CHAPITRE VII

La politique douanière. Le bilan des échanges. Les relations avec la France. La zone franche.

Par le fait d'une production agricole très insuffisante, d'un manque de matières premières et d'une industrie très spécialisée qui vit, en grande partie, de l'exportation, la Suisse se trouve étroitement placée dans la dépendance de l'étranger. Elle est naturellement portée à faire ses achats dans les pays où elle peut vendre le plus avantageusement ce qu'elle produit. La politique des traités do commerce a toujours eu et a encore ses préférences. Mais les prmcipes de liberté économique ont été peu à peu abandonnés et la Suisse a été gagnée à son tour par le protectionnisme de ses puissants voisins. « Il y a peu d'années encore, écrivait Numa Droz, en 1883, la Suisse était fîère d'être libre-échangiste, comme elle est fièro d'être républicaine : l'excellence de ces deux principes paraissait indiscutable, presque au même degré ; on n'admettait point que la liberté politique pût être complète sans la liberté économique, c'est-à-dire la liberté du travail et des échanges (1) ».

La première tentative d'établir un tarif douanier

(1) Numa Droz, Essais économiques. In-S". Genève, 1896,

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remonte à 1822, elle échoua devant les rivalités agricoles et industrielles des cantons et aussi par le fait de leur souveraineté en matière économique. « Non seulement des droits étaient perçus à la frontière des cantons, mais, dans l'intérieur même de ceux-ci, de nombreuses barrières existaient : il fallait payer pour passer sur les ponts, payer aux portes des villes, prendre des patentes pour toute espèce de négoce et d'industrie. Il y avait des cantons dans lesquels la liberté du commerce et de l'industrie existait dans toute son étendue : c'étaient les plus prospères. Il y en avait d'autres qui battaient monnaie sur le dos de leurs confédérés. De là, de nombreuses plaintes et réclamations. C'est à faire disparaître ce déplorable état de choses que fut en bonne partie destinée la revision du pacte fédéral qui aboutit en 1848 seulement (1) ». Les cantons n'abandonnèrent pas leurs droits sans compensations, et bien que la nouvelle Confédération eût besoin de ressources, elle dut leur racheter leurs droits de péages et de pontonnage et partager avec eux le produit des recettes perçues à la frontière fédérale. II fut d'ailleurs entendu, dès l'origine, que le nouvel impôt aurait un caractère purement fiscal. Le principe en fut renfermé dans l'article 25 de la Constitution (2), et le tarif, élaboré l'année suivante,

(1) NxjMA Droz, op. cit.

(2) Cet article 25 s'est transformé dans les articles 28, 29 et 30 de la Constitution de 1874. Le nouvel article 29 dit notamment : « La perception des péages fédéraux sera réglée conformément aux principes suivants : !« Droits sur l'importation : a) les matières nécessaires à l'industrie et à l'agriculture du pays seront taxées aussi bas que possible j h) il en sera de même des objets nécessaires à la vie; c) les. objets de luxe seront soumis aux taxes les plus élevées, A moins d'obstacles majeurs, ces principes devront également être observés lors de la conclusion de traités de commerce avec l'étranger ; 2^168 droits à l'exportation seront aussi modérés que possible.»

en 1849. Les droits les plus élevés ne dépassaient pas 30 francs par quintal et ces taxes maxima frappaient les produits de luxe. En 1875, deux circonstances vinrent attirer l'attention des législateurs sur une revision du tarif de 1849 : l'échéance prochaine des traités de commerce, conclus dans la période de 1860 à 1870, et la mise en vigueur de la nouvelle Constitution de 1874. Le projet de revision, étudié dès 1875, n'aboutit qu'en 1884. La tendance protectionniste commence à se faire sentir, bien que les taxes nouvelles fussent encore assez modestes. Le taux maximum était de 100 francs par quintal pour certains articles tels que : bijouterie, articles de modes, cigares et cigarettes, etc. Encouragée par l'exemple de l'Allemagne qui, en 1885, releva ses tarifs, la majorité protectionniste des Chambres fit voter, le 17 décembre 1887, une loi modifiant un grand nombre de taxes dont les taux furent doublés pour plusieurs articles. Le maximum était porté à 300 francs pour la bijouterie. Ce relèvement eut l'avantage d'obtenir, en 1888, de l'Allemagne et de l'Autriche, des tarifs conventionnels renfermant un certain nombre de concessions avantageuses.

Le troisième tarif, du 10 avril 1891, accentua l'élévation des taxes dont la plupart furent doublées ou triplées, et malgré la campagne d'opposition, organisée par la « Ligue de la vie à bon merché », le peuple suisse accepta le tarif à la votation populaire du 18 octobre 1891 par 220.004 voix contre 158.934 rejetants (1). Des traités de commerce furent alors conclus

(1) Le Conseil fédéral justiflait ainsi le projet de tarif, dans son message de 1890 : « Entourée de grands pays qui, sans exception, ont abandonné la pratique du libre-échange pour le protectionnisme, la Suisse est obligée, elle aussi, de se prémunir, devant la force des circonstances, et d'abandonner des principes de liberté

sur cette base avec l'Allemagne, l'Autriche- Hongrie, r Italie, la Norvège et l'Espagne. Les quatre premiers pouvaient être dénoncés au bout d'une période de douze années, c'est-à-dire, au plus tôt, pour fin 1903. D'autre part, et de même qu'en 1885, l'Allemagne élaborait, au milieu des discussions les plus vives, un nouveau tarif où les prétentions des agrariens se traduisaient par une notable élévation des taxes. Ces circonstances engagèrent le Conseil fédéral à préparer un projet de modification du tarif général de 1891. Trois grandes associations : l'Union des paysans, l'Union des arts et métiers et l'Union du commerce et de l'industrie, furent chargées de recueillir les vœux de leurs membres et d'en faire rapport au département fédéral du commerce, de l'industrie et de l'agriculture, chargé de la direction de cette enquête, « attendu que celle-ci devait être étrangère à tout point de vue fiscal et ne tenir compte que des intérêts économiques en jeu )>. Les intentions protectionnistes sont ainsi officiellement affichées, il faut bien remarquer qu'elles se concilient naturellement avec les intérêts fiscaux. C'est en se basant sur les rapports qui lui furent adressés que le Conseil fédéral établit le projet accompagnant son message du 12 février 1902. Ce projet, majoré considérablement par les Chambres fédérales, en vue, notamment, de protéger l'agriculture, a fait l'objet de la loi du 10 octobre 1902. Le bétail de boucherie et la viande, les conserves de tout genre, le beurre artificiel les fromages, le vin, la bière, les

commerciale, qu'il y a dix ans encore la majorité de notre peuple considérait comme sacrés. Avec nos droits d'entrée réduits, la Suisse est inondée de produits étrangers qui font une ruineuse concurrence à l'industrie nationale, sans que celle-ci puisse se récupérer sur le marché extérieur que les droits élevés perçus par les pays voisins lui ferment. »

fruits frais et secs, les légumes secs, le miel, le sucre sont soumis à des droits dépassant de beaucoup ceux du tarif de 1891. La presque totalité des produits manufacturés : confections de tout genre, produits en papier, en bois, en cuir, en métal, l'horlogerie, les produits chimiques ont été soumis à des taxes de 50%, en moyenne, plus élevées que celles de 1891, et atteignant, dans certains cas, 100 à 500 % de plus. Le nombre des rubriques a été porté de 476 à 1.164. La Suisse, à l'exemple de l'Allemagne, inaugurait ainsi le procédé des spécialisations qui permet, sous le régime des traités de commerce, de tourner la clause de la nation la plus favorisée en favorisant un pays au détriment d'un autre.

Le précédent tarif avait été inspiré presque uniquement par l'Union du commerce et de l'industrie. Dès lors, deux nouvelles associations ont grandi et fait entendre leurs voix : l'Union des paysans et l'Union des arts et métiers. C'est principalement sous leur influence qu'a été élaboré le nouveau tarif ; le mouvement agrarien, en particulier, a montré à cette occasion, une activité et une cohésion toutes nouvelles, qui resteront une indication pour l'avenir.

Les arguments mis en avant pour justifier une pareille extension du tarif sont, tout d'abord, la fermeture des marchés étrangers à certains articles d'exportation tels que les laines, la création de nouvelles industries qui subviennent désormais à des besoins pour la satisfaction desquels on recourait jadis àl'importation, le désir de protection exprimé par l'agriculture et la petite industrie, enfin, le fait que des droits élevés sont la meilleure façon d'obtenir des conventions avantageuses de la part de pays qui sont eux-mêmes résolument protectionnistes. Ce « tarif de combat »

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comme on l'a appelé et c'est ce qui a fait en grande partie sa fortune, — a été soumis à la votation populaire du 15 mars 1903 et accepté par 330.953 voix contre 224.504 rejetants.

L'adoption de ce nouveau tarif a été suivie de la conclusion de nouveaux traités de commerce avec l'Allemagne, l'Autriche- Hongrie et l'Italie. Nous parlerons plus loin de la convention signée avec notre pays, en étudiant spécialement les relations francosuisses.

Le tarif de 1902 a toutefois l'avantage de présenter une classification des matières beaucoup plus rationnelle et détaillée que l'ancienne et répondant mieux à l'infinie variété de la production moderne.

L'organisation de l'administration des douanes repose sur la loi fédérale du 28 juin 1893. C'est le Conseil fédéral qui tranche en dernière instance, et sans que l'on puisse en appeler à une intervention judiciaire, les différends relatifs à l'application du tarif et des prescriptions douanières. Le territoire suisse est divisé en 6 arrondissements de douane — dont la direction centrale est à Berne, — et qui ont leur siège à Bâle, Schafïhouse, Coire, Lugano, Lausanne et Genève. La perception est faite dans les bureaux-frontières et dans un certain nombre de bureaux internes. On compte, en outre, quinze entrepôts fédéraux et des entrepôts libres, créés pour les marchandises en transit par les chemins de fer. Les droits ad valorem n'existent plus en Suisse depuis 1882 ; les droits spécifiques sont calculés sur le poids brut des marchandises, quelle que soit l'importance de la taxe à appliquer; il n'y a plus que le bétail qui paie par pièce.