si l'on en tient compte

La dette s'accroissant d'année en année, le service des intérêts devient de plus en plus lourd. Le total général des €harges annuelles supportées de ce chef par le Trésor, était de 1.193 millions au 31 décembre 1913. On a vu plus haut qu'il figure au budget de 1922 pour un montant de 12.647 millions.

Ainsi la dette, tant en capital qu'en intérêts, s'est accrue d'environ dix fois, plus exactement de 730 %, en ce qui concerne le capital, de plus de 960 % en ce qui concerne les

2Î8 LE BILAN DE l'ÉTATISME

intérêts ; car le taux des intérêts s'élève, à mesure que le crédit de l'État diminue et que ses besoins s'exagèrent.

En même temps s'élève la fraction des crédits annuels, qu'il est nécessaire d'affecter au service de la dette, par rapport à l'ensemble des crédits. Nous touchons ici à un point tout spécialement significatif.

Dépenses

Total de

dépenses

eA millions

Service de la dette en millioBA

prévues

effectives.

prévues

L'abaissement brusque de la proportion entre les années 1914 et 1915 s'explique aisément. Les dépenses ont précédé les emprunts. Souvent, comme il a été indiqué plus haut, le produit des emprunts fut immédiatement absorbé par \es^ paiements urgents, tant le Trésor était obéré. Mais la proportion des arrérages aux dépenses s'élève peu à peu. Elle atteint en 1921 la proportion d'avant-guerre ; en 1922, elle la dépasse. Elle la dépasse surtout, si l'on fait abstraction des dépenses recouvrables et que l'on s'en tient à comparer les éléments de dépenses, qui figurent également aux budgets d'avant-guerre et à ceux d'après guerre. Ici se marque le trait décisif de ]a situation.

Dépenses en millions

Service de U detU ea million»

(1) Budget ordinaire et budget extraordinaire.

LA RECONSTITUTION IHANVAISE 219'

Les charges de la dette représentent donc désormais plua^ de la moitié des dépenses biidfi;ét{iires. Cette proportion est plus élevée encore, quand on considère, comme il est juste, les recettes au lieu dus dépenses ; celles-là sont inférieuresà cellos-ci. Si enfin Ton n'envisage que les recettes ordinaires^ qui s'élèvent pour le budget de 1922 à moins de 20 milliard» et qu'on leur compare l'intérêt de la dette, qui n'est pas loin d'atteindre 13 milliards, on aboutit à une proportion de 65 %. Et tels sont bien les deux termes qu'il y a lieu de mettre en regard l'un de l'autre, les dépenses permanentes et les recettes pennanentes. On voit où cette constatation nous mène.

Sans doute, la situation financière s'améliore. Le flux formidable des dépenses commence à baisser. Il baisse surtout à cause de la diminution considérable des crédits ouverts au budget des dépenses recouvrables, l'idée tendant sourdement à se faire jour d'une créance directe ouverte au bénéfice du sinistré contre l'Allemand, auteur du dommage. On s'éloigne peu à peu de la seule vue qui soit conforme à la fois à la vérité économique et à la justice, celle d'une étroite solidarité entre tous ceux qui défendirent la même cause, et comme-cette solidarité s'est évanouie d'abord entre les alliés, elle s'efface peu à peu, sous la pression de la nécessité impitoyable, entre concitoyens (1). La sonorité des mots cache l'hypocrisie des choses.

Du moins le pourcentage d'insuffisance entre recettes et dépenses commence-t-il par là de se réduire. Le déficit diminue- Il s'élevait à 38 % en 1920 ; il descend à 18 % en 1921 ; il tombe à 5 % en 1922.

Par contre le pourcentage de la dette augmente encore : il était de 38 % en 1920 ; il monte à 39 % en 1921 ; il atteint

(1) Les crédits accordes en 1921 pour le budget des dépenses recouvrables s'élèvent à 15.317.184.792 francs ; les crédits demandés en 1922, à 7.158.620.742 francs. Jusqu'à concurrence de 7.600 millions de francs, cette réduction résulte du fait que les dotations afférentes au paiement des acomptes et avances et du paiement d'intérêts sur indemnités ont cessé de figurer au budget. C'est fonder la restauration directement sur le crédit ; l'Etat n'inscrit plus au budget que les intérêts des emprunts du Crédit national. Son rôle de banquier agissant au compte de l'AUemagrie débitrices*accuse de la sorte.

51 % en 1922 et 65 %, si l'on met de côté les recettes extraordinaires, par une hypothèse qui sera bientôt une réalité. C'est par ces deux échelles que la situation se caractérise, •i^ntre elles qu'elle se résume. La dette ne commencera à décroître que lorsque le déficit annuel se sera converti en une plus-value. Mais comment en arriver là ? Cette question domine tout.

Si le lecteur veut bien à présent se reporter aux deux tableaux qui représentent l'un le budget de 1922, l'autre €elui de 1914, il y remarquera que :

1^ Au chapitre des dépenses, la dette publique figure d'une part pour 12.647 millions, de l'autre pour 1.307 millions, ce qui représente, on l'a vu, une augmentation de 967 %.

2^ Au chapitre des recettes, le produit des impôts figure d'une part pour 15.743 millions, de l'autre pour 3.509 millions, ce qui représente une augmentation de 448 %.

3^ Au même chapitre, § 2, le produit des monopoles et exploitations industrielles de l'État, figure d'une part pour 2.910 millions, de l'autre pour 1.032 millions, ce qui représente une augmentation de 250 %.

Parmi les ressources budgétaires, celles qui proviennent des contributions imposées à l'activité libre sont près de cinq fois supérieures à ce qu'elles étaient avant la guerre. Et tout le monde reconnaît que l'institution, au plein milieu des hostilités, d'un régime fiscal nouveau, en bouleversant la perception, a notablement diminué les produits qu'il est possible d'escompter.

Le rendement des entreprises de- l'État s'est accru seulement de la moitié, soit deux fois et demie, et l'on avoue sans détours qu'il est impossible, sans un changement des méthodes suivies, d'accroître le profit qu'elles procurent.

Tel est le fait, dans l'évidence des chiffres. N'est-ce pas l'achèvement de la preuve, contre la thèse qui veut que l'État tirç plus d'avantage à soustraire l'industrie et le commerce à l'activité libre, à s'en réserver, suivant l'hypothèse

socialiste et radicale, le bénéfice intégral. Ce qui donnerait à croire que les affaires produisent de l'argent, comme le prunier des prunes, et qu'elles ne doivent rien aux qualités de ceux qui les mènent.

On ne saurait songer à porter le désordre dans la source la plus féconde de recettes, qui est celle des impôts, avant d'avoir rétabli Tordre dans celle qu'on sent se tarir, les gestions d'État.

La situation financière est telle qu'un changement de méthode s'impose dans la conduite des administrations publiques et aussi dans celle des budgets privés.

Le laisser-aller qui pouvait être tolérable avant la guerre et qui d'ailleurs était de règle dans les services d'État, devient pour ce pays le plus sérieux des risques. 11 l'achemine à la banqueroute, et sous la pression du besoin d'argent, lui impose, contre le vœu général, une politique fort aventureuse. Il n'est pas bon qu'une nation dépende, pour l'équilibre de son budget, d'une autre nation, sa cause fût-elle même la plus juste, et de la bonne volonté générale du reste du monde, qui est prompte à se lasser. Si nous voulons recouvrer l'assurance de nos mouvements, le premier point est d'assainir nos finances.

Ne nous faisons pas d'illusions. Au train où vont les choses, .nous ne recevrons pas du dehors un secours appréciable avant fort longtemps. Toute l'expérience de ces deux années, confirmant les données les plus assurées de la science économique, démontre la difficulté extrême que rencontre l'essai de transférer une part importante de capital d'une nation à l'autre : il est plijs facile de ruiner que de créer. Un homme, une nation seule peuvent causer d'immenses désastres; mais pour faire naître la richesse, il faut des concours nombreux, un persévérant échange de services. Cette après-guerre nous a montré en outre combien l'axiome traditionnel était vrai : l'impôt trop lourd fait fuir la matière inaposable. Une fois créée, la richesse fuit avec la plus grande facilité. Et ces deux vérités ne sont contradictoires qu'en apparence^^

Il convient donc que noua comptions principalement sur nous. Tant qu'un déficit se manifestera dans le budget, nous .aurons lieu de craindre la faillite et toutes ses conséquences. Celles-ci sont désastreuses. C'est le coup le plus rude que le pacte social puisse subir. Si l'appauvrissement progressif d'un peuple peut être assez lent, pour qu'une minorité y trouve l'occasion d'un profit, est-ce à dire qtie ce profit .particulier compense et même dépasse la perte générale ? La fausse prospérité, qui parfois accompagne les crises les plus graves, induit les esprits à des vues optimistes. Mais •on ne voit que l'apparence. A la question qui vient d'être posée, personne n'a jamais pris souci de répondre. La vérité semble être bien plutôt, qu'un peuple, tandis qu'il se ruine, travaille pour le seul profit d'un petit nombre parmi les siens, et dépense sa propre substance au bénéfice des étrangers. Et son effort, parfaitement vain, ne peut se prolonger longtemps. Il vient un moment où se rompt l'équilibre instable où il se maintenait ; rien de plus pénible que de se relever.

La faillite entraîne l'arrêt des paiements, et celui-ci l'arrêt de la vie économique elle-même. C'est un arrêt de la circulation, avec tous ses spasmes. Des troubles politiques sont alors inévitables, et la rupture des relations sociales au moyen desquelles l'individu s'alimente physiquement et intellectuellement, ne peut manquer de s'ensuivre. C'est une sorte d'état de guerre latente et générale qui reparaît, forçant chacun à se retrancher d'avec les autres, à se sauver seul ou à disparaître. L'anémie générale est au bout, ou bien la guerre, qui apparaît comme un dérivatif indispensable. Il ne reste plus aux hommes affamés qu'à se ruer sur leurs voisins, à les vaincre et les piller, ou à s'abîmer dans une ruine définitive.

Telle fut souvent l'histoire du passé, quand la banqueroute et la révolution allaient de pair. Dans un temps où la pression des peuples les uns contre les autres était moins forte et les conflits plus lents, quand l'armature économique était moins perfectionnée et moins fragile, de telles crises pouvaient être surmontées. Mais aujourd'hui ? Tous les peuples s'étant épuisés à la fois, aucun n'offre plus à l'autre un champ où s'ébattre et se refaire. Et ceux qui ont le plus

LA RKCONSTITUTION l'HANÇAlSE 'jLLÔ

souffert de la guerre et de la révolution, sont aus&i les pluij faibles contre leurs voisins. Il ne leur reste plus qu'à se consumer sur place, sans espoir de relèvement concevable. La guerre a eu pour effet d'isoler les nations les unes des autres, de ruiner entre elles toute solidarité. Tout peuple qui encourra la faillite, en subira les plus graves conséquences. Il nous faut nous sauver de la ruine, avant que ce pas n'ait été franchi. 11 faut mettre un terme au déficit.

. Le moins que nous puissions et devions faire, c'est de combler celui qui subsiste encore dans notre budget principal et permanent. Il s'en faut encore cette année de 1.320 millions que les recettes égalent les dépenses, et parmi les premières, les ressources momentanées comptent pour près de 4 milliards. Aussi peut-on supposer qu'au cours des prochaines années, il m^anquera pour suffire aux dépenses, de 1 à 4 milliards. Où les trouver ?

, II est nécessaire qu'ici nous passions en revue les solutions offertes.

On a proposé des procédés divers pour abaisser le taux de la rente.

Parmi les dépenses, la dette forme l'élément le plus stable. En elle se consolide l'insuffisance des recettes normales sur les dépenses effectuées au cours des années, et non amorties. Les arrérages, dont elle impose le paiement annuel au Trésor, mesurent le poids qu'il subit d'abord. Parmi les diverses catégories de dépenses publiques, figurant au budget de 1922, la dette est le plus gros chiffre. Détachons-le avec soin. Elle représente une masse d'intérêts de 12.647.161.236 francs.

Mais la dette est incompressible. Les moyens proposés pour la réduire sont arbitraires. Ceux qui les recommandent ne tiennent pas compte de la nature des choses. Une seule voie est ouverte, c'est l'amortissement. Mais l'amortissement n'est possible, que si le Trésor dispose d'un excédent de recettes qu'il puisse appliquer au rachat. Réduire le taux de l'intérêt suppose la conversion, qui n'est praticable que si le titre est

coté au dessus du pair. La situation de fait commande ici la volonté publique. A l'heure actuelle, loin qu'il y ait excédent de recettes, le déficit demeure, et c'est avec raison qu'on a supprimé le fonds d'amortissement, prévu aux précédents budgets. Pourquoi prendre l'eau qui fuit du tonneau pour l'y reverser ?

D'autres, plus instruits des réalités, préconisent de préfé^ rence la politique des économies. Parmi les économies possibles, celles que l'on peut pratiquer sur les gestions industrielles de l'État, leur ont paru les plus urgentes. Il s'agirait d'abandonner les monopoles.

M. Deschamps, qui a pris la direction de cette campagne, n'a pas d'idée plus chère que la rétrocession des entreprises. d'État à l'industrie privée. Pour le moment, sensible aux difficultés d'ordre politique, qu'un programme général d^ concessions ne manquerait pas de soulever, il se borne à proposer la désétatisation des téléphones.

On se souvient qu'au temps de son passage au pouvoir^ l'ancien sous-secrétaire d'État avait pris l'initiative de concéder à une compagnie la télégraphie sans fil, et ce fut un beau prétexte d'attaques ; M. Herriot s'y distingua par sa véhémence, mais non point par sa précision. L'administration des téléphones est celle qui a le plus souffert de l'étatisme : en aucun temps, elle ne put se hausser au niveau des besoins. Tout plan d'ensemble lui fut constamment interdit^ faute de longs crédits ; et faute de programme d'action elle a gaspillé inutilement d'énormes subsides. Cependant elle se trouve à l'heure actuelle en état de complète désorganisation, si bien que deux milliards seraient nécessaires pour la restaurer. Son déficit est tel qu'elle doit établir des taxes, d'abonnement prohibitives, afin de réduire le nombre desabonnés. Elle est hors d'état de procéder à des installations nouvelles. Il est de notoriété publique que les téléphones français sont les pires du monde. Et l'on sait qu'en Suède,, où fonctionne la plus puissante société privée, les services rendus aux abonnés moyennant des taxes fort basses, sont incomparables. Si nous imitions ce pays, d'où nous viennent nos allumettes, que l'État, français se borne à revendre dix

LA HECONSTITUTION lIlANc^lAfS]-: 225

fois plus cher, nous cesserions de connaître le sourd duel de la téléphoniste rétive et de l'abonné impuissant. Mais M. Laffont est trop bon républicain pour donner ce bonheur à ses concitoyens, s'il faut faire plier dans cette fin des principes, usés comme une monnaie d'Ancien réij;imo.

La campagne de M. Descliamps ii» si i>v..,, comme bien l'on pense, une manifestation isolée. Il se forme peu à peu sur l'idée de l'Ëtat ramené à ses fonctions vraies, sur ce qu'on qualifie du terme nouveau désélalLsation^ nne doctrine, autour de laquelle une école est née. « Gouverner, dit la doctrine, ce sera garantir notre sécurité extérieure et intérieure, assurer la prédominance de l'intérêt général et permanent du pays sur les intérêts particuliers et temporaires qui pourraient le compromettre, orienter d'une manière générale l'activité économique et les forces productives nationales, déterminer •et percevoir les revenus publics qui doivent alimenter les oeuvres d'intérêt général qu'entreprend l'État. »

Cette thèse est assurément juste, mais n'est pas nouvelle. Ce qui caractérise le Centre d^études administratwes^ d'où elle émane, semble être une tendance plus particulière. M. Fayol, qui l'inspire, s'est fait largement connaître par ses ^études sur l'organisation industrielle. Les observations récentes qu'il fut amené à faire sur l'administration publique, l'incitèrent à tenter dans l'État l'application du système, dont la pratique des affaires lui avait fourni les données. Mais le problème est d'une difficulté singulière. Voici comment le pose un disciple du maître, M. Schatz : « Nous souffrons d'un vice radical, qui oppose un obstacle insurmontable à ce que l'État puisse se gérer suivant les règles générales d'une grande entreprise industrielle bien menée. L'administration de la France est livrée à un pouvoir gouvernemental, privé de ce qui est l'âme même et la direction d'une entreprise, c'est-à-dire la volonté unique, organisatrice et coordinatrice d'un chef. Le problème que pose l'administration du gouvernement est nettement défini dans ses termes : il s'agit de considérer V entreprise gouvernementale française comme une affaire commerciale ou industrielle à lancer. » Telle est la conception ; ajoutons que les recherches entreprises pour résoudre

226 LÇ BILAN DE l'ÉTATISME

cette cuiûeuse équation sont encore dans l'enfance. M. Fayot a reiftarqué du moins que la coexistence d'un ministre tempor raire, puisque politique, et d'un directeur permanent étant nécessaire, «la difficulté consiste à faire vivre en harmonie* le chef instable et le subordonné stable. Cette difficulté^. dit-il, est très grande, et c'est l'un des plus graves obstacles qui s'opposent à la gestion directe de l'État. ». Aussi la logique commande-t-elle de revenir à la doctrine précise, qui séparait l'une de l'autre l'autorité politique et la liberté économique. Quant à nous, il ne nous semble pas que l'État puisse être jaxnais dirigé comme une industrie, et cela est superflu ; car en principe, l'État n'a pas à se procurer de ressources autresment, que par l'impôt, qui est une obligation d'ordre public. Mais l'impôt a produit le contrôle parlementaire, et toutes les constitutions des nations libres ont été fondées là-dessus, L'État ne souffre pas, selon nous, d'un vice radiceJ d'organisation qu'il faut qu'il corrige ; sa constitution est tout simplement différente, et ne sera pas corrigée, si ce n'est au prix de la liberté. Bref, la désétatisation nous apparaît plus jiidicieuse dans la pratique que dans ce début de doctrine.

Les projets du comte de Fels nous ramènent dans le concret, mais l'utopie n'en est pas entièrement absente^ M. de Fels voudrait qu'un inventaire fût fait de toutes les ri<^hesses appartenant au domaine public comma au domaineprivé de l'État. Il ne serait point nécessaire qu'une loi spéciale l'ordonnât, puisque le texte existe dans les articles 22 et 24 de La loi de finances; du 29 décembre 1878; il y est prescrit, qu'inventaire ayant été dressé de toutes les propriétés immo-bilières de l'État affectées et non affectées à un service public, «< uae commission sera chargée de reviser, tous les trois ans, les affectations d'immeubles faites aux divers servi<îes publics ; elle ém.ettra son avis sur l'opportunité de maintenir, de réduire ou de faiî?e cesser ces affectations. » Par quelle transition secrète M. de Fels ariive-t-il à se persuader que ce texte soiitieiodrait son vaste programme, nous, ne te chercherons paB. Mais constata^nt que certains, fii^anjciers autorisés ont pu estimer que le ^ul domaine publi<^ de l'État, des départementset des communes; valait en 1878 quinze milliards, concluant

qu'il ea vaut aujourd'hui cinquante, il se demande eo que peuvent, bien valoir et le donitiine privé, avec ses foreta. et ses mines, et les monopoles et le réseau lerré, et quel prodigieux bilan l'on ne dresserait pa^ en inscrivant côte à côte toute» ces valeurs. Quelles conséquences ? D'abord la lecture do notre bilan national rassurerait nos créanciers sur notre solvabilité. De là à « mobiliser » nos richesses, il n'y aurait qu'un paSî. U suffirait de négocier au moins partiellement ce gage. Située sur cette échelle, l'idée de la rétrocession à l'induslrie privée des gestions industriplles s'étend soudain jusqu'au fantastique. C'est pourquoi sans doute l'on en fut séduit. On avait proposé d'amortir la dette par un emprunt forcé, par un impôt sur le capital, par une inflation brusque et colossale ; on l'amortirait donc en faisant un gage négociable de tous les biens de l'État. Le vendeur est ainsi trouvé. Mais^ l'aciieteur ? Ce ne seront pas des Français, car la dette ne s'amortira que si le capital revient de l'étranger. Cèderonanous dono au plus offrant le contenu de nos musées et jusqu'aux « propriétés immobilières de l'État affectées à un service public»? Notre ruine heureusement ne nous impose pas des solutions si urgentes, et nos créanciers ne sont pas si impitoyables, ni si bien armés, qu'il nous faille consentir à une expropriation générale. Le salut financier ne sera trouvé que dans une bonne et saine organisation du travail.

Depuis la Révolution, le travail est libre. La vieille orgar nisation rigide qui depuis le Mo y^n- Age paralysait l'invention et la production, et grâce à laquelle les anciennes démocraties industrielles s'étaient peu à pen figées en aristocraties patronales, — cette vaine organisation est tombée La liberté, génératrice d'universel progrès, est depuis lors restée la règle. Ce que nous appelons aujourd'hui l'organisation du travail, c'est cette sorte de constitution vivante qui, se- modelant sur l'évolution économique, se développe sans contrainte et, bien plus qu'elle ne subit les lois, les produit. Dans l'espriii des hommes politiques et deS; fonctix)nnaire6^ étrangers aAi» mouî-

vement des affaires, l'idée d'organisation du travail ne peut manquer de prendre un aspect différent. Ils la conçoivent sous la forme d'une réglementation fixe. Par plusieurs points, l'activité économique met en jeu les intérêts de l'État : le sort même de la communauté dépend si directement de la prospérité industrielle et, par là, de la politique économique, qu'on ne peut méconnaître que celle-ci relève de l'ordre public ; et plus les problèmes économiques prennent d'importance, plus l'État se doit de les étudier avec soin. Mais leur complexité est telle que peu d'esprits les savent pleinement saisir ; et l'idée la plus commune que l'on se fasse du rôle de l'État en cette matière, est à la fois plus concrète et plus bornée. Elle exclut cette part de spéculation intellectuelle, à défaut de quoi l'économie politique, telle que l'ont constituée quelques maîtres, n'est plus qu'un recueil de froides recettes.

Quels sont donc les points par où l'activité commerciale rencontre les fonctions d'État ? Par cela seul qu'il existe comme une personne, l'État est sujet à des besoins. Il faut qu'un travail soit fourni pour les satisfaire. Ici apparaît la notion de service public. Parmi les diverses activités auxquelles se livre le corps social, quels services sont d'ordre public ? Par une longue tradition, le régime qui leur est propre s'est distingué de celui que la coutume et le droit commun enregistraient. Il comporte des règlements. Et ces règlements tendent à gagner de proche en proche. S'il existe une inclination générale, et comme une inflexion des esprits dans l'ordre économique, dans le sens ou bien de la liberté ou bien de la contrainte, c'est à cet endroit qu'on le discernera. Quelle sorte d'organisation voyons-nous donc se former en France sous nos yeux ? Nous rentrons ici dans l'étude objective et l'examen de faits précis.

En théorie, l'exploitation des services publics peut se faire de diverses manières: sous forme de concession, et comme l'on disait jadis, de ferme, sous forme de régie intéressée et de régie directe. Ces trois formes continuent de servir, mais de quelle faveur jouissent-elles ?

Il y a régie directe, quand l'État exploite lui-même, suivant les méthodes administratives. Ces méthodes ne sont plus

défendues par personne, mais la main mise de l'État garde bien des partisans : on sait pourquoi. Quel résultat devait dès lors se produire ? Un compromis. Ce compromis aboutit à une formule décidément consacrée : V industrialisation des serifices publics (1).

Industrialiser les gestions d'État, cela consiste à leur appliquer les méthodes commerciales, en particulier les méthodes comptables. Ou du moins à le tenter. On a vu jusqu'à quel point et avec quel succès l'adaptation des formes de comptabilité privée avait été réalisée durant la guerre par le service du Ravitaillement ; ce service offrait les conditions les plus favorables : son autonomie, son indépendance financières étaient parfaites, voire excessives.

Ce système n'est pas neuf et fut maintes fois exposé. Nulle part de façon plus complète et avec plus de verve que dans l'ouvrage de M. René Favareille.

M. Favareille, dont le style est celui d'un conseiller d'État, mais tempéré d'humour, n'est point un individualiste. Il ne cherche pas à désencombrer l'État en réduisant sa tâche, mais il rêve de l'organiser. Supérieure à la décentralisation géographique lui* apparaît la décentralisation organique.

Il accepte que l'administration reste chargée de ses fonctions diverses. « En l'espace d'un siècle, dit-il, l'État a été pénétré par l'industrialisme. » C'est un fait. Peut-être la chose lui semble-t-elle plus nouvelle qu'elle ne l'est en réalité. L'auteur n'est pas opposé aux nouveaux monopoles du pétrole et de l'alcool. La municipalisation surtout a ses faveurs. Il admet que l'entreprise de certaines exploitations ajoutée à celle des transports, de l'eau et de la lumière, permettrait à la commune d'améliorer son sort, qui fut jusqu'ici de vivre « des déchets de la fiscalité de l'État». Il voudrait même que les communes se réservassent la rente du sol, qui résulte de la plus-value produite par l'extension des villes, et marque par

(1) Tout ici est assez compliqué. L'industrialisation des services publics ne doit pas être confondue avec l'industrialisation de l'Etat. Ce dernier terme résume les idées fayoliennes, exposées plus haut. M. Fayol et ses adeptes sont en même temps les adversaires décidés de l'autre industrialisation.

là le . penchant sociaJistre de son esprit. Pour lui «le socialisme, c^jôst le maximum d'accession à la propriété conféré aux prolétaires, et non leur immobilisation dans un immense et perpétuel salariat d'État. » Certains mots ont tant de complaisance qu'ils embrassent les contraires.

Partons donc du fait prétendument observé : l'adminis- .tnation prolifère invinciblement. Nul inconvénient à cela, nous ditron, si l'on réussit à l'industrialiser.

Où en est-elle sur ee point ? M. Favar^ille résume la sitaiation dans ce pittoresque état, qu'il eut un jour l'occasion de dresser :

Obser(^ation par VEiat des règles industrielles fondamentales*

Comptabilité en partie double néant.

Constitution d'un capital . —

Constitution de réserves —

Constitution de l'amortissement —

Confection d'un bilan —

Choix du directeur et rémunération suivant capacités — .Spécialisation et autonomie de chaque production . . —

L'administration a gardé les us et coutumLes du temps où, pure émanation du pouvoir absolu, elle ne pouvait connaître des méthodes non encore inventées. Depuis cette époque la grande industrie a vu le jour. Que l'État «'empare de ses procédés, et tout ira bien. Si bien même qu'on ne voit pas quelles raisons pourraient désormais l'empêcher d^ l'absorber ^n lui !

L'application que M, Favareille fait de son principe est d'une ingénuosité supérieure. Ce principe, le voici : le Capital est la raison d'être, le support et la fin de tout travail industriel. « Que faut^il dès lors pour donner aux industries de l'État une vie normale ? Qu'elles prennent régulièrement la charge de leur capital^ qu\eUes marchent en fonction de ce capital^ qu'acnés amortissent ce capital que la nation leur a avancé et que finalement elles rendent à cette dernière des bénéfices réellement nets dans des comptes clairement établis. »

Xtens la pratique, il .sera procédé comme suit. L'auteur prend pour exemple l'Imprimerie nationale : le passé .financier

de cet établi sscmonl est lictivoment aboli. L'Étal 6mot "pour 5 millions d'obligations à 500 francs, d'intérêt garanti, représentant le capital initial de Taf faire. L^émfission réalisée, le ministre des Finances rachète pour nn morttant*égal de Rente perpétuelle qu'il annule : autant en est donc amorti. La généralisation du procédé aux autres monopoles, aui régies surtout des postes, des tabacs et des arsenaux, permettrait de « grignoter au moins deux milliards de notre dette publique. » M. Favareille a des ambitions plus raisonnables que le comte de Fels.

L'entreprise étant pourvue de fonds, il ne reste qu'à l'organiser. La présence du capital produira spontanément ses heureux effets : le budget est à jamais délivré de toute demande de crédits ; un conseil d'administration prend naissance.

Trois catégoriee^^c membres le composent : les uns seront nommés par le ministère sur une liste présentée par le Conseil ; les autres seront nommés par le personnel ; les derniers seront désignés par le public. Le public, terme vague ! L'auteiar précise : on peut conférer le droit électoral à certaines Chambres de commerce et à certains syndicats ouvriers ; mieux encore à une association des porteurs d'obligations.

Là-dessus, tout se construit et fonctionne : compte de profits et pertes et bilan, rapport des Commissaires des comptes et rapport annuel de gestion apparaissent ; le directeur sera pourvu d'un contrat et payé. L'exploitation aboutira à un résultat : soit nti profit, dwidende touché par la nation^ soit une perte... Qui donc paiera celle-ci ? « Cest le budget général de VEtat qui deçra la combler, » Mais alors où est l'innovation ? On venait de nous dire qu'il ne serait plus fait appel au budget. Cette conséquence est pourtant inévitable. En effet, il manque ici l'élément fondamental de la société commerciale : l'actionnaire. Il n'y a pas d'épargne risquée. Donc point de contrôle de l'épargne sur la gestion ni de responsabilité de la gestion envers l'épargne. Nous retombons sur le contrôle administratif. La forme seule est changée. A la part de la Dette amortie, correspond le montant égal d'une dette nouvelle. Il n'y a rien de modifié au fond.

232 Lo BILAN DE l'ÉTATISME

On voit par où cette conception, présentée même avec tout l'art du monde, se distingue de la désétatisation. Le système capitaliste est d'une logique rigoureuse. Quand on> prête à M, Hugo Stinnes ces déclarations : « Les chances pour l'Allemagne d'obtenir des crédits sont petites. La Banque d'Angleterre refuse de consentir un prêt tant que les finances allemandes ne seront pas améliorées. Or, cette amélioration ne pourra avoir lieu que lorsque le gouvernement adoptera des méthodes commerciales pour exploiter ses entreprises »y on sait qu'en même temps il offrait à ce gouvernement de lui enlever la charge administrative et financière des chemins de fer, laquelle entre les mains de l'État est prise dans cette rude alternative : le déficit ou la grève.

L'industrialisation des services publics a commencé de sortir du domaine théorique : on la voit entrer en pratique. La loi accordant la personnalité civile et l'autonomie financière à la manufacture de porcelaine de Sèvres, est en vigueur: désormais l'établissement pourra emprunter jusqu'à due concurrence, ne pourra plus livrer gratuitement ce qu'il fabrique, constituera un fonds de réserve, dressera des bilans, fera inventaire, paiera un loyer à l'État.

L'idée fut émise d'instituer un régime analogue dans les arsenaux de la marine, ce vieux sujet de critiques et de scandale. Eu attendant cette expérience, le gouvernement a déposé un projet de loi à la fois plus radical et plus efficace. La Marine sera autorisée à céder Rochefort et Guérigny, plus tard une partie de l'arsenal de Cherbourg, à l'industrie privée..

Mais le terrain d'élection de l'industrialisation, c'est le service des Postes. Ce que le système recèle d'obscurément syndicaliste, les touches de démocratie industrielle qu'on y discerne, font qu'il s'harmonise vraiment d'une harmonie préétablie avec cette administration, dont la ferveur syndicale se reconnaît à la profusion d'affiches qu'elle étend à coups répétés sur les murs de Paris. Les agents, les sous-agents, les ouvriers des P. T. T. ne manquent pas une occasion d'informer

(1) Voyez Jean Norel Action nationale, 25 avril 1921 et Revue politique et parlementaire, T Industrialisation des arsenaux de la marine, 10 juin 1921.

lo public des plus menus débats qui les divisent d'avec leurs chefs, et emploient à cette occupation le temps qu'ils n'emploient point à le servir. Cependant l'organisme passe d'une crise à une autre crise — crise d'effectifs et de matériel en 1905, crises des traitements en 1910, crise du service téléphonique à diverses reprises (1), crise générale aujourd'hui, — et l'on est en quête d'un remède.

Ce remède, l'autonomie financière, avait été préconisé dès 1910 par M. Steeg, soucieux de préserver dans les Postes françaises un instrument si précieux « d'influence au point de vue du développement de l'instruction, de la pénétration de plus en plus profonde et générale des idées démocratiques. » Mais dès après la crise de 1911, qui selon M. Pierre Robert, fut telle que « l'organisation tout entière allait être mise en jeu », M. Charles Dumont proférait une forte vérité, disant « qu'on ne modèlerait jamais, sinon dans sa forme extérieure et sa terminologie, sur la structure intime d'une industrie privée, l'organisation d'un service d'État». On admettait alors que le souci du profit doit « céder devant des considérations supérieures de solidarité et d'expansion nationale. » La gêne financière s'est accrue depuis lorè, et c'est à se tirer d'affaire que l'on travaille : la réforme des P.T.T. est dictée par des soucis d'argent.

En 1915, M. Lazare Weiller s'en déclarait partisan. M. Clémentel, aidé de M. Pasquet, secrétaire des P. T. T., la recommandait en 1917 au président du Conseil; ministre du Commerce, il prenait dès lors des mesures de réalisation provisoire. Un compte de résultats et un bilan étaient établis au 31 décembre 1917, qu'on trouvera insérés dans le rapport du même ministre à un autre président du Conseil en 1919.

M. Clémentel indique lui-même les imperfections inséparables d'une telle tentative. Le compte d'exploitation est incomplet : il y manque certaines recettes et certaines dépenses, de telle sorte que le solde, bénéfice ou perte brute, est inexact. D'autre part, comme il n'est fait aucun amortissement, ni compté d'intérêt au capital engagé, le compte de

(1) Rapport Clémentel au Président du Conseil, 1917, p. 72.

profits et f ertes d'où ressortirait le solde net, fait défaut. Ajouterons-nous d'autres objections plus radicales ? Il va de soi que ce bilan est fondé en grande partie sur des évaluations. Il n'en peut être autrement, puisqu'il ne résulte pas d'une •comptabilité commerciale organisée sur des bases coïnpta?bles précises. Le poste du capital engagé qui figure au passif est purement hypothétique. Une société a pour capital le montant des versements effectués sur les actions souscrites, qu'elle doit à ses actionnaires. Toutes sommes reçues à ce titre et non amorties, c'est-à-dire remboursées, figurent ta. Mais pour les P* T. T., quelles sommes correspondent à celles-là ? Le <îapital d'un bilan ordinaire est balancé par les divers postes de l'actif, qui s'éq^iilibre au besoin par le solde général deâ pertes subies au cours de l'exploitation. La balance résulte du jeu mathématique du capital et des dettes, des immobi- Jisations et des créances, des pertes ou d€S bénéfices, et enfin des amortissements. A défaut de ce mécanisme, qui n'a point fonctionné ici, les sommes inscrites comme capital engagé ne peuvent être que le solde résultant de la soustraction des postes d'actif et de passif positivement connus. Un tel document n'a pas de valeur en soi : û n'en peut avoir que comme point de départ d'une gestion rationnelle.

A ce même rapport, M. Clémentel annexait le dispositif d'un avant-projet de loi sur la réforme financière. Ce texte, repris par M. Deschamps, est devenu le projet de loi déposé le 27 janvier 1920 par MM. Le Trocquer et François Marsal. Celui-ci instituait un régime intermédiaire entre l'autonomie complète et celui existant ; les Postes obtenaient le privilège d'un budget annuel en 2 sections i à la première figuraient toutes les recettes et toutes les dépenses, y compris celles relatives à des services obtenus ou rendus gratuitement et qui seraient évaluées, la rémunération et l'amortissement du capital ; à la seconde étaient inscrites les dépenses de premier établissement et le produit des emprunts amortissables, dont les lois de finances devaient autoriser l'émission. Un fonds de prévision allait être constitué, en vue du règlement de ces dépenses, ainsi qu'un fonds d'amortissement ^t un fonds d'approvisionnement du matérieL Ce système est

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•dit mixte, parce que 1(3S excédents de recettes ne rentrent pas entièrement au budget général. Va\ attendant, le Trésor paie les excédents de dépenses, et l'on maintient certains principes de contrôle.

Ce projet avait à peine touché la Chambre qti'tm foisoîmement de contre- projets et d'amendements nacfuit. On le trouvait à la fois trop peu démocratique, en ce qu'il ne faisait pas assez de place aux conceptions économico-sociales nouvel'ks, et trop peu libéral, en ce que l'autonomie qu'il prévoyait n'était pas intégrale. A son passage à la Commission des Travaux publics, il s^orna de l'appendice indispensable aux gestions d'État réformées : un Conseil d'administration dernier modèle, comprenant des représentants du gouvernement, du public et du personnel ayant voix obligatoirement consultative. Il n'est pas d'industrialisation qui tienne sans cet organe, dont M. Fayol a condensé en quatre pages la critique impitoyable : cet écrivain le considère comme une « complication inutile et dangereuse. »

Une réorganisation économique plus caractérisée s'est effectuée dans d'autres branches de l'activité nationale. L'étude que nous en allons faire achèvera de nous éclairer sur les tendances prédominantes. Déjà quelques traits nouveaux nous sont apparus. Mais il s'agissait d'organismes que l'État seul anime et entretient. L'observation est beaucoup plus frappante, qui touche des domaines, d'où l'industrie privée ne s'est point encore laissé exclure, mais que certains caractères désignent à l'ambition conquérante de l'État et des étatistes. Les mines, les forces hydrauliques et les transports ont toujours joui d'un régime spécial : ces trois industries ont changé de régime depuis l'armistice. Quels traits €ommuns s'y discernent ?

Trompant les espérances de ceux qui supposaient définitive l'organisation créée pendant la guerre, la paix, on l'a vu, l'a détruite. Sur quelques points seulement elle s'est consolidée, et c'est ainsi que de nouveaux régimes ont pris^ naissance.

La guerre avait imposé une organisation particulièrement sévère des transports. Or, nul ne conteste que les transports à l'intérieur du territoire ne constituent un service public. Il en est de même des services d'énergie électrique qui soulèvent, du fait des transmissions à distance, des problèmesd'ordre public, et de ceux d'énergie hydraulique, exploitant cette force des chutes que le droit tient pour res nullius. De même des mines, qu'une tendance déjà ancienne porte à rattacher au domaine de l'État. L'exploitation intense, à laquelle la guerre a donné lieu sous le contrôle administratif, a engendré à une conception d'organisation générale, qui se traduit par le plan actuel du ministère des Travaux publics.

Celui-ci est devenu l'un des plus importants parmi les départements du pouvoir central. Ses crédits sont parmi les plus considérables, atteignant 2.715.728.664 francs d'après ^ le projet de loi du budget 1922. Outre les services dépendant directement du ministre : routes et navigation, ports maritimes, chemins de^ fer, forces hydrauliques et distribution, d'énergie électrique, mines et combustibles, il comprenait tout récemment encore trois sous-secrétariats d'État : postes et télégraphes, ports, marine marchande et pêches, aéronautique et transports aériens. Ainsi se précise l'analogie de ces modes divers d'activité économique. L'intervention de l'État est ici légitime, et la ligne de démarcation apparaît qui sépare les Travaux publics de l'étatisme proprement dit.

Les vues du ministère en ces matières ont été développées d'ensemble dans un rapport du 8 septembre 1917, que M. Claveille, alors sous-secrétaire d'État des Transports, adressait au Président du Conseil. A cette époque, M. Etienne Flandin

venait de déposer au Sénat une proposition de loi prévoyant institution auprès de la présidence du Conseil d'un cominisfiariat général destiné à « coordonner l'action des départe- Tnents ministériels en vue de la reconstitution des forces ■économiques et sociales de la nation. » M. Claveille jugeait •cet organisme superflu « en ce qui concerne le développement de l'outillage national et des voies de communication. » Il procédait lui-même à l'installation d'un Conseil supérieur des Travaux publics comprenant « outre les membres actuels du Conseil général des Ponts et Chaussées, des représentants du Parlement, des grandes administrations publiques et des associations dont le but principal se rapporte aux Travaux publics. » (1)

Dans son rapport, M. Claveille résumait les mesures prises dans les divers domaines sur lesquels le ministre étendait son contrôle, montrait la voie à suivre pour des mesures nouvelles : programme de réfection des routes, régime des automobiles (2), régime de la navigation intérieure et des ports, régime des chemins de fer, distribution d'énergie électrique (3) et régime des forces hydrauliques. La plupart de ces questions, auxquelles il faut ajouter celles des mines et de l'aéronautique, ont fait l'objet de dispositions législatives récentes ; il n'est pas douteux que l'État n'ait pris en main de façon plus vigoureuse la direction de cette branche de l'activité nationale, et c'est l'ensemble de son œuvre qu'il s'agit à présent d'examiner ; de la sorte s'en distingueront les exactes limites et les idées s'en trouveront éclaircies.

(1) On rapprochera de cette initiative celle de M. Géo Gérald^ qui déposait le 24 mars 1921 une proposition de résolution ainsi conçue : la Chambre décide de nommer, par application de Tart. 12 du Règlement, une Commission d'enquête de 44 membres chargée de dresser un inventaire des ressources, des forces, des énergies économiques et financières du pays, d'orienter leur utilisation plus pratique en vue de sa réorganisation économique au regard des conditions nouvelles de la situation intérieure et extérieure.

(2) Loi du 26 décembre 1908, du 8 juillet 1913, du 29 mars et <lu 4 août 1917 (subvention aux entreprises de transports automobiles ).

(3) Modifications à apporter à la loi du 15 juin 1906.

Qu'est-ce donc enfin qu'un service public ? C'est un point que la doctrine a depuis longtemps élucidé., Il suffit diî: s'en rapporter à ses principes»

«.Les travaux publics, dit M. Colson^ sont de deux sortes : les uns ont pour unique objet de fournir à une administration les moyens de mieux assurer les services publics qui lui sont confiés : défense nationale, justice, instruction publique. Les autres (ceux dont il s'agit ici et qui relèvent du ministère du même nom), ont pour objet essentiel de répondre à Geriains besoins économiques éprouvés par les particuliers et auxquels V initiative privée ne peut pas pourvoir^ ou pourvoirait ma/,, pour deux raisons essentielles, se rattachant toutes deux à l'impossibilité technique d'organiser les services nécessaires, sans créer un réseau continu de voies^ de fils, de conduites ou un ensemble d^ouvrages occupant des emplacements contigus assez étendus. » Entreprises publiques pour: la satisfaction de besoins particuliers. Elles se caractérisent par divers traits ; économiquement parlant, leur régime est spécial : sur les voies qu'elles empruntent, la concurrence est toujours exceptionnelle et peu durable, et le monopole est inévitable en fait ; de telle sorte que la loi qui fixe les prix d'après la libre concurrence, ne s'applique point à elles et que l'État, conférant le droit d'exploiter ou exploitant lui-même, est toujours amené à imposer des tarifs. L'État d'ailleurs jouit ici d'un privilège exceptionnel et permanent: l'exploitation en effet n'est possible qu'en vertu de l'autorisation adndnistrative. L'intervention de l'autorité peut seule permettre les expropriations de biens privés nécessaires à l'établissement de l'entreprise, et assurer son fonctionnement sur le domaine public. Il y a lieu à l'exercice du droit régalien, soit directement si l'État gère lui-même, soit par délégation s'il fait appel à des concours.

Car il est assez naturellement amené à s'adjoindre des paa'ticuliers ; si l'exploitation intéresse l'ordre général, elle n'en demeure pas moins économique dans son caractère et ses procédés, et la pratique commerciale est en principe étrangère à l'œuvre du gouvernement. Le trait particulier des Travaux publics, dont il est ici question, c'est qu'à leur

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occasion s'établit un contact entre l'État qui règne, et Tindividu qui produit.

De cette dualité nait une conséquence ; deux pratiques sont possibles en cette matière : la régie directe ou la concession par rËtat, intéressé à la gestion. L'État concède au nom de la communauté, il doit veiller à l'accomplissement du service.

De ee$ deux systèmes, quel est le meilleur ? Sans nul douite celui que l'expérience a montré préférable. Nulle question de: doctrine n'est en jeu. « La question, dit M. Colson,. ne &e pose plus entre le libéralisme et le socialisme ou l'interventionnisme... La préférence donnée à la solution étatiste ou à la solution mixte n'implique nullement adhésion au principe des industries d'État ou à celui du contrôle de l'État sur l'industrie privée. » Et l'auteur, dont la compétence est spéciale en la matière, conclut à la supériorité du régi^ne des concessions. Pour deux raisons : la première est q.ue les services d'État sont plus dispendieux que les autres, la seconde qu'ils créent une interférence dangereuse entre les deux ordres d'activité, politique et économique, que 1b pouvoir soit autoritaire, ou qu'il soit électif : il dispose au premier cas de moyens d'oppression funestes à la liberté des eiioyens, est soumis au second à la tyrannie des électeurs. « L'État maître des tarifs, a-t-on dit, c'est l'État esclave des tarifs. »

La concession pare ce double risque. Elle n'empêche pas que l'État ne surveille l'entreprise et n'y demeure financièrement intéressé. Elle convient au caractère commercial qui se fond dans le service exploité avec le caractère public. A la dualité de nature correspond la dualité de fonction. L'avantage est considérable. Toute œuvre économique impliq.ue un capital. Si l'État s'engage, nul contrôle ; mais si c'est l'épargne, la surveillance redevient active. La preuve en est taite, quant aux Compagnies de chemins de fer : « Les repmches mêmes que leurs adversaires leur adressent, dit M. Colson, de parcimonie excessive dans l'exploitation, de résistance abusive à l'abaissement des tarifs, montrent qu'elles ne considèrent nullement lé montant de leur produit net comme une chose indifférente... Lemode d'exploitation adopté, répondant aux

besoins commerciaux, apparaît comme remarquablement économique, »

Si le capital remplit ici son rôle, c'est moins par le mode d'organisation et la forme de la direction — qui, le même auteur le note, dans un ensemble de services si complexes, sont nécessairement d'un type bureaucratique, — qu'en ce qui touche le rendement pécuniaire. Car l'épargne veut être rémunérée. Il faut que les compagnies concessionnaires jouissent d'assez d'indépendance pour que le pouvoir puisse 4. à chaque instant, en présence de demandes absurdes ou excessives, se retrancher derrière l'impossibilité de leur forcer la main, leur laisser l'odieux du refus. »

Mais la concession d'un service public ne se conçoit qu'appuyée d'un contrôle et c'est là, que le contrôle soit insuffisant ou excessif, le point faible du système. Il convient aussi qu'elle s'accompagne d'une association financière, qui, mettant l'État en tiers dans ses profits ou ses pertes, l'intéressant par là à l'exploitation, l'incite à donner au contrôle lui-même la souplesse qui convient à une œuvre commerciale» Telles sont les données générales, qui servent d'indispensable préface à l'examen des régimes nouveaux.

Dans l'étude de chacun de ceux-ci, deux points retiendront notre attention : les dispositions financières et l'organisation de la direction.