JUSTIFICATION DES DROITS
Blés et fariiies Fr. 133.915.610 19
Sucres 12.904.632 91
Divers 73.164.829 05
L'estimation des droits n'est pas établie suivant le même plan dans les deux parties.
Ce flottement, cette incohérence dans les données comptables trahit l'état d'inorganisation dans lequel les services sont demeurés, en dépit des efforts dépensés pour les constituer sur des bases solides. L'ampleur des opérations embras-
sées a constamment excédé les facultés des hommes chargés de les régir. Les acquisitions ont été faites pêle-méme et par des organes privés de solidarité mutuelle. « En ce qui concerne les débiteurs divers, écrit M. Leboucq, dans son examen du bilan du 30 juin 1919, le service financier ne connaît exactement ni leur nombre, ni le montant de leur dette ; car des cessions ont été faites par le Ravitaillement, soit par les commissions de réception, soit par les services de transit maritime, sans que le service financier en ait été informé et sans que les cessions aient été régulièrement facturées. » Il est juste^ de reconnaître que le désordre n'a pas été particulier aux services français. La dette du Ravitaillement inscrite au passif du bilan sous le titre « Créditeurs divers » et qui se montait le 30 juin 1919 à 5.894.364.713 fr. 94 n'était pas moins indéterminée que le montant de ses propres créances. Au milieu de 1920, le Wheat executive n'avait encore fourni aucune facture pour la campagne 1918-1919. On n'avait pour les années antérieures qu'une liste incomplète des prix dits intrinsèques, mais l'accord n'était pas établi entre alliés quant à leur adoption.
Pour évaluer approximativement la dette du Ravitaillement, le service financier a multiplié les quantités de marchandises importées par les prix moyens d'achat, ceux-ci calculés d'après les dossiers provisoires du Wheat executive.
Ainsi le passif n'offre pas plus de sécurité que l'actif. Il s'y trouve d'ailleurs, outre des chiffres hypothétiques dont l'incertitude est imputable à la lenteur des services fournisseurs de denrées, d'autres imperfections moins excusables. M. Marin a relevé la discordance qui existe au bilan du 31 décembre 1917 entre deux chiffres, dont le contrôle ne dépendait que de la seule organisation comptable. L'on trouve en effet au passif deux postes correspondant à un amortissement intégral de la flotte et du matériel, dont le total atteint 99.209.344 fr. 52. Cette même flotte et ce même matériel entièrement amortis ne comptent à l'actif comme immobihsation que pour 98 millions 748.026 fr. 83. Peut-on supposer qu'une telle erreur eût pu résulter de la production de comptes en partie double exactement tenus ?
ro
iSO LE BtlAN DE L^ÉTATISME
Il va de soi, comme M. Marin le remarque encore (1)^ 'qu'il Moudrait ajt^ûter à ces chiffres le montait des frais ^éhéraux composé: l^des èrédits budgétaires alloués pour les dépetises d'administration centrale ; 2^ de la solde du persolmel militaii'e détaché t)^! affecté au Ravitaillement, qui est pàyç sur le budget du miilistèi^e de la Guetté; 3^ du coût des ordres de ti^ansp^rt.
L'abseïice de ces éléments nous confirme dans notre- |^^ésomption première. D'un bilan commercial, la situation du compte spécial n'emprunte que la forme. Le compte serait "pins sûr s'il était produit d'après le modèle prescrit pour la tenue de tôtis les comptes spéciaux, faisant ressortir seulement^ de la comparaison des recettes, auxquelles s'ajoute le fonds de roulement, et des dépenses, le solde actif ou passif. La balailce ici ïi'eèt qu'un trompe l'oeil. Elle n^a rien de vraiment commercial. Une preuve dernière sera, ce semble, ôônvâin- Câlite. Le bilan du 30 juin 1919 va ènCôre ïious la'fôuMir.
Ce'dociimôiit repose en apparence, cornme il est de règle, àûr un compte de pfôfits et pertes qui, plus exactement, n'est qu'un compte de résultats,portant comparaison des achéts conclus 'et des ventes faites et mention du solde en bénéfice ou en perte brute. Voici le résumé de ce compte pour ' la pï^èmier semestfe 1919 :
Compte blés :
Débit Fr. 2.159.433.719 77
Crédit 1.238.103.804 95
Solde en perte 921.329.924 78
Compte farines :
Débit 550.953.42078
Crédit 372.157.183 40
Solde en perte 178.796.237 38
CoMpte produits divers ei sucrés :
Solde en bénéfice '70.551.212 97
(1) Rapport précité, p. 466.
Solde passif du compte de profits et pertes 1.029.574.949 19
Or le solde porté au bilan est de. . . 1.025.587.255 22
soit une différence de 3.987.693 97
Les chiffres ne concordent pas.
Le service financier, il esterai, a proposé une explication. La différence serait compensée par un solde secondaire résultant des sommes portées d'autre part au débit et au crédit du compte.
Au débit :
pour r.mortissement de sacs . . . . Fr. 13.183.537 69 pour dépenses sur diverses denrées . . . 1.914.429 31
Au crédit :
pour différence sur l'amortissement des blés et farines 19.085.660 97
Qu'est-ce à dire ?
Il s'agit là purement et simplement d'une coulisse extensible introduite subrepticement à l'actif du bilan, de façon à faire tomber juste la balance des deux colonnes. Ainsi apparaît le fait que nous soupçonnions. Le bilan ne résulte pas automatiquement de comptes exacts. Ce n'est qu'un manteau jeté sur des comptes approximatifs.
Quelle utilité un bilan semblable'^peut-il donc avoir ? Le compte de résultats bruts, faussement nommé compte de profits et pertes, n'est pas accompagné d'un compte réel de profits et de pertes, d'où se dégage le véritable prix de revient, après imputation des frais généraux. Aussi bien le prix de la cession des blés et des farines était-il fixé arbitrairement au moyen de la taxation. Il ne restait au Trésor qu'à faire une soustraction pour connaître le montant de son déficit.
Sans doute le prix de vente des autres denrées devait-il être calculé de manière à ne donner ni gain ni perte. Mais il ne fut jamais établi qu'au jugé, et de là cette conséquence, surprenante à première vue : tantôt l'on gagnait, tantôt l'on perdait ; l'on s'en rendait compte après coup, de façon non moins approximative. Seul le compte des sucres fut toujours en excédent ; sa gestion dépendait en effet des opérations conduites par une maison de commerce privée.
Que conclure, sinon l'impuissance du Ravitaillement à réaliser la situation exacte ? Ici comme pour la Marine marchande, une observation s'impose. Il est impossible d'établir une comptabilité sans une sérieuse organisation commerciale. Les services du Ravitaillement furent toujours plus ou moins amorphes ; on essaya en vain d'y concilier les deux méthodes incompatibles de la comptabilité publique et de la comptabilité commerciale.
Si la première peut fonctionner correctement, en temps ordinaire, c'est qu'elle s'appuie normalement sur un organisme administratif bien constitué. En fait, ce que le service financier du Ravitaillement tenta de mettre debout sans y réussir jamais à la rigueur, c'est un système coordonné de comptabilité publique, une organisation de contrôle des dépenses. Elle eut à se conformer pour cela à la constitution même des services et dut évoluer tandis qu'ils changeaient.
Le Ravitaillement a revêtu trois formes successives qu'il importe de schématiser brièvement.
Au début, le droit de réquisition était exercé par l'Intendance, qui rétrocédait au Ravitaillement certaines quantités de marchandises, et celui-ci les faisait répartir par les préfets, qui assuraient le recouvrement du prix des cessions, moyennant des ordres de versement entre les mains des Trésoriers payeurs généraux.
En 1917 (décret du 31 juillet), une tentative fut faite pour associer l'administration et le commerce libre des céréales dans l'œuvre d'achat et de répartition des denrées. Ce régime fut éphémère. Il comportait des agents répartiteurs départementaux, choisis parmi des négociants qui renonçaient à traiter pour eux-mêmes et surveillaient les opérations effec-
tuées par les autres négociants en grains, sous le contrôle d'un Office des céréales, à la fois consultatif et exécutif. Ces offices ne surent jamais bien quelle tâche leur était confiée ; et de cette confusion d'attributions naquit l'incertitude générale. Toute organisation financière locale faisait encore défaut. L'office était sans ressources régulières pour s'approvisionner ; et ses membres, dont un certain nombre étaient commerçants, s'ils faisaient des avances à la corporation, n'avaient aucun moyen de s'en faire couvrir.
C'est par le décret du 30 novembre 1917 que les organes locaux du Ravitaillement commencèrent à prendre une forme distincte et qu'un rudiment d'organisation financière apparut. Encore fallut-il attendre jusqu'au décret du 24 octobre 1918 — l'armistice fut signé le 11 novembre, — pour que celle-ci devînt cohérente. On peut dire que le Ravitaillement commença de prendre forme définitive quand la guerre prit fin.
Les offices des céréales avaient été complétés (décret du 30 novembre 1917) par des bureaux permanents, chargés de l'exécution effective du service et qui bientôt supplantèrent les premiers. Les services d'Intendance marchaient dès lors de pair avec ceux du Ravitaillement civil.
Il existe à partir de cette époque un organisme d'ensemble qui, sous la direction générale du sous-secrétariat du Ravitaillement, rattaché au ministère de l'Agriculture, a pour fonction d'effectuer l'achat et la distribution des denrées à travers toute la France. Cet organisme est double : d'une part les régisseurs des ports, qui existaient antérieurement au nouveau régime, sont chargés d'assurer sur l'ordre des bureaux de Paris, la répartition des céréales exotiques importées en France, les contingents de ces produits nous ayant été attribués et devant être facturés par le Wheat executive. D'autre part les bureaux permanents contrôlent l'acquisition par les commissions de réception, les meuniers et les commerçants en grains, des céréales indigènes, les répartissent au nom de l'État, acheteur unique, et assurent le paiement par le Trésor au titre du compte spécial et le recouvrement à son profit des dettes et des créances afférentes aux marchés conclus.
Dans le dernier état des choses, c'est aux régisseurs dépar-
tementaux qu'est confiée la gestion financière des bureaux peFntanents. « Le service financier est assuré et la comptabilité tenue par un régisseur départemental nommi: par arrêté ministériel (1). »
Nous touchons ici à la cheville ouvrière du mécanisme.. A partir du 30 novembre 1917, le Ravitaillemenit constitue à travers la France une organisation commerciale, sur quoi elle appuie son organisation comptable. Nous avons vu. en examinant les bilans, quels résultats en étaient sortis. C'est le moment de Tétudier elle-même.
Les instructions ministérielles adressées aux Préfets pour la mise en application du décret du 24 octobre 1918 sont parfaitement explicites sur un point : « Il est rappelé que l'existence de tout compte non soumis aux règles de la comptabilité publique, est interdite.» Ce point excepté, elles sont passablement obscures. Une seule chose est certaine, c'est qu'elles n'ont aucunement pour objet de doter les services du Ravitaillement d'un mécanisme de comptabilité commerciale. On pourra parcourir la série fort longue des décrets et des instructions qui touchent à cet ordre de questions, sans qu'aucun symptôme manifeste le désir d'organiser le Ravitaillement comme un établissement commercial privé.
« Le régisseur départemental doit être spécialisé dans ses fonctions d'agent comptable», dit la circulaire ministérielle. Comment s'en doit-il acquitter ?
Autant qu'on puisse se reconnaître à travers une série de paragraphes extrêmement confus, il semble que la mission du régisseur soit la suivante :
Une avance déterminée, indéfiniment renouvelable à concurrence des justifications qu'il fournit lui est ouverte sur les fonds du compte spécial. La comptabilité de celui-ci est tfenue par une des sections du service financier central, attiaché au sous-seerétariat. Les avances consenties aux
<1) Décret du 24 octobre 1918, art. 5.
régisseure en constituent un chapitre, ainsi qu'il appert des bilans : celui du 30 juin 1919 contiejut un poste d'actif de 637.685.684 fr. 38 pour les avances aux régisseurs.
Cette avance constitue le fonds de rpylement de chacun d'eux. Quelles opérations est-il autorisé à imputer sur cette sorte de crédit de banque ?
« Le régisseur, dit la circulaire, n'effectue sur les crédits autorisés que le paiement des dépendes de personnel ou de matériel se rapportant excluswement au service propre du bureau permanent. » Quant aux autres paiements, afférents aux achats chez les producteurs de céréales, ils sont réglés au moyen des mandats de paiement, qu'il tire sur les comptables du Trésor: autrement dit, un compte courant sans intérêts lui est ouvert à la Trésorerie générale du département, que le service financier central alimente jusqu'à due concurrence.
Le régisseur départemental est comptable, vis-à-vis de l'agent comptable du service financier central, de toutes ces dépenses .
Quant aux recettes, résultant des cessions de céréales aux meuniers, le régisseur les liquida et délivre des ordres de versement que le préfet contresigne. C'est sur ce point que l'instruction ministérielle paraît la plus flottante : « Le régisseur, est-il dit d'abord, doit suivre l'encaissement d'accord* avec les comptables du Trésor», et elle ajoute : «Le régisseur n'a pas à justifier des recettes dont il a suivi la liquidation et pour lesquelles il a délivré des ordres de versement. Les titres de recettes accompagnés, s'il y a lieu, des pièces justificatives, sont transmis à l'agent comptable parles soins des trésoriers généraux qui ont effectué le recouvrement. »
Mais si ce recouvrement n'a pas eu lieu ? C'est le point faible. On se souvient de la constatation faite plus haut : une partie seulement des créances portées à l'actif, justifiées dans leur montant et la personne de leur débiteur. La cause de ce phénomène comptable singulier apparaît ici. Nous en avons eu la confirmation de la meilleure source. Longtemps les régisseurs émirent les ordres de versement, sans qu'aucune liaison existât entre eux et les trésoriers généraux. Aussi les versements ne s'effectuaient-ils qu'au gré des débiteurs. Pour
Prix successifs du
Prix du blé indigène payé au producteur.
les 100 kilos
Loi du 16 cet. 1915..
Loi du 29 juin. 1916
Décret du 8 avril 1917.
Décr. du 13 iuill. 1917.
Décr. du 30 nov. 1917
Décr. du 21 mai 1918.
Décr. du 13 sep. 1918..
Décr. du 12 août 1920
30 fr.
Densité : 77 kilos à l'hectolitre.
33 fr.
à partir du le^août
Prix de cession aux meuniers.
les 100 kilos
36 fr. (1)
50 fr.
50 fr. (2) A partir du 1" janvier 1918.
Circul. des 5 mai, 19
juil., 7 août
Dec. du 30 nov. 1917
75 fr.
A part, du l^^août 1918 pour la récolte 1918.
73 fr.
Pour la récolte de
100 fr.
Dec. du 22 juil. 1918
Dec. du 3 fév. 1920
Dec. du 25 août 1920
37 fr.
43 fr.
A partir du 1 janvier 1918.
43 fr.
A part, du 1 er ao
76 fr.
A part, du 1 er ma
100 fr.
(1) Ristourne aux meuniers de 3 francs par 100 kilos, pour tous . prix : 36 francs, et de Tancien prix : 33 francs.
(2) Allocation laissée aux intermédiaires : 0 fr. 85 les 100 kilos, pour le magasinage ; 0 fr. 50 pour le camionnage.
(3) Le décret du 13 juillet portant le prix du blé à 50 francs, pc aux boulangers égale au manque à gagner résultant de l'augmentation
farine et du pain.
Prix de vente de la farine
les 100 kilos
il. des nés es
du 30 h 1917
45 fr. 75
51 fr.
A partir du 1^^
janvier 1918. .
du 3
l du 25 ût 1920
93 fr.
A part, du 1 " mai
128 fr.
Prix du pain
le kilo
Loi des 19,
22 juillet
Loi du 20 avril 16, art. 12. .
Décr. du 13 juin. 17 (3).
Dec. du 30 nov. 1917
Dec. du 3 fév. 1920
Dec. du 25 août 1920
Taxation par le maire.
A défaut de taxation par le maire, taxation par le préfet.
Prix moyen :
0 fr. 50
Augmentation de 0 fr. 05 par kilo, autorisée.
Prix moyen :
0 fr. 55.
Prix maxim. fixé par le préfet, d'après la taxe des farines, le prix des transports et les frais de panification ; taxation par le maire dans cette limite.
Maintien de la règle ci-dessus.
1 fr. 30
ffectués postérieurement au décret, égale à la différence du nouveau
allocation a été portée par le décret du 22 juillet 1918, à 0 fr. 65
ler lieu à augmentation du prix taxé des farines. D*où ristourne >ante du prix du pain.
reconstituer la créance irrecouvrée du Ravitaillement, il n'est plus d'autre moyen que de s'en référer aux carnets sommaires, qui furent les seuls livres tenus par les régisseurs.
Ceux-ci étaient chargés en même temps par l'instruction du 24 octobre de la comptabilité-matières. Sur ce point également, de sérieux désagréments avaient été éprouvés. Si l'ordre venait de s'occuper de cette comptabilité, c'est que les Commissions de réception n'avaient jamais pris soin de surveiller les quantités réceptionnées par elles. Il faut d'ailleurs reconnaître que la tâche confiée aux régisseurs n'était point aisée. Il s'agissait de porter sur un registre d'entrées et de sorties les stocks déposés aux endroits les plus divers et ceux détenus en particulier par les meuniers.
Si telles étaient les fonctions des régisseurs et si nulle autre organisation comptsible n'existait, il en faut conclure que jamais le Ravitaillement ne fut doté d'une comptabilité commerciale. Les circulaires qui l'eussent organisée nous instruiraient des conditions de la tenue des livres où elle se fût inscrite, et uQus conruaiîtrions les bases comptables de cette gigantesque entreprise. « Les régisseurs, déclare M. Louis Marin (1), ont seulement une comptabilité sommaire ; ils tiennent deux carnets : l'un pour liquider les recettes à recouvrer par le trésorier général, l'autre pour les paiements à faire par ce même comptable aux créanciers du Ravitaillement. » Ils recevaient d'ailleurs du service financier des instructions fréquentes, leur enjoignant d'utiliser des modèles successifs de mandats, divers par le libellé et la couleur, de fermer des comptes, d'en ouvrir de nouveaux, comme s'ils avaient été d^.§ virtuoses de la comptabilité publique. Tel n'était pas le cas. La section des blés indigènes devait, entre autres attributions, répondre aux demandes de renseignements des régisseurs, « la plupart de ceux-ci étant novices en comptabûité et en administration ». Soucieuse de son devoir, elle leur faisait faire l'exercice. Mais en dépit des quinze sections du service financier, fonctionnant au sous-secrétariat du Ravitaillement, parmi les services administratifs, économiques et
(1) Rapport précité, p. 493,
financiers, jamais le ijuui^-sccriitairu ne connut exactement l'état de ses affaires et n'eut en mains les pièces nécessaires pour calculer son prix de revient.
Qu'importait d'ailleurs, puisqu'il était sanS; aucun rapport avec son prix de vente ? Jetons, avant de conclure, un coup d'œU sur la gestion commerciale pratiquée selon les diverses catégories de produits.
Les prix des céréales, de la farine et du pain ont été soumis à la taxation pendant une grande partie de la guerre. Le tableau (pages 136-137) résume le régime du blé, de la fa? rine réglementaire et du pain, en ce qui concerne les prix.
Le droit de taxer le prix des céréales était réservé au législateur. Il le délégua au pouvoir exécutif par deux lois : la loi du 17 avril 1916 confère au gouvernement la faculté de taxer par décret l'avoine, le seigle, l'orge et les sons ; celle du 7 avril 1917 l'étend à la taxation du blé froment et de toutes céréales et farines susceptibles d'entrer dans la fabrication du pain.
Cette même loi dispose que la différence entre les prix d'achat et de cession des céréales et farines sera remboursée par l'État ; la politique du pain est dès lors définie. Le Trésor en supporte les conséquences financières.
Est-il possible dans ces conditions de porter un jugement sur la gestion du Ravitaillement ? Les services, on l'a vu, imputent à cette cause unique le déficit d'exploitation. Ont-ils tort ou raison ? Pour s'en rendre compte, il faudrait pouvoir chiffrer la différence en question. Il eût été fort souhaitable que la discrimination fût faite entre l'exploitation proprement dite et le subside. Une bonne comptabilité commerciale eût rempli cet office. Une seule méthode permettait d'y voir clair; elle comportait deux séries d'opérations. Il eût fallu en premier lieu calculer le prix de revient exact dans chacune des périodes de la gestion, correspondantes à celles que déterminaient les décrets portant fixation des prix : la perte commerciale nette se serait alors dégagée dans un compte sincère de profits et pertes. Il eût fallu, en second lieu, calculer le montant du« subside » afférent à chacune des périodes envisagées ; ce montant résultait de la simple multiplication de la perte
unitaire, par quintal, comprise entre le prix d'achat et le prix de vente, par le nombre des quintaux négociés. De la comparaison de ces deux chiffres : perte nette, perte légale, ressortirait une conclusion formelle ; suivant que la première eût été inférieure ou supérieure à la seconde, la gestion commerciale proprement dite serait apparue bénéficiaire ou déficitaire.
Nous ne pouvons prétendre reconstituer ces opérations, qu'une comptabilité défectueuse n'a pas su poursuivre. Nous devons nous contenter des présomptions qui naissent d'une étude portant sur la deuxième section du compte spécial relative aux autres produits. D'après la récapitulation générale, fournie par l'administration même, la situation serait la suivante au 30 juin 1919 :
