ORIGINES

servées sans conteste depuis un temps immémorial. . Us n'aVaient pas les mêmes raisons que les peuples modernes de se donner une constitution écrite, une loi des lois^ entourée de garanties exceptionnelles. Aucun parti, chez eux, au plus fort des luttes politiques, ne tenta de briser les institutions séculaires. Les révoltés, comine Sertorius et Gatilina, pas plus que les chefs de la Ligue italique^ dans la guerre sociale, a'eurent à aucun moment la pensée de substituer une forme nouvelle de gouvernement à celle que la .tradition avait consacrée à, Rome.

Le système de la tablé rase ne fut jamais en honneur ch'ez ce peuple positif et réfléchi, qui eut la sagesse de laisser les institutions vivre et se développefr librement; en gênant. le moins possible leur évolution aaturelle.) Comme il avait une idée très haute dé la loi, il ne mettait en branle l'appareil législatif qu'en cas dQ nécessité absolue. La fécondée législative n était point son idéal, et la phrase bien connue de Tacite : corruptissima republica plurimœ leffes, n'est que l'expression énergique de la yieille pensée romaine- Lorsqu'une controverse s'élevait sur le sens d'une règle existante ou bien lorsqu'on décidait, après une longue lutte,d'en établir une nouvelle,alors seulement la loi s'imposait à lui comme un moyen sûr de fixer solennelleipent par écrit l'interprétation ou la réforme nouvelle, finalement toujours acceptées d'uû commun accord. Mais ces lois p'ont jamais embrassé rensemj[)le des pouvoirs publies, elles ne visaient que des points particuliers et lelles offrent ce trait commun qu'elles tendent à peu près toutes au même but: garantir la liberté des citoyens. Ce fut là, en effet, la préoccupation constante des Romains. On peut trouver que leur conception de la liberté était un peu terre à terre ; en tout cas, elle n'était pas

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offre un curieux parallélisme. Ck)mme les Romains, les Anglais sont invariablement restés fidèles à la tra<* dition et à la liberté et c'est ainsi qu'ils ont fondé le gouvernement le plus libre des temps modernes, qui est, par surcroît, comme celui de Rome, le gouvernement d'une aristocratie. Fiers de leurs libertés sécu. laires, convaincus de leur supériorité sur les autres peuples, prêts à tout sacrifier — même la justice et 1 humanité — à ce qu'ils considèrent comme un droit ou un intérêt national, ils ont une force d'expansion considérable, et ils marchent, avec une foi inébranlable en leurs destinées, sur les traces des anciens maîtres du monde. Nous ne pouvons ici que signaler l'analogie frappante, qui existe entre ces deux peuples; nous en citerons quelques curieux exemples au cours de ce travail.

Au moment où nous voyons apparaître dans l'histoire ce petit peuple du l^tium, formé de paysans rudes, sobres, énergiques, doués d'un robuste bon sens et d'une opiniâtreté sans égale, son gouvernement reproduit à peu près le type commun des régimes en vigueur dans l'antiquité classique. Il comprend : un chef unique ou roi, élu à vie ; un conseil des anciens ou Sénat et une assemblée du peuple ou Comices.

Mais au bout de deux siècles et demi, la royauté menaçant de dégénérer en tyrannie, les grands et le peuple unis ensemble se révoltèrent, chassèrent le roi et fondèrent un nouveau régime qui s'appela le Consulat ou la Liberté.

Cet événement considérable, qui devait exercer une influence décisive sur les institutions politiques, n'altéra en rien le caractère essentiellement conservateur du peuple romain. Il n'était pas révolutionnaire d'instinct, il ne le devint pas par la suite, et la

GABACTÊRES • ^ 7

tion primitive : toutes les autres institutions restèrent debout. On ne supprima même pas complètement le roi; il survécut nominalement dans le rex sacrificU" lus, institué, semble- t-il, par scrupule religieux, afin que la divinité ne s'aperçût point qvie le personnage, chargé de lui offrir des sacrifices au nom de la cité, avait disparu. Cette petite supercherie religieuse en, dit long sur le caractère du peuple romain.

Le nouveau régime eut le rare privilège d'être accueilli avec enthousiasme par la cité tout entière : l'horreur de la tyrannie, l'amour passionné de la liberté, tel est le sentimei;it profond et durable sur lequel est fondée la République (1). Gr&ce à la légende et aux fêtes populaires oîi l'on célébrait l'heureux anniversaire de l'expulsion des rois, ce sentiment resta toujours vivant au cœur des Romains. A toutest les époques, Je plus sûr moyen de perdre un adversaire politique fut de Tacouser d'aspirer à régner^ et Ton sait qu'en 710, lorsque la République n'existait plus que de nom, c'est en évoquant cette image du passé que M. Brutus et ses complices frappèrent César en plein Sénat.

L'esprit de conservation est aussi nécessaire aux sociétés qu'aux individus; et nous venons de voir qu'il é^ait tr^s développé chez les Romains. La nouvelle constitution avait donc les plus grandes chances de stabilité et de durée ; mais, n'était-il pas à craindre que, grâce aux tendances conservatrices du peuple roinain, la stabilité ne devînt immobilité? Ce fut là, en effet, l'écueil de la plupart des civilisations primi-

(1) Bagehot — -La Constitution Anglaise, trad. fr., p. 377 — recon-» naît que ce même sentiment d'indépendance caractérise le' peaple anglais' : « L'instinct naturel du peuple aii^'lais est de . résister à Tautorité. » t

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tives : elles sont en général restées comme figées dans leur forme première que la consécration religieuse rendait immuable. Mais l'esprit retors des Romains leur suggéra de bonne heure les expédients les plus variés pour s'affranchir de cette sujétion. Nous avons déjà vu comment» rusant avec les dieux, ils avaient imaginé de substituer au roi un intermédiaire du même nom mais beaucoup moins gênant ; plus tard, sous le premier Tarquin, leur esprit subtil parvint à dédoubler les cadres de la cité primitive devenus trop étroits ; enfin ils aboutirent à cette admirable organisation servienne, dégagée de toute forme religieuse, qui, sans détruire les institutions du passé auxquelles elle venait se superposer, put s'accommoder à tous les changements et rendit possible tous les progrès.

La question délicate des auspices fut moins facile à trancher, mais, après une lutte plus que séculaire, on parvint enfin à tourner l'obstacle : on convint que les plébéiens, en acquérant l'aptitude au consulat, obtiendraient par cela même le droit de prendre les auspices au nom de la cité* Dans la suite, la religion romaine, qui consistait non pas dans des dogmes mais dans des rites et des pratiques étroites, ne fit jamais obstacle aux réformes, par la bonne raison qu'elle fut. subordonnée à la politique.

En somme, le vieux principe religieux invariablement maintenu jusqu'au bout, c'est celui qui assurait d'une façon régulière et ininterrompue la transmission du pouvoir^ grâce à l'institution salutaire des auspices et de l'interrègne. Et ce fut un grand bienfait, car, par là, toute révolution, soit d'en haut soit d'en bas, devint impossible tant que la foi religieuse dura. Ainsi, la loi de la continuité historique était, à Rome, une réalité, bien des siècles avant que la science moderne en eût proclamé l'existence.

La République reposait donc sur des assises solides ; on pouvait compter qu'elle serait énergiquement défendue^ car on défend toujours les institutions que l'on aime. D'autre part, rien ne s'opposait à son développement régulier ; tout ce qu'on pouvait craindre* c'est que ce développement ne fût un peu lent. Heureusement, quelques années après rétablissement du nouveau régime, on créa d'autres magistrats^ les tribuni plebis, les tribuns de la plèbe (et non pas tribuns du peuple comme nous les appelons bien à tort) qui devaient être les agent? actifs et vigilants de toutes les réformes. C'est là une institution très originale et très hardie qu'on ne retrouve chez aucun autre peuple de l'antiquité. Ce fut le levain qui^ par son action incessante^ transforma les institutions primitives. Ces nouveaux magistrats ont pour mission de protéger la plèbe, c'est-à-dire le plus grand nombre des citoyens, contre les abus de pouvoir des magistrats patriciens. Afin qu'ils pussent remplir leur mission, les tribuns étaient déclarés inviolables, sacro-saints, et ils échappaient ainsi à l'action des chefs du gouvernement ; ils avaient le pouvoir d'arrêter par leur veto tout acte de l'autorité supérieure qu'ils jugeaient contraire aux droits des plébéiens. Ils avaient donc le moyen de forcer le g^ouvernement à capituler et à accepter leurs revendications ; mais pour cela, il fallait qu'il y eût accord entre tous les tribuns, car il en était du tribunat comme des autres magistratures : la puissance était indivise entre tous les collègues qui pouvaient ainsi se neutraliser l'un l'autre.

En y réfléchissant, on s'aperçoit que le rôle du tribunat ne diffère pas beaucoup de celui que remplit l'opposition dans nos gouvernements parlementaires; seulement son action était beaucoup plus effi-

LA CO>fSTITUTION ROMAINE

cace à Rome, car ceux quil'exerçaient n étaient pas de simples particuliers : ils faisaient parti^ in^grante du gouvernement et disposaient de Tautorité publique. Nous verrons dans la suite «que le tribunal^ par son développement naturel, finit par rivaliser avec le consulat lui-même.

Grâce à ce puissant stimulant,. Tél^ment conservateur si fortement constitué du gouvernement romain eut sa contre-partie indispensable. Par le jeu de ces deux forces, Vesprit de conservation et l'esprit de progrès, son fonctionnement fut assuré. La démo- <5ratie, c est-à-dire le plus grand nombre, possédant un organe officiel, put faire entendre légalement ses doléances, exposer librement ses prétentions et les faire triompher par la seule force de la raison et de la justice. C'est ainsi que les tribuns imposèrent, non sans effort, mais du moins sans révolution violente, des réformes considérables doht voici les principales : appel au peuple (provocatio), unité de la législation fixée par éërit dans la fameuse loi des Douze Tables* légalité des mariages entre patriciens et plébéiens, admission successive des plébéiens à toutes les magistratures et à tous lei^ sacerdoces^ force de loi reconnue aux plébicistes, c'est-à-dire aijx résolutions votées par les assemblées démocratiques des tribus ^ syr l'initiative des tribuns.

Il est juste d'ajouter que les deux partis firent prpuve d'un véritable* esprit politique. Les tribuns, dans leurs revendications souvent arçlentes, passionnées, ne réclamèrent en somme que ce qui était juste et pratique; quant aux gouvernants, s'ils opppsèrent^ comme il fallait s'y attendre, une vive résistance à toutes les innovations proposées, ils eurent du moins la sagesse de céder toujours à temps pour éviter une catastrophe. Ce qu'il faut noter encore à

la loaange de cet esprit public et ce qu'il y a ] être de plus remarquable en lui, c'est qu'une réfi uoe fois acceptée était acquise pour toujours. ce développement régulier, continu, des institu romaines. Et cela s'explique aisément par le ci tère même de ce peuple qui, n'étant pas 'révolu naire, ne pouvait pas être réactionnaire. Révoli et réaction c'est tout un ; l'une et l'autre procè d'un même état (fesprit qui se résume dans h fiance de la liberté et dans le culte de la force pli moins teintée de légalité.

Sans doigte il arriva parfois que les guuverm avec leur esprit' cauteleux, essayèrent d'ergote contester la portée des lois démocratiques »a esquiver l'application ; mais leurs adversaire étaient quittes pour les renouveler une fois de En revanche, jamais on ne proposa formellemei revenir en arrière et d'abroger -les lois de pro Sylla, le premier, entra dans cette voie', mais sa iative de réaction n'eut point de succès durab nul ne l'imita par la suite.

: Cette longue lutte entre le patriciat et la ] forme un des plus beaux chapitres de l'histoin litique de l'antiquité et nous n'avons rien dan temps modernes qui puisse' lui être comparé. C tort qu'un célèbre |iistorien du début de ce i prétend que la Révolution française nous off même spectacle et que, même, c'est grâce à ell< nous ■ pouvons comprendre la signification portée de ce qui s'est passé à Rome il y a pi 2 000 ans. 11 y a, au contraire, entre ces deux gi mouvements historiques des différences qu'il fa gnaler.

A Rome la lutte resta pacifique et c'est unique par leur fermeté et leur ténacité que les pléb

tour des citoyens jouissant de la plénitude de leurs droits. Leur victoire ne priva donc les patriciens d'aucun de leurs avantages, elle ne fit qu'élever les nouveaux citoyens au niveau des anciens. En un mot» régalité se fit par en haut et non pas par en bas. Voilà ce qu'il faut bien comprendre, si l'on veut apprécier à sa juste valeur la haute portée de cette grande lutte qui eût ce rare privilège de ne laisser après elle ni haines ni divisions durables. Tout au contraire, le triomphe des plébéiens rétablit la con* corde et cimenta l'union entre tous les membres de la cité ; pour l'avenir, il fit plus encore : il assura aux vaincus qui entreraient ensuite dans la cité, la condition même des vainqueurs, l'égalité complète des droits civils et politiques.

L'égalité conquise, plébéiens et patriciens rivalisèrent de zèle pour améliorer progressivement leurs institutions, surtout pour affermir la liberté qu'ils aimaient passionnément les uns et les autres. Des magistratures nouvelles avaient été créées : l'édilité curule, la préture, la censure : elles furent soumises aux règles tutélaires qui avaient donné d'excellents résultats pour le consulat ; nous voulons parler de la durée annale des charges et de leur répartition entre deux titulaires. Gomme ces magistratures étaient indépendantes les unes des autres et que leurs attributions ne furent jamais nettement définies, il parut indispensable de les coordonner, d'établir entre elles une certaine hiérarchie. En outre, on décida qu'il y aurait, dans leur gestion, des intervalles obligatoires, c'est-à-dire qu'un magistrat sortant de charge serait tenu, avant de prétendre à un nouvel emploi, de rester pendant un certain temps simple particulier. Ce système ingénieux avait un double avantage : il permettait d'écarter des magistratures supérieures

moQtrés incapables de gérer les sortantes ; ensuite, il rendait effeclité des magistrats, ce qui était ieuse pour \d, liberté, rec, Polybe, qui fut un homme aires de son pays et qui vécut daiis mîers personnages de Rome, les Scipion Emilien, nous a laissé un uctif de la constitution romaine ïériode de son histoire, ^u u" siècle 1 décrit avec une rare précision pouvoirs, magistrats, sénat et coil montre comment ils fonctiontique, comment ils se contenaient Q l'autre. 11 proclame son admiraanisation politique, la plus parfaite qui lui apparaît comme une heua des trois types classiques des e monarchique, l'aristocratique et

Romains, on l'a- vu, n'étaient pas ,at en partant d'une conception a dans la philosophie politique et ure, des théories abstraites, ils eu la préoccupation d'édider de constitution Idéale, parfaitement que Potybe le constate d'ailleurs lient contentés d'apporter succèsinstitutions primitives les modifique les circonstances leur impoli c'est en pratiquant la méthode pirique, si l'on veut, que les Roteint cette perfection vainement rands théoriciens, d'illustres penlégislateurs helléniques,

Essayons de nous représenter ce qu'était cette constitution i si magistralement décrite par l'historien

grec.

A^ome, c'est du peuple qu'émane tout poiivoir; c'est lui qui élit les magistrats, vote les lois et prononce en dernier ressort les sen^tences capitales. Cependant, nous allons voir que, s'il était souverain en droit, il ne Tétait guère en fait.

Les magistrats, une fois élus, sont armés d'une autorité formicfeble ; les consuls héritent, nous l'avons dit, de la puissance des anciens rois, avec ces seules restrictions qu'elle* est indivise entre les deux titulaires et que sa durée est limitée à un an. Mais, tant que dure sa charge, le peuple n'a aucune prise sur le consul ; celui-ci ne rencontre d'autre obstacle dans Texercice du commandement militaire (nHlitise) ou civil {domi) que l'opposition de son collègue ou celle des tribuns, et encore les tribuns ne peuvent-ils exercer leur droit hors de Rome : ils sont impuissants contre 1^ pouvoir militaire.

Si les chefs du gouvernement ont toute liberté pour agir, s'ils ne peuvent être destitués ou même poursuivis en justice pendant l'année de leur magistrature, en revanche, dès qu'ils ont cessé leurs fonctions, tout citoyen peut leur demander compte de leur gestion. Et leur responsabilité est réelle, effective,. car la juridiction devant laquelle ils comparaissent, c'est la juridiction de droit commun, celle des jurés. Cette responsçibilité, qui est la contre-partie nécessaire de la puissance presque illimitée du magistrat, n'a été nulle part organisée aussi pratiquement qu'à Rome, et c'est pour la rendre plus sûre que les lois, ainsi flue nous l'avons dit, avaient interdit la continuité des charges et fixé pour leur gestion successive des intervalles crbligatoires.

titution ; tandis que les magistrats chnn^Pn^ chaque année, ce corps> véritable personne mornle, ne cesse jamais de vivre et de remplir sa fonction. C'est le secret de sa puissance, et on s'explique que son rôle se soit constamment accru par la force même des choses et sans qu'il ait eu besoin de faire sanctionner par la loi ses attributions. .

Organe indispensable à toute nation bien constituée^ il était le gardien naturel des coutumes, des traditions, et comn^e il avait pour lui la durée, il pouvait réaliser Tunité de vues, la continuité des desseins, la perpétuité de Teffort, qui, seules, font la grandeur des Etats. Mais on comprendra mieux les glorieuses destinées de cette Assemblée quand on connaîtra sa composition et soii (onctionnement.

Le Sénat romain siégeait, pour ainsi dire, en permanence ; il était toujours prêt à se réunir au premier signal pour éclairer et soutenir les chefs du gouver* nement. Il tenait ses séances dans un local que le roi TuHus Hostilius, dit-on, avait fait édifier au centre de la vie politique, sur le Comice {Comitium) et qui portait son nom ; Curia Bostilia. Tandis que le peuple ne pouvait se réunir dans ses assemblées qu'après Taccomplissementde formalités longues et compliquées, le Sénat s'assemblait sur le champ toutes les fois que cela était nécessaire. 11 olait donc matériellement plus faciale aux magistrats de s*adresser au Sénat qu'aux Comices. U'autre part, on va voir que cette Assemblée, recrutée parmi les hommes les plus éclairés et les plus expérimentés, était plus apte à manier les affaires publiques que les réunions populaires comprenant la masse des citoyens.

Iles membres du Conseil public n'ont jamais été nommés arbitrairement par les chefs du gouvernement : ils devaient cet honneur aux charges qu'ils

avaient exercées, c'est-à-dire aux services qu'ils avaient rendus publiquement à T Etat. Tout citoyen, élevé à certaines magistratures par les suffrages des électeurs, entrait de plein droit au Sénat lorsqu'il quittait sa charge. A chaque lustre, les censeurs ré-visent la liste des sénateurs : ils rayent les noms des membres morts dans Tintervalle ou ayant subi une condamnation judiciaire et même de ceux qui, sans avoir été régulièrement frappés par la justice^ sont considérés par eux comme indignes de faire partie de TAssemblée. A ces noms, ils substituent ceux des magistrats qui, depuis cinq ans, ont exercé un emploi conférant le droit de siéger au Sénat. Lorsque ceux-ci ne sont pas assez nombreux pour combler les vides, les censeurs coinplètent la liste^ non pas en choisissant qui ils veulent, mais en observant toujours un ordre hérarchique et en prenant les plus dignes {optimum quemque).

A partir de Sylla, le recrutement s'opère pour ainsi dire automatiquement : tous les ans, vingt questeurs élus par le peuple, entrent de droit au Sénat (1). Ce chiffre représente la moyenne des vides qui se produisent annuellement dans l'Assemblée composée, depuis cette époque, de six cents membres. Le rôle des censeurs est, dans cette période, plus eflacé et plus intermittent.

Cicéron pouvait donc dire, sans trop d'exagération, que, de son temps, les sénateurs « étaient choisis par le peuple tout entier ». 11 ne faudrait pas en conclure, cependant, qu'on les considérât à Rome

(1) A la suite des « fournées n de sénateurs faites p&r le dictateur Sylla, le dictateur César et par les triumvirs, il y eut encore exceptionaellement, dans notre période, des pedarii, c'està-dire des membres du Sénat qui n'avaient pas géré auparavant la questure. Voy. mes Institutions pol. I, p. 164 et suiv.

comme des mandataires du peuple. Jamais, nous le verrons bientôt, le Sénat n'a songé à jouer le rôle d'une chambre des représentants dans le sens moderne du mot; tout au contraire, il a la prétention de constituer une élite qui ne veut pas être confondue avec la multitude, et Ton a toujours opposé Tun à l'autre ces deux systèmes politiques: le gouvernement par le Sénat ou Taristocratie et le gouvernement par le peuple ou la démocratie.

L'organisation politique des Romains, telle que la décrit Polybe, était en réalité une aristocratie élective représentée par le Sénat. Elle avait le grand mérite de réaliser, autant que cela est humainement possible, cet idéal des grands penseurs de tous les temps :1e gouvernement par Télite. Le Sénat, en efîet, était composé, ainsi que nous venons de le montrer, des citoyens que le peuple avait choisis comme les plus dignes de commander. La hiérarchie établie pour les magistratures subsistait naturellement dans cette assemblée recrutée parmi les exmagistrats; il en résultait que lorsque le peuple nommait un sénateur à une charge plus élevée, il le faisait par là même avancer d'un rang dans le Sénat: de questorien, il devenait tribunitien, édilitien, prétorien, consulaire. Cette classification n'avait pas pour effet d'attribuer aux sénateurs des droits diflerents selon la catégorie à laquelle ils appartenaient ; 'ces droits étaient les mêmes pour tous les membres de l'Assemblée; toutefois il est incontestable queTautorité morale de chacun d'eux était d'autant plus grande qu'il se trouvait placé dans une classe plus élevée. Nous verrons plus loin les conséquences pratiques de cette classiQcation.

Ces distinctions, qui choqueraient assurément nos sentiments égalitaires, paraissaient toute naturelles

20 LA CONSTlTOnON ROMAINE

aux Romains, car elles n'étaient l'effet ni du privilège de la naissance ni de l'arbitraire des chefs du gouvernement : c'était purement et simplement la consécration du suffrage populaire. Rerïiarquons d'ailleurs que cette hiérarchie avait de grands avantages. Grâce à ellç, nul ne pouvait, par un coup de fortune, arriver d'un bond à la tête du gouvernement. L'obligation d'en franchir un à un tous les degrés permettait au peuple de juger à l'œuvre deux qui prétendaient devenir ses chefs et d'arrêter au passage les incapables ou les indignes. En revanche, ceux qui réussissaient à s'élever jusqu'au sommet . oQ'raient toutes les garanties désirables de capacité et d'expérience. Tour à tour, officiers, trésoriers, administratei^rs, - ingénieurs, chefs de la Justice, prêtres, généraux, diplomates, ils avaient parcouru le vaste champ de l'activité humaine et appris, non pas à l'école ou dans les livres, mais ce qui vaut mieux, dans la vie elle-même, tout ce qu'un homme appelé à gouverner les autres devait savoir. C'est là le secret de la supériorité des hommes d'Iiltat romains. Si le peuple avait incontestablement un faible pour les talents militaires et pour l'éloquence, ses élus n'étaient pas exclusivement des soldarts, même quand ils s'appelaient Marins ou Pompée, ou exclusivement des orateurs, même quand ils s*appelaient Hortensius ou Cicéron. Ce n'étaient pas des spécia^ listés, mais des hommes universels, autant qu*c^ pouvait l'être en ce temps-là. Aussi étaient-ils admirablement préparés à la politique, la plus difficile* et la plus complexe des sciences, parce qu'elle met en œuvre toutes les autres. Aujourd'hui, la division du travail, là comme ailleurs, a porté ses fruits ; nous avons plus de spécialistes qu'autrefois ; qui oserait prétendre que nous possédons aussi plus de manieurs

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d'hommes, plas de politiques vraiment dignes de ce nom ?

L'élot[uence a gardé son ancien prestige, bien que l'art de la parole dai^s les sociétés modernes n'ait pas un rôle aussi actif et aussi étendu qu'autrefois, Ck)mment expliquer ce phénomène? G*est que Tora* teur, tout en étant, lui aussi, un spécialiste à sa ma* , Bîère, nous donne cette impression, ou, si Ton pré* fère, cette illusion, qu'il est l'homme universel que . doit être le politique.

Une autre différence à signaler etitre le régime romain et nos gouvernements de partis, c*est la sui- . vante : tout citoyen qui avait exercé une magistra- , ture, devenait de droit sénateur pour la vie, sauf le cas d'indignité. Par ce moyen, l'Etat n'était jamais , privé du concours d'aucun, de ceux qui l'avaient bien servi, quelles que fussent les vicissitudes du parti politique auquel ils appartenaient.

Il est à peine besoin de faire observer, après ce que nous venons de dire, que le Sénat était absolument indépendant des chefs du gouvernement, en ce sens qu'ils ne pouvaient ni exercer une influence sérieuse sur sa composition ni s'en débarrasser par une dissolution.

De tous les pouvoirs publics, nous Tavons dit, le . Sénat est le seul qui ait ce caractère de permanence e(de continuité, et voilà pourquoi cette assemblée a été si puissante et a marqué de sa forte empreinte la politique romaine.

On peut maintenant, avec ces indications, se représenter quel fut le rôle du Sénat. G*est lui qui donnait Timpulsion à la machine^ la dirigeait et en assuraiha marche régulière. Non seulement les chefs du gouvernement soumettaient à son approbation toutes les propositions législatives qu'ils voulaient

porter devant les Comices, mais encore ils n'auraient osé rien entreprendre au dehors comme au dedans sans s'être assurés de son consentement. Peu à peu, et sans qu'il fût besoin de légiférer, le Sénat attira à lui un certain nombre d'aflaires qui, à cause de leur complexité, ne pouvaient guère être tranchées par les assemblées populaires. En matière de finances, de relations extérieures et de culte, il décidait à peu près souverainement, c'est-à-dire sans l'interventioa du peuple.

Cette influence directrice, le Sénat l'exerçait surtout en vertu de l'autorité morale qu'il avait su conquérir et conserver; en outre, Polybe montre très clairement qu'il avait à sa disposition des moyens indirects, mais très efficaces, pour faire respecter sa volonté. Par la désignation des départements {provincise) à répartir chaque année entre les consuls, par l'attribution des subsides, par la prorogation des pouvoirs qu'il accordait ou refusait à son gré, il tenait les chefs du gouvernement sous sa dépendance. Ce n'est pas tout : les magistrats^ à la sortie de leur charge, pouvaient être appelés à rendre leurs comptes devant la justice et c'étaient les sénateurs qui les jugeaient, car la liste des jurés se confondait avec celle des sénateurs. 11 y avait là un système de gouvernement très pratique, très complet où toutes les parties étaient bien liées entre elles, et cet ensemble harmonieux, nous insistons sur ce point, n'était pas l'œuvre improvisée d'un législateur, mais le résultat d'efforts continus et d'expériences accumulées pendant des siècles.

Cette solide organisation d'une autorité centrale permanente était indispensable pour assurer le boa îfonctionnement des diverses magistratures à peu près indépendantes les unes des autres ; elle n'offrait

aucun danger pour les libertés publiques, car le Sénat ne disposait pas de la force executive et d'ailleurs les tribuns étaient suffisamment armés pour l'arrêter s'il avait été tenté d'entrer dans cette voie*

Gouverner selon les vues du Sénat, se soumettre en tout à son autorité, tel est, d'après la formule traditionnelle (1), le devoir fondamental des consuls. Gicéron^ qui la répète fréquemment, nous apprend que cette règle fut constamment suivie ; c'est à peine s'il trouve dans l'histoire trois ou quatre consuls qui l'aient méconnue et il n'hésite pas à les flétrir comme coupables d'avoir violé la constitution (2).

Tel était le rôle du Sénat dans le cours ordinaire des affaires publiques ; dans les périodes de crise et de troubles, il était plus considérable encore. Lorsque l'Etat se voyait, à l'intérieur ou à l'extérieur, exposé à un péril imminent, on n'avait rien trouvé de mieux que de faire revivre temporairement la royauté affublée, pour la circonstance, d'un autre nom : la dictature. Le dictateur, chef du gouvernement, sans collègue qui pût gêner son action, était nommé sur la proposition du Sénat qui, le plus souvent faisait élire Thomme de son choix, pour une durée qui ne pouvait excéder six mois. H avait pour mission de sauver la République, ce qui le rendait tout puissant et en fait irresponsable. Mais peu à peu la dictature fut discutée et perdit par là toute sa vertu ; c'est, qu'en effet, elle ne pouvait avoir d'efficacité qu'à la condition d'être acceptée par tous sans conteste, sa principale force consistant dans l'opinion qu'on se faisait de son omnipotence. Du moment qu'on n'avait

(\) Tueri auctoritatcni senatuSf parère senatus decretis, auctoritatem senatus sustinere et autres formules analogues employées par ilicéroni passim.

(2) Notamment Pison et Gabinius. Pro Sestio. In Pison, passim»

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LA. Constitution romaine

plus foi en elle, elle n'avait qu'à disparaître, et c'est ce qui eut lieu vers 530v

Mais un siècle plus tard, nous la 'voyons renaître sous une nouvelle forme. C'est .toujours le Sénat qui décide qu'il est nécessaire de recourir à des mesures exceptionnelles ; un senatus consulte {ultimum sena^ tus co?2$ullifm) proclame que la République est en danger et charge, non plus un magistrat extraordinaire, mais les chefs du gouvernement, les consuls, de veiller à son salut. Par ce sénatus consulte, les consuls sont investis d'une mission analogue de tous points à celle du dictateur. L'institution* sous cette forme, dura jusqu'à la fin de la République.

ÂiDsi voilà le peuple le plus libre que nous connaissions qui n'hésite pas, dans des circonstances données, à recourir à cette raison d'état qui est l'essence de tout gouvernement absolu. Est-ce là simplement l'effet d'une de ces contradictions, aussi fréquentes qu'inexpliquées, qu'offre, à l'observateur attentif, l'histoire des peuples comme celle des individus? Ne devons-nous pas y voir plutôt la preuve de l'impuissance de la liberté à résoudre toutes les questions? C'est en ce dernier sens que paraît se prononcer Montesquieu, quand il dit : « J'aVoue que l'usage des peuples les plus libres qui aient jamais été sur la terre tne fait croire qu'il y a des cas où il faut mettre, pour un moment, un voile- sur la liberté, comme Ton cachait les statues des dieux. »

Serait-il donc vrai qu*uri régime de liberté fût incapable de garantir, par ses propres moyens et en tout état decause, l'ordre et la sécurité, et que, malgré les progrès accomplis par l'humanité en matière politique, nous fussions condamnés encore à subir.

LE SÉSAT 25

lion plus comme une 'règle, ainsi que cela s'est vu et se voit encore daps les gouvernements absolus, mais tout au moins comO[)e une exception, aussi rare ()u on voudra, la raison d'état, e*est»à*dire la substi-* tutron, pour un temps, de la force au droit et de l'arbitraire à la justice? Nous n'avons pas à approfondir ici ce redoutable problème ; qu'il nous suffise de montrer comment les Romains Font envisagé.

Us n*ont,eu aucune répugnance à admettre résolument et franchement ce principe, que le salut de l'Etat devait passer avant tout, même avant la liberté, à laquelle ils. étaient pourtant si attachés. C'était là, pour eux,, une idée très simple ; ils y voyaient le dreit de légitime défense reconnu à l'Etat, comme à chaque citoyen, et personne ne s'aVisa jamais de contester ce principe. 11 est proclamé, appliqué par les hommes d'Etat de tous les partis. Lorsque Tib. Gracchus veut déposer son adversaire Oetavius, il invoque ce principe supérieur, le salut du peuple, pour violer la Constitution ; Marius, en 654, poursuit et fait tuer, au nom du salut public, le tribun Saturninus et le préteur Glaucia. Salluste, historien démocrate, Jules César lui-même, comme on le verra plus loin, reconnaissent la légitimité des mesures prises dans cps circonstapces exceptionnelles : César et ceux de son parti font seulement quelques réserves que nous indiquerons bientôt. Gicéron, dans l'esquisse qu'il a tracée de sa Constitution idéale, n'hésite pas à y inscrire cette règle essentielle : Salus populi suprema lex esto. Enfin, dans sa dernière évolutiorx, elle devient partie intégrante de la loi organique de l'empire, la fameuse Lex regia qui confère à l'empereur « le droit et le pouvoir d'accomplir tous. les. actes qu'il jugera utiles à la

République et dignes de lamajeslé àes choses divines

ot hnmAïnes, publiqucs et privées {!). »

le danger de cette doctrine, unanimement , Rome et qui, au fond, se résume en ceci :

fie les moyens. Un homme, un parti, pousme de bonne foi, confondre leur salut avec Etat et employer, dans leur propre intérêt, s formidables mis à leur disposition pour tat I On alla très loin dans cette voie : on mmes comme CicéroD et Caton lui-même, ocès de MiloD, excuser l'assassinat, le gtoque, lorsqu'il a été commis pour le bien de que. Ce qui montre bien l'état d'esprit des de cette époque, c'est que cette thèse était ircices oratoires habituels de la jeunesse et s, pour ses débuts, composa une harangue de Milon où i) revendiquait ouvertement l'assassinat contre l'ennemi de l'Ëlat, e contre l'adversaire politique. On sait qu'il il. pas là, et qu'aux ides de mars, il devait la parole à l'acte et mettre en pratique cette ;e théorie.

tnt il faut reconnaître que cette doctrine à Rome, de trop funestes effets. Cela tient i ce que les Romains, gens de sang>froid et )ns, n'obéissaient pas autant que nous à (ue inflexible qui nous porte invinciblement jn principe toutes les conséquences qu'if ; ils savaient, en général, s'arrêter à temps lie des déductions. C'est ainsi que la dictaa point la liberté ; les hommes qui l'exercéit à la hauteur de leur mission et surent

la Iraductioa el le commentaire de cette loi dans ons politiques, I, p. 367 et suiv.

LE SÉHKT 27

presque toujours se renfermer daos leur rôle d'arbitres suprêmes entre les partis. Non seulement aucun ne tenta d'arriver par ce moyen an pouvoir absolu, mais beaucoup résignèrent leurs fonctions avant le terme légal ; il en est même parmi eux qui profitèrent de leur toute-puissance momentanée pour affermir la liberté et consolider les progrès de la démocratie. Enfin, nous l'avons dit, si Ton cessa de recourir à la dictature, ce n'est pas parce qu'on redoutait sa puissance, c'est, au contraire, parce qu'elle avait paru trop faible pour remplir utilement son but

Le même phénomène se produisit* au dernier sièclede la République, au sujet des mesures de salut public prises en vertu de la décision du Sénat. Le parti de l'opposition ou parti démocratique, sans contester le principe lui-même, s'efforça d'en atténuer les effets, de peur que le parti adverse ne le transformât en moyen de gouvernement. G. Gracchus, pour protester contre le meurtre de son frère et empêcher le retour de pareils attentats, porta la loi Sempronia (632) qui rappelait les lois antérieures sur les garanties de la liberté individuelle et défendait, sous des peines très sévères, de mettre à mort un citoyen dont la condamnation n'aurait pas été ratifiée par le peuple. C'était dire clairement que la puissance dictatoriale n'était pas au-dessus des lois. Malgré cette loi, C. Gracchus subit le sort de son frère ; mais son parti fit entendre la même protestation jusqu'à la fin de la République ; il ne cessa de soutenir que les mesures de salut public ne pouvaient porter atteinte aux garanties fondamentales de la liberté du citoyen et que dès lors tout magistrat qui les avait violées, tout citoyen qui avait obéi à ses ordres, pouvaient être poursuivis de ce chef devant les tribunaux.

ue les poursuites de cette nalure, ÎDleotées irli démocratique, n'aient jamais abouti, on [ue cette menace perpétuelle devait exercer i aine influence sur l'esprit de ses adveru. moment que ce pouvoir exceptionnel, en .

3 crise, n'était pas illimité et indiscuté et ceux- qui en étaient investis à une responredoutablo, on n'était guère tenté d'y re-

ce, en elTet, résidait entièrement dans l'auïrale de ceux qui l'exerçaient; c'était une ■ >lutôt préventive que répressive. Elle fut de plus inefficace dans la dernière période de )lique, sous un gouvernement qui s'aflailejour en jour. C'est ainsi que la doctrine ison d'état, ouvertement pratiquée par les , n'eût pas les funestes conséquences qu'on redouter. Le danger pour la liberté, nous voir, était ailleurs.