LE DROIT DE LA GUERRE

En un pareil sujet, on serait déconcerté dès le premier pas, s'il était acquis sans réserves que la guerre est dans nos instincts, dans notre sang, pour ainsi dire, et qu'elle constitue comme une des lois de notre destinée. Elle a semé tant de calamités, elle a si souvent et si profondément déchiré le cœur des populations en bouleversant la raison, qu'on s'est demandé en effet si par nous-mêmes nous ne serions pas impuissants à la conjurer» Ce duel entre les nations, où des deux côtés le fait brutal et le droit absolu ont la singulière prétention de se confondre, aurait-il vrai ment d'autres caractères que le duel entre les citoyens eux-^nêmes? Il soulève les mêmes objections et provoque à peu près les mêmes réponses, — et la question du duel est loin d'être résolue. Vainement est-il proscrit et frappé de peines : l'orgueil, la dignité, le point d'honneur, bravent les défenses. En préparant nos codes au commencement du siècle, Cambacérès disait : « Comme il y aura toujours des procès, comme ils sont aussi inévitables que la* guerre, il s'agit de les réglementer par une bonne procédure. »^ C'était facile à faire après; la suppression des combats singuliers et des épreuves judiciaires» où la farce avait encore une

si large place ; malheureusement la guerre n'est point abolie. Tend-elle du moins à disparaître? En l'affirmant, la civilisation serait heureuse d'être moins souvent démentie. Si> de la cabane où elle surgit pour un vil intérêt, 1 lutte passa aux peuplades, où elle s'engagea pour une liberté, pour une religion, sous la forme de querelles intestines, si les mœurs et le christianisme mirent fin à ces grands pugilats livrés sur les frontières de la tribu, et si de nos jours il n'a fallu rien moins que la question de l'esclavage pour allumer la guerre de la sécession entre les différents états de l'Amérique, la guerre internationale est toujours là et subsiste, plus expéditive dans ses procédés peutêtre, mais non moins destructive dans ses effets. Après d'heureuses intermittences sous les gouvernements de la restauration et de 1830, elle a sévi de nouveau dans ces vingt dernières années, et demeure pour les différents peuples de l'Europe cette « chose horrible » dont parle Bossuet, et que chaque état envisage avec assez d'appréhension pour que de fabuleux armements se poursuivent partout sans relâche. C'est dans cette situation, alors que la fonte coule à flots dans les ateliers, que le génie moderne s'évertue à forger l'engin le plus meurtrier et que les budgets de tous les états s'épuisent, qu'un député de Merthyr, dans le comté de Galles, M. Henry Richard, portait la question de l'arbitrage devant la chambre des com-

munes, et était assez heureux pour provoquer le vote qui a mis le gouvernement de la Grande-Bretagne en demeure de le proposer aux autres états comme le dernier et le meilleur moyen de terminer les différends de peuple à peuple. Bientôt le parlement italien suivait cet exemple et se déclarait fier de pouvoir contribuer à rendre le même service à l'humanité. On se tromperait toutefois en n'apercevant là qu'une explosion soudaine, qu'une généreuse motion inspirée par l'affligeant spectacle du développement progressif des armements, par le récent exemple de guerres désastreuses et la crainte légitime qu'elles font naître en Europe. L'idée de l'arbitrage est une vieille idée qui a son passé et ses enseignements ; elle a survécu à bien des régimes, mais tous les régimes ne lui ont pas fait, on le comprend, le même accueil ; elle n'est à tout prendre, que la protestation des peuples contre l'institution de la guerre, qu'une entreprise résolue et sans trêve contre cette prétendue raison d'état qui ruine les états ; à ce titre, elle est élevée et civilisa-* tricé.

L'idée de l'arbitrage est de plus une idée française. A l'occasion de ce mouvement, on a eu raison do rappeler, par de récentes publications, le nom de l'abbé de Saint-Pierre (1). Au milieu de ses utopies, c'était

(I) L'Abbé de SaitU-Pierre, par M. Molinari.

justice de relever et de mettre en relief le projet qu'il avait longuement développé d'une médiation de souverains se réglant entre eux sur les choses de la guerre, et se soumetttant, en cas de désaccord, au jugement des plénipotentiaires des autres alliés assemblés à cet effet. Restait le point capital du problème, le mode d'exécution, qui consistait en ceci : « Si quelqu'un d'entre les grands alliés refuse d'exécuter les jugements et règlements de la grande alliance, négocie des traités contraires, fait des préparatifs de guerre, la grande alliance armera et agira contre lui offensivement jusqu'à ce qu'il ait exécuté les dits jugements et règlements, ou donné sûreté de réparer les torts causés par ses hostilités et de rembourser les frais de la guerre suivant l'estimation qui en sera faite par les commissaires de la grande alliance. » Le dernier mot de ce projet était donc la guerre encore, mais non plus la guerre d'envahissement et de conquête ; c'était la guerre pour assurer la paix, c'était l'armée internationale protégeant l'ordre public des états.

Que cette idée de l'arbitrage vînt réellement du roi Henri IV, comme le prétendait l'abbé de Saint-Pierre, cela importe peu sans doute. On s'est demandé cependant si, en lui donnant le premier cette origine dans ses (Economies royales, Sully n'avait pas essayé de couvrir ses écrits de la grande personnalité du roi ; mais le ministre dit plus dans ses mémoires ; ainsi que

le fait oberver M. Molinari, il affirme que des négociations avaient été engagées avec plusieurs souverains, notamment avec la reine Elisabeth, pour établir une fédération européenne. Si en effet des négociations ont eu lieu, la question serait tranchée, et l'idée de l'arbitrage, qu'on ne rencontrerait dans aucun autre état à cette époque, serait véritablement celle du souverain à qui elle était attribuée dans ces écrits. Rousseau donnait bientôt au projet de paix perpétudk la forme brillante de son style, et Kant s'en inspirait pour un essai semblable. Ce qu'il importe uniquement de signaler, c'est qu'avant toute fédération, selon Kant, chaque état devait se mettre en possession d'un gouvernement représentatif. La raison qu'il en donnait avait son côté plus piquant que pratique : comme ce sont en définitive les citoyens qui supportent le poids de la guerre, eux seuls devaient être appelés à en décider, ce qui ne leur était donné que sous les gouvernements à forme représentative. Dans un état despotique, au contraire, la guerre n'était si facilement résolue que parce qu'elle ne coûtait au souverain, « propriétaire et non membre de l'état, aucun sacrifice ni sur ses biens, ni sur ses plaisirs de table, de chasse, de campagne et de cour. » — C'était là soulever une grave question de droit public qui a fait son chemin depuis, et n'a point été oubliée lorsqu'il s'est agi de rédiger nos constitutions.

C'était au fond la question de savoir à qui appartient le droit de paix et de guerre, question beaucoup moins épineuse en théorie que dans l'application. Il va de soi que ce droit, comme tous les autres, ne pe ut être exercé que par délégation ; seulement, dès qu'il s'agit de le combiner avec la division des pouvoirs, les embarras commencent. Dans une des plus brillantes discussions dont on ait gardé le souvenir, Barnave et Mirabeau se chargèrent de présenter la question sous tous ses aspects, et l'assemblée constituante déclarait que le droit de paix et de guerre « appartient à la nation, » mais que la guerre ne pouvait être décidée que par un décret du corps législatif, rendu sur la proposition formelle du roi. On eut beau dire que la solution manquait de netteté, qu'elle se heurtait à la division des pouvoirs, qu'en voulant être agréable tout à la fois à la nation, à l'assemblée et au roi, elle ne donnait satisfaction à personne, en définitive le droit du pays était reconnu, proclamé, celui du chef de l'état limité. C'était un frein dont le passé n'avait point offert d'exemple. La convention ne pouvait s'en contenter. Allant plus loin, elle voulut que les déclarations de guerre fussent proposées au peuple et votées dans les assemblées primaires. N'était-ce pas là une folle exagération du droit? Comment l'affirmer, quand on a eu l'exemple d'assemblées votant la guerre ou

la laissant faire au mépris des vœux manifestes du pays I

On ne saurait oublier que le Bei^ropfcon cinglait déjà sur Sainte-Hélène lorsque le sénat s'aperçut que Napoléon n'avait pas cessé de violer l'article 50 de la constitution, qui exigeait une loi pour les déclarations de guerre. Le grand capitaine n'avait pris l'avis de personne et ne s'était enquis ni du tribunat, ni du corps législatif, ni du sénat ; il avait donc forfait aux lois fondamentales et méritait bien la déchéance. Malheureusement la révélation arrivait un peu tard ; le sénat, paraît-il, n'avait pas compris non plus que les riches dotations dont il avait été gratifié venaient en ligne directe du domaine extraordinaire, c'est-à-dire du butin de la guerre. Bien que les gouvernements représentatifs de la restauration et de 1830 n'eussent pas levé un soldat sans la volonté des chambres, la constitution de 1848 exigea, pour les traités de paix passés par le président de la république, l'approbation de l'assemblée nationale, et son consentement pour les déclarations de guerre. Le nouvel empire entendait user du droit de paix et de guerre, et il s'en ressaisit, mais il faut en convenir tout se passa dans les formes. Les subsides furent votés conformément à la constitution, et les déclarations de guerre offrirent le cachet de la régularité la plus parfaite. Ce fut là une phase nouvelle dans l'art de faire la guerre sans se soucier

du pays, mais aussi sans blesser la constitution. Le jour où le pays se mit à protester, Napoléon III marchait vers Chislehurst, mais il put répondre que lui ne voulait pas la guerre, et qu^^il avait eu la main forcée. Les votes du corps législatif lui permettaient de parler ainsi. Alors que nous jetons les bases de notre nouvelle organisation politique, et qu'il s'agit de se prononcer de nouveau sur le droit de paix et de guerre, n'oublions pas de tels exemples, et retenons bien ce que M. Thiers a voulu consigner dans l'enquête ouverte sur les événements du 4 septembre. « Lorsque, pour s'excuser, a-t-il dit, l'empereur Napoléon III prétend que c'est la France qui l'a entraîné à la guerre, il n'est pas dans la vérité* Si en effet il n'a pas voulu la guerre et qu'à son corps défendant il ait cédé, c'est à son parti qu'il a cédé et non à la France. Quelques hommes de cour et quelques spéculateurs de bourse, très peu nombreux du reste, sentant que les fautes de 1866 pesaient sur les affaires et croyant qu'une campagne de six semaines suffirait pour rendre l'élan aux spéculations dont ils vivaient, disaient que c'était un mauvais moment à passer, quelque cinquante mille hommes à sacrifier, après quoi l'horizon serait éclairci, et qu'alors reprendraient les affaires ; mais c'étaient de rares exceptions, et, je le répète, la France ne voulait pas la guerre. C'est un parti aveuglé par son ambition et par son ignorance qui seul

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l'a voulue, nous Ta donnée, et nous a perdus. » Cependant il fallait le vote de la chambre pour les subsides, et la chambre pouvait tout arrêter ; elle pouvait, elle devait surtout contrôler, car il s'agissait d'abord de savoir si véritablement notre ambassadeur avait été l'objet d'une insulte, d'une insulte voulant la guerre. « Convaincu, ajoute M. Thiers, qu'on nous trompait, je demandai la production des pièces sur lesquelles on se fondait pour se dire outragé. J'étais sûr que, si nous gagnions vingt-quatre heures, tout serait expliqué et la paix sauvée. On ne voulut rien entendre, rien accorder. Je fus insulté de toutes parts, et les députés des centres, si pacifiques les jours précédents, intimidés, entraînés dans le moment, s' excusant de leur faiblesse de la veille par leur violence d'aujourd'hui, votèrent cette guerre, qui est la plus malheureuse certainement que la France ait entreprise dans sa longue et orageuse carrière. » Kant avait donc raison lorsqu'il demandait avant toute chose, pour chaque état, des institutions véritablement représentatives, il disait même républicaines, sans attacher à ce mot le sens qu'il a pour nous en matière politique, — ceci pour dire que les guerres en définitive se font souvent sans motif suf-^ fisant et au mépris des intérêts des peuples. Quand elle supprimait la délégation pour les déclarations de guerre, que redoutait à son tour la convention, si ce

n'est des assemblées muettes et dociles comme le sénat du premier empire, si ce n'est des votes comme celui qui a décidé de la dernière guerre? Ne rejetons point de tels avertissements ; nous n'avons pas le droit en pareil cas de traiter trop légèrement les conceptions de la violente assemblée.

Nous devions dès l'abord signaler les publications qui ont répandu en Europe les premières notions de l'arbitrage, et inspiré à des degrés divers toutes celles qui ont suivi. Arrivons aux sociétés, aux ligues et aux congrès qui, par leur active propagande et l'influence d'un infatigable patronage l'ont introduit dans le règlement des difficultés et des contestations internationales.

l'arbitrage

Ce fut au lendemain des sanglants combats du premier empire que, par un mouvement spontané, se forma contre la guerre la ligue des hommes de bien, qui dure encore. Dès 1815, la secte des quakers fondait à New-York une Société des amis de la paix. L'année suivante, pareille société s'organisait à Londres. Dans toutes les directions s'établirent des succursales que la propagande des brochures étendit rapidement.

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En 1843, pour toucher plus vite à notre époque, un congrès formé des délégués de la société de la paix se tenait à Londres, sous la présidence de M. Charles? Hindley. Il fut décidé qu'une adresse serait envoyée à tous les gouvernements civilisés pour les inviter k introduire dans leurs traités de paix ou d'alliance une clause par laquelle ils s'engageraient, en cas de dissentiment, à accepter la médiation d'une ou de plusieurs puissances amies. Cette adresse fut présentée au roi Louis-Philippe, qui répondit aux délégués : « La paix est le besoin de tous les peuples, et, grâce à Dieu, la guerre coûte beaucoup trop aujourd'hui pour qu'on s'y engage souvent, et je suis persuadé que le jour viendra où, dans le monde civilisé, on ne la fera plus. » Au mois de janvier 1848, M. Beckwitb, secrétaire de la société centrale de la paix d'Amérique, présentait la même adresse au président des États- Unis. Celui-ci fit observer que les gouvernements populaires étaient portés à la paix par leur tendance naturelle. « Que le peuple soit instruit, dit-il, qu'il jouisse de ses droits, et il demandera la paix comme indispensable à sa prospérité . » De 1 848 à 1 851 , quatre coiîgrès furent successivement tenus à Bruxelles, à Paris, à Francfort et à Londres. Le plus important fut celui qui s'ouvrit à Londres en 1851, pendant l'exposition universelle. On y voyait figurer des membres du parlement britannique, plusieurs mem—

bres de l'assemblée législative et du conseil d'état de France, six corporations religieuses, deux corporations municipales, trente et un délégués des sociétés de paix d'Amérique. A peine la vaste salle d'Exeter- Hall pouvait-elle contenir tous les auditeurs. Des résolutions importantes y furent adoptées ; elles proclîb maient qu'il est du devoir de tous les ministres des cultes, des instituteurs de la jeunesse, des écrivains «t des publicistes, d'employer toute leur influence à propager les principes de paix, et à déraciner du cœur des hommes les haines héréditaires, les jalousies politiques et commerciales, qui ont été la saurce de tant de guerres désastreuses. En cas de différends, les gouvernements devaient se soumettre à l'arbitrage de juges compétents et impartiaux; mais le congrès s'élevait surtout contre les armements : « les -armées permanentes, disait-il, qui, au milieu des démonstrations de paix et d'amitié, placent les différents peuples en un état continuel d'inquiétude et d'irritation, ont été la cause de guerres injustes, de souffrances des populations, d'embarras dans les finances des états ; le congrès insiste sur la nécessité d'entrer dans la voie du désarmement* »

La propagande ne ralentit point sa marche. Elle étendit sans cesse son influence civilisatrice» et de larges satisfactions lui furent bientôt données. En 1851, le comité des affaires étrangères du sénat des

LA JUSTICE roTERWATIONALE. 445

États-Unis, présidé par M. Foot, émettait un vœu en faveur de l'arbitrage international, et au mois de février 1853 le sénat, sur le rapport de M, Underwood, engageait le président, chaque fois que cefei serait praticable, à insérer dans tous les traités à conclure à l'avenir un article ayant pour but de faire soumettre tout différend qui pourrait s'élever entre les parties contractantes à la décision d'arbitres à choisir d'un commun accord. Dès 1856, l'occasion se présentait de profiter du conseil. Les grandes puissances avaient à régler le différend de la Turquie. Une députation de la société de la paix de Londres, composée de MM. Hindley, Joseph Sturge et Henry Richard, fut envoyée à Paris pour recommander à lord Clarendon et aux plénipotentiaires réunis dans cette ville une clause relative à l'arbitrage international. Lord Clarendon, en effet, proposa au congrès d'adopter l'idée qui était défendue par les sociétés de la paix d'Europe et d'Amérique. Les autres diplomates l'accueillirent, et le traité qui a pris le nom de traité de Paris stipula que, si un désaccord venait à s'élever entre k Sublime-Porte et une ou plusieurs des parties contractantes, elles devraient, avant de recourir aux armes, fournir aux puissances signataires du traité le moyen de prévenir une semblable extrémité par leur médiation. Dégageant du traité une règle d'application beaocottp plus générale, le vingt-troisième proto-

cole posait cette première assise de l'arbitrage : « Les plénipotentiaires n'hésitent pas à exprimer le vœu, au nom de leur gouvernement, que les états entre lesquels un. sérieux dissentiment viendrait à s'élever eussent recours avant d'en appeler aux armes, en tant que les circonstances l'admettraient, aux bons offices d'une puissance amie. Les plénipotentiaires espèrent que les gouvernements non représentés au congrès s'uniront au sentiment qui a inspiré le vœu contenu dans le présent protocole. » En effet, quarante états adhérèrent à cette clause. En présence de ce protocole et de la solennité qui en avait amené l'acceptation par toutes les puissances, M. de Laveleye (1) se demande comment l'empire a pu engager la guerre de 1870. Ce protocole était-il déjà oublié? Non sans doute, et il ne fallait qu'un instant pour que, rappelé par une des puissances, sinon par le pays, Ton vît aussitôt surgir une demande de médiation. N'est-ce pas là ce que craignait Napoléon III quand on brusquait si violemment le vote de la chambre , quand on refusait aux instances de M. Thiers les vingt-quatre heures de réflexion qu'il sollicitait si énergiquement pour sauver la paix !

Il revenait de droit à M. Henry Richard, au délégué de la société de la paix de Londres en 1856, de

(1) Des causes actuelles de guerre en Europe, Bruxelles, 1873.

LA JUSTICE INTEBNATIONALE. 447

porter pour la seconde fois devant le parlement anglais la question de l'arbitrage international. En 1849, pareille motion, présentée par Richard Cobden, avait été repoussée sur les observations de lord Palmerston, qui affecta de la tourner en ridicule ; mais les derniers événements étaient là pour apprendre une fois de plus, et par de saisissantes réalités, à quel point les folles entreprises d'une seule puissance peuvent troubler l'Europe entière. Et puis l'Angleterre n'a cessé de marcher vers la paix. Elle n'avait que médiocrement apprécié l'attitude beaucoup trop expectante de son gouvernement lors de la dernière guerre ; elle aurait voulu qu'il se jetât avec des paroles d'apaisement entre les combattants. Aussi saisissait-elle l'occasion de nous témoigner ses vives sympathies au milieu de nos désastres. N'oublions pas qu'à l'armistice des convois de vivres, traversant le détroit, nous arrivaient à Paris comme la manne, et que, de la même provenance, les terres dévastées de nos laboureurs recevaient bientôt les premières semences. Des meetings se prononçai^t contre la guerre en général et particulièrement contre celle qui, après Sedan, s'était montrée si inexorable. Le 8 juillet 1873, M. Henry Richard n'était donc que l'éloquent organe des manifestations de l'opinion dans son pays, alors qu'il obtenait, par un vote du parlement, qu'une adresse fût envoyée à la reine « pour qu'il lui plaise de charger

^8 LE BÀBBBAU MQDEWE.

la secrétaire d'état aux affaires étrangères de se mettre en rapport avec les puissances, en vue de perfij^tionner les lois internationales et d'établir uû système permanent d'arbitrage- » Par cette résolution, le gouvernement anglais était mis en demeure de se concerter avec les autres états sur une réfornae considérable comprenant deux choses fondamentales : la rédaction d'une sorte de code internation^ et la con^ stitution du tribunal d'arbitrage réclamé depuis si longtemps par les amis de la paix et les publicistes. Le 24 novembre suivant, la chambre des députés italienne, sur la proposition de M. Manciqi, proelarmait à l'unanimité la même résolution, et formulait le même voeu dans une séance à laquelle avaient été conviés M. Henry Richard et MM» Dudley >Field et Miles, jurisconsultes américains non moins dévoués à la cause de la paix. Est-ce à ces manifestations so* lennelles que l'on doit la conférence de Bruxelles? Nous ne saurions l'affirmer ; mais ce que l'on peut dire, c'est que cette conférence se trouve ea face de difficultés de plus d'un genre. Tout est 1^: créer en cette matière ; non seulement la guerre est sam règles d'aucune sorte, mais, ce qui peut surprendbre, les relations de peuple à peuple sont abandonnées au hasard des interprétations et à l'arbitraire du plus fort» Qu'est-ce donc que le droit des gens, et où en est-il à notre époque? . :^

LA iUSmœ INTEaNATlûN ALE. 449

. Il y a plus de trente ans que Rossi gaunnandah à cette occasion l'insouciance de la diplomatie : « Tout parait indécis, disait-il» arbitraire, mobile comme les événements^ comme les intérêts^ comme les opinions et les vues de ceux qui président aux transactions politiques des graxKls états. En un mot, le droit des gens &x est encore aux misères de l'empirisme. » Or, rien n'est changé. Aujourd'hui comme alors, comme toujours, un conflit vient-il à éclater, l'embarras consiste à trouver une règle qui s'y puisse appliquer, et, comme elle n'existe points comme elle ne peut être déduite que des faits et gestes de la diplomatie dominante, il ne s'agit de rien moins que de créer cette fègle pour la circonstance. Alors on croirait assister à ces discussions juridiques des siècles passés, où Tacite et les pères de l'église, Horace et la Genèse, servaient à résoudre les questions de paternité, de succession ou de mitoyenneté* Ainsi se tranchent encore beaucoup de difficultés internationales à propos desquelles Grotius et Vattel sont renforcés de Cicé^ ron. Yeuton expliquer comment telle ou telle immunité appartient à un ambassadeur ou aux gens de sa suite, on cite un fait qui s'est passé en Angleterre, en Hollande ou en France il y a deux cents ans peutêtre» et ce fait, rapporté par Pufendorf, Wicquefort ou Barbeyraç, sert de loi pour peu qu'il concorde avee l'espèce. S'agib-il, par exemple, d'établir la

franchise dont jouissent les hôtels des ambassadeurs, nous ouvrons Merlin, qui, sur la foi de Wicquefort, invoque le fait suivant : « Le 21 mai 1649, un officier de l'élection de Paris, accompagné de gardes et de commis de la ferme, voulut pénétrer dans la loge du suisse de l'ambassadeur de Hollande, soupçonné de vendre du tabac râpé, et fut repoussé avec éclat. Plaintes de l'ambassadeur. L'élu fut interdit et emprisonné par ordre du gouvernement, les commis furent cassés et les fermiers généraux obligés de faire des excuses. » Tel est aujourd'hui le code des nations: chaque pays est resté dans l'isolement parce qu'aucun autre n'en est sorti. En posant des principes que l'étranger pourrait admettre ou rejeter au gré de ses intérêts, on a craint de stipuler contre soi-même. C'est ce qui nous est arrivé quand à deux reprises nous avons essayé d'asseoir quelques règles relativement aux ambassadeurs et aux agents diplomatiques. C'était, il est vrai, sous le gouvernement qui a le moins contribué au rapprochement des peuples. Premier consul ou empereur. Napoléon détestait la diplomatie et les diplomates, dans lesquels il ne voyait que des conspirateurs et des espions. La rédaction du code civil lui donna l'occasion de s'expliquer à ce «ujet.Le projet du code contenait une disposition qui affranchissait de poursuites devant nos tribunaux tous les agents diplomatiques étrangers, ainsi que les per-

LA JUSTICE INTERNATIONALE. kfii

sonnes composant leur famille et leur suite. « J'aimerais mieux, dit le premier consul, que les ambassadeurs français n'eussent point de privilèges à Té- Iranger, et qu'on les arrêtât, s'ils ne payaient pas leurs dettes ou s'ils conspiraient, que de donner aux ambassadeurs étrangers des privilèges en France, où ils peuvent plus facilement conspirer parce que c'est une république. Le peuple de Paris est assez badaud; il ne faut pas encore grandir à ses yeux un ambassadeur, qu'il regarde comme valant dix fois plus qu'un autre homme. Les autres puissances n'ont point à cet égard établi des principes aussi formels que ceux qu'on nous propose d'adopter. Il serait préférable de n'en pas parler (1). » Et la disposition fut écartée.

Au surplus, il faut bien le reconnaître, le point était scabreux. Était-il même suscentible d'être utilement abordé dans les conseils législatifs d'une seule puissance? L'intéressant débat qui eut lieu en 1810 au conseil d'état, débat peu connu et qui rentre à plus d'un titre dans cette étude, permet d'en douter. Toujours à propos de la condition des agents diplomatiques, des regards plus clairvoyants furent portés alors sur ces vastes solitudes du droit des gens que Rossi prenait en pitié. Cette condition avait préoccupé Montesquieu qui y voyait une source perpétuelle

(i) Feoet, Travaux préparatoires du code civUy tome yii, p. 15.

Itt £E BARIEÂU HODBBfdS.

de conflits r €lle préoccupait non moins Mapoléon : dans l'espèce d'isolement où il se trouvait à Tégard des autres états, elle s'offrait sans cesse à son esprit comme un des plus agaçants problèmes. Il résolut d'en finir et de la soumettre à un examen décisif. Appelé à se prononcer, le conseil d'état, dès les premiers pas, déclarait qu'en l'absence de lois positives, de conventions expresses entre les souverains, on ne pouvait rechercher de motifs de décisions en cette matière que t dans les conventions présumées, dans Pusage le plus ordinaire, dans l'opinion des pubBcistes, et surtout dans cette raison universelle, principe de toutes les bonnes lois. » C'était beaucoup, et c'était peu. En poussant plus loin son étude, le conseil d'état ne fut pas longtemps à s'apercevoir qu'il se perdait dans le vide. Il s'empressa de recourir à l'expérience de l'un de ses membres, M. le comte d'Hauterive, très versé dans la diplomatie où il avait passé une grande partie de sa vie, et l'invita à lui communiquer ses vues. Be son côté. Napoléon chargeait le procureur général Merlin de présenter le tableau de la législation et de la jurisprudence de l'Europe sur ce grand sujet. Les diplomates se complaisent dans l'ombre favorable que projette l'incertitude des règles et des décisions. M. d'Hauterîve ne pouvait échapper à cette pente de son esprit. Au contraire, la doctrine et la jurisprudence ne conçoivent

LA JUSTICE INTEMATIOWALE. «3

que les points de droit nettement tranchés, et Merlin était jU]^iBconsulte. Le grand capitaine aimait à tout .dominer : chacun resta dans son rôle. Le conseil d'état avait limidement proposé de consacrer le principe de l'inviolabilité des ambassadeurs fondée sur le droit des gens; mais, revenant aussitôt sur ses pas, il déci- "dait que l'inviolabilité cesserait dès que les ambassadeurs auraiait eux-mêmes violé ce droit. Napoléon repoujssa énergiquement le principe de l'inviolabilité; tout ce qu'il pouvait admettre, c'était que les agents diplomatiques ne devinssent justiciables qu'après la décision d'une commission de hauts dignitaires composée par lui. « M'objecterez-vous, disait-il, que les souverains, se trouvant compromis dans ia personne de leurs représentants, ne m'enverront plus d'ambassadeurs? Je retirerais- les miens, et l'état gagnerait d'immenses salaires fort onéreux et souvent au moins très inutiles. Pourquoi voudrait-on soistraire les ambassadeurs à toute juridiction? Ils ne doivent être envoyés que pour être agréables, pour entretenir un échange de bienveillance et d'amitié entre les souverains respectifs. S'ils sortent de ces limites, je voudrais qu'ils rentrassent dans la classe de tous, dans le droit commun. Je ne saurais admettre tacitement qu'ils pussent être auprès de moi à titre d'espions à gages, ou bien alors je suis un sot, et je mérite tout le mal qu'il peut m'en arriver. Seu-

JM LE BABREAU MODERIVE.

lement il s'agit de s'entendre et de le proclamer d'avance, afin de ne pas tomber dans l'inconvénient de violer ce qu'on est convenu d'appeler jusqu'ici le droit des gens et les habitudes reçues (1). » Le conseil d'état, modifiant son projet, revint au droit commun ; seulement il subordonnait les poursuites à l'autorisation préalable du ministre des affaires étrangères. Cependant la nouvelle proposition ne manquaitelle pas tout à la fois de logique et d'utilité pratique? Il importait fort peu de poser une règle rigoureuse et de soumettre les agents diplomatiques au droit commun, si l'on faisait intervenir l'examen préjudiciel d'un ministre. M. d'Hauterive eut beau jeu contre cette proposition, qu'il repoussait à son tour: mais il se donna le plaisir de faire en règle le siège des théories en cette matière. Les unes soutiennent l'indépendance absolue des agents diplomatiques, les autres subordonnent cette indépendance aux lois d'ordre public. Les opinions sur ce point ont varié selon l'esprit des temps ou la position des écrivains ; elles ont été mises en avant pour la plupart, « par des hommes de cabinet, » par « des faiseurs de livres, » étrangers aux affaires et peu pénétrés du véritable caractère des fonctions diplomatiques. M. d'Hauterive qualifiait ainsi les auteurs que l'on est habitué à consulter, et

(i) Mémorial de Sainte -Hélène, 17 juin 1816.

auxquels Merlin avait emprunté tous les éléments de son mémoire, et, pour donner plus de force à son observation, il faisait remarquer que Grotius, dans le cours d'une longue vie, n'avait été ambassadeur que pendant dix mois, que Pufendorf, Vattel, Barbeyrac, étaient des gens de lettres, que Bynkershœck était un magistrat, que Mornac, Hofman, étaient des jurisconsultes, Albéric Gentil un prédicant, et Besold un simple professeur de droit. Il fallait donc se tenir en garde contre tous leurs systèmes* M.Merlin, disait-il, dans un mémoire très instructif, a cité tout ce que la lecture des écrivains les plus obscurs, comme celle des auteurs les plus accrédités, a pu lui fournir d'exemples, et il en résulte évidemment que partout on s'est accordé à exempter les agents politiques de l'application des lois locales. Le petit nombre de faits contraires, qui sont mentionnés dans son mémoire, peuvent à peine être regardés comme des exceptions, car, ou ils sont d'une authenticité douteuse, ou bien l'on trouve dans les circonstances qui les ont accompagnés, et dans celles qui les ont suivis, des explications qui font voir qu'ils se rattachent à des causes accessoires, passagères, et sans influence sur le système précédemment et ultérieurement établi dans les pays mêmes où ces exceptions ont eu lieu (1). » Fina-

(1) Bulletin des archives da conseil d'Etat, n« 2070 quinquies.

4% Lr BARK^C MÔDÉBfns. '

lement les prérogatives dont jouissent lés agents dîplomatiques devaient être rattachées, non à c l'autô^ rite » du souverain, qui ne peut s'exercer au delà' des limites de son empire, et prévaloir sur celle des* autres puissances, mais à sa « dignité » dans laquelle: sa personne et ceux qui la représentent doivent êtfë partout respectés. De Tautorité découlent des prMlèges; de la dignité ne découlent que des concessions, que le souverain peut restreindre ou étendre, selon -qu'il lui convient. « En attribuant, ajoutait-il, celte origine aux immunités des agents diplomatiques, on n'a plus besoin de reconnaître de privilèges dangereux, tels que celui de l'inviolabilité de leur personne, et ceux du droit d'asile pour leur habitation et d'impunité pour leurs délits. On établit ainsi les usages diplomatiques sur une base raisonnable ; on évite do soumettre les lois d'un pays aux prétendus droits d'une autorité étrangère, et on fait enfin une part juste et raisonnée de ce qu'il faut convenablement attribuer à la dignité des princes et de ce qui est rigoureusement dû à leur autorité. »

Après avoir ainsi tout ramené à une question da dignité pour les souverains, M. d'Hauterive admettait que les ambassadeurs et autres ministres publics pussent être Tobjet de poursuites, à la condition qud ces poursuites fussent renfermées dans le domaine de la diplomatie, afin, sans doute, que les souverains.

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Ubrss de Tëstreindre les concessions faites à leurs agents» conYinssent de s'en départir dans telle ou telle mesure «.II proposait donc de faire rentrer toutes les rédamation^» toutes les plaintes formées contre eux dans l'appréciation du chef de l'état, en les soumettant à Texamen préalable d'un conseil extra-judiciaire. Quant aux personnes de la suite, sans caractère officiel» on aviserait à les placer plus ou moins immédiatement sous l'empire du droit commun. Mais ce que M* d'Hauterive désirait par dessus tout, c'était qu'on ne fit rien et « que l'exemple du passé fût regardé comme la meilleure règle du présent et de l'avenir. »

Le procureur général Merlin voyait autrement les. choses. Il convenait, selon lui, de sortir des incertitudes sur des questions de cette importance, mais le t^raîn fuyait sous ses pas ; pour lui donner quelque consistance,, il était indispensable « de faire adopter par tous les gouvernements des règles fixes et uniformes. »

Ainsi, dès cette époque, l'étude seule de la condition des agents diplomatiques conduisait fatalement à la solution que proposent aujourd'hui les parlements d'Italie et de la Grande-Bretagne ; mais l'heure était mal choisie pour jeter les bases d'un code international d'accord avec les autres puissances ; le projet rentra» pour n'en jamais sortir, dans les cartons du conseil d'état. En attendant mieux, Merlin voulut

ki$ LE BARREAU MODERNE.

(lu moins utiliser ses recherches. II fit donc entrer dans son recueil les éléments de son mémoire, un peu trop persiflé par M. d'Hauterive, et c'est sur ce fond, rajeuni par les travaux de Martens, que vivent encore nos tribunaux, et l'on peut ajouter les tribunaux de l'Europe, quand il s'agit de trancher une question du droit des gens (1). 11 a bien été conclu quelques traités avec certaines puissances, on a bien dit dans ces traités que les agents diplomatiques jouiraient respectivement, dans les deux pays, « des avantages de toute sorte, accordés ou qui pourraient être accordés à ceux de la nation la plus favorisée ; » mais ces avantages n'ont été définis, que nous sachions, dans aucun traité antérieur auquel les jurisconsultes et les tribunaux puissent recourir. Parfois même on a pris l'engagement, comme dans le traité intervenu entre la France et la Toscane en 1853, de

(1) Voyez, dans le Répertoire, le mot ministre public, section v, S 4, articles 1 à 11 ; S 5, n«' 2 et 3, et section vi, n- 2, 3, 4 et 6.

En l'insérant dans son recueil, Merlin aurait dû indiquer quel avait été Tobjet de cette compilation qui, pour ne pas mériter peutêtre toutes les critiques de M. d'Hauterive, a le tort de figurer dans son œuvre comme renfermant un ensemble de propositions un peu trop affirmatives. Tout au moins convenait-il de rappeler le débat qui avait eu lieu au conseil d'Etat, débat sur lequel nous ne nous sommes étendus que parce qu'il n'a été rapporté dans aucun ouvrage de jurisprudence, bien qu'il soit dé nature à éclairer une des plus importantes matières du droit international.

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régler les attributions, privilèges et immunités des agents respectifs « et d'en faire Tobjet d'une convention spéciale dans le plus bref délai possible ; » mais il ne semble pas qu'aucune convention de ce genre ait encore été arrêtée. Chacun pour soi, chacun chez soi, telle est en définitive la maxime qui jusqu'à ce jour a grouverné les peuples.