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7i.3i i.3oo

Les plus-values revinrent, comme on le voit, en 1888, alors que les prévisions, régulièrement calculées d’après l’ancienne méthode qui venait d’être restaurée, laissèrent une marge aux progrès naturels du rendement.

Bien que condamnées, dès lors, en principe, les majorations survécurent quelque temps par la mauvaise raison qu’à leur défaut il semblait impossible d’aligner sur le papier l’équilibre des budgets. Un ministre des finances ingénu l’avouait ainsi : « L’an- « née dernière, disait-il, j’avais été fort tenté de revenir complète- « ment à l’ancien système. Malheureusement, Messieurs, il était « excessivement difficile de diminuer, même en apparence, les « recettes, alors que nous avions à faire face à des dépenses les « dépassant de beaucoup. » (Discours de M. Tirard, ministre des finances, 22 novembre 1884.) Ce passage met naïvement en relief le rôle abusif des majorations (1).

Cependant, pour le budget de i885, on résolut enfin de reprendre la règle traditionnelle : « J’ai pris la résolution de revenir, d’une « façon absolue, à l’ancien système, dit le ministre des finances, « et la Commission du budget a partagé ce sentiment. » Les prévisions de recettes du budget de 1 885, en effet, furent régulièrement basées sur les recouvrements encaissés et constatés pendant l’année pénultième, celle de 1 883, excepté pour les produits des tabacs et des postes, qui continuèrent temporairement à être majorés (2).

Mais, dans le projet de budget de 1886, cette majoration

(1) En i883, le ministre avait déjà dit, dans le même ordre d’idées: « Sans « discuter le mérite ou les inconvénients des deux méthodes, nous ferons sim- « plement remarquer que, si l’on prenait strictement pour base des prévisions « de 1884 les recettes réalisées en 1882, il faudrait, pour avoir un budget en « équilibre, que les dépenses de ce même exercice 1 884 fussent inférieures de « plus de 89 millions. » Ainsi, on majorait les prévisions de recettes de 1884, uniquement pour se procurer, sur le papier, 89 millions de ressources indispensables à l’équilibre apparent. '

En 1884, avant de se résoudre à changer de système, le même ministre avouait encore ainsi son embarras : « La méthode des majorations a donné, dans son « ensemble, des résultats trop peu satisfaisants pour qu’on puisse continuer de « l’appliquer. Mais il est impossible de revenir à l’ancien système, puisque les « recettes réalisées en 1 883 sont inférieures à l’évaluation des dépenses de 1884 « et de 1 885. Il y a donc impossibilité absolue de reprendre l’ancienne méthode « d’évaluation. » (Exposé des motifs du projet de budget de i885, par M. Tirard, ministre des finances, 28 février 1884.) La franchise seule de ces déclarations les fait excuser.

(2) Le rapporteur du budget de 1 885 à la Chambre des députés disait à ce sujet : « Nous sommes revenus à l’ancienne méthode, qui n’a jamais donné de « mécomptes, et qui consiste à prendre les chiffres du dernier exercice connu...,

« et nous avons pris les chiffres du budget de 1 883 . . . Mais nous ne l’avons pas « fait d une manière aveugle, bien entendu, et pour ainsi dire mécanique... jl

ÉVALUATION DES RECETTES A L’ÉTRANGER 181

exceptionnelle disparut elle-même (i), et, depuis lors, l’ancienne méthode est toujours demeurée respectée, sauf d’inévitables infractions partielles.

En résumé, la règle automatique a dominé notre comptabilité législative, d’une manière à peu près continue, depuis sa création. Cette règle, dont la rectitude appropriée à l’esprit français écarte les fantaisies arbitraires et les hypothèses chimériques, possédera vraisemblablement encore une longue existence, malgré ses imperfections, surtout si les magnifiques plus-values d’autrefois ne viennent pas de nouveau offrir leur tentation au parlement.

| 3. — Mode d'évaluation des recettes budgétaires , en Angleterre, en Allemagne , aux Etats-Unis , en Belgique.

Les pays qui, comme l’Angleterre, l’Italie, l’Allemagne, etc., grâce au changement de période de leur année financière, ne laissent que peu d’intervalle entre la préparation de leur budget et son exécution, n’ont pas besoin de notre inflexible méthode d’évaluation : « Dans tous les pays, à l’heure qu'il est,» disait très justement le rapporteur du budget de 1 883 , « on a abandonné la « vieille règle de la Restauration, que j’ai appelée classique. Toute « l’Europe calcule ses recettes d’après des procédés très différents « des nôtres. » (Discours de M. Ribot, député, 24 juillet 1882.)

En Angleterre, par exemple, la présentation du budget à la Chambre des Communes la veille, le plus souvent même le lendemain, de l’ouverture de l’année financière, rend tout à fait inutile la fiction automatique. Du moment que les impôts ont produit telle somme l’année dernière, — année dernière qui vient de se

a y a deux points seulement sur lesquels nous avons modifié ces chiffres, parce « que nous en avons absolument le droit et parce que cela s’est toujours fait,

« et avec raison... Il s’agit des tabacs et des postes » (Discours de M. Jules

Roche, rapporteur général du budget de i885, 19 novembre 1884.)

(1) Dans le projet de budget rectifié de 1886, le ministre des finances, M. Sadi- Garnot, condamne « certaines exceptions apportées à la règle ancienne d’éva- « luation, récemment remise en vigueur, exceptions qui ne paraissent pas suf- « fisamment justifiées d, et rétablit l’application de cette règle dans toute sa rigueur, en supprimant 4»242-ooo fr. de majorations sur les tabacs et 4.417.000 fr. sur les postes. (Exposé des motifs du 9 juin 1 885.)

terminer, il y a huit jours à peine — ils vont produire, cette année courante, soit une somme égale, soit une somme moindre, ou supérieure, suivant les influences qui les affectent dès à présent, ou qui les affecteront à très brève échéance. Les probabilités sont tellement actuelles, ou prochaines, qu’elles équivalent presque à des faits réalisés. Le Chancelier de l’Echiquier voit, plutôt qu’il ne prévoit, et personne, dès lors, ne songerait à enchaîner ses évaluations par des règles mécaniques reposant sur des statistiques arriérées (i).

Appliquant la méthode que nous appelions plus haut l 'évaluation par appréciation directe , il suppute, d’accord avec les chefs de services compétents, quelles probabilités raisonnables offre l’exercice futur, et, d’après l’ensemble des indices ou des faits actuels (2), il porte sur l’avenir un jugement personnel aussi clairvoyant que possible. M. Goschen exposait, d’ailleurs, ainsi, lui même, dans un de scs discours ministériels, le mécanisme des évaluations en Angleterre : « Il ne paraît pas inutile d’expliquer « au public comment nos évaluations sont établies. Il ne faut pas « s’imaginer que le ministre prenne le montant total des recettes « en gros et dise : Voyons ! les affaires ne vont pas mal ; ajoutons « deux millions. Ce n’est pas du tout ainsi que l’on opère. Chaque « service est responsable des chiffres qu’il apporte au Chancelier (( de l’Échiquier : la Douane, le Revenu intérieur calculent le renia dement probable de chaque source particulière de recettes et « se font un point d’honneur de ne pas se tromper. » (Exposé financier du Chancelier de l’Échiquier, 17 avril 1890.)

En effet, les évaluations de l’administration anglaise sont génépi « En Angleterre, comment établit-on les prévisions ? On les établit, non « pas d’après telle ou telle règle, mais d’après les probabilités les plus fondées. « 11 y a quatre ou cinq mois, quand le Chancelier de l’Échiquier a établi les pre- « visions de l’année iS84-i885 .. ., comme il savait qu’on était dans une péo riode peu favorable au Trésor, dans une période de moins-values, il a eu la « prudence, non pas de majorer les recettes, mais de les atténuer en prévision.» (Discours de M. Ri bot, député, 21 novembre 1884.)

(2) « Si je me base sur les statistiques, sur les bruits qui courent dans la « Cité ; sur les plaintes que fait entendre le Lancashire, sur la situation du « Yorkshire, si j’écoute la rumeur publique, etc. », disait le 24 avril 1893 sir Vernon Harcourt, énumérant les sources diverses dont il s'inspirait pour composer ses évaluations de recettes.

ÉVALUATION DES RECETTES A L’ÉTRANGER

râlement très exactes (i). Lorsqu’elles pèchent, c’est presque toujours par excès de modération. Ainsi, en 1889-1890, le Chancelier de l’Échiquier se croit obligé de justifier l’excédent de recettes de 78.800.000 fr., qui apparaît à la fin de l'exercice précédent : « On « m’a accusé, dit-il, de m’être préparé ce succès par des évalua a lions systématiquement pessimistes. On ne peut évidemment « évaluer qu’à quelques centièmes près un tel ensemble de reve- « nus... Avec moins de circonspection, si les affaires avaient pris « une mauvaise tournure, — comme cela est toujours possible, — « nous aurions eu un mécompte. » En réalité, d’ailleurs, cet excédent de 78.800.000 fr. ne représente pas même 4 0/0 du montant total des 2.260 millions de recettes. Puis « c’est l’alcool qui a pris « le galop ».

En 1894, au contraire, les recettes donnèrent 1 3. 000. 000 fr. de moins qu’on ne l’avait prévu : 2.278 millions au lieu de 2.291 millions inscrits au budget. Le Chancelier de l’Échiquier dit à ce propos : « Je me risque à remarquer qu’après une période de dépres- « sion comme celle que nous venons de traverser, avoir pu réaliser « les prévisions à 1/2 0/0 près sur 2.3oo millions, ou en tenant « compte des encaissements pour le compte des autorités locales e sur 2.45o millions, c’est, d’après moi, un merveilleux résultat. » (Exposé financier du budget de 1894-1895, par sir Vernon Harcourt, 16 avril 1894.)

Les mêmes procédés ont présidé à la préparation du budget 1895-1896 : les douanes ont été majorées de 3.125. 000 fr., l’accise, inversement, aété diminuée de i5. 000. 000 fr., Y income-tax a été maintenue à son précédent niveau, etc., le tout d’après les supputations personnelles, Yappréciation directe du Chancelier de l’Échiquier. (Exposé financier du 2 mai 1895.) Pour 1899-1900, également, sir Michael Hicks-Beach, Chancelier de l’Échiquier, augmente, en conformité de ses suppositions, les produits des douanes,

(1) En i8g3, le Chancelier de l’Échiquier, après avoir constaté que l’année 1892-1893 se soldait par une perte de i.45o.ooo fr. sur les prévisions, ajoutait : « Je crois que les Chambres reconnaîtront que, sur une somme aussi énorme, « c’est là un degré d’approximation remarquable, qui fait honneur au savoir « et à la clairvoyance des fonctionnaires de mon département. ». (Exposé du 24 avril 1893.)

cle l’excise, de Yincome-iax, etc., et diminue les produits des droits de succession, de timbre, etc., qui ne profiteront plus, sans doute, d’événements exceptionnels comme l’année dernière. Le tout aboutit à une réduction sur les résultats constatés en 1898-1899, que des créations d’impôts devront combler et au delà.

Aux États-Unis, l’établissement du budget des recettes précède aussi de très près, comme il a été dit, l’ouverture de l’exercice fixée au ier juillet; en outre, le secrétaire du Trésor, en cours d’année, vers le mois de décembre, rectifie ses prévisions primitives. Si, dans de telles conditions, les faits réalisés ne concordent pas avec les chiffres budgétaires, cela tient aux vicissitudes que traversent depuis quelques années les finances fédérales.

Jusqu’en 1891, en effet, les États-Unis ne savaient, pour ainsi dire, plus que faire de leurs excédents de recettes (1). Ainsi, les surplus atteignaient, au 3o juin 1886, 287 millions de francs; au 3o juin 1887, 227 millions; au 3ojuin 1888, 5q8 millions; au 3o juin 1890, 420 millions et demi (2). Le service du Trésor souffrait gravement d’une telle pléthore (3) et les évaluations budgétaires les plus optimistes se trouvaient dépassées.

Puis, à la suite des bills Mac-Kinley, des mesures monétaires, du développement immodéré des dépenses, spécialement des pensions (4), etc., la situation s’est renversée : les déficits ont pris la

(1) Chaque année, l’emploi du surplus et la question des dégrèvements soulevaient de vifs débats entre les partisans de la protection et ceux du libre échange. Provisoirement, faute de pouvoir s’entendre, le statu quo avait été maintenu. « Bien que la nécessité de diminuer les revenus publics soit généra- « lement admise, on ne s’entend ni sur les moyens à employer, ni sur le mon- « tant des dégrèvements à opérer... Le gouvernement persiste à faire payer à « la nation des millions, qui vont s’entasser et dormir dans les réserves du « Trésor. >» (Message du président Cleveland, décembre 1888.)

(2) « Le trésor américain est affligé d’un excédent chronique de recettes, » disait, à ce propos, M, de Molinari, dans ses remarquables bulletins mensuels du Journal des économistes.

(3) Non seulement M. Cleveland, à son départ, mais M. Harrisson, dès son arrivée à la présidence, ont constaté les embarras que l’excédent des recettes inflige au Trésor : « En percevant plus d’argent que n’en réclame la marche des « services publics, on impose à la nation des charges inutiles et on trouble le « mouvement naturel des affaires. » (Message du 3 décembre 1889.)

(4) Les pensions militaires allouées aux soi- disants combattants de la guerre de sécession et à leurs familles ont atteint, en 1889-1890, le chiffre exorbitant de 534.700.000 fr. répartis entre 537.944 titulaires.

ÉVALUATION DES RECETTES A L’ÉTRANGER

place des excédents et les réalisations de recettes sont demeurées beaucoup au-dessous des prévisions. Pour 1893-1894, parexemple, le déficit monte à 34g millions de francs, avec une moins-value sur les prévisions de recettes de 286 millions : au lieu de 2.i5o millions inscrits au budget révisé en décembre 1894, il n’a été recouvré effectivement dans le cours de l’année que 1.864 millions : les douanes seules sont restées de 220 millions au-dessous du chiffre prévu par les préparateurs du budget. Pour 1894-1895, le déficit descend à 2i5 millions et à 126 millions pour 1895-1896; en 1898-1899,11 atteint 446.5oo.ooo fr. Bien qu’évalué à i5o millions pour 1900, il se pourrait qu’il disparût cette année.

En Prusse et en Allemagne, où l’année financière s’ouvre le Ier avril, les évaluations de recettes effectuées à proximité de l’exercice qu’elles concernent ne comportent non plus aucun procédé systématique. Elles ont donc lieu de bonne foi, en considération des événements très prochains qui vont s’accomplir. Pour la Prusse, le discours d’ouverture de la session du Landtag, le ^janvier i885, disait : «L’exercice en cours, d’après les résultats con- « statés jusqu’ici, promet un excédent. Cet état de choses permet « heureusement de majorer les chiffres de recettes pour l’année (( prochaine. » On majore donc lorsque les événements, en janvier pour avril, indiquent que l’opération est justifiée.

De même, pour l’Empire, la base d’évaluation, modifiable suivant les circonstances, cherche toujours à se rapprocher le plus sincèrement possible cle la vérité des faits. Comme le dit l’exposé financier d’un des derniers budgets : « Les recettes sont évaluées « avec prudence. » Dans ces pays, d’ailleurs, l’abondance des revenus d’État dits industriels ne permettrait pas de procéder autrement.

La crise financière que l’Italie traversait depuis quelques années n’engageait plus à citer son exemple, ses ministres du Trésor ne parlant que de défici ts et que de moi ns-val ues : « Par suite de « moins-val ues dans les recettes et d’augmentations de dépenses, « le déficit doit être considéré comme s’élevant à 47-070.000 fr., « soit 7.800.000 fr. de plus que dans les premières prévisions. » (Exposé du budget rectifié 1895-1896, par M. Sonnino, i3 juin

1895.) Les nouveaux budgets sont, à juste titre, moins pessimistes. Le budget de 1899-1900, par exemple, prévoit un excédent de 3.65o.ooo 1., alors qu’il y a un an la Commission évaluait son déficit à plus de 3o millions. L’année 1898-1899, en tous cas, se solde avec un excédent provisoire de i5 millions.

L’appréciation directe donc, après avoir abouti longtemps en Italie à constater d’aussi près, ou plutôt d’aussi loin que possible — car on n’aime pas trop à se rapprocher d’une telle réalité — la décadence des recettes, provoque, inversement, au temps de la prospérité, qui semble vouloir revenir, l’ouverture dans les budgets rectificatifs annuels d’une ligne intitulée :« Plus-value de rc* cettes, d’après les résultats déjà obtenus ».

En Belgique, bien que l’exercice commence au Ier janvier et que les prévisions primitives de recettes soient préparées dix ou onze mois d’avance, aucun système automatique n’est en vigueur. On évalue pour le mieux chaque nature de produits. Ainsi, le projet de l’exercice 1899 commence par déclarer que, dans leur ensemble, « les évaluations de recettes ont été établies avec modération. » Cette modération s’applique à chaque impôt particulier dans des conditions diverses : le produit des droits de douanes, par exemple, est estimé, non d’après les résultats de l’année précédente, qui semblent exceptionnels, mais d’après la moyenne des cinq dernières années. La taxe personnelle, au contraire, est prudemment évaluée au même chiffre que l’an dernier. En ce qui concerne les patentes, la situation économique du pays est telle, à* la fin de 1899, qu’on peut compter sur une augmentation de 5oo mille fr. pour 1900. De même pour les bières évaluées, en 1899, plus haut que la moyenne quinquennale, en raison de la poussée de l’année précédente. Chaque nature de produits voit ainsi son rendement probable analysé et rationnellement chiffré. Puis , en décembre, quelques jours avant l’ouverture de l’exercice, les évaluations primitives, de nouveau rectifiées conformément aux derniers faits connus, figurent dans le projet définitif.

Tous nos voisins, en résumé, préfèrent, à la sécurité aveugle que procure la méthode automatique, l’exactitude plus grande résultant