ÉVALUATIONS BUDGÉTAIRES DES RECETTES ET DES DÉPENSES

g ior Évaluation des recettes : sagacité et sincérité. Système automatique d’évaluations d’après les résultats effectifs du dernier exercice connu. Sis avantages ; son introduction en France en 1823 ; ses vicissitudes à diverses époques. — • | 2. Système des majorations, mis en pratique en i854 etrétab i officiellement en i883. Motifs invoqués en sa faveur. II échoue dans l’application. — § 3. A l’étranger, les évaluations de recettes s’effectuent sans dif ficulté, parce quelles sont plus rapprochées des faits. Prévisions de recettes en Angleterre, en Allemagne, aux États-Unis, en Italie, etc. Le changement de date de l’ouverture de l’année financière y favorise les justes évaluations.

\ 4* Évaluation des dépenses. Définition du mot crédit. Crédits évaluatifs et crédits limitatifs. Précautions de contrôle à l’égard de chacun d’eux. En matière de dépenses, les évaluations ne sauraient être soumises à des règles de comptabilité précises et automatiques.

| Ier. — Mode d’évaluation des recettes . Système automatique.

L’inscription universelle des recettes et des dépenses doit être complétée, avons-nous dit, par de justes évaluations. Au bout de chaque ligne de recettes et de chaque ligne de dépenses, doit figurer un chiffre, chiffre aussi exact que possible : à ce prix seulement la préparation du budget possédera les qualités matérielles qui lui sont indispensables.

La nécessité des évaluations, sans épithète, n’a pas besoin d’être démontrée : il s’agit d’éclairer les représentants du pays, en leur soumettant sous une forme numérique le montant des autorisations qu’ils auront à consentir, de parvenir, en outre, à dresser la balance du budget, objet même de sa préparation.

Mais ces évaluations n’ont de mérite qu’à la condition d’être justes. Le mot juste devient donc ici prédominant et tous les développements de ce chapitre vont s’attacher à mettre en relief sa valeur.

Pour formuler de justes évaluations, deux qualités sont essentielles : sagacité et sincérité : la sagacité, qui permet aux préparateurs du budget de voir clair dans l’avenir, aussi clair que possible; la sincérité, qui les engage à déclarer la vérité lorsqu’ils l’ont discernée. Ces deux qualités ne vont pas l’une sans l’autre. A quoi sert d’être sincère, si l’on n’est pas sagace? Que devient la sagacité si, par défaut de sincérité, la lumière est mise sous le boisseau? Vaut-il mieux ne pas voir la vérité ou ne pas la dire, tromper ou se tromper? Encore une fois, la réunion des deux qualités conduit seule à de justes évaluations.

La sagacité est un don de l’intelligence que l’expérience perfectionne (i). Souhaitons aux préparateurs du budget de le posséder, car aucun règlement ne saurait le leur procurer.

Au contraire, dans une certaine mesure, le règne de la sincérité peut être assuré au moyen de prescriptions effectives, prescriptions d’autant plus indispensables que les tentations à l’encontre de la sincérité sont non pas irrésistibles — il n’en existe heureusement pas de telles — mais très redoutables.

L’équilibre du budget étant le problème de la loi de finances, chacun cherche trop souvent à le résoudre au gré de ses désirs, en torturant les chiffres, lesquels se laissent facilement faire. La main du ministre des finances doit trembler quand, arrivant au bas de la dernière page de ses évaluations, il en pose les totaux : le sort de ses combinaisons financières, son propre sort peutêtre, dépendent de l’addition qui s’achève. Si la colonne des dé“ penses est la plus forte, c’est le déficit, avec toutes ses conséquences. Si, au contraire, la colonne des recettes l’emporte, c’est l’excédent, c’est-à-dire, le succès. Quelle terrible tentation, dès lors, d’enfler les évaluations de recettes et de réduire les évaluations de dépenses! Et, pour cela, il suffit de reviser ces évaluations, de les infléchir, de les enfler ou de les réduire conformément à ses sentiments préconçus, jusqu’à ce que leur total aboutisse au résultat voulu! D’ailleurs, les illusions, volontaires ou non, se mettent

(i) L’expérience financière développe la sagacité par les exemples qu’elle fournit, les uns à suivre, les autres à éviter. Même quand on a mal évalué soi-méme autrefois, l’expérience des anciennes erreurs devient profitable : seulement, il ne faudrait pas passer sa vie à en acquérir ainsi.

de la partie et dissimulent aux yeux du public, aux yeux de leur auteur même, ce que ces contournements peuvent avoir de répréhensible (i).

Aussi, en France, où bon ne craint pas de suspecter soit la sagacité soit la sincérité des préparateurs des budgets, a-t-on jugé nécessaire d’organiser, pour les recettes, un système dit automatique qui ne laisse rien ou presque rien à l’arbitraire.

Ce système automatique est le premier des trois systèmes susceptibles d’être employés pour l’évaluation des recettes (2):

i° Système automatique,

20 Système des majorations,

3° Système de l’appréciation directe. Nous les examinerons successivement.

Le système automatique, ou de la pénultième année , consiste purement et simplement à inscrire, comme produits probables de l'exercice futur, les résultats effectifs du dernier exercice connu. Ce sont les faits réalisés pendant la plus récente période des douze mois précédant l’époque de la préparation du budget qui constituent l’assiette définitive de ses prévisions.

Le procédé, on le voit, place les préparateurs du budget sur un terrain déjà parcouru ; il leur assigne le passé comme modèle

(1) Cette tentation d’enfler les recettes pour aligner le budget est prise sur le fait dans la curieuse déclaration suivante d’un sénateur, ancien directeur général de l’Enregistrement, à propos de la taxe d’accroissement : « Les prévisions budgétaire^ de laloi de 1880 ont, en effet, été fixées officiellement à 3.257.000 fr., mais elles ont été élevées à ce chiffre pour les besoins de la cause. Les évaluations de l’administration ne dépassaient pas un million et demi. Si on les a alors majorées à 3.257.000 fr., c’est qu’on avait besoin de réaliser l’équilibre du budget. (Hilarité générale.) J’affirme ce fait qui est démontré par les documents officiels... Je ne dis rien qui doive provoquer une grande surprise. Plus d’une fois, au dernier moment, quand on est embarrassé pour établir l’équilibre, on majore les recettes : cela est arrivé pour les douanes : c’est ce qui a eu lieu en 1880 pour l’accroissement. » (Discours de M . Boulanger, sénateur, 9 avril i8g5.)

(2) Un exposé complet des procédés d’évaluation des recettes devrait commencer par envisager le sujet au point de vue des créations d’impôts, puis au point de vue des modifications de tarifs, pour aborder seulement, en troisième lieu, les évaluations des produits budgétaires annuels. Mais, dans la crainte d’allonger et d’interrompre la suite de notre travail, nous ne parlons ici que des évaluations annuelles.

Lire cependant, au sujet des Dégrèvements , l’article très étudié de M. de Foville dans le Dictionnaire des finances.

exact de l’avenir, et les invite seulement à transcrire, à titre de prévision, les chiffres d’encaissements effectués antérieurement. Au surplus, voici comment les divers exposés ministériels décrivent eux-mêmes le système en vigueur :

« Les impôts et revenus indirects de 1890 ont été calculés (( d’après les recouvrements effectifs de 1888, tels qu’ils ont été « publiés au Journal officiel du 7 février 1889. On a toutefois « tenu compte de l’accroissement de produit dû à la bissextilité « (de 1888) (1). » (Exposé du 9 février 1889.)

« Pour tous les produits qui n’ont été l’objet d’aucun change» « ment légal, l’évaluation des recettes a été rigoureusement éta- « blie d’après les résultats acquis pendant l’exercice 1890, conforte mément à la règle de l’antépénultième année. » (Exposé des motifs du budget de 1892.) (2).

« Les résultats de l’exercice 1894 doivent, en ce qui concerne « les produits recouvrés par les administrations de l’enregistre- « ment, des douanes, des contributions indirectes et des postes (3), « servir de base pour l’évaluation des recettes à prévoir en 1896... « Il convient de s’en tenir à la règle ordinaire et d’accepter pour « base des produits de 1896 les résultats connus de 1894. » (Exposé des motifs du budget de 1896.)

L’exposé des motifs du budget de 1897 répète encore : « Selon « la règle qui doit servir de base aux prévisions de recettes et « dont nous avons tenu scrupuleusement à ne pas nous écarter, « c’est d’après les recouvrements de la pénultième année que de- « vaient être calculées les ressources de l’exercice 1897. »

Pour 1900, les mêmes phrases sont fidèlement reproduites.

Tel est le principe dont chaque ministre des finances, chaque Commission du budget tiennent à honneur de proclamer annuellement la stricte application, afin de mettre leur sincérité à l’abri

(1) La journée du 29 février, dans les années bissextiles, représente, à elle seule, 6 millions et demi passés de perceptions d’impôts indirects.

(2) Lire, au sujet des évaluations de recettes de 1891, les rapports des 6 décembre 1890 à la Chambre des députés et i3 décembre 1890 au Sénat, formulant certaines critiques importantes à étudier.

(3) Les impôts indirects et les monopoles, dont le rendement oscille sans cesse conformément aux mouvements delà fortune publique, sont, en effet, les seuls que vise le système d’évaluations automatiques, comme nous allons le dire.

du soupçon. C’est bien, comme nous le disions, un procédé automatique, car il n’exige aucun effort de prévision intelligente : les chiffres de la dernière année connue (i) sont simplement reproduits d une manière textuelle*, dans leur ensemble et dans leur détail (2).

Remarquons toutefois que les produits des impôts indirects et des monopoles sont seuls traités de la sorte : si nous avons généralisé jusqu’ici c’est parce que les produits des impôts indirects et des monopoles représentent les quatre cinquièmes du budget, et qu’en outre leurs oscillations exigent, d’une manière à peu près exclusive, des précautions spéciales.

Pour les contributions directes, dont le rendement annuel varie peu sensiblement, sans brusques à-coups tout au moins, surtout quand elles sont de répartition (3), pour les produits divers, pour les recettes d’ordre, etc., on emploie V appréciation directe (4),

(1) La règle dite de la pénultième année , dans sa stricte application, exige que les produits de cette pénultième année soient considérés comme la base irrévocable des prévisions, même si une période postérieure de douze mois complets, accomplie avant le vote du budget, fournit d’autres résultats. Ainsi, en décembre 1890, au moment du vote du budget de 1891, on constata que les douze derniers mois connus alors donnaient 7 millions de plus que la pénultième année 1889 prise comme base primitivement. La Chambre ne résista pas, sans doute, à la tentation de faire état des 7 millions. Mais la Commission du budget ne l’admit qu’en protestant, en déclarant que la règle ne comportait pas l’inscription d’une telle plus-value, et que la chose ne pouvait passer qu’à titre tout à fait exceptionnel. (Rapport de M. Burdeau, député, sur le budget de 1891, 6 décembre 1890.)

(2) Le gouvernement et les commissions ont souvent maintenu certains chiffres partiels dont la reproduction pour l’exercice futur était manifestement improbable, sous le prétexte que la théorie du système automatique veut que les bases de la pénultième année soient adoptées, non dans leurs détails, mais dans leur ensemble.

(3) Les contributions directes de répartition ne sont influencées dans leur rendement annuel que par le mouvement des constructions nouvelles et des démolitions, des entrées et des sorties du domaine public.

(4) Les rapports législatifs divisent les recettes en quatre classes d’après les méthodes d’évaluation employées :

i° Evaluations établies d’après le système automatique : c’est la grosse partie du budget des recettes comprenant les impôts indirects et les monopoles, soit 2.700.000.000 f r. environ; c’est en même temps la partie la plus scabreuse.

20 Evaluations établies d’après le système de l’appréciation directe, comprenant les contributions directes, les produits divers, les recettes d’ordre, etc., soit 672.000.000 fr. environ.

3° Les modifications de recettes résultant de lois déjà votées, de faits indépendants de la loi du budget ;

c’est-à-dire qu’on estime leur produit directement, judicieusement, d’après les indices les plus probants, comme nous le verrons faire plus loin, d’une manière générale, dans les pays étrangers.

En outre, même à l’égard des impôts indirects et des monopoles, le ministre des finances ne croit pas violer ies règles strictes du système automatique, en faisant subir aux résultats de la pénultième année les corrections résultant des innovations et faits exceptionnels (i) propres à l’exercice futur : créations d’impôts, changements de tarifs, mesures nouvelles, bissextilité, etc. (2).

Ainsi le budget de 1896, tout en recopiant les chiffres de 1894, les augmente de 25 millions en prévision de la réforme des droits de succession, de i5 millions en prévision de l’accroissement projeté des droits de timbre sur les valeurs étrangères, de 1.200.000 fr. en conséquence des mesures proposées à l’égard des cartes à jouer, de 2 millions que fait espérer l’application des dispositions déjà votées sur la répression de la fraude des allumettes (loi du iG avril 1 8g5), de 6.953.200 fr. à provenir du jour supplémentaire de Tannée bissextile 1896, etc.

Mais, sauf ces corrections, dont la nécessité ne peut être contestée, le système automatique ne laisse plus rien à l’arbitraire, rien même à la sagacité que nous vantions au début : les résultats de la pénultième année constituent seuls la base des prévisions de Tannée à venir.

4° Les évaluations provenant de modifications fiscales insérées dans le projet de loi même.

(1) Ce qu’on nomme faits exceptionnels semble souvent très arbitrairement déterminé. Ainsi, à l’égard des droits sur les blés, l’importance: de la récolte, à partir du jour où elle est connue, devrait constituer un fait exceptionnel susceptible de modifier les évaluations. Maintenir, dans une année de belle récolte intérieure, le chiffre des droits d’importation réalisés dans une annee de déficit, ne paraît pas légitime. Lire ce que disent à ce sujet les rapports et discussions des lois de finances pour i8g5, 189b, 1899 et 1900.

Lire spécialement le rapport de la commission du budget pour le budget de 1899 (du 24 décembre 18981, par M. Pelletan, qui réduit les évaluations gouvernementales du produit des douanes, bien qu’établies d’après la règle de la pénultième année, c’est-à-dire conformément aux résultats acquis en 1898, parce que 1899 ne reproduira pas le rendement de cette aunée exceptionnelle.

(2) Au budget de 1889, cependant, par excès de régularité, ies plus-values que faisait espérer l'Exposition universelle furent inscrites parmi les ressources exceptionnelles, pour i2.5oo.ooo fr. Au budget de 1900, le ministre des finances n’en fit d’abord pas état. Puis, pressé par la commission, il se résigna à les y porter pour 20 millions .

Ce système n’a pas toujours existé en France.

Il fut inauguré sous la Restauration, non pas à ses débuts, car la base des années antérieures manquait trop alors de solidité, mais en 1823 (1), par M. de Villèle, qui formula pour la première fois la règle nouvelle (2).

A partir de 1823, jusqu’à la fin de la Restauration, puis pendant toute la durée du gouvernement de Juillet, cette règle, impatronisée en France, n’y subit que des infractions passagères. Elle traversa la révolution de 1848, jusqu’aux débuts du second Empire, où diverses vicissitudes commencèrent à troubler son cours.

| 2. — Système des majorations. Plus-values. Echec de la réforme de i883.

Après i852, lorsque la progression du rendement des impôts indirects devint très rapide, et que, d’année enannée, leurs produits s’élevèrent spontanément par bonds de 4o à 5o millions, la tentation d’escompter ces plus-values ne pouvait manquer de naître dans l’esprit des préparateurs du budget. Pourquoi, dirent-ils, laisser de côté dans nos évaluations de recettes ces rendements supplémentaires dont la rentrée est certaine? « L'ancien mode de pro- « céder (il s’agit du système inauguré sous la Restauration) a des « avantages que nous ne méconnaissons pas. Mais il a l’inconvé- « nient d’attribuer aux recettes une valeur toujours inférieure à la « réalité et d’obliger ainsi à apprécier les dépenses à un taux que « l’on sait être également de beaucoup au-dessous de la réalité.

(1) C’est aussi en 1823 seulement que la Restauration sortit définitivement du régime des douzièmes provisoires.

(2) Au début, les produits fiscaux annuels avaient oscillé plutôt en baisse qu’en hausse. En présence de leur progression devenue définitivement ascendante, M. de Villèle crut pouvoir, sans témérité, compter pour 1823 sur les résultats mêmes constatés en 1821. Il contruisit, dès lors, et fit voter le projet de budget des recettes de 1823 en conformité des résultats acquis en 1821. Voici le passage de l’exposé des motifs du budget de 1823, par lequel il manifeste son intention d’établir la règle nouvelle : « L’augmentation progressive des produits « de certains impôts semble nous indiquer, comme base de l’évaluation la plus « probable pour 1823, la réalité de ces produits pour 1821, dernière année que « nous puissions connaître... »

L’événement justifia et même dépassa ses prévisions.

SYSTEME DES MAJORATIONS DE RECETTES

« De là , cet inconvénient très grave d’avoir, à côté du budget « avoué, un budget réservé. » (Rapport de la Commission du budget de i855, par M. de Richemond, 16 mai 1 854»)

Les budgets des exercices 1 853, i854 et 1 855 furent donc majorés dans leurs prévisions de 5o millions, 42 millions et 38 millions, c’est-à-dire que pareilles sommes y furent inscrites en recette au delà des résultats des derniers exercices connus.

De i855 à 1 863, les guerres de Crimée, d’Italie et du Mexique ne permirent plus l’application de règles précises en matière d’évaluations. On vit le système de la Restauration tantôt observé, tantôt laissé de côté, suivant les circonstances (1), sans qu’aucune théorie spéciale prédominât manifestement. En i863, à la suite des réclamations persistantes des Commissions du budget, l’ancienne méthode reprit faveur, et le rapporteur du budget de 1864 put en proclamer la restauration en ces termes : « Les prévisions (( des recettes sont calculées d’après les faits accomplis pendant « les douze mois qui ont précédé la préparation du budget, c’est- « à-dire conformément aux bases que la logique et l’expérience « ont démontrées les meilleures, celles dont on ne s’est écarté qu’à (( regret et dont toutes vos commissions n’ont cessé de recom- « mander l’adoption. » (Rapport par M. Busson-Billault, 10 avril i863.)

L’ancienne méthode ainsi remise en honneur acquit alors bientôt l’autorité d’un principe financier; elle fut prônée, célébrée, en toute occasion, et considérée comme la panacée des finances. Chaque rapport, chaque exposé des motifs (2), à tour de rôle, en

(1) Par exemple, en i863, le budget, ayant besoin d’un supplément de 79.000.000 fr., recourut ouvertement aux majorations pour se les procurer : « Nous vous proposons, dit le rapport, d’ajouter 79.000.000 fr. à l’évaluation « des impôts. Cette proposition se justifie facilement ; elle est fondée sur les « résultats acquis pendant les mois de janvier et de février. » Janvier et février 1 863 avaient, en effet, donné exceptionnellement i3. 000. 000 fr. de plus-values. On en concluait qu’à raison de 6.5oo.ooo fr. par mois, cela ferait 78. 000.000 fr. pour l'année. (Exposé des motifs relatif aux suppléments de crédits de i863.) En réalité, le budget de i863 se solda par 100 millions de déficit.

(2) Le rapport du budget de 1869 s’exprime ainsi: « Quant aux recettes, leur « évaluation repose uniquement sur les faits accomplis en 1867. Aucune plus- « value n’a été précomptée. C’est l’application de la règle que vous avez toujours « recommandée, et qui laisse à l’imprévu toujours inévitable des dépenses le

renouvelèrent l’éloge. M. Magne même, revenant au ministère des finances à la fin de 1867, se l’appropria si habilement qu’il en fut, pour sa plus grande gloire, presque considéré comme l’inventeur.

Après les événements de 1870-1871, aussitôt l’ordre rétabli, le gouvernement s’empressa de ï*eprendre les bonnes traditions du passé et de calculer de nouveau les recettes du prochain exercice conformément aux résultats acquis pendant les douze derniers mois connus (1). Cette manière d’opérer subsista régulièrement jusqu’en 1878.

Cependant, à partir de 1878, comme après i852, le retour de la prospérité publique entraîna dans sa marche en avant le produit des impôts indirects. Chaque année, les réalisations dépassèrent les prévisions de plusieurs centaines de millions. Deux années de plus-values, en effet, se superposaient sur les évaluations primitives, précisément les deux années qui, comme nous l’avons dit, séparent la préparation du budget de son exécution. De sorte qu’à la plus-value de l’année qui précédait l’exécution du budget venait s’ajouter la plus-value réalisée au cours même de cette exécution. En 1881, par exemple, le budget, préparé d’après les faits réalisés en 1879, bénéficiait des plus-values de 1880 et de 1881. L’excédent des recouvrements sur les prévisions primitives atteignit ainsi :

En 1879 1 63 millions.

En 1880 195 —

En 1881 232 —

La Chambre, habituée jusque-là à ne connaître que le déficit, ne put supporter de sang-froid le retour imprévu de la roue de la

« contre-poids de la progression des recettes. » (Rapport de la Commission du budget de 1869, par M. Busson-Billault, 9 juin 1868.)

Pour le budget de 1870, même lyrisme en faveur de la nouvelle méthode. Le rapport du budget de 1871, qui fut, comme on le sait, le dernier préparé sous l’Empire, répétait encore : « Les prévisions sont calculées d’après les produits « réalisés dans l’exercice précédent, c’est-à-dire, d’après une base parfaitement « rationnelle et que l’expérience permet de considérer comme certaine. » (Rapport delà Commission du budget de 1871, par M. Chesnelong, 9 juin 1870.)

(1) « Fidèle aux véritables principes financiers en matière d’évaluations de « recettes budgétaires, j’ai fait établir celles de 1875 d’après les recouvrements *< effectués pendant l’exercice 1873. » (Exposé des mot.»*$ du budget de 1876 par M. Magne, ministre des finances, 12 janvier 1874.'

SYSTÈME DES MAJORATIONS DE RECETTES

fortune. Les 1 63 millions, 196 millions, 232 millions, qui affluaient dans les caisses publiques au delà des prévisions, troublèrent les esprits. De quelle belle situation cependant nous jouirions aujourd’hui, si, à ce moment caractéristique, la sagesse eût prédominé chez nos gouvernants, si l’on eût su faire emploi prévoyant de ces richesses inopinées !

Les excédents de recettes provoquèrent, au contraire, dans le sein des assemblées, deux tendances simultanées qui, agissant de concert, détruisirent rapidement le fruit et le germe, tout à la fois, de la prospérité renaissante. D’une part, la politique des dégrèvements fut inaugurée : après avoir supprimé les taxes sur le savon, la chicorée, le papier des journaux, les péages de navigation, etc., on en arriva à réduire, en une seule séance, sans discussion, 170 millions de droits sur les boissons et sur les sucres. (Loi du 19 juillet 1880.) D’autre part, les suppléments de crédits, c’est-àdire les augmentations de dépenses proposées et acceptées en cours d’exercice, atteignirent les chiffres formidables de 25 1 millions en 1879, *74 millions en 1880, 270 millions en 1881, etc. Voilà, sous ses deux formes, le danger des plus-values : elles provoquèrent des dégrèvements irréfléchis et des dépenses sans limite.

Alors, en 1882, le ministre des finances, M. Léon Say, jugeant dangereux de laisser plus longtemps un tel appât à la portée des assemblées, préféra supprimer les plus-values plutôt que de les voir gaspillées. « Tous les trimestres, dit-il, paraissent à Y Officiel « des tableaux du rendement des impôts indirects dans lesquels « on constate des plus-values considérables ; ces plus-values « n’existent que parce que le terme de comparaison est manifeste tement trop bas, et ce terme de comparaison n’est trop bas « que parce qu’il est calculé conformément à des règles devenues « inexactes... Continuer à suivre celte règle, c’est ouvrir, en quel- « que sorte, aux chapitres de la dépense, un crédit intitulé : Ré - « serve indéterminée pour être employée à ce que l’on vouai dra. » (Exposé des motifs du budget de i883,2 mars 1882.) (1).

(1) Le ministre ajoutait : « Il y a une nécessité de prudence à abandonner la « règle ancienne . L’ancienne règle ne donne plus la vérité. On ne se croit plus « obligé à regarder à la dépense, parce qu’on a sous sa main des trésors qu’on

Le gouvernement, en un mot, renonçant à l’ancienne méthode, proposait d’enfler les évaluations d’une quotité équivalant à la moyenne des plus-values des trois années antérieures. Les résultats connus de la pénultième année devaient toujours servir de premier élément d’appréciation ; seulement, une proportion égale à la plus-value moyenne des trois années antérieures y était ajoutée (i). La Commission du budget, après avoir substitué à la moyenne des trois années une moyenne de cinq ans (2' , adopta, sauf ce changement, le principe des majorations; le budget de 1883, construit (3) et voté sur ces bases nouvelles, profita de plus de 80 millions de supplément de recettes, destinées à équilibrer, sur le papier, la masse toujours croissante des dépenses budgétaires (4). Toutefois, beaucoup de regrets furent exprimés, au moment de l’abandon des anciens errements : « Le principa « des inconvénients du nouveau système, disait le rapporteur au « Sénat, c’est qu’il fournit, pour l’avenir, un moyen trop facile (( d’équilibrer le budget, en relevant arbitrairement le chiffre des « recettes, par une appréciation des plus-values plus désirées que

« croit disponibles. Qu’est- ce qu’une règle en matière de finances ? C’est un « procédé par lequel on croit arriver à la vérité. Si vous trouvez que le procédé « que vous avez adopté pendant des années, après vous avoir donné la vérité a pendant des années, ne vous la donne plus, pourquoi y seriez-vous attachés? » (Discours de M. Léon Say, 26 juin 1882.)

(1) « 11 faut se résoudre à mettre la vérité dans les évaluations de recettes. « Cette vérité, je l’ai dit, c’est la recette de l’année antérieure, plus quelque « chose, et ce quotient, ce tantième, cette augmentation, nous devons l’arbitrer, « la chercher, sans être sûrs de tomber, du premier coup, sur la vérité. » (Meme discours.)

(2) « J’avais pensé qu’il suffisait de prendre la moyenne des trois dernières « années : la Commission a pris une moyenne de cinq ans : il est certain que « plus on étend les années sur lesquelles on spécule et plus près on est de la « vérité... 11 y aurait cependant un inconvénient à prendre une moyenne un « peu longue... En nous arrêtant à une période de cinq ans, je crois que nous « avons fait quelque chose de raisonnable et de sincère. » [Idem.)

(3) Les résultats de 1881, majorés des plus-values moyennes des cinq années antérieures, soit 80 millions, ont constitué les évaluations du budget de i883. Pour mieux comprcndrele mécanisme alors adopté, prenons l’exemple des droits d’enregistrement, de timbre et d’hypothèque qui avaient rapporté, en 1881, 570.713.000 fr. Leur plus-value moyenne des cinq dernières années représentant une proportion de 4.o5 0/0, ou 23.n4.ooo fr., le total de leur prévision pour 1 883 s'est élevé à 5g3.827.000 fr.

(4) Le ministre profita, du reste, très sagement de cette plus-value pour faire rentrer dans le budget ordinaire 52 millions de dépenses, indûment classées jusque-là au budget sur ressources extraordinaires.

SYSTEME DES MAJORATIONS DE RECETTES

« certaines. » (Rapport sur le budget de 1 883, par M. Dauphin, Sénat, 12 décembre 1882. )« Les défenseurs de l’ancienne méthode,

« dit le rapporteur de la Commission de la Chambre des députés,

« font remarquer que, peut-être, en voulant serrer de trop prés « la réalité des recettes d’un exercice, on s’expose à ne pas laisser « un gage suffisant pour les dépenses imprévues. Comment,

« ajoutent-ils, échapper à l’arbitraire, dès qu’on cesse de s’attace cher uniquement aux résultats du dernier exercice connu ?...); (Rapport de la Commission du budget, par M. Ribot, ier juillet 1882.)

Le système des majorations consiste donc à ajouter aux bases normales des prévisions de recettes le supplément d’une plus-value probable. Par là, se trouve transportée du parlement au gouvernement l’initiative de disposer des excédents à venir. Sans rechercher s’il vaut mieux enchaîner le parlement ou le gouvernement, disons tout de suite que les événements ne permirent pas à l’expérience de 1882 de fournir des conclusions probantes (1).

Par une coïncidence malheureuse, en effet, les progressions normales s’arrêtèrent instantanément à partir du jour même où le ministre voulut les escompter; les faits lui donnèrent tort d’emblée : le budget de i883, avec ses prévisions de recettes majorées et non réalisées, se solda par un déficit de 66.607.000 fr.P déficit continué pendant les exercices suivants (2).

(1) « Je suis absolument convaincu, dit plus tard un successeur de M. Léon « Say, que si, au lieu de faire l’expérience en 1882, on l’eût faite en 1877, 1878, « ou 187g, elle n’aurait pas donné, — dès la première année au moins, — des « mécomptes, parce qu’alors nous étions en pleine prospérité... Je le répète, « l’expérience eût alors pleinement réussi. C’est son application, dans un mau- « vais moment, qui a causé son insuccès. » (Discours de M. Tirard, 22 novembre 1 884-)

(2) Impôts indirects. — Excédent ou déficit des recouvrements sur les prévisions budgétaires :