Rapport de M. Fromageot à la Commission

SECTION IX

Exemption de capture des bateaux de pêche côtière et de certains autres navires, en temps de guerre.

La question de Vexemption de capture des bateaux de pêche côtière et de certains autres navires en temps de guerre ne figurait pas expressément au programme russe de la Conférence. Elle fut néanmoins insérée par M. de Martens dans le questionnaire qu'il dressa pour la quatrième Commission, sous la forme suivante (Question 13) :

Est-ce que les bateaux de pêche côtière, même appartenant aux ressortissants de l'Etat belligérant, sont de bonne prise ?

La Commission fut saisie d'une proposition de la délégation portugaise tendant à déclarer exempts de capture les bateaux de pêche côtière, et qui était ainsi conçue :

Article I

L'exercice de l'industrie de la pêche côtière au moyen d'attirails ou de bateaux propres à cet usage sera permis aux ressortissants d'un Etat belligérant dans les eaux territoriales, et dans la zone habituelle de pêche des côtes du pays auquel ils appartiennent.

Ces bateaux ne pourront toutefois s'approcher des navires de guerre ennemis, ni gêner d'une façon quelconque leurs manœuvres ou évolutions tactiques.

Article II

Les bateaux employés à la grande pêche, ainsi que ceux qui pourraient se trouver, sauf pour des circonstances spéciales de mer et de vent, en dehors des zones dont il est question dans l'article précédent, seront considérés pour tous les effets comme navires de commerce ennemis.

Article III

Tout bateau de pêche qui, profitant des immunités de l'article I, se sera mis au service d'une escadre belligérante et aura de la sorte pris part aux hostilités, sera considéré comme vaisseau de guerre.

Article IV Quand le résultat d'une opération militaire immédiate l'exigera, les

bateaux de pêche pourront être retenus par l'ennemi pendant un certain laps de temps.

La Commission fut également saisie d'une proposition austrohongroise tendant à exempter en outre de capture les bateaux se livrant à la petite navigation locale : cette proposition était ainsi conçue :

A l'égal des bateaux de pêche côtière, sont exemptés de capture les bateaux et barques affectés dans les eaux territoriales de quelques pays au service de l'économie rurale, ou à celui du petit trafic local.

Ce n'est que dans les cas où des raisons militaires l'exigent, que lesdits bateaux et barques pourront être réquisitionnés contre indemnité, conformément aux dispositions en vigueur pour la guerre sur terre.

Le contre-amiral Haus développa la proposition ci-dessus dans les termes suivants :

« Cette proposition, dit-il (12* séance Commission, 7 août), ne vise que les bateaux et barques de petites dimensions, et destinés au transport de produits agrrcoles ou dte personnes le long de côtes accores, ou entre la côte et des îles situées au-devant, ou dans les archipels, ou enfin dans les canaux des côtes plates.

« Sans porter, d'une part, un préjudice quelque peu sensible au commerce ou aux ressources de l'État ennemi, et sans rapporter, d'autre part, au capteur un bénéfice pouvant pour lui entrer en ligne de compte, la capture de ces embarcations ne ferait, en réalité, que compromettre l'existence de marins, d'insulaires ou d'habitants du littoral se trouvant tous dans une situation de fortune des plus précaires, réduits qu'ils sont au maigre produit de leur métier.

« Il semble donc s'imposer, dans l'intérêt de l'humanité, d'interdire la capture des bateaux et barques en question, excepté les cas d'exigences militaires. Mais, même dans cette dernière hypothèse, la capture ne devrait être admise que contre indemnité.

« Abstraction faite de ces sentiments humanitaires, la capture des dites embarcations se présente comme une inconséquence évidente, si l'on considère celte mesure au point de vue des principes régissant la guerre sur terre,

« Car, si la côte se trouve être occupée par des troupes de terre, les bateaux et barques, dont il s'agit, comme étant de la propriété privée, échappent nécessairement à toute prise et pourraient, tout au plus, être mis en réquisition.

« Aussi ne saurait-on guère trouver un motif raisonnal^le qui pût être invoqué pour autoriser des forces navales, ayant occupé des eaux territoriales, à procéder sans en avoir le moindre profit, à la capture, voire même à la destruction de ces mêmes embarcations. »

Enfin, la délégation italienne proposa par l'organe du comte Tornielli (12« séance Commission, 7 août), de déclarer encore exempts

de capture les navires ennemis chargés de missions scientifiques, religieuses ou philanthropiques :

Les navires ennemis, chargés de missions scientifiques, religieuses et philanthropiques ne seront pas capturés.

L'État auquel appartient le navire devra faire parvenir à cet effet une notification à l'État adverse, qui remettra un sauf-conduit indiquant les conditions de l'exemption, et prendra les mesures nécessaires afin qu'elle soit dûment respectée.

Les trois propositions ci-dessus ne soulevèrent aucune objection devant la Commission (ll-« et 12' séances des 2 et 7 août). Elles furent renvoyées au Comité d'examen, qui, dans ses 6», 7% 8^, 9' et IP séances des 21, 23, 24, 28 août et 4 septembre, élabora un texte en deux articles qui fut adopté par la Commission dans sa treizième séance plénière du 18 septembre, et par la Conférence dans sa septième séance plénière du 27 septembre. Renvoyés au Comité général de rédaction, ces deux articles furent insérés sous le titre de Chapitre II. — De V exemption de capture pour certains bateaux^ et avec lesn°' articles 3 et 4, dans la Convention relative à certaines restrictions à Vexercice du droit de capture dans la guerre maritime, dont le chapitre !•'■ est constitué, comme on l'a vu, par la Correspondance postale.

L'article 3 de la Convention relative à certaines restrictions à Vexercice du droit de capture (article 1" du projet relatif à l'exemption de capture des bateaux de pêche côtière et de certains autres navires) est ainsi conçu :

Les bateaux exclusivement affectés à la pêche côtière ou à des services de petite navigation locale sont exempts de capture, ainsi que leurs engins, agrès, apparaux et chargement.

Cette exemption cesse de leur être applicable dès quHls participent d'une façon quelconque aux hostilités.

Les Puissances contractantes s*interdisent de profiter du caractère inoffensif desdits bateaux, pour les employer dans un but militaire en leur conservant leur apparence pacifique.

Devant le Comité d'examen, le capitaine Ivens Ferraz modifia de la façon suivante la proposition portugaise originaire en tenant compte de la proposition austro-hongroise :

Sont exemptés de capture les bateaux se livrant actuellement à une opération de pêche côtière dans la zone habituelle, ou se livrant à la petite navigation côtière.

Cette exemption cesse d'être applicable dès qu'il y a lieu de craindre une participation quelconque aux hostilités, telle que refus d'obéir

aux injonctions d'un belligérant tendant à interdire momentanément l'approche d'une zone déterminée, transport de contrebande, espionnage, fait d'être armé ou d'avoir à bord des engins ou des signaux qui ne sont pas d'usage entre pêcheurs.

Cette proposition fut prise pour base de discussion devant le Comité d'examen. M. Ivens Ferraz commenta ainsi qu'il suit la proposition ci-dessus :

«La proposition portugaise, dit-il, n'a pas en vue une protection particulière apportée à l'industrie de la pêche, mais uniquement un but humanitaire, celui de protéger une classe pauvre qui mérite l'intérêt de la Conférence, et que l'on ne doit pas priver de ses seuls moyens de subsistance. En soumettant au droit de capture les bateaux de pêche côtière, on s'attaque à une industrie qui a une sphère très limitée et dont la destruction n'aurait aucune répercussion sur toute la vie économique du pays.

« La proposition portugaise prévoit les cas où ce privilège sera suspendu : c'est d'abord la crainte d'une participation quelconque aux opérations de la guerre ; on peut craindre par exemple, qu'en séjournant dans un certain endroit les pêcheurs ne puissent avoir certaines indications dont ils feraient profiter leur pays, ou qu'ils ne portent des engins de guerre. Si dans ce cas, ils n'obtempèrent pas aux injonctions du belligérant, ils pourront perdre le bénéfice de leur exemption. Quant au fait même de porter des engins de guerre, de transporter de la contrebande ou de se livrer à l'espionnage, il ne semble pas nécessiter de longues explications ; la simple constatation aura pour effet la confiscation du bateau.

« Le paragraphe P' de l'article parle de la « zone habituelle ». Ces mots ont pour but de donner aux bateaux de pêche la faculté, indispensable dans certains pays, de dépasser la limite des eaux territoriales.

« Les mots « ou la petite navigation » correspondent à ceux qui sont employés dans la proposition du contre-amiral Haus, ils visent les bateaux qui font le transport du poisson. »

Les deux premiers paragraphes de l'article 3 ci-dessus de la Convention du 18 octobre sont inspirés du paragraphe 1^' de la proposition portugaise.

Le paragraphe 1" de l'arlicle 3 limite le bénéfice de l'immunité aux bateaux de pêche exclusivement affectés à la pêche côtière ou aux services de petite navigation locale. Le capitaine de vaisseau Behr (R ) (7'* séance, 23 août) avait proposé de fixer une « limite de tonnage » afin de déterminer l'affectation exclusive à la pêche côtière,M.Kriege (A.) avait proposé de tenir compte de la « construction du bateau» : le Comité préféra ne préciser ni limite de tonnage, ni construction, ces conditions variant considérablement suivant les pays : elles seront cependant prises en considération, le cas échéant. — D'autre part, en ce qui concerne la nature des bateaux de pêche

devant bénéficier de l'immunité, le Comité s'était tout d'abord arrêté aux termes de barques à voiles et à rames, mais cette formule sou* leva des objections. M. Hagerup fit observer qu'en Norvège, la plupart des bateaux de pêche avaient des moteurs à pétrole ou à vapeur. Le capitaine Ivens Ferraz demanda alors qu'on n'exclut pas les bateaux à voiles ayant un moteur auxiliaire à pétrole ou à vapeur. Enfin, M. Tsudzuki exprima l'avis — et le Comité adopta sa manière de voir — que, dans ces conditions, « il valait mieux ne pas chercher à déterminer le bateau de pêche d'après la nature de sa force motrice, et laisser, sur ce point, aux belligérants toute liberté d'appréciation. Un bateau de pêche qu'il soit à voiles, à rames, à vapeur ou à pétrole pourra donc être déclaré exempt de capture, pourvu seulement qu'il soit affecté exclusivement à la pêche côtière. » Devant la Commission (12" séance,? août), M. Beernaert(B.) avait demandé que le Comité d'examen déterminât la distance à laquelle la pêche côtière cesserait d'être côtière. La proposition portugaise avait proposé d'exempter de capture «les bateaux se livrant actuellement à une opération de pêche côtière dans la zone habituelle... » M. Renault (F.) émit l'avis (6* séance Comité, 21 août) que la pêche côtière était celle qui s'exerce « dans les eaux territoriales ». M. de Karnebeek trouva cette définition trop restrictive :

« La pêche côtière, dit-il, s'exerce de fait en dehors des eaux territoriales. En outre il y a des ordonnances françaises, entre autres celles de 1854 et 1870, dans lesquelles il est dit :

< Vous n'apporterez aucun obstacle à la pêche côtière, même sur les côtes de l'ennemi. »

« Cela suppose, semble-t-il, que la pêche côtière n'est pas limitée à la zone territoriale. La pêche côtière paraît être plutôt celle qui est exercée où que ce soit et avec quel bateau que ce soit, par la population côtière, et qui constitue son principal gagne-pain. Ce qui la distingue de la grande pêche, c'est qu'elle n'est point à proprement parler une véritable entreprise industrielle qui serait au-dessus des moyens de cette population. Si on apporte une limitation territoriale à la notion de la pêche côtière, C3 serait, semble-t-il, faire un pas en arrière. »

M. Ivens Ferraz se prononça dans le même sens :

« Il y a, dit-il, le long des côtes de divers pays parmi lesquels le Portugal, des parages où l'eau est très profonde, les bateaux de pêche ne peuvent y exercer leur industrie et sont parfois obligés de s'éloigner à des distances de 8 ou même de 12 milles; la loi même interdit à nos pêcheurs l'usage des filets traînants dans les eaux territoriales. La pêche du thon, au contraire, et de la sardine, qui est surtout exploitée sur une grande échelle par d'importantes entreprises indus-

trielles, se fait à plus de 3 milles de la côte. La limitation de la pêche côtière aux eaux territoriales aurait donc pour effet, en temps de guerre, de priver ces pêcheurs de leurs moyens de subsistance. »

Sir Ernest Sato\v(G.-B.) déclara partager cette manière de voir:

« Dans beaucoup de pays, dit-il, en Angleterre par exemple, les pêcheurs sont forcés d'aller bien au delà des limites de la zone territoriale, ils vont parfois dans la Manche à plus de 10 milles. Les termes de « pêche côliére » peuvent être acceptés, ils excluent, sans aucun doute, la pêche de Terre-Neuve. »

M. Van den IIeuvel(B.)se joignit à M.Ivens Ferrazet à sir Ernest Satow.

«Laprotection, dit-il, doit s'étendre aux petites barques qui pèchent non seulement dans les eaux territoriales mais encore dans les parages voisins des côtes. La question de vicinité est une question de fait, elle doit être appréciée d'après les circonstances locales, et en tenant compte des endroits où se rendent habituellement les pêcheurs. L'immunité couvre toutes les opérations de la pêche; elle concerne donc l'arrivée sur les lieux, le stationnement et le retour ou le transport à la côte des produits de la pêche. Les termes... « affectés à la, pêche côliére » sont clairs et non équivoques. »

Le Comité adopta cet avis, et la distance de la pêche dite cotière ne fut pas expressément fixée.

D'autre part, dès que le bateau de pêche côtière ou de petite navigation locale, directement ou indirectement, s'immisce dans les hostilités et les opérations de la guerre, il perd naturellement tous droits à l'immunité. C'est là une question de fait. Le Comité a préféré ne pas spécifier, comme le proposait la proposition portugaise, les faits d'où devrait être déduite la participation aux hostilités.

Le Comité avait eu un moment la pensée de préciser davantage la situation des bateaux de pêche ou de navigation côtière vis-à-vis des forces belligérantes, notamment au point de vue du droit de police ou du droit de réquisition.

M. Hagerup avait déposé à ce sujet l'amendement suivant (7» séance Comité, 23 août) :

Dans les cas où des raisons militaires l'exigent, les dits bateaux et barques pourront être réquisitionnés contre indemnité équivalente à la valeur intégrale du bateau ou de la barque, majorée de dix pour cent. Cette indemnité sera, autant que possible, payée au comptant ; si non, elle sera constatée par reçu. La réquisition ne sera réclamée qu'avec l'autorisation du commandant de la force navale en présence.

Conformément à cet amendement, le Comité vota tout d'abord la disposition suivante :

Si des raisons militaires l'exigent, les dits bateaux peuvent recevoir

du belligérant l'ordre de s'éloigner, ou être temporairement retenus ou réquisitionnés moyennant indemnité.

M. Ilagerup (N.) déclara que cette règle était beaucoup trop vague (8» séance, 2t août). Le Comité préféra alors ne pas statuer quant au droit de réquisition et d'indemnité. 11 se borna à insérer comme paragraphe 3 de l'article l*"", devenu aVticle 3 dans la Convention du 18 octobre, en la modifiant dans sa forme, une proposition japonaise ainsi conçue :

Il est interdit aux belligérants de se servir des barques de pêche pour des buts militaires sous le déguisement de leur nature pacifique '.

L'article 4 de la Convention relative à certaines restrictions à Texercice du droit de capture dans la guerre maritime (article 2 du projet du Comité) est ainsi conçu :

Sont également exempts de capture les navires chargés de missions scientifiques, religieuses, ou philanthropiques.

Cet article qui reproduit la proposition italienne n'a soulevé aucune difficulté: le Comité n'a pas cru utile d'indiquer les conditions auxquelles la jouissance de l'immunité serait subordonnée. Il est clair que cette faveur ne peut être accordée qu'à la condition que le navire chargé de mission scientifique, religieuse, ou philanthropique ne s'immisce pas dans les opérations de la guerre.

Les nouvelles dispositions exemptant de capture les navires chargés de missions scientifiques, philanthropiques ou religieuses consacrent définitivement une pratique qui était déjà ordinairement suivie et approuvée, mais que rien ne rendait obligatoire. Il faut pleinement approuver l'initiative de la délégation portugaise, grâce à laquelle le principe de l'exemption de capture des navires de pêche côtière et des navires à missions déterminées se trouve maintenant consacré par une disposition conventionnelle.

l.La délégation britannique avait déposé la proposition suivante dont la proposition japonaise n'est que le résumé :

< Il est interdit à un belligérant de se servir des barques de poche appartenant à ses propres ressortissants pour le transport de munitions de guerre, ou pour recueillir ou transmettre des informations quant aux mouvements de l'ennemi, ou de les armer pour attaquer l'ennemi.

€ II est également interdit à un belligérant d'employer les bateaux de pèche côtière ennemis qu'il aurait réquisitionnés, aux services énumérés au paragraphe précédent. »

La raison d'être de l'exemption de capture en faveur des bateaux de pêche côtière est, et doit être une raison d'humanité. Le régime de faveur est fait non pas à l'industrie de la pêche, mais aux pauvres gens qui s'y adonnent ; il n'a pas pour but de protéger un commerce maritime particulier, plus qu'un autre, mais seulement d'éviter de causer à des individus pauvres, spécialement dignes d'intérêt, un dommage sans utilité pour le belligérant. Toutefois, il est clair que celte faveur ne doit point devenir un obstacle aux opérations navales, et qu'elle cesse d'être justifiée dès que le pêcheur s'immisce dans les hostilités S

Aussi est-ce à juste titre que la nouvelle Convention a édicté des dispositions précises sur ce point: il est très juste de reconnaître aux bateaux de pêche ou aux navires à missions déterihinées des privilèges, mais il est non moins juste de leur imposer, comme l'a fait la Convention du 18 octobre, le strict devoir de ne prendre aucune part aux hostilités.