INTRODUCTION

Par une décision du 30 janvier 1800, le Ministre des Colonies nomma une commission {chargée d’exa- « miner les budgets locaux des colonies, tant au point « de vue financier, qu’au point de vue des questions « organiques qui s'y rattachent, afin d'amener, par « des économies, ou par un meilleur emploi des res- « sources locales, la réduction des subventions de la « métropole. »

Depuis quelques années, en effet, l'opinion publique devenue plus attentive aux choses coloniales paraît s'être émue de la progression constante des dépenses que les colonies imposent au budget général de l'Etat et de l’accroissement des charges qui en résultent pour le contribuasle métropolitain.

Un grand nombre de publicistes, un grand nombre d'hommes politiques, les rapporteurs du Budget colonial, ont appelé sur ce point, à diverses reprises l'attention des pouvoirs publics.

‘La commission des budgets locaux, instituée par Monsieur Guillain,répondait donc aux préoccupations qui avaient trouvé leur expression à la tribune du

Parlement comme dans la presse. Ses travaux ont été poussés avec une grande activité car, dès le 23 juin 1899, son rapporteur, M. Picquié, Inspecteur général des Colonies, soumettait au Ministre un long rapport, très documenté, dont les conclusions ont reçu l’ap-

probation des Chambres.

La loi des finances du 13 avril 1900 faisait siennes

les propositions de la Commission des budgets locaux et, dans son article 33, sanctionnait, après | avoir amendée il est vrai, la réforme préconisée par cette Commission.

C’est dans cet article qu'est contenu le changegement le plus important apporté, depuis de longues années, dans la législation coloniale en matière de finances. Le Sénatus-Consulte de 1854 et 1866 « qui constituaient la Charte coloniale » se trouvent ainsi singulièrement modifiés.

La loi de finances du 28 avril 1893 avait déjà porté atteinte à la législation de 1866 en fixant dans son art. 42 les contributions à apporter par les colonies aux dépensesciviles et militaires qu'elles occasionnent et aux charges générales de l'Etat, en affirmant, ainsi d’ailleurs que le demandait le rapporteur, l'égalité de tous les Français devant l'impôt. C'était un essai de retour vers le système de l'assimilation. Mais, même après cette loi, les pouvoirs des Conseils généraux qui étaient maitres des tarifs des taxes locales, qui délibéraient sur le mode d’assiette et leurs règles de perception, étaient intacts et l'œuvre des législateurs du Sénat du second Empire n’était pas entamée. Elle

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. vient de l’être fortement par l’art. 33 dela loi de finances du 13 avril 1900. C’est cette nouvelle législation, toute à l’ordre du jour, sans effet rétroactif, applicable seulement pour l'exercice 1901, qu’il a paru intéressant de présenter dans son cadre naturel, c’està-dire dans l'étude du budget local.

Nous nous proposons donc d’exposer les règles qui président, aux colonies, à la préparation, au vote par le Conseil Général, à la discussion par le Conseil d'Administration, à l'exécution du service local. Nous insisterons plus spécialement sur les modifications que vient d'apporter, en matière de taxes locales, la loi de finances de l’exercice 1900, mettant ainsi la nouvelle législation en regard de l’ancien état de choses. :

Cette étude présentera à son début (Chapitre I, Section |) une courte esquisse de la personnalité juridique de la Colonie, caractère qui permet à cette division administrative d’être sujet actif ou passif de droits, caractère grâce auquel elle peut posséder, être créancière, débitrice, intenter des actions en justice, transiger, faire emploi de ses recettes. Nous verrons de plus qu’elle a budget à elle, autonome, indépendant de celui de l'Etat.

Mais, avant d’énoncer la législation financière actuelle, il convient de montrer quels principes ont, aux différentes époques, dominé cette législation (Section Il). On verra que les Colonies furent d’abord soumises à un régime d’assujettissement, devinrent

sous la Révolution des départements coloniaux ; que

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l'Empire, préoccupé en Europe, les laissa abandonnées à elles-mêmes ; que la Restauration les dota de Conseils généraux avec pouvoirs sur les recettes ; qu’une loi de 1841 revint au système de l’assimilation, mais qu'en 1854, puis, plus complètement en 1866, domina le système de l'autonomie financière, législation que vinrent modifier les lois de finances du 28 avril 1893 et du 13 avril 1900.

Il y aura lieu, ensuite (Chapitre Il), d'examiner comment est établi le budget local. Nous suivrens pour cette partie l’ordre dans lequel se présentent, en réalité, les diverses phases du budget colonial.

Sa préparation par les autorités compétentes (Section 1).

Son vote par le Conseil Général ou le Conseil d'Administration, et, plus spécialement ici, les pouvoirs qui sont dévolus au premier en matière de recettes et de dépenses (Section Il).

Son approbation (Section Il).

Le Budget une fois approuvé est définitif. Que contient-1l en recettes comme en dépenses ? C’est à cette question que répondra le Ch. HI (Contexture du zudget local).

Comment, enfin, est-il exécuté, c’est-à-dire comment sont recouvrés les produits des taxes et contributions, comment sont employés les crédits ?

Comment est-il procédé au paiement des dépenses, comment sont rendus les comptes ? C’est ce qui sera indiqué au Chapitre IV. |

Puis, pour conclure, après un court aperçu sur

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les colonies anglaises, nous étudierons en fait les budgets locaux, ainsi nous serons amenés à constater la prospérité financière de Colonies relativement jeunes comme la Guinée, la Côte-d'Ivoire, le Dahomey, pays dotés de Conseils d'Administration où le

commerce local est largement représenté,

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re CHAPITRE PREMIER

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Section I. — De la Colonie

Le mot colonie peut être pris dans un sens large ou dans un sens restreint.

Certains auteurs (MM. Harmand et L. de Saussure) (1) veulent réserver le nom de colonie proprement dite aux pays que l’Européen colonise ou peut coloniser, où 1l peut travailler le sol, vivre, se reproduire indéfiniment et se multiplier, laissant, faute de mieux, celui de possessions aux pays tropicaux ou subtropicaux, généralement étendus, peuplés d’une masse considérable d’indigènes plus ou moins policés, possesseurs du sol, où l'Européen ne peut vivre qu'à la condition d’un certain bien-être, où il ne peut être que le directeur, l’éducateur et le protecteur des indigènes.

Sans doute ces distinctions, qui différencient les colonies des autres établissements nommés posses-

(1) L Ifarmand. — Préface à la traduction de l'Inde de sir J. Strachcy cité par L. de Sanssure. — Psychologie de la colonisation française, p. 16 et saivantes,

sions par MM. de Saussure et Harmand. ont inévitablement leur répercussion sur le régime financier donné à ces pays les plus divers, régime qui fait l’objet de cette étude.

Mais, pour plus de commodité, on comprendra par le mot colonie, sans oublier cependant la physionomie spéciale de chacune d’elles, toutes les possessions qui dépendent du Ministère des Colonies, aussi bien la Nouvelle-Calédonie que la Réunion ou l'Inde, Chine, que le Dahomey, le Congo ou Madagascar.

Cette remarque faite, il convient de se demander ce qu'est, en droit public, la Colonie.

La Colonie personne morale. — On sait qu'audessous de l'Etat existent certains groupements politiques secondaires qui ont été dotés, par lui, d’une personnalité morale plus ou moins étendue. Tels sont en France, le Département et la Commune.

Telle est également la Colonie.

Quelle est l'étendue de la personnalité de la colonie ? Quels sont les droits qui lui sont expressément concédés ? Car, à la différence des individus qui possèdent tous les droits qui ne leur sont pas refusés, les groupements politiques secondaires ne peuvent prétendre qu'à ceux qui leur sont spécialement octroyés. Les seuls droits communs à tous ces groupements sont les droits patrimoniaux. C’est à ce seul point de vue qu'est envisagée ici la capacité juridique de la colonie. En effet, l’aptitude à être propriétaire, à exercer le droit de propriété, est le droit primordial de tout être quel qu'il soit. Dés qu'on lui donne le droit

d'exister, il faut iui donner l'aptitude aux droits patrimoniaux, grâce à eux seuls il pourra se procurer ses moyens d'existence. Ces droits ont été accordés à la -colonie comme à l'Etat, comme au département, mieux même qu’à ce dernier. Aussi la colonie peut-

ètre, en tant que groupement personnalisé.

A. Propriélaire ; B. Créancière et débitrice.

Pour bien faire ressortir la condition juridique de la colonie, il est utile de comparer sa capacité à celle du département, telle qu’elle résulte de la loi du 10 août 1871 et des actes qui l’ont précédé (loi du 28 pluviôse an VII. — D. du 9 avril 1811, Lois des 10 mai 1838 et 18 juillet 1866).

- A. La Colonie propriétaire

En France, le département est propriétaire des biens de son domaine privé et gardien des biens de son domaine public.

La question du domaine aux colonies est très controversée. Longtemps la doctrine et la jurisprudence ont interprété les ordonnances des 26 janvier et 17 août 182$ (1) portant constitution du domaine colonial comme « faisant remise en toute propriété « aux colonies des établissements publics et des pro- « priétés domaniales », sauf quelques exceptions ex-

pressément déterminées. Ce qui aboutit à dire qu'aux

(1) B. O. M. ref. I. p. 395.

colonies tout le domaine public ou privé est colonial ou local et non pas national. (En ce sens Girault, arrêt du Conseil d'Etat, 21 mai 1886 (1). Contra Dislère, N° 884. Théorie spéciale Demartial) (2).

Comme toute personne morale qui possède, la colonie peut en ce qui concerne le domaine privé et sous certaines formes requises :

1°) Faire des actes d'administration ;

2°) Faire des actes d'acquisition ou d’aliénation à titre onéreux ;

3°) Recevoir des dons et legs:

4°) Avoir des actions à exercer en justice.

1°) Actes d'administration. — Le mode de gestion des propriétés de la colonie, les baux de biens donnés ou pris à ferme ou à loyer font l’objet des délibérations définitives du conseil général sauf annulation (Sen. Cons. 1866, art. 1, $$ 3 et 4).

L’analogie est complète sur ce point entre le conseil général de la colonie et celui du département. Il y a même identité parfaite entre les termes des S 3 et 4 de l’article 1 du sénatus-consulte et les $ 2 et 3 de l’article 46 de la loi du 10 août 1871.

Cette analogie ne va pas subsister. Les actes de la Colonie vont être controlés de plus près, elle va sentir, plus que le département, les effets de la tutelle administrative.

2) Ventes, échange, acquisitions à litre onéreux. — Le Conseil général statue sur l’acquisition, l’alié-

(1) Recueil des arrêts Macarel, 1886, p. 426, (2) V Ch. IIL, p,

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nation, l’échange, le changement de destination ou d'affectation des propriétés de la colonie quand elles ne sont pas affectées à un service public (art. 1,$ret 2 du Sén.-Cons. de 1866).

* Dans la Métropole, les délibérations du Conseil général sont définitives, sauf annulation, lorsque ces actes ne sont pas relatifs à des propriétés limitativement déterminées, savoir : celles qui sont affectées au service de la préfecture ou des sous-préfectures, aux cours d'assises, tribunaux, écoles normales, casernement de la gendarmerie, prisons.

Lorsqu'il s'agit d’un immeuble affecté à un deces services publics, la délibération du Conseil général n’est exécutoire que sauf suspension (a 46 1° et a 48 1° ArS7n

Le Sénatus-Consulte de 1866:n’a pas voulu distinguer comme l'a fait la loi de 1871, entre les services publics. La même règle est édictée pour toutes les propriétés affectées à tous les serviees publics, sans qu'il ait été spécifié quels sont ces services. Cette disposition eut gagné en précision en ne généralisant pas et en déterminant quelques services les plus importants. On eut évité ainsi dé voir surgir des interprétations diflérentes, partant des conflits qu’a du résoudre le Conseil d'Etat. On a du se demander notamment si l’aliénation de l’hôtel du Directeur de l’Intérieur peut être prononcée par le Conseil général. Le Conseil d'Etat a été d’avis le 11 janvier 1872 que la délibération du Conseil général à ce sujet devait être approuvée (Exemple cité par M. Dislère, t. I, p.320).

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3) Dons et Legs. — En matière d'acceptation ou de refus de dons et legs, les conseils généraux des colonies ne peuvent statuer définitivement que lorsque ces dons ou legs sont laits sans charge ni affectation immobilière et qu'ils ne soulèvent pas de réclamation deshéritiers (art. 1, Sén.-Cons. 1866). Autrement la délibération du Conseil général doit être approuvée par réglement d'administration publique (art. 3, Sén.-Cons. de 1866 et Décret du 11 août 1866, art. unique).

Tels étaient également sur ce point les pouvoirs des conseils métropolitains avant la loi du 10 août 1871 qui leur confère (art,46, 5°) des attributions plus étendues que celles des conseils coloniaux. En effet, lorsque le don ou legs ne donne pas lieu à réclamation de la famille, le préfet accepte en vertu de la délibération du conseil qui est définitive sauf annulation.

Sur ce point les pouvoirs du Conseil général l’emportent puisqu'il statue sur ces libéralités même au cas où il aurait charge et affectation immobilière.

S'il y a réclamation de la part de la famille, il faut un décret du pouvoir exécutif approuvant la délibération, discuté par le Conseil d'Etat en assemblée générale, si le legs ou don est de plus de 50,000 fr., en section, s’il est inférieur à ce chiffre (art. 7,8 5, D. du 2 août 1879).

Le préfet peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons et legs (art. 53). La décision du Conseil général ou du gouvernement, qui intervient ensuite. a effet du jour de cette acceptation (art. 53 în fine).

Apres

Rien de pareil ne se rencontre dans le Sénatus- Consulte de 1866. Cependant, il est permis de penser que le gouverneur ayant pouvoir de faire tous actes conservatoires nécessaires, peut, par conséquent, accepter à ce titre, des dons et legs. La délibération, définitive ou non, du Conseil général suivant les cas, intervient ensuite pour régulariser l'acceptation essen-

tiellement provisoire du gouverneur.

4) Exercice des actions en justice. — Le Conseil général aux colonies statue (art.1,Sen.-Cons.de 1866 $ 5) sur les actions à intenter ou à soutenir au nom de la colonie. En France, le Conseil général (art. 46, $ 15, loi de 1871) a des pouvoirs identiques. Ces deux assemblées statuent également sur les transactions qui concernent les droits de la colonie ($6, Sen.-Cons, 1866) ou du département ($ 16, loi de 1871).

Dans les actions à intenter ou à défendre le gouverneur a seul qualité pour représenter la colonie en justice. Le Décret du 12 juin 1879, constitutif des commissions coloniales, et les actes postérieurs qui les ont créées, n’ont rien changé à ce principe. Le Gouverneur peut, dans le cas d'urgence, intenter toute instance ou y défendre, faire tous actes conservatoires sans délibération préalable de l’assemblée locale (K s infine).

En France, c'est le préfet qui exerce les actions du département ; entre les sessions du Conseil général il peut défendre à toute action intentée contre le

département, sur avis conforme de la Commission

départementale. Il fait tous les actes conservatoires et interruptifs de déchéance (article 54).

Mais quid, si, dans une action, les intérêts de l'Etat d'une part, et ceux de la colonie ou du département d'autre part, sont en opposition? En ['rance, l’article 54 indique que, dans cette hypothèse, l’action est intentée ou soutenue au nom du département par un membre de la commission départementale désigné par elle. Le préfet représente donc alors l'Etat. Cette disposition n’a pas trouvé place dans les différents actes qui ont constitué les commissions coloniales.

En pareil cas, il serait possible aux colonies de procéder par analogie et de confier la représentation de la Colonie en justice à un membre de la commission coloniale choisi par elle. C’est la solution préconisée dans son traité de législation coloniale par M. Dislère (n° 398).

Le gouverneur seul peut défendre aux actions; ce droit n’appartient pas au Ministre (1).

La procédure à suivreest indiquée dans le Décret du 5 août 1881 (2) sur l’organisation et la compétence des conseils du contentieux administratif des trois vieilles colonies et sur la procédure à suivre devant ces conseils. Cet acté a été suivi du décret du 7

septembre de la même année (3) qui rendit ces dispo-

(1) Recueil des arrêts Macarel, 9 avril 1875, p. 238. Réunion contre Crédit foncier colonial.

(2) B. O0. M. 1881, 2e semestre, page 431.

(3) B. O. M. 1881, 1881, 2e semeltre, page 703.

sitions applicables à toutes les colonies françaises. Il Prescrivit au demandeur le dépôt, avant toute action intentée contre la colonie, d’une requête introductive d'i instance, dans les conditions formulées aux articles set suivants du décret du $ août 1881. C'estuneanalogie de plus avec la législation métropolitaine.

Dans les différentes manifestations de sa volonté, la colonie, on vient de le voir, a pu agir par l’intermédiaire du Gouverneur, à peu près aussi librement que le département par l'organe du Préfet. Les différences signalées ne sont pas essentielles, elles n’affectent que des points de détail. Elles tiennent surtout à ce que des modifications ont été apportées par la loi du ro août 1871 au régime sous l'empire duquel se trouvaient les conseils généraux francais lorsqu'intervint le Sin. Cons. de 1866. La surveillanceexercée au point de vueadministratif par l’État sur le groupement colonie n’est pas plus rigoureuse que celle à laquelle est soumis le département en tant que personne civile, en tant que propriétaire de biens. De sorte qu'il est permis de soutenir sans exagération que, à ce sujet, la législation française assimile la colonie aux départements surtout si l’on considère l’époque où fut opérée la décentralisation coloniale dont l’acte de 1866

est la consécration légale.

PB. — La colonie créancière et débitrice

Tout autre est la situation de la colonie en face de l'Etat au point de vue financier. Créancière et débi-

trice, elle jouissait et jouit encore d’une situation véritablement privilégiée comparée à celle du département. Elle tient cette situation des Senatus Consulte de 1854 et de 1866.

. Les recettes du budget départemental sont formées de l’ensemble des centimes additionnels ordinaires dont le nombre est fixé annuellement par la loi de finances, des centimes facultatifs que le Conseil peut voter dans la limite d’un maximum également déterminé par la loi de finances. Ce budget n’a pas de ressources propres.

Dans la colonie, au contraire, le Conseil général (les chapitres suivants de cette étude l’établiront) a l'initiative complète du choix des taxes à percevoir, il était sous le régime des Sénatus Consulte souverain maître du tarif de ses taxes. Le Conseil général délibérait sur lemoded’assiette et les rêgles de perception de ses contributions. Et, bien que la loi du 13 avril 1900 lui ait enlevé (article 33 $ 3) cette maîtrise absolue des tarifs, il continue cependant à délibérer « sur « le mode d’assiette les tarifs et règles de perception « des contributions et taxes autres que les droits de « douanes, délibérations qui doivent désormais être « approuvées en Conseil d'Etat. »

Il lui est donc encore loisible d'introduire telle ou telle taxe et de fixer, sauf approbation, son tarif, ce que ne saurait faire le conseil général du continent qui doit se contenter, dans les conditions indiquées plus haut, des centimes additionnels aux quatre contributions directes votées par le Parlement.

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Mais quand il s’agit de certaines recettes extraordinaires (les emprunts par exemple) les conseils généraux métropolitains ont plus de liberté, puisqu’aux termes de l’article 40 de la loi du 10 août 1871, ils votent les emprunts départementaux dont le délai de remboursement n'excède pas 15 ans.

L'autorisation doit être donnée à tous les em- ‘prunts des colonies sans exception.

Quant aux dépenses, leur division est la même dans les deux budgets. Les dépenses obligatoires des colonies dont la nomenclature se trouve soit dans la loi de finances du 13 avril 1900 a 33 $ 2, soit dans le décret du 21 août 1900 avec ici le maximum, sont, il est vrai, plus nombreuses que celles imposées aux conseils métropolitains. sd

Mais cependant les Conseils Généraux coloniaux peuvent se mouvoir plus librement dans leurs dépenses (les dépenses obligatoires pourvues) par ce fait même quils peuvent établir des taxes nouvelles et qu'ils peuvent donner aux dépenses facultatives l’amplitude qu'ils désirent. Ils n’ont à se préoccuper d’une part que du tarif à soumettre à l'approbation, de l’autre que des facultés contributives de la colonie.

Donc, en ce qui concerne les droits qui lui ont été donnés en tant que créancière et débitrice, la colonie a été de beaucoup mieux partagée que le départément. Sa personnalité s’est trouvée renforcée par l'abandon que lui a fait l'Etat des recettes perçues chez elle, par l’autonomie qu’il lui a ainsi concédée.

Car la personnalité (on l’a vu pour le département)