Principes budgétaires

En droit, sinon en fait, le budget de la Confédération est financier, de même que le compte d'administration. Cela découle de l'article 2, chiffre 1 de l'ordonnance du 29 juin 1945 qui prescrit que « le budget annuel et les reports de crédits approuvés par les Cham- » bres, ainsi que les crédits supplémentaires ouverts par elles, cons- » tituent la base des recettes et des dépenses du compte » d'administration ». Cet article est exclusif; par conséquent, le budget et le compte ne peuvent pas se rapporter à des charges et des revenus ne présentant pas le caractère de dépenses et de recettes.

Il ressort également de cet article que la validité des crédits est en principe d’une année. En principe seulement, car le Conseil fédéral fixe la date de la clôture des comptes, c'est-à-dire la fin de la période budgétaire complémentaire au cours de laquelle les offices peuvent encore disposer des crédits qui leur sont ouverts”). La possibilité qu'ont les offices de demander le report sur l’année suivante de certains crédits partiellement ou totalement inutilisés ne signifie nullement que les crédits reportés ne sont pas périmés à la fin de l’année comptable; ils ne servent en fait qu'à évaluer de nouveaux crédits également soumis à l'approbation des Chambres. La règle applicable au budget est donc celle de la péremption annuelle des crédits. La portée de cette règle n’est pas réduite à priori du fait que les crédits partiellement ou totalement inutilisés peuvent être affectés à des fonds ou à des provisions si des dispositions le prévoient expressément ‘) ; mais celles-ci sont généralement conçues de telle manière que la péremption des crédits devient illusoire. Voici, à titre d'exemple, les deux dispositions les plus récentes à ce sujet :

1) A. C. F. du 29. 6. 45, article 4, chiffre 2. 2) lbidem, article 2, chiffre 3.

3) lbidem, article 4, chiffre 1.

4) Ibidem, article 4, chiffre 3.

Le Conseil fédéral a autorisé la création d’un « fonds de la biblio- » thèque nationale ». Ce fonds sera constitué et alimenté notamment par l'attribution des sommes non dépensées sur le crédit ordinaire pour l'acquisition et la conservation des collections. « La direction de » la bibliothèque ne pourra prélever sur le fonds des sommes supé- » rieures à 500 francs sans l’assentiment du président de la commis- » sion de la bibliothèque. L'autorisation du chef du département de » l'intérieur sera en outre nécessaire pour tout prélèvement de plus » de 5000 francs » ‘). L'arrêté ne prévoit pas l'autorisation préalable des Chambres.

Une provision a été créée sous le nom de « fonds de renouvel- » lement pour cycles militaires », qui est alimentée par différentes recettes et « au besoin, pär une somme à insérer dans le budget » *). «Le département militaire peut autoriser l’intendance du matériel » de guerre à payer directement sur le fonds de »renouvellement les acquisitions urgentes de pièces de » rechange pour cycles, à concurrence de 5000 francs dans chaque » cas. Le Conseil fédéral statue sur les dépenses non renouvelables » qui excèdent 50.000 francs » *).

Dans les deux cas, l'affectation des crédits non dépensés a notamment pour effet pratique de prolonger indéfiniment la validité des crédits budgétaires.

En Suisse, le budget a le caractère d’un arrêté fédéral non soumis au référendum, c'est-à-dire qu'il n’est pas de portée générale au sens de l'article 89 de la Constitution. On le considère comme une norme impérative fixée au Gouvernement et, à ce titre, les offices doivent faire en sorte « que les crédits ne soient pas dépassés » ‘) et le Contrôle des finances doit veiller « à ce que les recettes et » les dépenses soient strictement comptabilisées suivant les pres- »criptions du budget »‘); l'article 6 du règlement du 24 février 1903 prévoyait même qu'en « aucun cas le contrôle des finances » ne doit viser un mandat de paiement par lequel le crédit serait » dépassé ».

Les dispositions en vigueur prescrivent expressément d’appliquer au budget le principe de l'universalité et celui du produit

1) A. C. F. du 26. 10. 45, article 5.

2) À. C. F. du 30. 7. 46, article 2.

3) Ibidem, article 3.

4) A. C. F. du 29. 6. 45, article 5.

5) Règlement pour le contrôle des finances, du 2 avril 1927, article 4-b.

brut’). Ces dispositions ne sont toutefois pas applicables au Chemins de fer fédéraux *), à l'Administration des postes, télégraphes et téléphones, à la Régie des alcools et aux établissements en régie du Département militaire *). La législation ne postule donc pas l'unité budgétaire. En outre, la portée du principe du produit brut, dans ce qu'il a de trop absolu, est réduite au sujet des rétrocessions de dépenses effectuées avant la clôture des comptes. Ces rétrocessions doivent être portées en diminution des dépenses. Il en va de même de celles effectuées après la clôture, si les crédits qu'elles concernent ont été reportés. Dans tous les autres cas, les rétrocessions de dépenses sont comptabilisées aux recettes de l'Administration des finances *).

Le principe de la spécialité, sans être énoncé, a toujours été appliqué aux budgets de la Confédération; la question ne s'est jamais posée de faire voter aux Chambres une somme forfaitaire pour les dépenses ou pour les recettes. Tacitement, le législateur a admis que la matière budgétaire doit être répartie en rubriques où sont groupées les dépenses ou les recettes de même nature ou s'appliquant au même objet. Le règlement de 1877, par exemple, prescrit de tenir un registre indiquant « d’après les rubri- » ques du budget » l'ensemble des opérations de la caisse‘) ; celui de 1903 interdit au Contrôle des finances de viser un mandat « par » lequel le crédit serait dépassé, qui constituerait un virement de » crédit ou qui concernerait une dépense non prévue au budget » °) ; l'ordonnance du 29 juin 1945 interdit aux offices « d'utiliser les cré- » dits à des fins auxquelles ils ne sont pas destinés » *). Quant aux dispositions relatives au degré et au genre de spécialisation des rubriques, il n'existait guère, jusqu'à ces dernières années, que des résolutions par lesquelles les Chambres demandaient au Conseil fédéral « de donner au budget une contexture aussi claire que pos- » sible et de ne modifier la dénomination, l'ordre et le nombre des » chapitres qu'en cas d’absolue nécessité » *). Une innovation dans ce domaine est certainement le plan des comptes, introduit pour la première fois au budget de 1940.

1) A. C. F. du 29. 6. 45, article 3, chiffre 2. 2) Loi du 23. 6. 44, article 15.

3) A. C. F. du 29. 6. 45, article 1, chiffre 2. 4) idem, article 7, chiffre 2.

5) Règlement du 19. 2. 1877, article 11.

6) Règlement du 24. 2. 03, article 6.

7) A. C. F. du 29. 6. 45, article 4, chiffre 4. 8) Delahaut, p. 23.