CHAMBRES DE JUSTICE

Plus tard, ce sont les Chambres de justice, les Chambres ardentes, qui, dans les moments de crise, alors que tous autres procédés de contrôle ont disparu, se chargent d’apurer les comptes. La plus célèbre, instituée en 1716 (1), après la mort de Louis XIV, fît comparaître devant elle tous les financiers enrichis. Afin de se mieux renseigner sur l’importance et l’origine des fortunes, elle encouragea les dénonciations, promettant une part du butin aux délateurs, introduisant la trahison dans le sein des familles. Ces vils procédés permirent de taxer 21g millions de lucres illicites. Malheureusement, sur les 4-4io individus taxés, la plupart s’abstinrent de payer, grâce à la connivence intéressée des courtisans. Les jugements, suivant un mot connu, devinrent des occasions de trafics entre ceux qui avaient besoin de protection et ceux qui en avaient à vendre.

Après la chute de Law, une nouvelle Chambre de justice, créée par l’arrêt du 1 G janvier 1721, visa toutes les valeurs en cours pendant la durée du système. Ce visa , destiné à frapper plutôt les particuliers que les comptables, s’appliquait à distinguer les actionnaires de bonne foi des agioteurs, en remontant jusqu’à l’origine des biens, afin de remettre chacun, autant que possible, dans son état de fortune première. 11 porta sur 2.402 millions de livres appartenant à 5n.ooo propriétaires : 1.700.798.294 livres seulement furent consolidées. C’était une réduction de 700 millions environ, accrue d’une capitation extraordinaire de 187. 893. 661 livres, établie sur les Mississipiens les plus notoires.

Ainsi, jusqu’au milieu du xvme siècle, des procédés violents et arbitraires, fonctionnant exceptionnellement quand le mal atteignait son apogée, remplacèrent l’organisation absente d’un con-

Fouquet. Cette culpabilité, en matière de péculat tout au moins, ressort plus explicitement des travaux de deux légistes, qui, après avoir critiqué la forme même du procès, s’accordent à reconnaître qu’au fond l’accusation était justifiée. (Discours de rentrée de la conférence des avocats prononcés l’un à Paris, par M. Léon Deroy, le 27 novembre 1882, l’autre à Marseille, par M. Pijotat, le 7 janvier 1882.)

(1) Les Chambres de justice fonctionnaient depuis longtemps avant 1716. Uh édit du mois de juin 1625 avait même expressément ordonné qu’il en serait établi régulièrement, de dix ans en dix ans, « afin que les malversations des offi- « ciers comptables et des gens d'affaires dans la perception, le maniement et la « distribution des deniers publics, ne demeurassent jamais impunies »»

trôle régulier. Un dernier exemple en apparaît sous la Révolution. Il n’y pouvait manquer.

La vérification des comptes des trente-deux anciens fermiers généraux, longtemps suspendue faute de juges, fut reprise par la Convention, qui n’hésita pas à remettre les dossiers de l’affaire à ses comités de sûreté générale, des comptes et des finances réunis. C’est dans ce milieu qu’un rapporteur fut choisi pour récapituler (i) les griefs reprochés aux anciens comptables, griefs exclusivement financiers^ tels que manœuvres employées dans le calcul des éléments derecettes et de dépenses, ventilation inexacte des résultats des exercices antérieurs, dépenses non justifiées, versements tardifs de fonds au Trésor, taux des taxations calculé à io o/o au lieude 6 o/o etde 4 o/o, etc. Commeil s’agissait d’apprécier l’exactitude de monceaux déchiffrés, déjuger souverainement les questions les plus ardues de comptabilité, les comités de la Convention ne trouvèrent rien de mieux que de proposer le renvoi des ci-devant fermiers généraux devantle tribunal criminel révolutionnaire 1

L’assemblée adopta sans objection cette étrange conclusion, et le tribunal criminel révolutionnaire entendit, en effet, la cause.

Sur l’acte d’accusation de Fouquier-Tinville, sans s’arrêter aux observations des accusés, ni aux paroles de leurs défenseurs d’office, séance tenante, le tribunal révolutionnaire déclara les fermiers généraux individuellement et collectivement coupables de malversations, altérations d’écritures, profits illicites, débets, détournements de fonds, etc. ! La condamnation à la peine de mort fut, sans autre examen, prononcée contre eux, et le même jour, après l’audience, à cinq heures, au nombre de 28, ils montèrent sur l’échafaud (2) (19 floréal an II, 8 mai 1 794)-

(1) Rapport sur l’administration des fermiers généraux, par Dupin, 16 floréal an II.

(2) Parmi les fermiers généraux conduits à l’échafaud était l’illustre Lavoisier, auquel est consacré le remarquable ouvrage de M. Edouard Grimaux.

( Lavoisier , 1743-1794. Paris, 1888, grand in-8y. M. Édouard Grimaux raconte, à propos de son héros, tout le procès des fermiers généraux : « Le rapporteur 11’avait reproché aux détenus, dit-il, « aucun acte d’incivisme. De quel droit « demandait-il leur renvoi devant un tribunal créé expressément pour punir les e crimes de contre-révolution? »

Plus loin, M. Grimaux analyse le texte du jugement du tribunal révolutionnaire: « Quel article de loi pouvait être invoqué contre les fermiers généraux?

ORDONNATEURS ET COMPTABLES

Leur comptabilité se trouva ainsi apurée (i).

§2. — Ordonnateurs et comptables.

Ces exemples effrayants font trop clairement ressortir la nécessité d’une organisation de contrôle permanent et régulier, qui prévienne les abus, qui punisse à temps les coupables et maintienne les agents honnêtes en sécurité.

Ce n’est cependant qu’au dix-neuvième siècle, au début de la Restauration, que le contrôle, en France, conquit ces bases solides et rassurantes. Etudions son organisation actuelle en remontant à l’origine de chaque disposition.

Les traités de droit administratif distinguent le contrôle administratif, judiciaire et législatif.

Le contrôle administratif est exercé hiérarchiquement par l’administration supérieure sur ses subordonnés. Le contrôle judiciaire est exercé par la Cour des comptes sur les comptables soumis à sa juridiction. Le contrôle législatif est exercé par le parlement sur les ministres chargés de l’exécution du budget.

Nous retrouverons ces trois sortes de contrôle dans le cours de notre exposé. Provisoirement, au lieu de les analyser successive-

« A quel titre demander une condamnation? Le génie retors de Coffinhal, ancien « procureur du Châtelet, suppléa au silence de la loi par la forme qu’il donna a aux questions posées au jury: A-t-il existé un complot contre le peuple fran- « çais tendant à favoriser, par tous les moyens possibles, les ennemis de la a Françe, en exerçant toutes espèces d’exactions et de concussions sur le peuple « français, en mêlant au tabac de l’eau et des ingrédients nuisibles à la santé « des citoyens, en prenant 6 et io o/o, tandis que la loi n’en accorde que 4, en « retenant dans leurs mains des fonds qui devaient être versés au Trésor natio- « nal, pour enlever à nation des sommes immenses et nécessaires à la guerre « contre les despotes soulevés contre la République et les fournir à ces derniers?

« Ainsi Coffinhal avait l’infamie d’accuser, sans aucun indice, les fermiers « généraux de complicité avec l’étranger, crime digne de la mort. parce que « des intérêts, abusivement prélevés avant 1789, privaient la nation des sommes « nécessaires à la guerre de 1794! »

(1) « Le peuple applaudit bruyamment quand ces 28 têtes tombèrent, comme « iadis, autour du gibet de Montfaucon, la multitude vociférait contre les tréso- « riers de France pendus au gibet. C’est une longue tradition. » [Les Fermiers généraux, par Capefigue.)

ment, continuons à suivre, conformément au plan adopté jusqu’ici, l’ordre des opérations budgétaires.

Les ordonnateurs et comptables, qui ont coopéré à l’exécution du budget, une fois cette exécution terminée, doivent, les uns et les autres, justifier qu’ils ont fidèlement rempli leur mandat. Mais les justifications revêtent une forme très différente, suivant la classe d’agents à qui elles sont réclamées (i). Les principales dissemblances peuvent être classifiées de la manière suivante :

i° Les comptables rendent leurs comptes par gestion et les ordonnateurs par exercice.

Les opérations de caisse se suivent dans un ordre exclusivement chronologique; à tout moment, elles sont complètes ; on les arrête instantanément et définitivement, sans attendre aucun complément, ni rattachement ultérieur. Dès lors, en fin d’année, les comptes des comptables sont irrévocablement clos.

Les ordonnateurs ne peuvent, comme les comptables, décrire leurs actes de date à date. Ils sont forcés de se préoccuper des compléments ou rattachements ultérieurs que ces actes comportent; ils doivent rechercher et grouper toutes les parties éparses d’une même opération, afin de la présenter en un seul faisceau, comparable au chiffre des crédits qui l’ont autorisée. Leur compte est un compte moral, un compte rationnel, qui ne saurait s’accommoder d’une coupure instantanée.

Corrélativement, et pour des motifs analogues, la personnalité de l’ordonnateur disparaît dans ses comptes : ce n’est pas son propre compte que rend l’ordonnateur, mais celui de l’exercice. Lui-même demeure anonyme. Le comptable, au contraire, voit son nom figurer, en toutes lettres, sur la couverture de ses cahiers de gestion ; de date à date, il est personnellement titulaire et res-

(i) Le décret du 3i mai 1862 donne la définition suivante des ordonnateurs et des comptables: « Les administrateurs et ordonnateurs sont chargés de « l’établissement et de la mise en recouvrement des droits et produits, ainsi « que de la liquidation et de l’ordonnancement des dépenses.

« Des comptables responsables sont préposés à la réalisation des recouvre- « ments et des payements. » (Art. 14.)

ORDONNATEURS ET COMPTABLES

ponsable des deniers de sa caisse; sa personnalité se trouve toujours en vedette.

2o Les comptables ont besoin qu’un jugement apure leur comptabilité, tandis que aucune décision judiciaire n’intervient pour libérer les ordonnateurs.

La qualité seule de comptable, en effet, place celui-ci dans un état litigieux. Ses biens, frappés d’emblée d’une hypothèque légale, sont, en outre, soumis à des privilèges spéciaux au profit du Trésor (i). Son avoir, déposé dans les caisses de l’Etat, constitue son cautionnement. Un quitus régulièrement délivré, à la suite d’arrêts de libération en forme rendus par la Cour des comptes, peut seul lui restituer la jouissance de ses biens mobiliers et immobiliers. Il a besoin d’être jugé pour reconquérir sa liberté à sa sortie de fonctions.

Rien de semblable n’existe à l’égard de l’ordonnateur. Aucun privilège, aucune hypothèque légale au profit du Trésor ne pèse sur ses biens. Il ne dépose pas de cautionnement (2). Nul lien

(1) L’Etat, en vertu de l’article 2121 du Code civil, possède une hypothèque légale sur les biens des comptables. L’article 2098 lui confère, en outre, un privilège sur les biens meubles et immeubles des comptables, privilège spécialement réglementé par la loi du 5 septembre 1807.

(2) Un certain nombre d’administrateurs, ordonnateurs et chefs de service autres que des comptables, sont, dans divers pays, soumis à l'obligation de déposer un cautionnement. En France, autrefois, la mesure recevait beaucoup d’extension; elle s’applique encore aujourd’hui aux directeurs départementaux de l’enregistrement et des domaines (5. 000 fr.), aux directeurs départementaux des contributions indirectes (10.000 fr.), aux inspecteurs du même service (5.ooo fr.),aux directeurs, inspecteurs, et sous-inspecteurs des douanes, etc.

On peut se demander pourquoi la mesure n’est pas généralisée. Est-il logique que les fonctionnaires, chefs de service, ou ordonnateurs, qui, d’un trait de plume, par une simple signature, engagent les finances de l’Etat et ouvrent les caisses des comptables, ne soient pas, comme ceux-ci, astreints à l’obligation de déposer un cautionnement ? Voici les raisons invoquées pour justifier la différence de traitement existant entre les chefs de service, administrateurs ou ordonnateurs, et les comptables.

En premier lieu, les comptables, se trouvant exposés à des pertes matérielles vols d’espèces ou erreurs de comptes, doivent déjà, à ce point de vue, en dehors de toute question d’honnêteté, garantir, par le dépôt d’un cautionnement, l’intégralité de leur encaisse. Puis, comme la vue du métal précieux excite des convoitises dangeureuses, le cautionnement garantit encore le Trésor contre les tentations et les infidélités éventuelles.

Pour les administrateurs et ordonnateurs, rien de pareil n’est à craindre. On ne saurait les voler, pas plus qu’ils ne peuvent commettre d’erreurs matérielles se traduisant en perte de numéraire, puisqu’ils n’ont pas de caisse. Quant à leur honnêteté, 'elle est, tout au moins, à l’abri de la vue quotidienne de l’or tentateur.

matériel ne l’assujettit à ses fonctions; il conserve toujours la libre disposition de sa fortune. S’il rentre dans la vie privée, du jour au lendemain, sans autre formalité, malgré les millions de dépenses qu’il a souvent ordonnancés, la plénitude de son indépendance et de sa quiétude lui est immédiatement acquise. Sa personnalité, en un mot, n’est en jeu que dans les cas exceptionnels où les principes vag'ues de responsabilité inscrits dans nos lois sont invoqués contre lui (i); seulement alors, à l’occasion défaits déterminés, cette responsabilité peut se trouver mise en cause, sans avoir été eng'ag'ée d’avance d’une manière permanente, comme celle du comptable, et, par conséquent, sans avoir non plus besoin, comme celle-ci, d’être dég-ag-ée par une décision judiciaire.

Ces différences entre les situations respectives des ordonnateurs et des comptables commandent d’ég-ales différences dans les modes de contrôle appliqués à chacun d’eux.

Traitons-les donc séparément, et parmi les deux classes de coopérateurs de l’exécution du budg-et, étudions d’abord celle des comptables.

| 3. — Contrôle administratij des comptables.

Les comptables sont pleinement assujettis aux trois contrôles administratif, judiciaire et législatif, spécifiés au début.

D’un autre coté, si l’on entrait dans la voie du cautionnement à l’égard de tous les fonctionnaires capables d’engager les finances publiques, quel agent de l’Etat en demeurerait dispensé?

Les ministres, d’abord, en haut de l’échelle, devraient garantir, par des dépôts considérables, le fidele aménagement des milliards dont ils disposent. En descendant jusqu’aux plus petits employés, on trouverait encore qu’une part de la fortune publique, plus ou moins importante, repose entre leurs mains. Le cautionnement deviendrait universel.

Cette dernière raison n’a pas eu moins de poids que les précédentes pour déterminer les divers gouvernements à limiter, à peu près exclusivement, aux comptables l’obligation du dépôt d’un cautionnement.

(i) « Tant que la responsabilité de l’ordonnateur n’est pas spécialement mise x en question, il n’a pas de juge à attendre, si ce n’est de l’opinion publique, « dont tout le monde est justiciable. Dans l’exercice de son emploi, il conserve ù la libre et entière disposition de sa fortune. Son intégrité et ses lumières son « les seuls gages qu’il donne à la confiance publique. Et lorsqu’il redescend dans « la vie privée, il n’a aucune formalité à remplir pour jouir de la plénitude de « son repos. » (Rapport du marquis de Garnier, sur le projet de loi de règlement des exercices 1 8 1 5, 181G et 1817. Chambre des pairs, 17 juin 1819.)

CONTROLE DES COMPTABLES

Le contrôle administratif se poursuit, à leur égard, pendant le cours même de l’exécution du budget, d’une manière incessante, au moyen des diverses procédures que la précédente partie de cet ouvrage a décrites.

D’abord, ils rédigent périodiquement, tous les dix jours ou tous les mois, des états de situation et des bordereaux de renseignements destinés à tenir leurs chefs hiérarchiques au courant des mouvements de la caisse, de la marche des recouvrements et des payements, de la balance des écritures, etc., faisant ressortir la comparaison des opérations d’une année, ou d’un mois, à l’autre, mettant en relief l’arriéré ou l’avance, etc., avec observations à l’appui. Ces états de situation ou bordereaux, accompagnés des pièces justificatives de recettes et de dépenses, ordonnances, mandats acquittés, registres à souche épuisés, talons de récépissés visés, etc., sont envoyés, soit à la direction ou sous-direction départementale, soit à la recette particulière ou trésorerie générale, suivant qu’il s'agit d’agents des régies financières, ou de comptables directs du Trésor. Les trésoriers généraux, qui n’ont pas de supérieurs dans les départements, adressent ces mêmes états de situation au ministère des finances, à Paris.

En second lieu, les comptables sont vérifiés sur place par leurs supérieurs hiérarchiques qui se rendent personnellement, à certaines époques, plus ou moins imprévues, dans leurs bureaux, comptent les fonds en caisse, les valeurs en portefeuille, arrêtent les registres, compulsent les écritures courantes et reconnaissent la situation de toutes les parties du service.

Enfin, l’inspection générale des finances vérifie, d’abord, les comptables supérieurs, qui n’ont au-dessus d’eux que l’administration centrale ; puis le plus grand nombre possible de comptables subordonnés, déjà soumis aux inspections de leurs chefs locaux.

Le contrôle administratif se compose donc ;

i° De transmissions périodiques d'états de situation et de pièces justificatives de recettes et de dépenses;

2° De vérifications sur place effectuées par les supérieurs hiérarchiques ;

3° De vérifications inopinées de l'inspection générale des finances.

| 4* — Comptabilité en partie double .

La comptabilité en partie double est ainsi définie par l’article i44o de l’Instruction générale des finances du 20 juin 1859 :

« Depuis 1808, les écritures des receveurs généraux et celles « des receveurs particuliers sont tenues en partie double.

« La méthode des écritures en partie double consiste à employer, « pour la description de chaque opération, deux agents ou comp- « tes, dont l’un est débité et l'autre crédité. En effet, chaque opé- (.< ration de comptabilité est nécessairement composée et met deux « intérêts en opposition; le fait qui dégagel’un oblige l’autre et, « dès lors, il existe toujours, pour une même opération, un agent « créditeur et un agent débiteur; celui qui doit, reçoit, ou a reçu « est débiteur; celui à qui il est dû, qui paye, ou a payé est crête diteur. »

Cette citation contient presque un traité complet de la matière ; elle dépasse, en tous cas, les limites d’une simple définition. La perfection de sa rédaction n’a pas lieu d’étonner, d’ailleurs, puisque son auteur est Mollien, qui l’a insérée textuellement dans le compte du Trésor pour l’an XIV, où l’instruction de 1859 l’a puisée. Voici les commentaires qu’elle suggère,

La comptabilité en partie simple, de laquelle il faut toujours partir avant d’aborder l’étude de sa plus jeune sœur, représente la comptabilité élémentaire, celle qui consiste à décrire les opérations telles qu’elles se succèdent, simplement, à la suite, sur un livre-journal, en distinguant les recettes des dépenses. La comptabilité en partie simple « naquit un jour dans le ménage et fut (( inventée, sans aucun doute, par ces utiles personnes auxquelles (( on a trop souvent donné la mission de faire la langue ». C’est ainsi que s’exprimait Léon Say dans un charmant écrit sur lequel nous allons revenir.

La comptabilité en partie simple commence donc par inscrire