LES DOCTRINES ÉCONOMIQUES

nécessité des représailles, on tâche de la prévenir en établissant un tarif comminatoire. Cette précaution est entrée dans la pratique courante. Nul n'en conteste la légitimité. • Adam Smith admettait de môme que la liberté du commerce ne fût pas brusquement substituée à un régime de prohibition ou de protection élevée. « Si on allait suppi'imer tout d'un coup ces gros droits et ces prohibitions, il pourrait se faire que le marché intérieur fût inondé aussitôt de marchandises étrangères à plus bas prix, tellement que plusieurs milliers de nos concitoyens se trouvassent tous à la fois privés de leur occupation ordinaire et dépourvus de tous moyens de subsistance. » Les réformateurs anglais ont mis en pratique l'opinion d'Adam Smith. C'est graduellement, d'abord par des mesures limitées, en 1825 et I82(i, puis par les revisions de plus en plus larges de 1833, de 1842, de 1843, de 1846, de 1853, de 1860 qu'ils ont conduit le pays jusqu'au libre échange. Leur exemple avait été suivi en France de 1853 à 1860; mais nous n'avons pas poussé jusqu'à la dernière étape ; nous nous sommes arrêtés à la protection modérée et, depuis lors, nous sommes revenus quelque peu sur nos pas.

Adam Smith allait encore plus loin. 11 condamnait au point de vue économique l'acte de navigation ; il établissait que la puissance maritime de l'Angleterre ne datait pas de cette loi ; il citait deux occasions, l'une antérieure, l'autre de très peu postérieure à 1660, où la flotte britannique avait au moins égalé deux flottes ennemies ; il prenait grand soin de démontrer le dommage que causaient à la nation les restrictions apportées au commerce étranger par le privilège du pavillon. « Néanmoins, concluait-il, comme la sûreté de l'État est d'une plus grande importance que sa richesse, l'acte de navigation est peut-être le plus sage de tous les règlements de commerce de l'xVngleterre. » Le principe de la liberté commerciale peut donc souffrir deè dérogations même durables, si elles sont nécessaires pour la conservation d'une branche de l'activité nationale considérée comme essentielle à la sûreté de l'État, telle que la marine l'était pour' l'Angleterre aux yeux d'Adam Smith. On n'oubliera pas toutefois que la marine britannique n'a pas cessé de grandir depuis l'abolition de son privilège par les actes de 1849 et de

1854. On se rappellera aussi qu'à la veille des traités de 1860, bien d^s industriels franijais réclamaient, comme la condition de leur existence même, le maintien non seulement de la pro- -■ tection mais de la prohibition absolue. « Tous les éclaircisS'e- ; ments que vous prendrez par les marchands, écrivait Colbert à : un intendant, seront mêlés de leurs petits intérêts particuliers, qui ne tendent ni au bien général du commerce, ni à celui de l'État. » Colbert ne parlait que des marchands; la protection agricole n'existait pas de son temps. L'intérêt national d'une protection exceptionnelle devrait donc être sérieusement démontré, pour que l'économiste acceptât les suggestions du politique.

Les protectionnistes ont eux aussi des doctrines, bien qu'ils s'en défendent. Ce sont toujours les théories qu'Adam Smith et J.-B. Say ont réfutées : théorie de la balance du commerce ; théorie de l'augmentation du travail national par la protection.

A la vérité, les protectionnistes reconnaissent que « la théorie de la balance du commerce, chère à certains économistes du siècle dernier, n'a qu'une valeur relative. « ' Mais par Ih ils entendent simplement exprimer que les opérations sur marchandises ne sont pas le seul article du bilan commercial et qu'à côté des exportations enregistrées par la douane, il y a les exportations invisibles : placements de capitaux, services des commissionnaires, des banquiers, dépenses des touristes, etc. « La balance commerciale n'en reste pas moins, dit M. Edmond Théry, l'un des grands postes du bilan national par rapport à l'étranger, car il tombe sous le bon sens que le solde net d'un pays habituellement créditeur de l'étranger — comme la France — sera d'autant plus élevé que le déficit commercial, qui réduit ce solde par simple compensation, sera lui-même plus faible. » - Le déficit commercial, c'est le solde débiteur, c'est la balance en numéraire des anciens mercantilisles. L'abondance de l'or dans l'encaisse de la Banque de France et dans la circulation ne

i. Rapport général sur le tarif fjénéral des douanes (Il juillet 1908), Chambre, n» l'J9'J, p. 6.

2. Cité par M. Jean Morcl, rapporteur général, clan.s la discussion géncrale de la loi de 1910. Journal officiel, Chambre, Débals, 1909, p. 1689.

LES DOCTRIxXES ÉCONOMIQUES. 513

permet pas de soutenir que le numéraire s'écoule au dehors ; mais, on prétend qu'il en entrerait davantage, si nous n'étions pas débiteurs de l'excédent de nos importations sur nos exportations. On ne paraît pas soupçonner que cet excédent représente non une dette, mais le bénéfice ou une partie du bénéfice réalisé sur les marchandises vendues à l'étranger. On s'imagine que les mouvements du numéraire sont sous la dépendance exclusive de la balance dos comptes. On suppose que les métaux précieux se déplacent uniquement pour payer des dettes, tandis qu'au contraire ils transportent des capitaux prêtés comme des capitanx dus, qu'ils sont appelés incessamment d'un pays à l'autre comme toute autre marchandise par les écarts qui se produisent dans leurs prix et qu'enfin la cause principale de leurs entrées et de leurs sorties réside dans les variations du loyer des capitaux. On semble ignorer, en un mot, le mécanisme de la circulation internationale. Enfin à l'appui d'une interprétation de faits purement hypothétiques, on invoque les statistiques douanières du mouvement des métaux précieux dont l'inexactitude flagrante a été si souvent démontrée.

De même, le protectionnisme conserve une foi non ébranlée à la thèse de la défense du travail national. Il ne tient pas compte de la théorie des débouchés. Il ne s'arrête pas à considérer que les marchandises étrangères sont importées en échange de biens matériels ou immatériels, marchandises ou services, que nous avons nous-mêmes produits et exportés ; qu'elles sont substituées à ces biens et les représentent ; que les choses se passent comme si nous avions produit nous-mêmes ces marchandises étrangères; qu'en les consommant nous consommons, sous une autre forme, les biens que nous avons créés ; que nous ne pouvons acheter que si nous avons produit; que, par conséquent, les achats que nous faisons à l'étranger ne diminuent pas la production nationale ; que le commerce est, suivant les expressions de J.-B. Say, un mode de production indirecte. Il ne veut pas admettre davantage que, toute production nécessitant une destruction de richesse, dépense de matières, dépense de maind'œuvre, dépense d'intérêt et d'amortissement des capitaux, il importe grandement que cette destruction inévitable soit réduite AnxAUNÉ. — Commerce. 33

le plus possible ; que par conséquent la production indirecte par le commerce étranger, lorsqu'elle est moins coûleuse que la production directe par l'agriculture ou l'industrie nationale, est préférable à celle-ci ; qu'entraînant la destruction d'une moindre quantité de richesses, elle favorise l'augmentation des capitaux et par suite l'accroissement de l'activité nationale. Le protectionnisme ne voit que la production directe. Il constate le dommage que peut causer à certaines industries ou à certaines cultures la concurrence étrangère. C'est pourquoi il suppose que la production nationale est moindre quand il est permis de consommer des marchandises étrangères et que la même production augmente lorsque l'importation de ces marchandises est interdite ou restreinte. Il considère aussi que la quantité de travail dont l'emploi est supprimé par l'importation est d'autant plus grande que la marchandise étrangère est plus ouvrée. Il est ainsi amené à graduer le taux des droits sur les objets fabriqués d'après leur degré d'achèvement et à ne tolérer l'importation en franchise que pour les matières presque entièrement brutes.

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L'Angleterre a mis en pratique au xi.x" siècle les enseignements d'Adam Smith. Les conséquences de la réforme douanière ont été celles qu'annonçait la doctrine libre échangiste. Les capitaux et le travail, livrés à eux-mêmes, ont abandonné les emplois vers lesquels la protection les avait détournés; ils se sont engagés dans des entreprises qui ont été fructueuses sans qu'il en ait rien coûté au contribuable ni au consommateur. Ils ont délaissé la culture des céréales pour l'élève du bétail ; surtout ils ont reflué de la terre vers l'industrie. La possession du charbon et du fer prédestinait l'Angleterre comme grande puissance industrielle. L'abrogation des co?'n laws et la création de la marine à vapeur lui ayant donné la faculté et le moyen matériel d'importer les céréales étrangères pour sa consommation, la franchise générale des droits d'entrée appelant dans ses ports tous les produits bruts ou fabriqués utiles à ses usines et à ses

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manufactures, elle a définitivement suivi sa vocation naturelle. Elle a réalisé du même coup et de la façon la plus complète, sous le régime du libre échange, le dessein maritime qu'elle avait conçu dèsqu'elle eut pris conscience d'elle-même, et qu'elle avait cru seconder autrefois par ses actes de navigation. La grandeur croissante de la richesse britannique atteste que les promoteurs de la réforme, Canning, Iluskisson, Robinson, Cobden, Robert Peel, Gladstone avaient eu raison de croire, avec Adam Smith, que la protection n'augmente pas la puissance productrice de la nation, qu'elle modifie seulement la distribution du capital et du travail, qu'elle les engage dans les voies les plus coûteuses, et que le libre échange, en leur laissant prendre les directions naturelles où leur force de production sera le plus complètement utilisée, assure mieux qu'aucun autre système l'enrichissement du pays.

Le libre échange n'est pas cependant l'auteur unique de la prospérité de l'Angleterre. Il n'en est même pas la cause principale. L'utilisation de la force mécanique de la vapeur dans les transports terrestres et maritimes et dans les fabrications, les directions données par la science à latechnique industrielle '■ ont été les grands moteurs du progrès économique. Ces causes ne sont pas particulières à l'Angleterre. Elles ont été en action chez tous les peuples. Leurs effets apparaissent dans tous les pays, quelque soit leur régime douanier. Mais il n'est pas contestable que le libre échange lésa renforcés. Comme la multiplication des moteurs mécaniques, comme les applications de la science à l'industrie, la libre importation des marchandises étrangères tend à réduire le prix de revient de la production. Elle agit dans le même sens que les grandes causes de la révolution économique du xii^ siècle.

La protection vise au contraire à épargner au producteur le souci du prix de revient en rehaussant le prix de vente. Dans la plupart des pays autres que l'Angleterre, son influence contrarie le progrès industriel. Toutefois, les causes qui déterminent celui-ci sont tellement puissantes que la protection n'a pu

1. Voir La Monnaie, le crédit et le chanr/e, 1909. 4° édit., p. 56 à 62. On trouvera les meilleurs renseignements sur la question dans le livre de M. Albert Golson, L'essor de la chimie appliquée. Paris, Flammarion, 1910-

en balancer l'effet. Au surplus, le régime protecteur actuel diffère singulièrement de celui qui prévalait dans la première moitié du dernier siècle. Les prohibitions, autrefois innombrables, ont disparu ; les droits prohibitifs sont l'exception ; les matières premières sont généralement admises en exemption de droits. Les nations qui n'ont pas cessé de croire aux maximes protectionnistes ont dû, pour ne pas être distancées, faire la part du libre échange. Elle est très large en Belgique, aux Pays- Bas. En France, plus de la moitié en valeur des importations étrangères est affranchie de droits d'entrée. Le tarif des Etats- Unis eux-mêmes contient une longue liste d'articles non taxés. A côté des causes générales d'enrichissement qui viennent d'être signalées, se placent les circonstances particulières à chaque nation. Elles accélèrent ou ralentissent le progrès économique de chacune d'elles. Le chiffre de la population et surtout le taux de son accroissement jouent ici un rôle des plus importants. A cet égard, les États-Unis et l'Allemagne sont dans une situation meilleure que l'Angleterre. De 1871 àl90o le nombredes habitants s'est élevé dans le Royaume-Uni de 31 .5 à -43 millions. Dans le môme laps de temps, il est monté aux Etats-Unis de 38.5 à 85 millions, en Allemagne de 41 à 60 millions. Ces deux nations jouissent par surcroît de grands avantages naturels. Le sous-sol américain est beaucoup plus riche que le britannique en charbons et en fer ; ^ il contient dautres trésors minéraux, du pétrole, du cuivre, du plomb, sans parler de l'or et de l'argent. Près des deux tiers du coton récolté dans le monde, plus des trois quarts du coton employé en Europe et en Amérique sont produits par les États-Unis ; ce qui compte plus encore, les tissus de grande consommation ne peuvent être fabriqués qu'avec le coton américain -. L'Allemagne de son côté extrait de son sol presque autant de charbon que l'.Vnglelerre ; elle en tire beaucoup plus de minerai de fer '. Ces circonstances expliquent

i. Production de 1908 : charbon, Angleterre, 263.7 millions de tonnes, Etats-Unis, 379.4 millions de tonnes;, minerai de fer, Anglelorrc, lo.3 millions. Etats-Unis, 34.3 millions de tonnes.

2. i3.5 millions de balles de 500 livres sur une production de 20 millions. V. Grandgeorge et Guérin, L'industrie textile en France en 1909, Paris, Imp. Nat., 1910, p. 79.

3. Production de 1908 : liouille, 148.5, lignite, 6G.7, minerai de fer, 18.4 millions de tonnes.

comment la richesse se développe prodigieusement aux États- Unis et en Allemagne, en dépit de leur régime douanier.

La condition naturelle de l'industrie française est moins favorable. Notre production houillère est faible. Nous sommes bien partagés pour le fer ^, mais seulement depuis que le procédé Thomas et Gilchrist a mis en valeur les minerais phosphatés de Meurthe-et-Moselle. Le facteur population est malheureusement faible. Notre force réside dans nos habitudes d'épargne, génératrices de capitaux, dans la capacité de nos industriels, dans l'intelligence de nos ouvriers, dans le génie inventif de nos savants -. Nous disposons, en un mot, de capitaux abondants et d'un travail de qualité supérieure. Ce sont les matières qui nous font défaut.

Ne pouvant nous dispenser de tirer beaucoup de matières de l'étranger, il est irrationnel que nous les grevions de droits d'en trée, nous condamnant nous-même à les surpayer. Cette inconséquence a CQSsé depuis 1860 pour les produits bruts. Elle persiste pour les semi-ouvrés. Ainsi, le minerai de fer est admis en franchise ; la fonte, le fer et les aciers sont taxés ; la houille l'est également. La loi douanière reconnaît elle-même que la taxation de la fonte, du fer et des aciers relève le prix de revient des objets fabriqués avec ces matières ; l'admission temporaire des fontes, fers et aciers a été précisément instituée pour éviter le renchérissement des produits métallurgiques destinés à l'exportation. Mais les prix demeurent majorés pour l'acheteur français. L'industriel, l'agriculteur paient plus cher leurs machines, leurs outils. De leur côté, les métallurgistes ont à supporter la charge des droits sur la houille. Pour celle-ci, point d'admission temporaire. Il en résulte que le fabricant reporte sur le prix de revient des objets qui demeurent en France la part des droits sur le charbon qui est afférente aux objets exportés. La répercussion de la cherté relative de la houille et du fer sur le prix de toutes les fabrications n'a pas besoin d'être

1. Production de 1908 : houille 36.6, lignite 0.8. minerai de fer, 10.1 millions de tonnes.

2. On ne connaît pas assez, en dehors du monde des savants et des industriels, le rôle de la science française dans le progrès économique. Voy. sur ce point, le livre déjà cité de M. Albert Golson et, du même auteur Contribution à l'kistoire de la chimie, Paris, Herman, 1910.

518 CO.M'.LUSION.

démontrée. Les frais de la production nationale loiiL entière' sont augmentés. Le développement de la richesse est par suite ralenti.

La contradiction est flagrante entre les besoins de la production française et le régime douanier de la houille, des fontes, des fers et des aciers. Le protectionnisme ne s'y arrête pas, parce qu'il est persuadé qu'en favorisant l'extraction de la houille nationale, la fabrication delà fonte, desfers et des aciers nationaux, il seconde le développement de la production nationale. Il se représente cette production comme une somme de productions partielles, susceptible d'accroissements indéfinis. Il se ferme les vues d'ensemble sur l'économie nationale. Chaque classe de producteurs est successivement l'objet de sa sollicitude. Il examine leurs demandes en elles-mêmes et s'il s'occupe des réclamations qu'elle peut susciter de la part d'autres producteurs, c'est à la façon d'un arbitre réglant un conflit entre particuliers. Aucun intérêt général ne lui paraît être en jeu,<ou plutôt il suppose que l'intérêt général consiste simplement dans la conciliation des intérêts privés.

Cet état d'esprit apparaît clairement dans la disposition de la loi de 1893 sur la marine marchande, qui accordait aux voiliers une prime très supérieure à celle des vapeurs, afin de permettre aux premiers de supporter la concurrence des seconds. On n'avait vu qu'une chose, la lutte des deux branches de l'armement français et l'on avait voulu égaliser leurs chances. Le transport effectué par les uns comme par les autres représentant du travail français, on avait cru devoir leur donner des encouragements égaux. L'intérêt général commandait de songer avant tout au développement de la flollc à vapeur. Il avait été perdu de vue.

La même préoccupation exclusive de l'intérêt particulier des industries françaises apparaît dans le système douanier des colonies. Elle a fait imposer un régime presque semblable à des possessions aussi différentes les unes des autres que l'Algérie, rindo-Chine, les Antilles et la Réunion, Madagascar, la Guyane, la Nouvelle-Calédonie, Saint-Pierre et Miquelon. L'application du tarif métropolitain ne cause pas cà l'Algérie, eu égard aux débouchés que ses produits trouvent dans la métropole et au

LA POLITIQUE DOUANIÈRE. oi9

voisinage de celle-ci, des dommages beaucoup plus graves que ceux qui en résultent pour les départements européens. Elle est une lourde charge, en dépit des atténuations qui ont été édictées, pour nos possessions de l'Indo-Chine, dont la principale production, le riz, est consommée surtout en Extrême-Orient, pour les Antilles, dont le continent américain est le client et le fournisseur naturel, pour la Réunion, pour la lointaine Nouvelle-Calédonie, pour Saint-Pierre et Miquelon, simple station de pêche et d'approvisionnement. L'indifférence du protectionnisme au regard de la diversité des besoins de nos possessions d'outre- mer retarde leur développement, quand elle ne les appauvrit.pas, comme l'aveu en est fait pour Saint-Pierre et Miquelon, que l'on propose aujourd'hui de faire passer dans la catégorie des colonies à tarif autonome. Elle compromet l'avenir de nos exportations. Elle n'est pas con forme à nos devoirs de souverain . Les intérêts particuliers que le protectionnisme entend défendre n'ont pas eux-mêmes à se louer, dans tous les cas, des mesures prises en leur faveur. Elles ont eu bien souvent des effets plutôt nuisibles qu'utiles. La législation des sucres abonde en exemples. On a vu la protection excessive accordée aux sucres coloniaux vis-à-vis des sucres étrangers, favoriser la croissance de leur rival le plus dangereux, le sucre de betterave. Le système des classes, organisé de façon à procurer des bonis de rendement sur les sucres exportés, a été l'origine de la décadence de l'industrie sucrière en privilégiant les produits les moins purs. La loi de 1884 a récompensé, il est vrai, la culture des betteraves riches et la transformation de l'outillage des usines; mais les primes excessives qu'elle accordait, en dépit des réductions dont elles ont été l'objet, ont surexcité la production au delà de toute mesure ; pour dégager le marche, la loi de 1897 institua des primes d'exportation, dont l'excès détermina un nouvel essor de la production, un engorgement de tous les débouchés. -On n'a trouvé de remède que dans l'abandon des primes, concerté avec les autres puissances sucrières qui souffraient des mêmes excès. La protection exagérée accordée aux vins a produit les mêmes effets. Elle a favorisé la surproduction. Le prix du vin est descendu à des chiffres d'autant plus bas que plusieurs de nos débouchés extérieurs se sont

réduits, par suite soit du développement de la viticulture, soit du rehaussement des droits de douane à l'étranger.

Adam Smith n'avait-il pas raison d'écrire que le parti le plus sage est de ne pas prétendre diriger le travail et les capitaux et de laisser les particuliers libres de les engager dans les emplois qu'il savent bien reconnaître comme les plus fructueux?

Les principes qui dirigent le protectionnisme l'ont conduit à une conception particulière de l'objet des conventions commerciales. Toute réduction des droits d'entrée tend à rendre possible une importation supplémentaire. Toute importation supplémentaire est supposée augmenter les dettes du pays visà-vis de l'étranger et diminuer le travail national. Il faut donc de toute nécessité obtenir de l'étranger en échange, pour les produits nationaux, un traitement qui rende possible une exportation supplémentaire au moins égale. De celte façon la dette sera compensée par une créance et le travail national trouvera, dans une autre branche de l'industrie ou de l'agriculture, un emploi correspondant à celui dont le privent l'entrée et la consommation du produit étranger. C'est la maxime de réc|uivalence des concessions ou de la réciprocité commerciale.

Ce point admis, il a paru naturel, en France et ailleurs, que la loi fiXiUcUe-même la limite desconcessions qui pourraient être faites. Un minimum de protection étant jugé indispensable, ne valait-il pas mieux que le législateur appréciât lui-môme les besoins de l'industrie et de l'agriculture ? Aucune des considérations politiques qui parfois entraînent les négociateurs à sacrifier les intérêts économiques, ne pèse d'une façon prochaine sur les résolutions du parlement. Il peut examiner à loisir dans leur ensemble les demandes des industriels et des agriculteurs, étudier les répercussions probables dos tarifs réclamés par chaque branche du travail national sur le régime de production des autres, arbitrer les compensations qu'elle se doivent mutuellement. La mission du gouvernement se réduira à concéder aux pays étrangers tout ou partie du tarif minimum en

échange d'une somme d'avantages au moins équivalents. On lui signifie qu'au delà des limites marquées par ce tarif, sa résistance aux demandes des autres nations devra être absolue. On veut même, afin que le parlement conserve la maîtrise absolue du régime douanier, que la quotité des droits du tarif minimum ne soit pas mentionnée dans les conventions et que celles-ci soient dénonçables tous les douze mois.

Le système de l'équivalence des concessions avait été strictement suivi dans l'arrangement de 1893 avec les États-Unis. La loi Mac-Kinley accordait la franchise aux sucres, mélasses, cafés, thés et peaux non préparées, mais permettait de la suspendre vis-à-vis des pays qui n'accorderaient pas aux produits américains une équitable réciprocité. Les États-Unis recevant de la France, d'après leurs statistiques, pour 7 millions de peaux et 2 millions de sucres et mélasses de son cru, il fut entendu que la réciprocité prévue par la loi Mac-Kinley résulterait de la concession du tarif minimum pour divers produits américains dont l'importation en France représentait environ 9 millions de francs. ^ La convention franco-canadienne de 4893 reposait sur la même combinaison. L'arrangement signé avec la Suisse en 1892 faisait, au contraire, bénéficier de réductions de droits 40 millions de francs de produits helvétiques et seulement 20 millions de francs de produits français. Cette inégalité fut'l'un des arguments invoqués pour faire rejeter une convention « dans laquelle la France était absolument sacrifiée » -.

Le mode d'évaluation des avantages procurés aux deux parties parles conventions ou arrangements avec les États-Unis, le Canada et la Suisse, était vraiment sommaire. Il ne faisait état que de l'équivalence actuelle des importations détaxées de part et d'autre et négligeait les modifications cependant attendues qui pourraient se produire dans leurs chiffres respectifs sous l'influence des réductions de droit. En 1895, lors de l'entente avec la Suisse et, en 1898, quand fut signée la convention franco-italienne, il n'aurait pas été rationnel de prendre comme mesure des sacrifices consentis et des compensations obtenues,

1. V. Rapport de M. Méline, J. 0., 1893, Chambre, Doc, p. 2372.

2. V. Discours de M. Viger. J. 0., U92, Chambre, Débats, p. 1930.

les valeurs que représentaient les produits helvétiques ou ilr liens et les produits français dont la taxation était diminuée ; les quantités alors importées étaient descendues au-dessous des chiffres normaux, par suite de la guerre de tarifs. Mais on ne hasarda pas de prévisions sur les chiffres que l'importation de ces produits pourrait atteindre. On se borna à comparer l'importance des modérations réciproques de droits d'entrée. Ainsi l'exposé des motifs de la loi du iG août 1895 faisait valoir qu'en affranchissant les produits helvétiques de 800,000 francs de droits nous obtenions pour nos produits l'exonération de 14,o7i2,000 francs de surtaxes douanières. Le rapprochement des deux chiffres pouvait prouver que le tarif de représailles suisse avait fi^àppé les produits français beaucoup plus durement que les produits helvétiques ne l'avaient été par le tarif général français. Il n'en ressortait pas que l'entente francosuisse dût faire augmenter dans une proportion sensiblement égale les envois respectifs des deux pays. Pour l'établir, il aurait fallu examiner, article par article, l'abaissement du prix de vente que pouvait entraîner la réduction du droit d'entrée, et déterminer l'augmentation de consommation que la baisse de prix était susceptible de susciter. Ces enquêtes sont minutieuses, difficiles et les résultats en sont incertains. L'influence de la baisse du prix sur les consommations dépend de causes variées et complexes : quotité de la baisse, possibilités d'augmentation de la demande pour un prix donné suivant la nature des marchandises, suivant la place que celles-ci occupent dans l'ordre des besoins, place qui change d'un pays à l'autre... Le gouvernement s'était montré avisé en omettant de chiffrer le profit que chacun des deux pays allait retirer de l'entente, sous la forme d'une augmentation de ses exportations. On a généralement renoncé depuis lors à ces essais d'évaluation comparative.

L'équivalence des concessions réciproques est la fin naturelle de tous les contrats. Dans les négociations internationales comme dans les affaires privées, la maxime do ul des est la règle usuelle. Mais l'application qui en est faite dans les conventions de commerce appelle des réserves. Les réductions du tarif d'entrée sont un avantage pour la puissance qui les obtient. On en conclurait mal à propos qu'elles constituent un sacrifice

pour la puissance qui les accorde. Personne ne conteste qu'elles ne lui soient utiles dans certains cas. Ce n'est pas dans l'intérêt des nations auxquelles nous achetons les matières premières, la laine en masse, le coton en laine, les lins et chanvres, les peaux brutes.., que le tarif d'entrée les admet en exemption de droits; c'est dans notre propre intérêt, parce que la franchise de ces matières abaisse le prix de revient des produits manufacturés en France et permet à nos industriels de soutenir la concurrence étrangère sur le marché extérieur. La doctrine du libre-échange ne limite pas aux matières brutes l'utilité de la franchise des droits d'entrée. Elle y voit un bien pour le pays importateur, quelle que soit l'espèce des produits, qu'ils soient bruts, mi-ouvrés ou complètement achevés. L'équivalence des rédactions de tarif n'est donc pas de l'essence des traités de commerce pour un pays libre échangiste. Les Anglais n'ont pas hésité en 1860 à supprimer les droits protecteurs qui subsistaient encore dans leur tarif après les réformes de 1846 et de 1853 et à permettre l'importation en franchise de tous nos produits, à l'exception seulement de ceux que frappent des taxes fiscales, bien que de notre cùté nous nous engagions seulement à supprimer les prohibitions en nous réservant de les remplacer par des droits protecteurs élevés i.

Le protectionnisme ne se contente pas de l'équivalence des réductions de droits. Il veut qu'elle soit réalisée sur la base du tarif minimum. La convention de commerce selon la dernière formule ne doit rien accorder au delà de ce tarif, tout en procurant des avantages équivalents à ceux qui résulteront pour l'autre partie de sa concession entière ou partielle. Il est plus facile de marquer le but que de l'atteindre. La puissance avec laquelle on veut traiter peut demander d'autres faveurs que celles qui lui sont offertes ou en réclamer de plus grandes. Le tarif minimum étant déclaré intangible, il faut, suivant l'expression courante, donner des armes aux négociateurs pour le faire accepter et pour obtenir, en échange, des satisfactions suffisantes. Ces armes sont la menace d'un tarif général élevé, auquel peuvent s'ajouter des surtaxes et des prohibitions.

1. En fait, le taux de la protection a été infiniment moindre que ne l'avait permis le traité du 23 janvier 1860.

Il semble qu'on ne puisse trop armer les négociateurs sentiment n'est pas très juste. Un tarif général excessif n'in pire pas toujours l'effroi. L'étranger peut supposer qu'il deme rera comminatoire, parce que, à vouloir l'appliquer, on risqui de se causer à soi-même un dommage trop grave. En 1872,' lorque M. Thiers dénonça les traités anglais et belge, le taril général français présentait l'aspect le plus redoutable. Il étai hérissé de prohibitions ; la plupart de celles qu'avaient édictéei les lois de la Révolution, de l'Empire et do la Restauration, sus pendues en tarif conventionnel, étaient encore inscrites ai tarif général. On n'eut pas un instant la pensée de les remettn en vigueur vis-à-vis de l'Angleterre ou de la Belgique. LaFranci elle-même auraitété atteinte. Ce tarif d'apparence formidable li désarmait.

En majorant le tarif général, on poursuit un double résultat donner une valeur apparente plus grande au régime de.faveu résultant du tarif minimum ; amener le négociateur étranger i faire des concessions plus larges afin d'éviter aux produits d( son pays l'application de taxes élevées.

Personne n'attache d'importance réelle au pourcentage de la réduction consentie sur un droit majoré à l'excès. Ce genre d( calcul peut tout au plus fournir un argument au négociateu tenace qui compte arracher une concession de détail à la lassitude de son interlocuteur. L'artifice est trop visible pour qu'oi en puisse espérer de grands effets. De même, la gravité de menaces du tarif général ne se mesure pas aux chiffres qui ; sont inscrits. II s'agit avant tout de savoir si l'un des deux payi peut se passer des marchandises de l'autre et trouver dans le pays tiers un débouché pour ses propres produits. On a beai doubler et tripler les lignes de défense des négociateurs, étagei tarif minimum, tarif général, surtaxes de représailles, les con ditions économiques des deux pays n'en sont pas changées Ce sont elles qui commandent l'issue de la négociation. Comm* d'ailleurs les menaces sont réciproques, que la guerre de tarifs est dommageable aux deux parties et qu'elle se termine tôt oi tard par un arrangement, mieux vaut, dans la plupart des cas une transaction immédiate. C'est ainsi que le parlement français a été amené à modifier pour un assez grand nombre d'ar

ticles le tarif minimum de 1892 et à approuver, contrairement au principe formulé dans la discussion de ce tarif, des conventionnalisations de taxes, en exécution d'engagement pris par le gouvernement vis-à-vis de la Russie et de la Suisse. C'est ainsi encore qu'il a tenu compte, dans la revision de 1910, des négociations qui étaient en cours avec les États-Unis pendant la discussion du projet de loi, et qu'il a admis l'application très large du tarif minimum et dans beaucoup de cas le maintien de l'ancien tarif général pour les produits américains ^.

La menace un peu vaine du tarif général arme médiocrement les négociateurs. La précarité de la concession du tarif minimum, toujours révocable moyennant un préavis de douze mois, les désarme. Elle diminue le prix des avantages déjà très limités qu'ils peuvent consentir. A nous réserver la maîtrise de nos tarifs, nous perdons prise sur ceux des autres pays. Les conséquences vont au delà des difficultés plus grandes de chaque négociation particulière. Elles retentissent, sur l'ensemble de notre politique commerciale. Les ententes s'établissent d'abord entre les puissances qui signent des traités à échéance de dix ou douze années. Tout moyen de faire prévaloir un régime différent de celui qu'elles créent, nous est enlevé par notre système d'ar rangements à douze mois de date. 11 ne nous reste qu'à y adapter nos accords. Avant de conclure avec la France les conventions de 1905 et de 1906, la Russie et la Suisse avaient traité en 1904 avec l'Allemagne. On sait que les nouvelles conventions sont moins libérales que la convention de 1893 et que l'arrangement de 1895. La faculté de dénonciation annuelle coûte donc quelque chose. Gela est d'autant plus fâcheux que la réserve est purement théorique. On ne se hasarde pas volontiers à rompre des transactions dont la négociation a été souvent très laborieuse.

Le système de la réciprocité pourrait conduire à la liberté commerciale. On admet'que la diminution de travail imputée à l'importation peut être* compensée par l'augmentation de

d. « Bien que notre nouvelle loi douanière nous eût armés pour répondre par des mesures de rigueur au traitement différentiel et excessif qui nous aurait été fait par les États-Unis, notre exportation dans ce pays, qui se compose de près de 22 millions de produits d'alimentation et de 210 millions d'objets fabriqués, n'en eût pas moins été dangereusement atteinte ». Rapport de M. Albert Viger (29 marsi'JlQ), Sé7iat n» 196, p. 5.

526 CONCLDSION.

travail résultant d'une faculté d'exportation. Partant de cette idée on ne pourrait rien objecter, du point de vue protectionniste, à des concessions mutuelles allant jusqu'à la franchise des droits d'entrée si elles déterminaient un régime d'échanges telîl que les prétendus dommages de l'importation fussent exacte ment balancés par les avantages de l'exportation . Le protection nisme raisonne autrement. Mieux vaut, pense-t-il, prévenir le dommage que d'en poursuivre la réparation. Il veut bien demander des faveurs pour l'exportation nationale ; mais il tient par-dessus tout à ne pas trop faciliter l'importation étrangère. La crainte de sacrifier le marché intérieur au marché extérieur le porte à préférer le maintien d'une tarification élevée sur lea produits étrangers au gain d'une réduction des droits étran gers applicables aux produits français.

Cet état d'esprit s'est manifesté clairement à l'occasion de la convention franco-canadienne de 1909. Parmi les marchandises françaises dont la taxation a été modifiée à l'entrée du Canada figurent les soieries. Lorsque nos négociateurs avaient demand^ pour cet article un tarif spécial, et, en vue de l'obtenir, concéda d'autres avantages au Canada, ils ne soupçonnaient pas que leç fabricants suisses profiteraient du régime français. L'éditioii officielle du tarif canadien ne mentionnait pas, en effet, la Suisse parmi les pays jouissant du traitement de la nation la plu« favorisée. La Suisse y avait droit cependant, en vertu d'un( convention signée par l'Angleterre en dehors du Dominioi cinquante-quatre ans auparavant. Cette circonstance fut révélé* parles circulaires du commerce suisse à sa clientèle canadienne Le Canada reconnut que nous ayant induit en erreur par sor inadvertance, il nous devait une compensation. L'équilibre di la convention pouvait être rétabli de deux manières : par un( addition aux concessions que le Canada nous avait faites, oi par une restriction des avantages que nous lui avions accordés Ce fut à ce dernier parti qu'on s'arrêta. Aux termes d'une con vention complémentaire du 23 janvier 1909, le bétail en éta d'engraissement pour la boucherie fut exclu du bénéfice di tarif minimum, que la convention primitive du 19 septembre 190' avait déclaré applicable en termes généraux aux animaux di l'espèce bovine.

La solution libre échangiste aurait été tout opposée. Le retrait d'une facilité d'importation n'équivaut pas comme efîet utile à la concession d'une possibilité supplémentaire d'exportation. On ne gagne rien, on perd à ne pas importer. On gagne, au contraire, à importer comme à exporter. A ce point de vue, on ne devrait pas craindre dans une négociation commerciale, de faire trop de concessions sur le taux des droits d'entrée. L'essentiel est d'amener la puissance avec laquelle on traite à réduire elle-même son tarif dans la plus large mesure possible. Il est utile d'accorder des avantages tant qu'on en obtient, les diminutions consenties de part et d'autre fussent-elles inégales. Il n'y a lieu de résister aux demandes de l'autre partie que pour obtenir davantage, soit immédiatement, soit plus tard. Le but à atteindre, c'est l'ouverture du marché extérieur qui, en élargissant le débouché de l'industrie nationale, suscite un redoublement de son activité. Les entraves opposées à l'importation étrangère peuvent servir à contraindre l'autre partie à réduire son propre tarif. La politique ne doit pas se les proposer comme une fin, mais les employer comme un moyen.

l^e point de vue protectionniste et le libre échangiste se sont également opposés au sujet de la clause de la nation la plus favorisée.

Cette clause est mal. vue des protectionnistes. Elle ne se concilie pas avec le système de l'équivalence des concessions, base de leur politique. Sans s'abstenir de réclamer le bénéfice des avantages qui ont été ou seront accordés à d'autres, on souhaiterait conserver la jouissance privative des concessions que l'on a soi-même obtenues. C'est à titre onéreux qu'on les a reçues, en échange de réductions de tarifs que l'on considère comme des sacrifices coûteux. D'autres vont en bénéficier, qui sont peut-être des concurrents redoutés. La puissance avec laquelle on traite est également disposée à regretter que le profit du nouveau traité s'étende à un pays tiers. Elle ne recevra de lui, en échange, aucune concession complémentaire. Il peut même arriver qu'elle ne veuille absolument pas que le nouveau régime profite à ce pays pour certains articles. Elle sera ainsi conduite a refuser à une nation des avantages qu'elle lui aurait accordés

volontiers, sils n'avaient pas dû profiter de plein droit à une troisième nation dont elle ne veut pas voir les produits pénétrer sur son marché.

Cette dernière considération n'a pour les libre-échangistes qu'une valeur relative. Ils la retiennent dans la mesure où le maintien temporaire de la protection leur paraît admissible. La gratuité des concessions résultant de la clause de la nation la plus favorisée est sans importance aucune, du moment qu'on ne s'attache pas à l'équivalence illusoire des réductions réciproques de tarifs. Il reste l'inconvénient d'avoir travaillé pour autrui, en n'obtenant, au prix de négociations souvent laborieuses, que des avantages immédiatement étendus aux tiers. On doit pouvoir, dans bien des cas, s'éviter cette déception en faisant porter son effort sur les articles où l'on excelle et enj laissant à d'autres le soin de faire réduire la tarification desl produits qui sont pour eux d'un intérêt égal ou supérieur.

Il faut cependant reconnaître que la clause de la nation la plus favorisée inscrite dans le traité de Francfort nous impose i une gêne. On sait que la France et l'Allemagne se doivent réciproquement le traitement de la nation la plus favorisée sur la| base des traités conclus avec l'Angleterre, l'Autriche, la Belgique, les Pays-Bas, la Russie et la Suisse. De 1879 à 1892, le tarif conventionnel allemand fut réduit à fort peu de chose : quelques articles inscrits dans des traités conclus en 1883 avec l'Italie et l'Espagne, dont le bénéfice s'étendait à l'Autriche, la Belgique et la Suisse par l'effet de la clause de la nation la plus favorisée ; quelques autresarticles visés par un traité de 1887 avec la Suisse. Le tarif conventionnel français, constitué par les traités avec la Belgique, l'Espagne, les Pays-Bas, le Portugal, la Suède-Norvège et la Suisse, faisait, au contraire, profiter les pays dénommés au traité de Francfort de nombreux abaissements de droits. L'Allemagne en bénéficiait, tout en appliquant son tarif général à presque tous les produits français. Cet état de choses était d'autant plus choquant que le privilège de IWIlemagne ne résulte pas d'une convention commerciale susceptible de dénonciation. Depuis 1892, la situation des deux pays est égale, l'Allemagne ayant accordé conventionnellement des abaissements de tarifs aux pays dénommés par le traité de Francfort.

Mais le protectionnisme allemand a trouvé un moj^en d'éluder pour certains articles les conséquences de la clause de la nation la plus favorisée. C'est ce que l'on a appelé le procédé de la spécialisation. Il consiste à spécifier minutieusement les caractéristiques de la marchandise reprise dans la convention, en précisant les particularités que présente exclusivement celle qui provient du pays avec lequel on traite. Une de ces spécialisations mérite de demeurer fameuse. Le traité signé avec la Suisse, le 42 novembre 1904, admet à un tarif réduit le « bétail bovin de la région du haut plateau et des montagnes, appartenant à la grande race tachetée ou à la race brune, qui a été élevé à une altitude d'au moins 300 mètres au-dessus du niveau de la mer et a fait chaque année un estivage dun mois, au minimum, à une altitude d'au moins 800 mètres au-dessus du niveau de la mer ». La définition exclut le bétail français, particulièrement celui de race montbéliarde qui était le plus exporté en Allemagne. D'autres spécialisations ont été faites pour les chevaux de race norique, flamande, brabançonne, ardennaise, pour les fromages de pâte dure en forme de meules du poids de 40 kilogrammes au moins par pièce, les vins de coupage, certains tulles et dentelles. Il n'est pas d'ailleurs démontré que toutes aient pour résultat d'enlever à des produits français le bénéfice du tarif conventionnel. Enfin à côté des spécialisations conventionnelles, il y en a d'autres dans le tarif général lui-même. La clause de la nation la plus favorisée ayant la même durée que le traité de Francfort, la France, pour contraindre l'AJlemagne à mieux traiter les produits français, n'aurait d'autre ressource que d'introduire elle-même des spécialisations dans le tarif minimum. Elle n'a pas estimé, jusqu'à présent, qu'il y eût lieu d'entrer dans cette voie.

Le cas particulier des rapports de la France et de l'Allemagne mis à part, la clause de la nation la plus favorisée rend plus de services qu'elle n'entraîne d'inconvénients. C'est pourquoi, elle est depuis longtemps de style dans les traités. Grâce à elle, les avantages stipulés de part et d'autre ne peuvent pas être mis à néant parla concession de faveurs plus grandes à une tierce puissance. On avait, il y a vingt-cinq ou trente ans, proposé de limiter l'effet de la clause. Au lieu d'assurer de plein droit le AuNAUNÉ. — Commerce. 3i

bénéfice des avantages résultant de traités ultérieurs, elle aurait simplement ouvert là faculté de le réclamer en offrant des concessions supplémentaires. L'idée n'a pas été suivie. Les traités les plus récents stipulent que le traitement de la nation la plus favorisée est dû sans condition d'aucune sorte*. Des conventions la clause est passée dans les lois. C'est en vertu d'une loi du 27 février 1882 que les produits britanniques jouissent, à leur entrée en France, du traitement de la nation la plus favorisée, régime dû en toute justice à un pays de libre échange absolu. Après la loi qui accorde, voici la loi qui exige sous peine de représailles. La loi belge du 19 mai 1902 frappe d'une surtaxe de 50 p. 7o les marchandises des pays qui n'ont pas d'arrangement avec" la Belgique et qui ne lui appliquent pas le traitement de la nation la plus favorisée; pour les marchandises que le tarif n'impose pas, la même loi institue un droit de 15 p. 7o- La modération du tarif belge légitime ces dispositions. D'autres lois, en Allemagne, au Canada, en Espagne, aux Etats- IJnis, en Italie, en Suisse menacent de surtaxes lesimportatioi^^ des puissances qui infligeraient soit aux produits soit aux navirJHl de ces pays un traitement différentiel. La loi française du 29 mars 1910 s'est inspirée de ces textes. Un Etat ne peut naturellement exiger à son profit le traitement de la nation la plus favorisée sans être disposé à l'accorder de son côté. Le mouvement co ventionnel etlégislatif aboutit donc à faire de l'égalité entre tous les pays à traités, le droit commun de la tarification douanier

L'exposé qui précède paraît bien. démontrer que le protec tionnisme ne possède pas la supériorité pratique à laquelle prétend.

L'antinomie est absolue entre ses conceptions et le régimemoderne de la production. Celui-ci tend à réduire le prix <^| revient. La protection permet de l'augmenter; elle annule partiellement les effets du progrès industriel. La France ne produit pas suffisamment de charbon; ses minerais de fer ont été long-

1. Certains Iraités r.-servent les faveurs particulières stipulées au pro (l'Ktats lirnitroptics.

LA POLITIQUE DOUANIÈRE. o31

temps difficiles à utiliser; l'établissement et l'entretien de l'outillage industriel et agricole y coûtent naturellement plus qu'ailleurs; la protection des houillères et des usines métallurgiques primaires les a rendus plus dispendieux encore. La loi de 1893 sur la marine marchande a favorisé le développement de la flotte à voiles et retardé celui de la flotte à vapeur; la loi de 190:2 a précipité les constructions navales au moment même où la surabondance des moyens de transport maritime allait faire baisser le fret. Le régime de l'assimilation douanière a été imposé aux colonies les plus dissemblables par leur situation géographique, par la nature de leurs besoins, par le genre de leurs productions. On sait les erreurs de la législation des sucres, les fausses mesures prises pour les vins.

La politique conventionnelle du protectionnisme ne s'est pas mieux adaptée aux faits.

On avait condamné la clause de la nation la plus favorisée. La concession de la totalité du tarif minimum aux pays d'Europe, les seuls à 1 égard desquels l'application générale de l'ancien tarif conventionnel avait soulevé des objections, a créé un régime identique à celui qui résultait de la clause de la nation la plus favorisée. Le même traitement a dû' être accordé pour partie ou en totalité à divers pays hors d'Europe qui ne bénéficiaient pas autrefois du tarif conventionnel.

Toute réduction du tarif minimum, toute consolidation de taxes avaient été interdites. Le gouvernement n'a pu s'abstenir d'en promettre et les chambres ont ratifié les engagements qu'il avait pris. Le tarif minimum revisé de 1910 est à son tour déclaré intangible. Il a une chance de durée que n'avait pas le tarif minimum primitif. La revision de 1910 n'a pas été précédée, comme l'élaboration des tarifs de 1892, d'une dénonciation de nos accords commerciaux. Les articles visés par les conventions existantes ont été écartés de la revision. Le parlement a pu aussi tenir compte des négociations qui étaient en cours avec les Etats-Unis pendant la discussion de la loi de tarif. Les occasions où il pourra être nécessaire de toucher au tarif minimum revisé seront donc probablement peu nombreuses. Déjà, cependant, des difficultés sont à craindre avec la Belgique. On ne saurait dire que d'autres ne surgiront pas.

On doit prévoir qu'il s'en présentera en 1917, à Téchéanc des traités de commerce qui lient les autres puissances continentales. On ne sait quelles concessions seront alors nécessaires. L'expérience a déjà montré qu'il ne faut pas trop compter sur les menaces du tarif général pour défendre le tarif minimum et que la clause de dénonciation annuelle affaiblit notre politique commerciale. 11 aurait été plus simple et plus pratique de ne fixer législativement que le tarif général et de laisser au gouvernement la latitude de négocier au mieux d( intérêts généraux du pays.

Les protectionnistes s'applaudissent d'avoir pu arriver à d( accords internationaux tout en exhaussant la barrière d< douanes. Mais aux obstacles plus grands opposés aux importa tions étrangères correspondent des facultés d'exportatio| moindres, la plupart des pays ayant également augmenté leul tarifs. Il est très vrai qu'ils nous ont devancé dans cette voi^ Etait-ce une raison pour aggraver nous-mêmes la conditioïT de nos industries d'exportation en faisant renchérir les pi*©^ duits utilisés dans leurs fabrications? On reconnaît que la f^^^^H chise des matières premières ne saurait leur être retirée, parce qu'elle permet de réduire les prix de revient. N'est-il pas évi dent que la cherté de la houille, des métaux bruts ou mj ouvrés, relève le prix de revient des industries métallurgiques N'en est-il pas de môme de la cherté du fil, pour les tissageaj On pourrait multiplier les exemples.

Au fond le protectionnisme, tout en admettant que l'exporl tion est un bien, considère que l'importation est un mal. Et mal lui paraît plus grand que ce bien. Il se résigne à la dimintt^ tion de nos débouchés au dehors i ; il est avant tout préoccupé du marché intérieur. C'est une théorie de resserrement, ^^Êm rétrécissement de l'activité nationale. La doctrine de la liberté commerciale est toute d'expansion. N'est-elle pas plus réaliste ne convient-elle pas mieux h l'une des nations les plus riche du monde en capacités industrielles et en capitaux ?

1. V^ lo discours do M. Mëlinc dans la discussion grnéralo de la loi l'JlO. J. <).. ^■e/^«/. Uébals. p. 497.