LE DROIT BUDGÉTAIRE

« mot barbare , même en anglais où il est détourné de sa signifi- « cation primitive, et que nous remplacerions avantageusement « en nommant la chose par son nom : la balance des besoins et « des ressources de l'Etat. »

Quant aux actes officiels en France, ils ne commencent à employer l’expression de budget qu'au début de ce siècle.

§ 2. — Le droit budgétaire .

Ces préliminaires techniques en appellent d'autres plus généraux sur le rôle et les attributs des budgets. A quelle autorité appartient le droit d’approuver les recettes et les dépenses publiques? Quelles prérogatives entraîne ce droit? Quelles luttes eurent lieu pour sa conquête en Angleterre, aux États-Unis, en Allemagne et en France? Introduction sans laquelle on ne saurait comprendre la raison d’être des règles budgétaires.

Le principe que « les représentants de la nation votent les re- « cettes et les dépenses publiques » semble aujourd’hui si certain qu’on perd aisément de vue les difficultés de son avènement. On se figure volontiers qu’il a toujours figuré dans les Constitutions. Nous croirons donc nécessaire de rappeler son historique avec quelques détails.

Mais auparavant recherchons la justification même de la formule.

Pourquoi appartient-il à la nation, par l’intermédiaire de ses représentants, d’autoriser les recettes et les dépenses de l’État ?

Est-ce parce que la nation paye les impôts, parce que c’est elle qui supporte le poids des charges publiques? Au premier abord, en effet, il paraîtrait logique de dire : « Les contribuables ont évi- (( demment le droit de consentir l’impôt puisqu’ils le payent.» Cette idée prime-sautière n’a cependant rien d’exact. Le fait de payer n’implique pas le droit de régler le montant de sa dette et d’en déterminer l’emploi.

Si nous nous trouvions sous la domination d’un maître étranger, aurions-nous la prétention de régler le chiffre de nos impôts? Lorsque Napoléon, par exemple, après Iéna, en 1806 et 1807, administrait la Hesse, la Westphalie, le Hanovre et la Prusse, par les mains du générai Clarke et du comte Daru, lorsqu’il levait, dans ces pays, des impôts ordinaires et extraordinaires, les contribuables allemands, sous le joug du vainqueur, songeaient-ils à arguer de la maxime rappelée tout à l’heure pour réclamer le droit de déterminer le montant et l’emploi des prélèvements effectués sur leur propre bourse? Nullement, la souveraineté appartenait à Napoléon et, dès lors, l’empereur édictait les taxes de sa seule autorité.

Le droit constitutionnel que possède la nation d’autoriser les recettes et les dépenses publiques ne découle donc pas de ce fait que ce sont ses membres qui payent. Sa justification repose sur une idée plus élevée : celle de la souveraineté.

C’est uniquement parce que la souveraineté réside aujourd’hui dans la nation que celle-ci est devenue maîtresse d’autoriser les recettes etles dépenses publiques. Si la nation n’était pas souveraine, elle aurait beau payer comme faisait la Prusse sous Napoléon, le droit budgétaire ne lui appartiendrait pas.

Écartons, d’ailleurs, l’idée trop brutale de conquêtes militaires, et substituons-lui celle d’un gouvernement aristocratique ou d’un gouvernement absolu. Les budgets seront alors constitutionnellement réglés soit par les conseils delà Noblesse, soit par le roi seul, c’est-à-dire par ceux auxquels, en définitive, la souveraineté, ou plutôt l’exercice de la souveraineté, appartiendra alors, sans que la masse de la nation, davantage que précédemment, ait personnellement voix au chapitre pour déterminer le chiffre et l’emploi des impôts qu’elle aura à payer.

Aussi Bossuet pouvait-il affirmer, dans ses Instructions à Monseigneur le Da uphin , que l’autorité du roi avait trois caractères: qu’elle était sacr ée, paternelle et absolue. « Aussitôt qu’il y a un « roi, le peuple doit demeurer en repos sous son autorité. » Cet illustre éveque déduisait de ces prémisses leurs conséquences nécessaires : « Au roi seul appartient le droit de lever les impôts.

LE DROIT BUDGETAIRE

« sauf à lui à n’user de ce droit qu’avec modération. » Le peuple doit rendre à César ce qui est à César (i).

Du moment que le droit d’établir les impôts et de fixer les dépenses publiques ne découle pas du fait du payement des taxes, ce droit ne s’exerce pas non plus en proportion des payements effectués. Il s’exerce en proportion de la part de souveraineté que chacun possède. Sans doute, dans les constitutions où le cens élimine de l’électorat politique toute une catégorie de moins imposés, une certaine corrélation existe bien entre le vote et le payement de l’impôt ; de même aussi dans les pays à vote plural; alors, en effet, la fortune individuelle, manifestée par le montant des taxes payées, compte parmi les éléments servant à déterminer la part de la souveraineté de chacun.

Mais, sous le régime du suffrage universel, où chaque citoyen, quel que soit le chiffre de son avoir, même s’il n’a rien du tout, jouit d’un égal lot de souveraineté, toute relation disparaît entre le vote et le payement de l’impôt: celui qui paye beaucoup au fisc, celui qui paye peu, comme celui qui ne paye rien, possèdent un droit budgétaire équivalent ; il suffît d’être électeur pour exercer sa part uniforme d’influence sur les destinées financières du pays, et le titre d’électeur s’obtient à défaut de toute condition de fortune ou de payement de taxes.

Bien plus, l’indigent, qui non seulement ne paye jamais d’impôt, mais que l’État nourrit, loge, entretient, soigne ou subventionne, dans les hôpitaux, dans les hospices, par l’intermédiaire des bureaux de bienfaisance, etc., détient cependant comme tout autre l’intégralité de son droit budgétaire ; il coopère dans la mesure de son vote à la confection du budget, bien que son intérêt personnel se trouve en complète contradiction avec celui de la masse des contribuables.

(il Fénelon professait heureusement, à la même époque, des idées beaucoup plus correctes. Nous citons plus loin Y Examen de conscience su r les devoirs de la royauté , où il dit au duc de Bourgogne : « Vous savez qu’autrefois le « roi ne prenait jamais rien sur le peuple par sa seule autorité. C’était le parte lement, c’est-à-dire l’assemblée de la nation, qui lui accordait des fonds

« Qu’est-ce qui a changé cet ordre, sinon l’autorité absolue que les rois ont « prise ? »

Nous laissons dé côté, bien entendu, les réflexions que peuvent susciter ces anomalies, dont il suffit ici de constater la logique forcée, étant donné le point de départ.

La formule générale suivante ressort alors des précédentes observations : « Chaque membre de la société exerce un droit « budgétaire correspondant à la part de souveraineté qui lui est « dévolue » (i).

Du moment que le droit budgétaire constitue ainsi l’attribut de la souveraineté, sa possession, comme celle de toute souveraineté, a dû susciter de violentes convoitises.

i) L’idée de considérer le droit d’autoriser les recettes et les dépenses publiques comme un attribut de la souveraineté a paru critiquable à M. Léon Say. L’éminent écrivain, dans le Journal des Débats du 27 février 1890, s’en exprime ainsi : « Pour M. Stourm, le droit au budget est une sorte de droit régalien. « lia son origine dans la souveraineté : c’est une conséquence du droit de gou- !. verner... Si le droit budgétaire est un attribut de la souveraineté, la lutte « pour le pouvoir a pour objet de faire payer des impôts aux uns au profit des n autres... On connaît le dernier mot de celte théorie — et ce dernier mot est « pourtant bien éloigné de la pensée de M. Stourm — c’est le président des « États-Unis, Jackson, qui l’a prononcé : Aux vainqueurs les dépouilles... « Celui qui a le pouvoir a la bourse, et il forme avec ses serviteurs et ses amis « une classe privilégiée... La justice n’est plus qu’un vain mot, ou un mot dont a le sens est altéré. »

La véritable définition du budget, aux yeux de M. Léon Say, est formulée dans le Nouveau Dictionnaire d'économie politique , dont un extrait est donné plus haut. D’après ce texte, le budget constitue un contrat passé entre des mandants, qui sont les contribuables, et des mandataires, qui sont les gouvernants. « Le budget est un ordre donné par la nation à ses mandataires de ne « disposer des finances publiques que dans des limites et sous des conditions « préalablement et strictement fixées. » La conséquence de cette manière d’envisager le budget est « qu’il n’existe pas de budget au sens pratique et philoso- « phique du mot, dans les pays où le gouvernement constitutionnel fait défaut,* Malgré l’autorité du si regretté M. Léon Say, je voudrais maintenir ma définition. Il me semble toujours que le budget n’est rien de plus « qu’un acte contenant l’approbation préalable des recettes et des dépenses publiques. »

Rien de plus, car en allant au delà il faudrait distinguer les pays parlementaires de ceux qui ne le sont pas, et déclarer, par exemple, que la Russie n’a pas de budget, que jamais même, en dépit de ses consciencieux efforts, tant que la forme actuelle de son gouvernement subsistera, elle ne pourra posséder de budget. Comment nommer alors les états de prévision qu’elle publie chaque année ?

Même dans les pays parlementaires, le budget tel que le définit M. Dubois de l’Estang n’existera pas toujours ; car si le pouvoir exécutif n’est pas suffisamment séparé dupouvoir législatif, les mandataires ne pourrontêtre distingués des mandants. Une Convention , par exemple, absorbant da* s son sein tous les pouvoirs, deviendrait, comme la Russie, incapable de dresser un budget, par-

LE DROIT BUDGETAIRE EN ANGLETERRE

La formule, si pacifiquement admise aujourd’hui, citée au début: « C’est aux représentants de la nation qu’appartient le droit de « voter les recettes et les dépenses publiques, » avant d’être installée dans nos constitutions, a subi, en effet, l’épreuve de terribles révolutions.

L'histoire de ces révolutions va montrer, d’abord, l’importance des questions financières dans la vie des peuples et, par conséquent, l’importance de leur étude spéciale. Elle permettra surtout de comprendre ultérieurement le sens des formalités, souvent banales en apparence, contenues dans l’exposé du mécanisme des budgets, lesquelles possèdent, au contraire, une portée très suggestive quand on découvre au prix de quels efforts elles ont été conquises et de quelles prérogatives elles sont les gardiennes.

| 3. — Origines du droit budgétaire en Angleterre.

L’Angleterre a devancé les autres peuples dans la voie des conquêtes financières qui nous occupent en ce moment. Dès le xve siècle, Commines disait : « Selon mon avis, entre toutes les sei- « gneuries du monde dont j’ai connaissance, où la chose publique « est le mieux traitée, c’est l’Angleterre. » Aussi, dès 1688, lors de la seconde révolution qui amena sur le trône Guillaume III d’Orange, trouverons-nous le système budgétaire de l’Angleterre presque définitivement fixé.

Mais, bien avant cette date, l’Angleterre pratiquait la maxime que « tout impôt doit être consenti par le peuple ». Ce droit bud-

ce que aucune autorité n’y serait susceptible de passer avec elle le contrat sacramentel.

Les définitions, à notre avis, doivent posséder une portée aussi universelle que possible, afin de s’adapter à toutes les hypothèses. Le mot à définir doit être pris dans son sens le plus général. II ne s’agit donc pas, en définissant les budgets, de signaler prématurément les bons et les mauvais budgets. Ce sera l’affaire des considérations subséquentes. Ici, nous avons seulement à dire ce qu’est un budget quelconque. Plus tard, critiquant les budgets irréguliers, et réservant nos sympathies pour les budgets réguliers, nous nous retrouverons d’accord avec M. Léon Say, comme cela doit être, et nous pourrons alors, associés à lui, déclarer, sans hésiter, que les pays constitutionnels seuls sont capables de dresser des budgets réguliers, vérité que la suite de ce livre démontre à chaque page.

gétaire était inscrit dans ses plus vieilles chartes : « Il était si ante cien, » dit Macaulay, « que personne n’en peut préciser l’origine. (( Le roi n’avait de pouvoir législatif qu’avec le concours de ses « parlements. »... « Sans doute, » ajoute Macaulay, « il n’existait « pas d’acte spécial qui relatât ces grands principes. Mais on les (( retrouvait épars dans tous nos anciens et vénérables statuts, et, « chose plus importante, ils étaient, depuis 4oo ans, gravés dans ù tous les cœurs anglais. Whigs et tories s’accordaient à recourt naître que les lois fondamentales du royaume s’opposaient à ce « que le souverain publiât un statut, imposât une taxe, ou main- « tînt la plus faible armée régulière, sans le consentement des (( représentants de la nation (i). »

Ces précédents quatre fois séculaires rendent plus grave et plus terrible dans ses conséquences la tentative inaugurée par les Stuarts au commencement du xvne siècle.

Le mot inaugurée n’est pas absolument exact, car déjà, sous les Tudors, Henri VIII et Élisabeth portèrent, à diverses reprises, atteinte au droit ancien ; mais d’une manière passagère et exceptionnelle.

Au contraire, Jacques Ier, dès son avènement, en i6o3, voulut donner un caractère théorique à ses revendications autoritaires. La vice-gérence divine , qu’il s’attribua, plaçait, d’après les commentateurs officiels, la royauté au-dessus des lois et supprimait, à son profit, les privilèges de la nation, spécialement en matière de taxes. Le droit de décréter l’établissement et la levée des impôts revenait, dans cette combinaison, au roi seul. L’attitude de

(j) Ces passages sont extraits de Y Histoire d’Angleterre de Macaulay, qui y dit encore: « On a, de temps immémorial, reconnu comme loi fondamentale « de l’Angleterre que le Roi ne peut imposer de taxe sans le consentement du « parlement. C’était un des articles que les grands barons obligèrent le roi Jean « à signer. Edouard 1er osa enfreindre cette loi; mais tout puissant, tout habile, « tout populaire qu’il était, il rencontra un,f. telle opposition qu’il crut prudent « de céder. 11 fut de nouveau stipulé que ni lui, ni ses héritiers, ne lèveraient « à l’avenir aucune espèce de taxe sans le consentement et le bon vouloir des (i Etats du Royaume. » ( Essais sur l’Histoire d'Angleterre, par lord Macaulay. Paris, 1 854, m-8.)

M . Boutmy, dans ses beaux travaux sur l’Angleterre, Etudes de droit constitutionnel, France , Angleterre, Etats-Unis , et Développement de la constitution et de la société en Angleterre, analyse, dans le même ordre d’idées, la grande Charte de iai5 et les pactes postérieurs conclus entre le roi et la nation.

LE DROIT BUDGETAIRE EN ANGLETERRE

Jacques Ier, sans provoquer encore d’hostilités ouvertes, engendra la défiance dans le sein du pays et prépara le conflit qui éclata sous le règne de son fils, Charles 1er. Il devient ici nécessaire, pour suivre les événements de plus près, d’étudier successivement les discussions de subsides à chacune des réunions du parlement depuis 1625 jusqu’à la révolution de 1 648.

Les Communes que Charles Ier convoqua dès son avènement, en

1625, s’obstinèrent à ne lui accorder qu’un subside insuffisant. Le roi les supplia, en vain, de faire plus en sa faveur, leur représentant, avec humilité, sa jeunesse, ses besoins, les dettes laissées par son père. Les Communes demeurant inexorables furent dissoutes. Après leur départ, Charles se procura quelques ressources au moyen d’emprunts. Mais la guerre d’Espagne n’ayant pas été heureuse, un second parlement fut convoqué en 1626.

Ce second parlement n’accorda que d’une manière provisoire les subsides qui lui furent demandés, en ajournant à sa dernière séance la formalité définitive. Ainsi se trouva inaugurée, dès

1626, la procédure même du vote actuel des lois de finances en Angleterre, d’après laquelle YAct d’ appropriation récapitule et sanctionne à la fin des sessions annuelles toutes les autorisations partielles antérieures.

Charles Ier, irrité de cette mesure de méfiance, se mit à proférer des menaces contre l’institution même des représentants du pays. « Tous les royaumes chrétiens, fut-il dit en son nom, avaient « autrefois l’usage des parlements, jusqu’à ce que les monarques, « ayant commencé à connaître leurs propres forces et voyant l’es- « prit turbulent de ces assemblées, sont venus, par degrés, à faire « prévaloir leurs prérogatives. Et, dans toute la chrétienté, àl’ex- « ception de notre seul pays, ils ont enfin aboli les parlements. » Un tel langage n’était pas fait pour plaire aux Communes, qui refusèrent définitivement les subsides demandés.

Des expédients de diverses natures comblèrent d’abord temporairement le vide des caisses royales. Mais bientôt, à bout de ressources, Charles Ier osa décréter, de sa propre autorité', un emprunt général et. forcé, réglé pour chaque citoyen, d’après les rôles du dernier subside.

Les casuistes de la Cour s’efforcèrent d’établir des distinctions subtiles entre l’impôt et l’emprunt : si les représentants de la nation, dirent-ils, ont seuls qualité pour autoriser la levée des impôts, au roi seul appartient le droit de négocier les emprunts. Mais l’emprunt forcé n’était, en réalité, qu’un impôt déguisé : le peuple ne pouvait s’y tromper, malgré les sophismes des casuistes. Aussi, les idées de droit public et de souveraineté nationale déjà très développées provoquèrent- elles un refus général d’obéir aux lettres du sceau privé prescrivant l’emprunt forcé.

En France, on n’a guère vu, à aucune époque, de refus général d'impôt, bien que les impôts illégaux n’aient pas manqué.

Le gouvernement de Charles Ier fut obligé de procéder à des emprisonnements, qui n’atteignirent pas leur but, car les écrits et les recours aux tribunaux des prisonniers pour refus d’impôt ne firent que propager l’émotion publique. Le procès que cinq d’entre eux, à leurs risques et périls, portèrent devant la Cour du Banc du Roi passionna la nation tout entière.

Cependant, à la suite de la rupture avec la France, les subsides devenant plus nécessaires que jamais, un troisième parlement fut convoqué en 1628. Charles, dès le début, s’adressa à lui sur un ton d’autorité peu favorable au succès de ses demandes, déclarant aux membres des Communes que « s’ils ne faisaient pas leur de- « voir en contribuant aux besoins de l’Etat, il se croirait obligé,

(.< par les lois de sa conscience, d’employer d’autres moyens ».

A ses yeux, la théorie fiscale se résumait ainsi : Sans doute, les représentants du pays doivent autoriser la levée des impôts. Mais si les représentants refusent de fournir les subsides nécessaires, ou si des besoins urgents et incontestables se manifestent, le roi agit de sa propre autorité, en vertu des prérogatives de sa couronne.

« Dans le cas de nécessité, le roi peut imposer des taxes, et il est le « seul juge de cette nécessité. » Telle était la conclusion d’une consultation de juges complaisants. Le roi se regardait comme unmagistrat suprême, chargé, par droit de naissance, du soin de son peuple, obligé de pourvoir à la sûreté et au bonheur de ce peuple et revêtu par le ciel d’un pouvoir discrétionnaire pour cette fin salutaire.

« C’était, dit David Hume, un malheur extrême que le roi

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« se fût formé de la Constitution une idée tout à fait différente de « celle qui commençait à prévaloir parmi ses sujets. »

Le parlement répondit en rédigeant la Pétition des droits , seconde charte de l'Angleterre, qui confirmait et complétait la Grande Charte de 12 15. La Pétition des droits déclarait qu’aucune taxe ne pouvait être levée sans le consentement de la nation. Elle condamnait, en outre, expressément les emprunts forcés ainsi que les emprunts de bénévolence. Charles Ier, après de longues hésitations, pressé par le besoin d’argent, la revêtit de son sceau officiel (7 juin 1628). Aussitôt cinq subsides lui furent accordés.

Malgré ses engagements, le gouvernement royal n’en continuait pas moins à lever, dans les ports, d’anciennes taxes de poundage et de tonnage , dont l’autorisation temporaire était depuis longtemps périmée. Le quatrième parlement, réuni en 1629, sans contester la nécessité, ni le bon emploi des taxes en question, voulut les autoriser lui-même. Il fit, en conséquence, comparaître devant lui les officiers de douane pour leur demander en vertu de quelle autorité ils saisissaient les marchandises entrées en fraude des droits de tonnage et de poundage. Charles Ier, irrité de ces investigations irrespectueuses, prononça la dissolution du parlement, en 1 63 1 , en manifestant l’intention de se passer désormais de son concours pour gouverner.

Après cette quatrième assemblée, commence, en effet, l’époque décisive, où le roi tente avec préméditation de s’emparer du pouvoir absolu et d’établir des taxes nouvelles, sans l’autorisation des représentants du pays. Résolu, comme nous l’avons dit, à ne plus réunir les Communes, il continue d’abord à lever le poundage et le tonnage ; puis, il crée des monopoles sur les savons, les cuirs, les sels, les débits, etc. (1). Enfin, ces petits moyens devenant insuffisants, ii n’hésite pas à décréter, de sa propre autorité, un

(1) « Voici une liste encore incomplète des denrées mises alors en monopole : * le sel, le savon, le charbon, le 1er, le vin, le cuir, l’amidon, les plumes, les « cartes et les dés, le feutre, les dentelles, le tabac, les tonneaux, les harengs- « saurs, le beurre, la potasse, ies toiles, les boutons, les cordes à boyau, les « lunettes, les peignes, le salpêtre, la poudre à tirer. » (Guizot, Histoire de lo révolution d'Angleterre, 1620 -1660, 6 vol. in-8°.)

impôt nouveau : la taxe sur les vaisseaux, le fameux et tristement célèbre ship-money.

Autrefois, en cas de guerre, le gouvernement pouvait sommer les habitants des comtés de s’armer et d’organiser la défense. Il pouvait exiger aussi des comtés maritimes la fourniture de vaisseaux et, quelquefois, il avait demandé de l’argent à la place de vaisseaux. Leroi maintenant établissait, en temps de paix et d une manière permanente, à l’intérieur comme sur les côtes, ce qu’une nécessité pressante avait pu faire jadis temporairement excuser.

« La nation tout entière prit l’alarme et fut exaspérée, » dit Macaulay. Sans doute, Charles Ier employa fidèlement, dit-on, à restaurer la flotte, l’argent provenant du ship-money . Mais l’impôt n’en était pas moins illégal puisque le peuple ne l’avait pas consenti.

Hampden, un des opposants les plus célèbres, refusa de payer sa cotisation, qui s’élevait à 20 shellings. Ce refus l’exposait à toutes les rigueurs de la justice, et, pendant douze jours, la nation suivit avec une patriotique anxiété, les phases de son procès plaidé à la Chambre de l’Échiquier (1). Il ne s’agissait pas des 20 shellings d’Hampden, mais de la question même du droit budgétaire. A qui appartenait le pouvoir de lever les impôts? Où résidait la souveraineté? C’était un débat entre le roi et la nation.

Hampden fut condamné : chacun le prévoyait. Mais l’émotion publique remplit son but. La nation se réveilla ; « elle vit avec « effroi les chaînes qu’on lai forgeait. » Elle reconnut, avec évidence, que sa constitution et ses libertés politiques se trouvaient en péril par le fait de la confiscation de son droit budgétaire.

De mars 1629 jusqu’en avril i64o, il n’y eut plus de parlement. Onze années sans représentation nationale constituent pour l’histoire de l’Angleterre un événement inouï. Chez nous, c’est par siècles que se comptent de telles interruptions !

Pendant cet intervalle de onze ans, le gouvernement continua à percevoir les impôts qu’il avait irrégulièrement créés; il hypo-

(1) <c Hampden refusa de payer : mais, sans colère, sans bruit, uniquement « préoccupé de parvenir à faire juger solennellement dans sa personne le droit « de son pays. » (Guizot, Histoire de La révolution d'Angleterre .'

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théqua les biens de la Couronne, contracta des emprunts, jusqu’à ce que, à bout de ressources, il trouva nécessaire, en i64o, de rappeler les Communes.

A cette cinquième assemblée Charles Ier offrit de supprimer la taxe sur les vaisseaux, dont ((jamais il n’avait voulu faire un re- « venu constant », et il engagea sa parole de gentilhomme à ne plus lever d’impôt sans le consentement de la nation. Mais l’attitude sévère des Communes n ayant pas semblé répondre suffisamment à ses avances, il les renvoya, d’une manière précipitée, sans en avoir rien obtenu.

Peu de temps après, en novembre i64o, fut réuni le sixième et dernier parlement, qui devait être le Long parlement, et survivre au roi. Les nouveaux représentants citèrent comme délinquants à leur barre les shérifs chargés de lever la taxe des vaisseaux, et rédigèrent des Remontrances, sorte d’appel au peuple, où toutes les violations de la Pétition des droits étaient retracées.

Puis les événements s’aggravèrent au point que la guerre civile devint l’épilogue de ces luttes parlementaires : en 1642, Charles Ier est obligé de quitter Londres ; peu de temps après, les armées des deux puissances les plus respectées en Angleterre, la royauté et le parlement, se trouvent en présence; en 1 648, le roi est fait prisonnier, et, le 3 janvier 1649, se consomme son exécution capitale devant le palais de White-Hall. L’histoire se charge de retracer avec plus de détails ce sanglant dénouement d’empiétements illégaux à l’encontre des droits des représentants de la nation.

Sans doute, dans le cours de ces ving't-trois années de lutte, les questions budgétaires, spécialement rappelées ici, ne furent pas seules en cause. Néanmoins, elles exercèrent alors incontestablement une action prépondérante sur les destinées de l’Angleterre. C’est la nécessité des subsides qui contraignit le roi à réunir périodiquement les Communes ; ce sont les discussions relatives aux subsides qui envenimèrent et renouvelèrent incessamment la discorde. Enfin c’est rétablissement des impôts illégaux, la création du ship-money notamment qui devint le principal grief du pays contre son souverain et détermina la révolution de i648.

Lorsque Monk eut ramené les Stuarts, la situation ne se trouva guère changée.

Charles II possédait, comme ses prédécesseurs, un revenu indépendant, composé de fermages, de rentes féodales et de quelques subsides permanents ou à vie. Les Communes ne lui octroyaient que les subsides complémentaires destinés à parfaire les besoins de l’ordinaire, ou à pourvoir aux nécessités extraordinaires.

Mais la masse de ces revenus, quelle qu’en fût la source, entrait indistinctement dans les caisses du roi, qui les employait à son gré et sans contrôle, soit à ses dépenses personnelles, soit aux dépenses de l’État. De sorte qu'il se trouvait obligé d'exposer ses affaires intimes au parlement pour en obtenir des secours : « De- « puis que je suis arrivé, lui confiait-il en 1660, je n’ai pas été en « état de donner un seul shelling à mes frères, ni de tenir d’autre « table que celle où je mange moi-même. Ce qui me fait le plus « de peine, c’est de voir plusieurs d’entre vous venir à White- « Hall, qui sont obligés de s’en retourner pour chercher à dîner.»

A un autre moment, il offre de soumettre à la vérification des Communes ses dépenses personnelles, dont les charges « lui ont « été très onéreuses l’année dernière ».

C’est ce mélange de la fortune privée du prince et de la fortune publique que le parlement aurait voulu réformer, afin d’organiser spécialement sur la gestion des deniers de l’État un contrôle efficace. A cet effet, certains subsides, tels que les subsides pour la construction des vaisseaux, ne furent votés qu’après estimation préalable du coût des travaux. On espérait par ce moyen que l’argent ne serait pas détourné de sa véritable destination, et que les crédits ne seraient pas dépassés. « Mais, dit David Hume, la suite prouva (( que la dépense réelle l’emportait de 100.000 livres « environ.» Plus tard, en 1668, une commission des Communes voulut encore examiner les comptes des dépenses résultant des subsides votés; elle se heurta à une absence de justifications pour une somme de 1 million 1/2 environ ; tandis que le roi prétendait, au contraire, y avoir mis du sien.

Les anciennes luttes entre la royauté et le parlement, plus spécialement alimentées cette fois par les passions religieuses, s’étant

LE DROIT BUDGÉTAIRE EN ANGLETERRE

d’ailleurs ravivées, les prorogations successives du parlement devinrent longues et fréquentes. Pendant l’une d’elles le roi, sans oser encore lever des taxes arbitraires, promit le titre de grandtrésorier à celui qui le tirerait de ses embarras financiers. Shaftesbury, pour obtenir la récompense promise, fit fermer l’Echiquier le 2 janvier, jour de l’échéance des remboursements de fonds confiés au Trésor, subite suspension de payement qui provoqua la déconfiture de beaucoup de maisons de banque. C’est la seule faillite (2 janvier 1G72, sous la Cabal ) que l’Angleterre ait à se reprocher dans son histoire financière. Elle en indemnisa, d’ailleurs, les victimes ultérieurement.

Sous Jacques II, la lutte contre les parlements continua plus vive encore que sous son frère aîné. Une simple proclamation ordonna la levée des droits d’accise concédés à Charles II pour la durée de son règne seulement. Leroi répondit aux observations des Communes à ce sujet en déclarant que « la méthode consistant à « lui fournir par intervalles des subsides insuffisants pouvait « paraître un sûr moyen de rendre les assemblées du parlement « plus fréquentes. Mais je vous dis franchement qu’un expédient « de cette nature ne réussirait pas et que le meilleur moyen de (( m’engager à vous réunir est d’en bien user avec moi ».

Les mêmes tendances au pouvoir absolu, la même obstination à vouloir lever des impôts sans l’autorisation du parlement se retrouvent donc chez les Stuarts, avant comme après la révolution de 1G48. Elles entraîneront, aux deux époques, les mêmes conséquences. Sans entrer dans le détail des incidents de ce nouveau confiit, il suffit de rappeler qu'une révolution, celle de 1688, en devint encore l’épilogue. Guillaume III d’Orange, débarqué en Angleterre, monta, conjointement avec la princesse Marie, sur le trône de son beau-père, vaincu et fugitif.

JLfavènement de Guillaume représentait le triomphe des principes proclamés par la nation depuis plus d’un demi-siècle. Aussi s’empressa-t-on de donner une forme réglementaire à ces principes. Le premier acte dans ce sens consista à tracer une ligne de séparation entre la fortune particulière du prince et celle de la nation. Les fonds destinés aux dépenses de la Couronne devinrent

entièrement distincts des fonds destinés aux dépenses de l’Etat. C’est le début de la liste civile. Macaulay fournit d’intéressants renseignements sur l’origine du mot : « Le revenu attribué à la « Couronne, dit-il, devait servir à faire face aux dépenses de la « maison royale et à rétribuer les emplois civils , dont la liste « avait été soumise à la Chambre. C’est pour cette raison qu’on « l’appela la liste civile. Aujourd’hui, les dépenses de la maison o. royale sont entièrement distinctes des dépenses du gouvernement (( civil. Mais, par un étrange abus de langage, le nom de liste « civile est resté attaché à la portion du revenu qui est approprié « aux dépenses de la maison royale. Il est plus étrange encore (( que plusieurs peuples voisins aient cru devoir nous emprunter « cette dénomination éminemment insignifiante (i). »

D’un côté donc, les deniers dont le souverain peut disposer à son gré pour son usage personnel ; de l’autre, les deniers publics, dont la gestion et le contrôle appartiennent exclusivement aux représentants du pays.

En 1789, nous verrons la France comprendre à son tour la nécessité de cette distinction.

« Jusqu’alors, dit David Hume, il n’y avait eu entre les fonds « destinés à la Couronne et ceux qui étaient consacrés au service « public aucune distinction: les uns et les autres étaient à la dis- G position du souverain. O11 convint de fixer des revenus particu- « liers pour l’entretien de la maison du roi et les dépenses conve- « venables à la dignité de la Couronne. Le reste des deniers « publics devait être employé sous l’inspiration du parlement. »

A la liste civile, le parlement ayant joint certaines dépenses invariables et inévitables, telles que les intérêts de la dette publique et diverses dotations, leur groupe, voté une fois pour toutes, prit le nom de fonds consolidé, qui subsiste encore aujourd’hui. Toutes les autres dépenses publiques demeurèrent strictement soumises au vote annuel du parlement.

Quant aux impôts, le Bill des Droits , de 1688, en attribua de nouveau l’autorisation exclusive à l’assemblée des représentants du pays.

(1) Histoire de l'Angleterre sous Guillaume IH, par Macaulay.