CHAPITRE XXÏII

TRÉSORIERS GÉNÉRAUX. PROJETS DE RÉFORME. ROLE DE LA BANQUE DANS LES PAYS ÉTRANGERS

| ier. Attributions des trésoriers généraux : i° direction du service delà perception; 2° centralisation des recettes; 3° mouvements de'fonds; 4° payement des dépenses publiques. — §2. Historique de l’institution des trésoriers généraux depuis les premières années du siècle : obligations et bons à vue ; difficulté de les escompter. Faiseurs de service: compagnie des négociants réunis; spéculations d’Ouvrard; sa déconfiture. Création, en 1806, de la caisse de service, du compte courant et du système actuel de trésorerie. Banquiers-fonctionnaires. L’organisation de 1806 a subsisté à peu près intacte jusqu’à nos jours. Opérations de banque. — §3. Transformation des trésoriers généraux en receveurs à traitement fixe. Décret du 3i décembre 1889 rendu en conformité d’un vote de la Chambre des députés. Projets actuellement soumis au parlement. Attribution proposée du service des trésoriers généraux à la Banque de France. — | 4* La trésorerie en Angleterre: la gestion de la dette y est remise à la Banque d’Angleterre, Compte courant de l’Échiquier à la Banque. — § 5. La trésorerie en Belgique: la banque nationale y remplit les attributions de caissier de l'Etat. Détails de cette organisation. Loi de i85o. Agents de l’Etat chargés du contrôle des opérations de caisse au nom du ministre des finances. Avantages et profit annuels que l’Etat belge retire de cette association d’intérêts.

| ier. — Trésoriers généraux. — Leurs opérations de banque.

Le précédent chapitre s’est borné à envisager les trésorierspayeurs généraux au seul point de vue de la centralisation des fonds. Il s’agit maintenant d’étudier l’ensemble de leurs attributions qui se résument ainsi : « Les trésoriers-payeurs généraux, « dans chaque département, dirigent le service des receveurs parte ticuliers et des percepteurs dont ils sont responsables, centra- « lisent les recettes, exécutent les mouvements de fonds du Trésor « et effectuent le payement des dépenses publiques. » Gela forme quatre fonctions distinctes : i° Direction du service du recouvrement des contributions directes; 20 Centralisation des revenus

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publics; 3° Opérations de mouvements de fonds du Trésor ; 4° Payement des dépenses publiques.

Le service du recouvrement des contributions directes a été décrit in-extenso dans le chapitre précédent. La centralisation des revenus publics vient de faire l’objet de nos études. Les mouvements de fonds sont et seront encore traités dans le cours des présents chapitres. Quant au service des dépenses, attribué aux trésoriers généraux depuis la suppression des payeurs en 1 865 , un chapitre spécial en porte plus loin le titre.

Avant de réunir ces parties éparses pour reconstituer le personnage dans son ensemble, reprenons le passé de l’institution, passé que caractérise le titre de fonctionnaires-banquiers autrefois dévolu à ces représentants du Trésor.

| 2. — Historique de l’institution des trésoriers généraux .

L’organisation du compte courant des trésoriers généraux, dont il vient d’être question, date de 1806, époque à laquelle Napoléon se débarrassa de l’intermédiaire des faiseurs de service et lui substitua le mécanisme administratif qui a survécu jusqu’ici.

Dès T avènement, du Consulat, afin de rétablir Tordre dans les finances et de se procurer, en même temps, les fonds nécessaires aux besoins urgents, les receveurs généraux durent souscrire, au début de chaque exercice, des engagements mensuels, correspondant à chaque douzième du montant des rôles. Pour tenir compte des difficultés du recouvrement, les échéances de ces douxièmes furent retardées de quatre mois. Les receveurs généraux acquittaient ainsi en seize mois ce qui, rigoureusement, devrait leur être payé en douze par les contribuables, latitude qui, non seulement leur permettait de ménager le public, mais surtout leur réservait d’importantes jouissances d’intérêt. D’un autre côté, le Trésor avait l’avantage, dès le début de l’année, de posséder le total de son impôt direct en portefeuille, soit 3oo millions sur un budget de 5oo millions environ.

A l’égard des impôts indirects, les bons à vue remplissaient un rôle analogue. Seulement,au lieu d’être souscrits par anticipation,

4eo

les bons à vue n’étaient émis qu’après recouvrement pour les sommes effectivement encaissées. Les comptables profitaient alors uniquement des délais de jouissance entre la date de l’émission et celle du paiement (i).

Ces diverses valeurs, susceptibles, avons-nous dit, d’être escomptées, le furent, en effet, dès leur souscription, parles faiseurs de service, groupe de banquiers et de fournisseurs. Les bons à vue trouvaient facilement preneurs, en raison de leur encaissement presque immédiat. Mais les obligations à échéance éloignée se plaçaient fort mal ; elles s’appuyaient cependant sur de solides cautions ; d’abord, les receveurs généraux eux-mêmes faisant presque toujours honneur à leur signature; puis la caisse d’amortissement, créée en 1799 et dépositaire des cautionnements des comptables, se chargeant de rembourser à vue tous les titres exceptionnellement protestés.

Malgré ces garanties, dontlasécuritésemblaità peu près complète, des taux usuraires de 1 0/0, 3/4 0/0, 1/2 0/0, par mois, soit 10 0/0, 8 0/0, ou 6 0/0 par an, suivant les époques, étaient demandés et obtenus par les anciens spéculateurs du Directoire. Pour s’affranchir de ces concours onéreux, le ministre. des finances chargea d’abord un comité de receveurs généraux d’escompter les obligations émises par ses membres et leurs collègues. Mais ce comité, qui pourtant bénéficiait de la dépréciation de ses propres valeurs, faute de hardiesse et de capitaux, ne sut pas profiter de la situation favorable qui lui était faite.

G’est alors qu’une compagnie^), désignée sous le nom d zNégociants réunis , offrit de concentrer, dans ses mains, les opérations de fournitures de l’armée et de la marine et celles des mou-

(1) Le système des bons à vue, tel qu’il est exposé ci-dessus, fut bientôt modifié par le décret du 21 juin 1804, et disparut en 1806.

(2) La compagnie des Négociants réunis se composait de Desprez, auquçl incombait spécialement l’escompte des papiers du Trésor, de Vanlerberghe, chargé de la fourniture des vivres, et enfin d’Ouvrard, dont la fortune mouvementée est demeurée célèbre ; ce dernier se réservait les grandes spéculations. Ce fut lui qui, par sa témérité, compromit les intérêts de la Compagnie et la fit sombrer.

Le premier traité passé avec Barbé-Marbois, ministre du Trésor, pour la négociation des valeurs du Trésor, signé par Ouvrard au nom de 32s collègues, porte la date d’avril i8o4*

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vements de fonds du Trésor et que le ministre Barbé-Marbois lui confia la mission d’alimenter le budget par l’escompte d< s obligations des receveurs généraux, des bons à vue, des traites de douanes, de coupes de bois, et autres papiers. Réciproquement, les caisses publiques ouvertes à la compagnie lui procurèrent les fonds disponibles jusqu’à concurrence du montant de ses avances, bientôt même au delà, car diverses spéculations dans lesquelles les négociants réunis s’engagèrent, concurremment avec leur entreprise principale, ne réussirent pas ; la plus importante, celle des piastres du Mexique (i), tourna mal. A court d’argent, la compagnie escompta ses obligations des receveurs généraux à la Banque de France, tout en continuant à s’approprier les encaisses des comptables, au fur et à mesure des rentrées. De sorte qu’à l’échéance la Banque ne trouva plus de fonds pour couvrir son gage.

Ce grand établissement, alors à sa naissance, n’évita la faillite qu’au moyen de misérables expédients, consistant, par exemple, à compter, une à une, les pièces d’argent données en payement, à ne rembourser qu’un seul billet à la même personne, à distribuer préalablement dans les mairies des numéros d’ordre, etc., ce qui permettait de ne sortir que cinq à six cent mille francs de la caisse en une seule journée (octobre i8o5) (2).

(1) L’affaire dite des piastres reposait sur les combinaisons suivantes: Par suite des guerres maritimes et de la domination de l’Angleterre sur toutes les mers, l’argent, que l’Espagne tirait habituellement de ses possessions du Mexique et du Pérou, n’arrivait plus en Europe. La disette de numéraire qui en résultait causait un grave préjudice au commerce de toutes les nations. Ouvrard obtint du gouvernement espagnol qu’il lui vendît les piastres retenues au Mexique, moyennant 3 fr. 75 l’une, lorsqu’elles valaient 5 francs en Europe. Pour les faire parvenir, Ouvrard espérait tromper la vigilance des croiseurs anglais, ou bien même obtenir un laisser-passer de Pitt, en considération des services que rendait au commerce anglais une telle importation de numéraire. S’étant concerté, à ce sujet, avec des maisons hollandaises, peu s’en fallut que son plan ingénieux ne réussît. Mais les troubles de l’Europe, la difficulté des négociations en retardèrent l’exécution, et, avant que les piastres aient pu arriver du Mexique, les besoins d’argent ruinèrent ses combinaisons. Son génie n’aboutit qu’à remplir le trésor espagnol d’avances réalisées au moyen des fonds des caisses des comptables français. Comme le disait plus tard Napoléon: « Je « vois ce dont il s’agit : l’Espagne me devait une subside, et c’est moi qui lui en « ai fourni un. »

(2) Dans son compte général du Trésor public, rendu le i5 avril 1806, Mollien rappelle, en ces termes, les événements relatifs à la faillite des faiseurs de service : « Je remplis un pénible devoir, Sire, en révélant les manœuvres par les- & quelles des hommes aventureux qui cumulaient le titre de banquier du

Napoléon, revenu à Paris après la victoire d’Austerlitz (i), mit enfin terme à ces désordres, força les faiseurs de service d’abandonner tout leur actif à l’Etat, et renvoya Barbé-Marbois, en le réservant pour la Cour des comptes (9 janvier 1806). Mollien (2) lui succéda. Une fois le déficit des Négociants réunis liquidé à 1 4 1 millions (ramené plus tard à un chiffre beaucoup moindre), le nouveau ministre concerta immédiatement avec l’Empereur les moyens de se débarrasser définitivement de l’ingérence des banquiers étrangers. Sous cette inspiration, fut conçue la nouvelle organisation de la trésorerie, que Napoléon caractérisait ainsi au moment où Mollien lui soumettait le décret de juillet 1806 : «Je ne « puis signer trop tôt la libération du Trésor. » Ce décret du 16 juillet 1806 contenait bien, en effet, la libération du Trésor. Seulement, tout en l’affranchissant des intrusions étrangères, il ne crut pouvoir mieux faire que de créer, à leur place, dans le sein de l’administration des finances, des banquiers-fonctionnaires.

Par le décret du 16 juillet 1806 : i° une caisse de service était instituée auprès du Trésor, avec mission d’appliquer, avec la plus grande célérité possible, les recettes aux dépenses dans les départements ; 20 cette caisse de service « ouvrira des comptes courants à tous les receveurs généraux». (Art. 4-)

Dès lors, les receveurs généraux cessèrent d’employer à leur gré leurs excédents de recettes dans des placements de leur choix; le seul placement désormais permis, encouragé même, fut le dé-

« Trésor et celui de fournisseur ont abusé, pendant plus d’une année, de la

« confiance qui leur était accordée Ce n’était pas pour aider le Trésor delà

« France que ces faiseurs de service couvraient la place de billets de circulation: « ils employaient, au contraire, ces effets, qu’ils tenaient de la confiance du « Trésor, à des spéculations ou à des services qui étaient entièrement étrangers

h au Trésor de la France ; ils ont enfin comblé la mesure de leurs fautes

« par un débet de plus de 100 millions envers le Trésor public; débet qu’ils 11’ont « couvert qu’en substituant au produit des impôts, dont ils disposaient, des

a valeurs étrangères et d’une réalisation difficile Déjà, Sire, la trace de ce

« moment de désordre semble effacée... » (Compte général du Trésor public pour l’an XIII, i5 avril 1806.)

(1) Napoléon, au mois de novembre i8o5, disait : « Avant quinze jours, « j’aurai battu les Russes, les Autrichiens et les joueurs à la baisse. »

(2) Les mémoires d'un ministre du Trésor contiennent le récit détaillé des scènes qui précédèrent, aux Tuileries, en janvier 1806, la retraite de Barbé- Marbois et la nomination de Mollien.

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pot des fonds en compte courant au Trésor. Toutes les rentrées affluèrent immédiatement au Trésor central.

« Le Trésor, disait Mollien, a promis un intérêt aux receveurs « généraux pour les sommes qu’ils verseront par avance surl’épo- « que fixée par leurs engagements. » Et il ajoutait : « Mais ils « doivent verser journellement tout ce qu’ils ont reçu (i). » Dans ses mémoires il apprécie ainsi l’économie de la réforme: « L’objet « de cette mesure était de ne laisser de fonds oisifs dans aucune « caisse, d’empêcher tout déplacement d’espèces monétaires, d’ap- « proprier, en un mot, aux affaires publiques, ce système de corn - « pensation par lequel le commerce régularise ses transmissions « aux plus grandes distances. » (Mémoires d’un ministre du Trésor.) Ailleurs, il dit encore : « La caisse de service complète les « rapports du Trésor avec tous les comptables; elle appelle au Tré- « sor public le produit des impôts directs, avant l’époque même « fixée par les souscriptions et les engagements des receveurs

« généraux C’est, au nom de leur propre intérêt qu’elle porte

« les comptables à accélérer leurs versements au Trésor. » (Compte général du Trésor public pendant l’an XIV (1806), 3o août 1807.) (2).

En résumé, la conception administrative du receveur général apparut alors sous la forme d’un fonctionnaire-banquier, chargé, à ses risques et périls, de recouvrer l’impôt et de centraliser les fonds dans son département. Le service continuait à lui être, pour ainsi dire, affermé dans l’étendue de sa circonscription. Mais il était tenu de déposer ses fonds et de les faire valoir, tous, sans exception, dans les mains du Trésor exclusivement, par l’intermédiaire de la caisse de service, qui lui en servait un intérêt rémunérateur (3).

(1) Les comptables étaient, en outre, autorisés à transmettre leurs fonds à la caisse de service en lettres de change sur Paris, ou sur toute autre place où le payement des dépenses nécessitait l’envoi de subsides.

(2) Les Mémoires d’un ministre du Trésor empruntent, comme il est naturel d’ailleurs, un très grand nombre de passages aux rapports officiels placés en tête des comptes généraux annuels rendus par Mollien.

(3) En même temps que Mollien affranchissait le Trésor de l’intermédiaire des banquiers étrangers et s’appropriait leur service, il introduisait dans les écritures des agents de son ministère le système de la comptabilité en partie

Telle est l’origine de l’organisation du service des trésoriers généraux. Si nous avons insisté sur ces détails historiques, c’est parce que le caractère de l’institution créée en 1806 s’est perpétué presque sans altération, jusqu’à ces derniers temps. Il suffit dé parcourir la liste des principaux actes réglementaires rendus posterieurement, pour s’en rendre compte.

Des arrêtés du baron Louis, en date des 7 novembre et q décembre 1814 (1), prescrivirent la suppression des obligations souscritespour les contributions directes (a) à partir du i« janvier ,8,5. (( Des cette époque, le compte courant n a plus eu pour base que « es faits matériels de recette et de dépense, au moment même de « leur exécution (3). >, Ce fut alors aussi que prit naissance le compte courant des trésoriers généraux, système d’avances en vertu duquel les trésoriers généraux furent autorisés à drainer les

épargnés particulières de leur département afin de les amener dans les caisses du Trésor. er

Notons encore les ordonnances du 8 décembre ,83a, qui rééditèrent d’anciens règlements sur la responsabilité des comptables, la lo, du 24 avril ,833 déjà citée relativeau contrôle des récépissés '* °n’ enfin Ia réumon ^ctuée par Achille Fould en ,865 des

“s ^ reC6VeUr 8'én6ral à ceIIes de Payeur entre les mains des tresoners-payeurs généraux , conformément au texte du décret suivant :

« Art. Ier. Les fonctions de receveur général et de payeur, dans « Chaque département, sont réunies et confiées à un fonctionnaire « qui prendra le nom de trésorier-payeur général. — Art 2 * Les trésoriers-payeurs généraux seront substitués aux droits et

£ W qui précède ,e C0“Pte

téressants détails, très remarquablement «primés6. L^Trasïmêmes’

3 q°ut t;°rTzidT’ r j dicatioa ^““e: t:

partie double, notamment3s S X61"/ ' T* m ““ d<> comPtabili‘« eu juin .859. Voir plus loin son texte, chapiîre i0x^Jnstru*!t,0“ générale du ao

30 juniet j8°6> **

4pn™r^„8ett^i^X^3 * ^cret “du

(3) La parue reservee par les traites rentra dans le sein du compte courant.

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« obligations attribués aux receveurs généraux et aux payeurs. » (Décret du 21 novembre i865.) Les anciennes attributions dévolues aux receveurs généraux et aux payeurs se concentrèrent ainsi dans les mains de leurs nouveaux titulaires.

Le marquis d’Audiffret n’a pu voir sans fierté son œuvre traverser de la sorte presque intacte plus de trois quarts de siècle : nous citerons plus loin les termes pompeux qu’il emploie pour en parler. Mais, chez d’autres cette longévité finit par susciter d’assez justes réflexions satiriques : « L’organisation actuelle des trésoriers « généraux est un anachronisme, car l’Etat possède maintenant « un crédit bien supérieur à celui de ses agents. Dès lors, pour- « quoi perpétuer l’existence de comptables qui jouissent des fonds « du Trésor comme le feraient des banquiers, qui tirent profit des « rentrées de l’impôt et du payement des dépenses publiques, qui « prêtent à la dette flottante l’argent qu’ils recueillent personnel- « lement de leurs clients particuliers ? Le souvenir du passé et (( l’intérêt personnel soutiennent seuls cet édifice vermoulu. »

C’est contre cette qualité de banquier si anormalement accolée au titre de fonctionnaire que s’élevèrent surtout les récriminations, dont la réforme de 1889 devint l’épilogue. Ladite qualité de banquier, en effet, se manifestait et se manifeste encore aujourd’hui par les combinaisons suivantes.

Sans analyser les éléments de la dette flottante , il suffit de rappeler que, du côté des ressources, figure ce qu’on nomme le compte courant des trésoriers généraux, où, depuis le début de la Restauration, sont versés leurs fonds particuliers. Le montant de ces fonds particuliers devait, jusqu’à ces derniers temps (1), égaler au moins, pour chaque trésorier général, le chiffre de son cautionnement. En fait, il s’élevait généralement beaucoup plus haut (2), à l’époque surtout où un gros intérêt rémunérait ces

(1) Cette règle a cessé d’être e a vigueur. Le montant des avaaces, dit uae circulaire du mois de janvier 1889, peut dorénavant demeurer inférieur au chiffre des cautionnements, (jette circulaire constate, en même temps, que, depuis plusieurs années, l'administration ne tenait plus la main à l’observation de l’ancienne prescription, remontant à i83ô.

(2) L’avance réglementaire minimum, égale au montant des cautionnements, ne s’élève qu’à 28 millions environ. Le surplus, jusqu’à 5o ou 100 millions, est déposé spontanément pai le» trésoriers generaux, parce qu’ils y trouvent un bénéfice.

sortes d’avances (i) : le niveau du compte courant des trésoriers généraux s’abaisse aujourd’hui à 5o millions environ (2), depuis que son taux d’intérêt ne peut plus dépasser le taux d’émission des bons du Trésor. (Décision de 1889.)

Mais qu’il s'agisse de 100 millions ou de 5o millions seulement, on ne saurait, pour une avance aussi considérable, refuser aux quatre-vingt-six fonctionnaires (3) qui la consentent les moyens de se la procurer. C’est pourquoi la faculté de faire des opérations de banque leur a été concédée. Le trésorier général, à l’instar des sociétés de crédit, appelle donc les économies du public dans ses caisses, par l’offre d’un intérêt. Les dépôts sont effectués chez lui soit en compte courant ordinaire, soit en compte courant de chèques à vue, soit à échéance fixe. Puis les fonds recueillis sont versés dans leur intégralité, au Trésor, où ils produisent un intérêt toujours supérieur à celui que le trésorier général sert lui-même à ses déposants (4), ce qui constitue son bénéfice.

Seulement, ces opérations de dépôt (5) en entraînent forcément

(1) Le tarif de l’intérêt alloué aux avances s’élevait autrefois à 3 1/2 0/0 sur l’ensemble des dépôts. Puis, dans ces dernières années, un tarif décroissant avait été inauguré, sur les observations de la Commission du budget. Aujourd’hui, depuis le Ier février 1889, comme il est dit ci-dessus, un taux uniforme, celui des bons du Trésor, est appliqué à la totalité des avances.

(2) Le chiffre des comptes courants des trésoriers généraux s’est élevé de 17.392.000 fr. en 1816. à 119 millions en 1875, 107 millions en 1876, et ioo millions en 1878 (moyennes de l’année). Actuellement, d’après les dernières situations, il n’atteint plus que 5o. 731. 000 fr. (ier juin 1889), 50.598.800 (ier janvier 1896).

(3) Cent millions font, en moyenne, plus d’un million par trésorier-général; 5o millions représentent près de 600.000 fr. par tête.

(4) Ainsi, tandis que le perpétuel souci des grandes sociétés de crédit est de trouver l’emploi sur et rémunérateur des fonds qu’elles détiennent en dépôt, le trésorier général n’a qu’à frapper aux guichets du Trésor public.

Il est interdit, de la manière la plus formelle, disent les circulaires, d’employer les fonds provenant de comptes ouverts à des particuliers en achats de valeurs, opérations d’escompte, ou avances en compte courant. Les trésoriers généraux ne peuvent également s’en servir pour constituer leur encaisse. Ils doivent en verser l’intégralité au Trésor.

(5) Le ministre des finances, dans le cours de la discussion du 26 mars 1889 à la Chambre des députés, attribuait à ces comptes de dépôt chez les trésoriers généraux l’avantage, non seulement d’alimenter la dette flottante, mais aussi de grouper les capitaux dans les caisses de l’Etat et de constituer une clientèle ail Trésor. « Le mouvement des capitaux qui existe autour de chaque trésorerie « générale amène à ses guichets, qui sont les guichets du Trésor, une clientèle « de l’Etat. Je vous demande de la lui laisser et de 11e pas en faire le cadeau aux