CHAPITRE II

LB HAUT FONOTIONlïABISMS

« que quand on me i»arl6 et pendant « qa'on me parie. >

Jusqu'au commencemeui du dix-neuvième siècle, les hauts emplois à la cour, dans le fonctionnarisme et dans Tarmée, étaient la propriété presque exclusive des grandes familles nobles. Les rejetons de ces familles, lorsqu'ils n'entraient pas dans un régiment de la garde, devenaient à dix-huit ans gentilshommes de la Chambre; à vingt-cinq ans, chambellans. Après quoi ils étaient assurés d'un avenir qui leur épargnait toute . nécessité de faire connaissance plus intime avec l'ennuyeuse monotonie du service de la chancellerie. Au temps de l'empereur Alexandre P', il y avait encore des fonctionnaires supérieurs (( qui savaient à peine de quelle couleur était le côté intérieur de la porte de leur bureau. » A part certaines exceptions privilégiées, les individus dé naissance inférieure ou moyenne n'arrivaient pas, dans l'administration, au-dessus du poste de premier secrétaire et de chef de bureau : dans la pro*

vince, le poste de conseiller était la limite extrême qu^ils pussent atteindre. Toutefois cet état de choses se modifia sous Alexandre. Les départements gouvernementaux qui avaient été fondés par Pierre-le-Grand prirent alors le nom de ministères et furent tous classés dans le môme rang. En même temps, les universités et les hautes écoles dé fondation nouvelle ouvrirent la possibilité d'une préparation régulière à la carrière du fonctionnarisme, et les jeunes gentilshommes durent prendre rhabitude de conquérir, tout comme les simples mortels, en suivant les cours de ces écoles, le droit d'entrer au service de TÉtat. Le véritable créateur et organisateur de notre bureaucratie a été Nadeshdin, qui était le fils d'un pope. C'est lui qui, sous le nom de comte Speransky, en s'élevant aux plus hauts échelons du fonctionnarisme, donna le premier exemple d'un parvenu civil ayant une situation égale à celle de la haute noblesse. Après avoir traversé maintes péripéties extraordinaires, après avoir, notamment, passé dans l'exil une grande partie de sa vie, il mourut en 1839, comblé de hautes dignités et de distinctions honorifiques. C'est lui qui systématisa les conditions d'avancement dans le service de l'État. C'est lui qui établit cette règle que nul ne pourrait, sans un examen préalable, commencer sa carrière administrative par un rang de classe supérieur.

Chacun des quatre grades scientifiques de création nouvelle assurait à celui qui l'avait obtenu un titre déterminé qu'en l'absence dudit grade, il n'aurait pu acquérir que par un certain nombre d'années de ser-

Tice : le docteur pouvait passer immédiatement asses* seur collégial (8* classe) ; le magister (licencié, maître es arts), conseiller titulaire (9* classe); le candidat ^ secrétaire collégial (iO« classe) ; IV^urfian^ ^ro^e (bachelier), secrétaire du gouvernement (12* classe). Dans le même ordre d'idées, Texamen passé à la sortie du corps des cadets, c'est-à-dire de l'école des pages, de l'école d'artillerie ou de l'école du génie, décidait et décide encore aujourd'hui la question de savoir si le jeune officier entrerait dans l'armée ou dans la garde, avec le grade d'adjudant, de lieutenant en second ou de lieutenant en premier. Les gentilshommes qui n'avaient point passé par cette épreuve devaient, jusqu'à l'introduction du service obligatoire pour tous, commencer leur carrière militaire en la simple qualité de cadets : ce n'est qu'au bout de plusieurs années qu'il leur était permis d'arriver au grade d'officier. Sous le règne de l'empereur Nicolas, on créa en outre, à titre de pépinière pour les services supérieurs de l'État, une école spéciale de droit, qui était dirigée par le prince Pierre d'Oldenbourg. Les élèves de cette école se recrutaient parmi les fils des anciennes familles. Us acquéraient le droit d'être immédiatement placés dans les ministères^. La plupart de ces prescriptions sont encore aujourd'hui en vigueur, du moins pour la majeure partie, et c'est

1. L'éducation juridique de ces jeunes gens est généralement fort médiocre, attendu que le but principal de ces écoles est de les dresser en vue du service de TÉtat et de leur apprendre le droit existant. En revanche, les anciens élèves de l'école de droit pas* saicnt pour être absolument incorruptibles et pour être des hommes Vl'honneur.

d^elles que proviennent surtout l'isolement mandceri-nesque de nos fonctionnaires et la grande influence que le fonctionnarisme inférieur lui-même exerce partout, — notamment dans les provinces. Il est vrai que cet isolement a un caractère spécial, parfois même assez bizarre. Les dispositions relatives au rang de classe, aux examens et au passage d*une classe à Tautre sont d'un caractère tellement primitif qu'elles garantissent tout au plus une moyenne générale d'instruction. Mais elles sont absolument insuffisantes à régler et à garantir l'instruction spéciale des aspirants au service de l'État. Quiconque a obtenu le rang de candidat peut entrer au service en la qualité de vétérinaire collégial, quelle que soit la branche qu'il a étudiée — jurisprudence, théologie, philologie ou mathématiques — et quelle que soit la branche — justice, administration, domaines ou finances — à laquelle il se destine. Un candidat est un candidat et un rang de classe est un rang de classe, mais on ne se préoccupe pas du genre d'instruction qui se cache sous ce titre. Rien n'empêche le théologien d'entrer dans le service de la justice, rien n'interdit au juriste d'entrer dans l'administration financière. Il en est de même des rapports entre le service civil et le service militaire.

L'étudiant gradé de jurisprudence peut, après six mois d'instruction dans les rangs, devenir d'emblée officier; U est vrai qu'il n'entre pas avec un grade supérieur à celui d'adjudant. Le capitaine d'état-major, pour entrer dans le service civil, a des facilités plus grandes encore : on le fait passer, sans autre forme de

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procès, conseiller titulaire, et à dater de ce moment, il fait partie du personnel civil. Gomme beaucoup d*autrès branches, la bureaucratie a conservé chez nous ce caractère superficiel que Ton a emprunté à l'Europe occidentale, et en particulier à TAllemagne du Nord. Qu*on joigne à cela la toute-puissance de Tancien système des 14 classes de rang, inventé par Pierre-le- Grand, système dans lequel tout le monde des fonctionnaires a été pour ainsi dire emboîté. On a maintes fois essayé de modifier et de réformer cette organisation, mais elle est restée essentiellement la même et il semble qu'elle soit devenue le patrimoine inaliénable de la nation.

On se plaint bien, dans les cercles nationaux, du maintien de ce que Ton considère comme un legs du culte idolâtre que le grand réformateur et ses successeurs professaient à Tendroit des institutions de TAUemagne ; on se plaint de ce que le bureaucratisme jure avec le caractère du peuple russe. Mais depuis longtemps cela a cessé d'être vrai.

Si le bureaucratisme et l'influence de la couronne ont jeté en Russie plus que partout ailleurs de profondes racines; s'il existe en Russie un culte du service de rÉtatS une absorption deThomnoie parle fonctionnaire,

1. « Senrice de l'État et carrière sont, dans la Russie actuelle, deux idées adéquates. Ghei nous, l'abandon forcé d'un emploi est considéré comme un sépulcre sombre, affreux à habiter et que Ton est heureux de fuir à la première occasion. Bien que, dans les temps anciens, on fût, même sous ce rapport, plus raisonnable qu'aujourd'hui, il y avait pourtant alors — dans le dix-huitième siècle, par exemple ^ beaucoup de familles — et la mienne était

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que Ton ne rencontre nulle part en Europe, ce phénomène ne peut s'expliquer que par ce fait que les institutions fondées par Pierre-le-Grand répondaient à une tendance, d'ores et déjà nettement accusée, de Tesprit national à des habitudes profondément enracinées*. Quoi qu'il en soit, il est certain que, depuis longtemps, les Russes ont dépassé leurs maîtres allemands. Sur ce terrain, en effet, ils ont, comme sur maint autre terrain, prouvé qu'ils se rattachent par un lien de parenté

intime au byzantinisme, cette source tant vantée de leur éducation religieuse et nationale.

Formellement systématisé sous Alexandre P', considérablement étendu et renforcé par Speransky aux dépens de l'influence des anciennes familles nobles, le bureaucratisme n'atteignit son plein développement que sous le règne de l'empereur Nicolas. Les causes de ce fait sont faciles à comprendre. Il était naturel que le souverain qui voyait dans 1' « ordre » et dans l'uniformité les conditions essentielles du développement fécond des institutions de l'État fût tout particulièrement séduit par la rigueur systématique d'une hiérarchie qui soumettait aux mêmes épreuves tous les aspirants au service de l'Etat, qui inspirait à tous les sentiments d'une

du noml)re — qui considéraient le renvoi du service de TÉtat comme une humiliation, comme la perte de toutes les espérances et de toutes les joies de la vie. » Ainsi Timprime dans ses Mémoires, Ph. Tb. Wigel, Tauteur ultra-national, bien connu par la haine qu'il portait aux Allemands, de Touvrage intitulé la Russie envahie par les Allemands, Ph. Wigel, est mort en 1856.

1. On sait que, dans le monde des bolards, avant Pierre-le-Grand, la compétition pour les droits de préséance des différentes classes éuit passée à l'état de manie.

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égale dépendance à l*égard du pouvoir central et de la volonté unique qui exerçait ce pouvoir ; il était naturel que le dompteur de Taristocratique insurrection de décembre 1825 saluât avec satisfactionun ordre de choses qui traitait les rejetons des anciennes familles boïardes, rivales des RomanofT, sur le même pied que les fils des hommes d'action devenus gentilshommes « par leur propre mérite et parla grâce de l'empereur. » 11 était évident, d'ailleurs, que l'autocrate de toutes lesRussies pouvait, chaque fois qu'il le jugeait convenable, s'écarter de la règle fixée et ordonner des nominations et des avancements, violant ou éludant la loi. On avait, pour ces cas exceptionnels, imaginé une formule qui fut souvent employée pendant les dernières années du règne de Nicolas. Les ukases en question étaient accompagnés de celte rubrique : « Non à titre de précédent pour d'autres. » L'antipathie, mêlée de méfiance, que l'empereur nourrissait à l'égard des anciennes familles nobles avait, jusque dans le cours de la période de 4840 à 1850, poussé aux plus hauts emplois un grand nombre de parvenus, dont la plupart étaient d'origine allemande. Mais, à dater de i848, cette tendance àfavoriser les parvenus diminua. En présence de la Révolution, l'empereur, se ravisant, songea que la noblesse et le clergé avaient toujours passé pour les soutiens par excellence de la monarchie et que celui qui avait à cœur la défense des intérêts conser\'ateurs avait le devoir de se rapprocher des couches de la société qui étaient, après lui-même, les plus intéressées au maintien de l'ordre de choses existant. A partir de ce moment, le nombre des II. 5

membres des grandes familles qui furent investis de hautes fonctions soit à la cour, soit dans Tadministratioa derÉtat,soitdans la carrière militaire, alla^en augmentant; on cessa d'affecter de favoriser lesDubbelt et consorts ; — on se relâcha même quelque peu de la rigueur avec laquelle on surveillait la conduite des propriétaires terriens à regard de leurs serfs ^n s'appliqua à atténuer dans toute la mesure du possible Tantagonisme existant entre les tendances absolutistes et niveleuses du monarque^et Taristocratisme qui, tout bien considéré, rentrait dans le système conservateur.

Dans la première partie de ces études, j'ai déjà parlé de la transformation qui, sous le gouvernement actuel, s^est opérée dans le fonctionnarisme russe et qui a rallié à la cause démocratique une portion assez considérable de la jeune génération, notamment les membres du corps de la magistrature qui, institué sous les auspices des règles fondamentales de 4862 , est indépendant, du moins en principe. La notice qui concerne les frères Milioutine, contient diverses indications sur ce point. Quant au haut fonctionnarisme et au monde de la cour ils n'ont presque pas été atteints par cette transformation.

U n'est point aussi facile qu'on le suppose généralement en Europe de démêler, à vue des états officiels, quels sont aujourd'hui à Saint-Pétersbourg les personnages véritablement influents , les plus hauts et les plus importants dignitaires de l'empire. Nous n'avons pas, dans le sens ordinaire de ce mot, un ministère avec un président du conseil des ministres. Le comité

de <i Messieurs les ministres » est une autorité qm expédie une série d^affaires plus ou moins importantes^ mais ce n'est point un conseil des ministres prenant une décision collective sur les grandes questions de principe de la politique. Son président, qui est actuellement le général Ignatieff*, — c'était, avant lui, le comte Bloudoff, puis le prince P. P. Gagarin, — est un très-haut personnage, mais U n est, ni le chef suprême du gouvernement, ni le président d'un ministère. Nos ministres sont des fonctionnaires spéciaux, qui ne peuvent exercer une influence sur la marche générale de la législation que s'ils sont en même temps membres du conseil de l'empire, mais qui, très-souvent, n'ont pas voix au chapitre dans les affaires étrangères à leurs ressorts respectifs. Leur influence varie selon le département qu'ils occupent. Un grand nombre de hauts fonctionnaires ont un rang égal au leur ; quelques-uns même ont, en réalité, une situation supérieure à celle des ministres : je ne parle pas de messieurs les « collègues des ministres, » — en Prusse, on disait : sous-secrétaires d'Etat, — attendu que ceux-ci n'ont le plus souvent aucun rapport direct avec l'empereur. Les chefs de la deuxième et de la troisième section de la chancellerie impériale, ne voudraient permuter avec aucun ministre, sauf peut-être avec le chancelier de l'empire. Le chef de la troisième section est même le fonctionnaire de beaucoup le plus influent de tout l'empire : de même, le contrôleur de l'empire