CHAPITRE XI

Le 29 septembre 1789, Thouret déposait au nom du Comité de Constitution un rapport sur « l'établissement des bases de la représentation proportionnelle ® ». Il le soutenait à la tribune au mois de novembre suivant et le faisait triompher d'adversaires redoutables, au premier rang desquels il faut placer Mirabeau. C'est de ce plan, amendé par l’Assemblée, que devait sortir une division administrative de la France entièrement nouvelle, là division en départements, dont le cadre, sinon le contenu, subsiste encore aujourd'hui. À

Le royaume était, suivant les expressions du rapporteur, « partagé en autant de divisions différentes qu'il y à

de diverses sortes de régimes ou de pouvoirs : en diocèses

sous le rapport ecclésiastique, en gouvernements sous le rapport militaire, en généralités sous le rapport administratif, en bailliages sous le rapport judiciaire * ». - Ajoutons que ces divisions concordaient rarement entre elles : la Normandie religieuse n'avait pas les mêmes limites que la Normandie militaire : le ressort des Parlements ne concordait pas avec celui des intendances. Mème

diversité dans les subdivisions intérieures : diocèses,

« à Te

1. Rapport du nouveau Comité de Constitution fait à Assemblée nationale, #4

le mardi 29 septembre 1789, sur l'établissement des bases de la représentation proportionnelle. Bibl. nat.. Le 29-335 (ir partie) et 236 (2 partie). 2. Rapport ete., p. 5. Target dira à son tour, le 10 novembre : « Tel qui n'est pas de là même province est du gouvernement, ou de la même gènéralité, ou du même baïlliage, ou du même diocèse.»

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LA RÉFORME ADMINISTRATIVE Wyhil

élections, bailliages, ete ‘. De plus, l'inégalité était extrême entre les provinces au point de vue de l'étendue et dela population. La même diversité se retrouvait danslemode d’administration locale. Il suffira de rappeler la division fondamentale du royaume en pays d'États, où des assemblées étaient censées consentir l'impôt, et en pays d'élections qui venaient d’être dotés récemment de trois ordres d’assemblées superposées :assembléesmunicipales, assemblées de départements, assemblées provinciales.

L'idée était venue à certains écrivains politiques d’effacer ces frontières bizarres et incohérentes, et qui n'avaient d'autre titre que la tradition, pour en tracer de nouvelles fondées sur les rapports naturels des hommes et des lieux. Déjà d’Argenson, en 1764, avait émis ce vœu : « Le royaume sera divisé en « départements » * moins étendus que ne le sont aujourd'hui les généralités, et on suivra le besoin des affaires, les usages différents, les mœurs et les rapports de situation et de commerce. À la tête de chaque département, il y aura un intendant de police et finances, qui sera le premier officier royal*. »

Mais il était réservé aux économistes d'approfondir davantage le problème. Leur système d’assemblées locales où municipalités, dont il a été question plus haut, impliquait comme conséquence un remaniement des circonscriptions territoriales. Turgot pensait que les provinces ne devaient pas avoir plus de dix lieues de rayon « afin que, de la partie la plus éloignée de la capitale,on pût s’y rendre dans un jour et retourner chez soi dans un autre ».

4. Lire à ce sujet : Les limites el les divisions territoriales de la France en 1789, par A. Brette. 1907.

2. Ce terme de « departements » s’appliquait à-un ressort d’administration quelconque. Plusieurs provinces formaient ie département d'un secretaire d'Etat ; une généralité, le département d’un intendant. « Les départements de Caen, Rouen, Alençon forment les trois généralités de cette province. » (Expilly, Dictionnaire, art. Normandie.) Depuis l’édit de juin 1787 le département désigne une subdivision de la généralité.

3. Considérations sur le gouvernement, art.27 (1764), Lb 38-969.

Pour des raisons analogues, les arrondissements ou districts ne devaient renfermer aucun village distant de plus de huit à dix mille toises du chef-lieu. Il demandait encore (et ceci est à noter) que les divisions administratives fussent les mêmes que les divisions judiciaires *.

Le Trosne écrivait de son côté : « C’est sur le territoire qu'il faut opérer dans le plus grand détail pour en connaître le revenu, en suivre continuellement l’état, et y proportionner l'impôt. Il faut donc diviser et subdiviser le territoire. Je propose de le partager en généralités, en districts, en arrondissements... [1 semble que pour former ces divisions on ne doit pas s’astreindre à suivre celles qui existent aujourd'hui, mais chercher plutôt la proximité et la commodité. » Voici comment on procédera : « Il faut former des arrondissements qui se touchent carrément, autant qu'il sera possible, et qui aient environ trois mille toises sur chaque face. Ces arrondissements seront au nombre de dix-huit par district. Il y aura dix districts dans chacune des vingt-cinq généralités, ce qui donne deux cent cinquante districts ou quatre mille cinq cents arrondissements ?.

Cette division géométrique, un géographe de profes- . sion, Robert de Hesseln *, imagina de lui donner un corps. Il fit paraître une curieuse carte de France découpée en carrés. Il prenait comme base une petite surface appelée mesure, équivalente à neuf perches, ou quatre-vingt-une toises carrées ; et de Rà, par une série de surfaces obtenues par des multiples de 9 et qu’il baptisait des noms de pièces, carreaux, tènements, cantons, bans (ou lieues carrées), territoires, districts, contrées, il arrivait au chiffre de

1. Lettre du Pont de Nemours (rédacteur du Mémoire de Turgot) au Journal de Paris, 2 juillet 1787.

2. De l'administration provinciale et de la réforme de l'impôt. Bäle 1779, livre V, chap., v et vi.

3. Né, d'après Quérard, à Faulquemont, en Lorraine le 24 mars 1733, censeur royal et géographe de la ville de Paris.

neuf régions. La subdivision immédiate de ces neuf régions donnait quatre-vingt-une contrées, chiffre très voisin de celui que l'Assemblée adoptera pour le nombre des départements *. Il y a là certainement plus qu'une ressemblance fortuite ?.

Moins absolu, plus respectueux des réalités concrètes se montre Condorcet. S'il reproduit les desiderata de Turgot dans des termes à peu près pareils, il admet certains tempéraments. Dans son ouvrage composé peu après la création des assemblées provinciales, il approuve le ministre d'avoir adopté les divisions en élections, ou diocèses, pour en former des districts, et en généralités pour en former des provinces. Cette division, il est vrai, n'est que provisoire. « Dans la suite, on doit chercher à faire disparaître la trop grande inégalité des provinces ou des diocèses, leurs formes trop irrégulières ou trop allongées, leurs enclavements réciproques, mais en cherchant à concilier ces changements avec les convenances locales jusqu'au moment où l’unification pourra être étable *. » |

En écrivant ces lignes, Condorcet était-l le dépositaire secret de la pensée de Brienne, ou jouait-il simplement le rôle de conseiller ? On ne sait ; mais ce qu’on peut avancer sans exagération, c’est que la réforme territoriale était en germe dans l’édit de création des assemblées provinciales. On n’avait pas toujours respecté la division de la généralité en élections. En plus d’un endroit, des élections avaient été groupées pour former un ressort d’assemblées de

1. Robert de Hesseln. Nouvelle topographie de la France, 1180 (Bibl. nat. Le 15/22) et Première carte de la nouvelle topographie de la France divisée en neuf régions, 1786. (Arch. nat., NN 38/3.) A noter que dans le voisinage des côtes les carrés empiètent sur la mer.

2. « Le nombre neuf était l'élément fondamental de la Nouvelle topographie de la France, par M. Robert de Hesseln.…, qui paraît avoir servi de base aux opérations du Comité. (Journal de Normandie, 18 novembre 1789.)

3. Essai sur la constitution des Assemblées provinciales. (OEuvres, VII, p. 273.)

départements, et si les assemblées provinciales avaient vécu davantage, les changements territoriaux auraient eu grande chance de se produire. Tout au moins ont-elles laissé après elles le nom mème des départements ‘.

Le moment approchait où le pays lui-même allait être consulté sur la manière dont il entendait être administré. Or, il faut le reconnaître, les assemblées provinciales ne le satisfaisaient plus. Depuis l'automne de 1788 on réclamait partout des États provinciaux, sans trop savoir ce qu'ils seraient, ni comment ils seraient composés. Mais le mot avait fait fortune. Il ralliait à lui à la fois les novateurs et les partisans du passé. Le Dauphiné les avait rétablis de sa propre initiative et le gouvernement, craignant que l'exemple ne devint contagieux, avait pris le parti de promettre solennellement le rétablissement de leurs anciens États aux provinces qui les avaient perdus. Très peu. il est vrai, avaient reçu satisfaction”. Embarrassé, sans doute, sur la forme à donner aux futurs États provinciaux, tiraillé entre les Parlements qui demandaient le maintien de l’ancienne proportion entre les ordres, et les villes qui réclamaient «le doublement, comme dans le Dauphiné », Necker trouvait plus commode de s'en remettre aux futurs États généraux. Son fameux Rapport au Roi ne laisse aucun doute à cet égard : « Vous avez encore, Sire, le grand projet de donner les États provinciaux au sein des États généraux, et de former un lien durable entre l'administration particulière de chaque province et la législation générale. Les députés de chaque partie du royaume concerteront le plan le plus convenable, et Votre Majesté est disposée à y donner son assentiment, sielle le trouve com-

4. Pour l'étendue, les départements de 1787 se rapprochent plutôt de: celle des arrondissements actuels.

-2. Citons, outre le Dauphiné, le Hainaut et la Franche-Comté. (Arrêts du Conseil d'Etat des 10 octobre et 18 novembre.)

biné d’une manière sage et propre à faire le bien, sans discorde et sans embarras !. »

Cette promesse, solennellement faite à la France au nom du Roi, le ministre la réitérait le 5 mai 1789, le jour même de louverture des États ?. Enfin, dans la mémorable séance du 23 juin, la dernière où il parla en maître, Louis XVI faisait annoncer au nombre de ses « bienfaits » l'institution prochaine d'États provinciaux formés de députés des trois ordres, et destinés à remplacer les assemblées provinciales *. Sur ce point du moins, la royauté restait fidèle à ses engagements.

Les députés avaient-ils, eux, des notions précises sur l’organisation de ces États provinciaux ? On peuten douter. Certains cahiers, ceux de la noblesse surtout, se bornaient à en demander soit le maintien, soit le rétablissement ; mais d’autres trouvaient préférable de créer de nouveaux districts d'administration *. Citons, par exemple, le cahier de Paris hors les murs : « Il sera établi des assemblées provinciales dont les districts seront déterminés par les États généraux, et pareillement des assemblées secondaires et des assemblées municipales, lesquelles assemblées seront composées de membres librement élus par les citoyens *. »

Le tiers état de la sénéchaussée du Puy écrivait : « La France divisée en nouveaux départements : qu’il n’y ait dans chacun qu'un même tribunal royal et une même administration pour la répartition de l'impôt ». Un peu plus loin il demandait « la destruction et l’anéantissement

1. Ouverture des Élats généraux : Rapport au Conseil, p. 29. (Imprimerie nationale, 4791.)

9. Discours de M. Necker. Seconde classe : améliorations qui peuvent étre remises à l’administralion particulière de chaque province.

3. Séance royale du 23 juin 1789 : Declaralion des intentions du Roi, art. 17 à 23: k