Le budget de 1850 à

Le premier compte d'administration de la Confédération contenait une foule de détails, conformément aux méthodes de ce temps ; il se caractérise par son universalité, son unité absolue et l’état brut des dépenses et des recettes qui y figurent. Le budget de 1850 comprend les chaäpitres suivants :

| Intérêts passifs.

Il Frais d'administration (A. Conseil national, B. Conseil fédéral, C. Commissions et expertises, D. Chancellerie fédérale, E. Pensions).

IT Départements (A. Politique, B. de l'intérieur, C. Militaire, D. des finances, E. du commerce et des douanes, F. des postes et constructions, G. de la justice et de la police).

IV Régales et administrations (A. Administration des douanes, B. Administration des postes).

V Imprévu.

Très rapidement de nouvelles tâches s'imposent à l'Etat qui nécessitent l'inscription de nouveaux articles au budget : aux deux « régales et administrations » s'ajoutent en 1852 l'Administration des télégraphes, l'Intendance des poudres et l’Intendance des capsules pour amorces, la Monnaie en 1853, le Polytechnicum en 1857, les ateliers des télégraphes en 1860, la Régie des chevaux en 1864, le Laboratoire de Thoune en 1867, les Ateliers de construction en 1869. L'année 1874 est celle des réformes ; une refonte complète du budget s'avère désirable et, pour la première fois, les « Régales et administrations » qui, depuis 1858, s'appelaient «Administrations spéciales» Sont incorporées aux départements. Le compte des dépenses se présente dès lors comme suit :

| Amortissement et intérêts des emprunts.

Il Administration générale (A. Conseil national, B. Conseil des Etats, C. Conseil fédéral, D. Tribunal fédéral, E. Chancellerie fédérale).

Il Départements (A. Politique, B. de l'intérieur, C. de justice et police, D. Militaire, E. des finances et des douanes, F. des chemins de fer et du commerce, G. des postes et des télégraphes).

IV Imprévus.

Au Département militaire sont subordonnés la Régie des chevaux, les Ateliers de construction et la Fabrique de munition, auxquels s'ajoutent la Fabrique d'armes en 1875 et le Dépôt de munition en 1878. Une nouvelle répartition des tâches entre les conseillers fédéraux transforme ultérieurement deux départements : l’un devient le Département du commerce et de l’agriculture, appelé plus tard Département du commerce, de l'industrie et de l’agriculture, l'actuel Département de l'économie publique, et l’autre le Département des postes et chemins de fer. L'Intendance des poudres, subordonnée au Département des finances et des douanes est attribuée en 1888 au Département militaire. D'autres jalons marquent les étapes de l’extension prise par l’activité de l'Etat. La Division de l'agriculture introduit pour la première fois au budget de 1893 les termes de « Stations d'essais » et en 1900 ceux de «Etablissements d'analyse » et de recherches agricoles ». Les dépenses pour l'élevage du cheval atteignent presque un demi-million en 1910, dont fr. 330.000, — pour l'exploitation du Dépôt d’Avenches. Un extrait des comptes des CFF est publié en annexe du compte d'Etat à partir de 1905 et, trois ans plus tard, une seconde annexe se rapporte au service des

chèques et virements postaux. Disons enfin qu’en 1909, un crédit est ouvert pour l'acquisition de la « Pferdekuranstalt » de Berne.

Jusqu'en 1889, les principes adoptés en 1850 sont scrupuleusement observés. C'est en 1890 que le budget cesse pratiquement d'être brut: les recettes et les dépenses des établissements militaires en régie ne sont plus indiquées au budget général qu'en avant-colonne, seul le résultat net étant incorporé aux dépenses ou aux recettes budgétaires. Une remarque en marge du compte d'Etat pour 1895 (page 35) nous apprend que la Monnaie fédérale, dont les recettes et les dépenses se balancent, ne figurera plus dans les comptes. Cet équilibre entre les recettes et les dépenses est purement illusoire du reste ; il provient du fait que l'excédent réel des recettes ou des dépenses est viré au fonds de réserve de la monnaie, à titre de dépense ou de recette budgétaire.

On justifie ces entorses faites au principe du budget brut par le désir de ne point enfler inutilement le total des recettes et dépenses ; c'est ainsi qu'en 1907, le chef du Bureau des finances, M. Imboden, écrivait dans le «Dictionnaire géographique de la Suisse » ?) :

« Le budget est une prévision de recettes et de dépenses brutes, » celles-ci étant indiquées dans toute leur étendue. || y a cependant » une exception au Département militaire pour l’administration des » poudres, la régie des chevaux et les ateliers militaires (ateliers de » construction, fabriques de munitions et fabriques d'armes), dont on » n'inscrit que le produit net. On a adopté ce système pour ne pas » faire paraître les dépenses globales du Département militaire plus » élevées qu'elles ne le sont en réalité. Ajoutons encore ici que le » budget de l'administration de la Monnaie n'influe en rien sur le » budget général de la Confédération ; le bénéfice réalisé sur les » frappes est en effet versé chaque année au fonds de réserve de » la Monnaie, tandis qu'inversement c'est ce fonds qui doit couvrir » les déficits éventuels ».

Au budget pour 1911, la méthode innovée en 1890 et répétée en 1895 est appliquée aux établissements agricoles, viticoles et arboricoles de Liebefeld (Berne), Lausanne et Wädenswil, au Dépôt d'étalons et de poulains, ainsi qu'à l'Administration des PTT. Il en est résulté un abaissement considérable des dépenses et des recettes budgétaires qui, de 159 et 154 millions de francs en 1910, tombent à 92 et 90 millions en 1911. En même temps, est consacrée la rupture d'unité

1) Dictionnaire géographique de la Suisse, Neuchâtel 1908, Tome V, p. 363.

du budget. Le Conseil fédéral ne se rallie pas sans réticence à ces innovations. Dans son message aux Chambres, du 8 novembre 1910, il s'exprime ainsi: «Les budgets et rapports à l'appui de tous les » établissements fédéraux en régie se trouvent actuellement réunis » dans un appendice du projet de budget et classés dans l'ordre » OÙ ils figuraient jusqu'à ce jour au budget principal. Cette élimina- » tion répond également à un vœu exprimé par l’ancienne déléga- » tion des finances. Bien que ce schéma de comptabilité offre l’avan- » tage d'établir la distinction entre les services administratifs qui » exercent une activité économique et ceux dont les fonctions sont » purement administratives, nous n’en avons pas moins hésité un » certain temps avant d'en décider l'application, car il présente aussi » certains inconvénients sur lesquels nous voudrions encore dire » quelques mots en passant. On ne peut méconnaître tout d’abord » que le nouveau mode de faire rompt l'unité qui existait dans la » disposition de notre compte, où toutes les sections administratives » figuraient à la suite des services généraux auxquels elles sont » subordonnées. Il se peut, en second lieu, qu'ici ou là et notamment » à l'étranger, où l’on n'est pas partout au courant des conditions » particulières de notre pays, on se fasse désormais une fausse idée » de l'importance de notre Etat en comparant superficiellement les » nouveaux bilans réduits de nos budgets avec ceux d'autres pays. » En dernier lieu, la comparaison de nos budgets et de nos comptes » avec ceux des années précédentes sera moins facile ».

Il y aurait encore lieu de signaler une réforme qui eut des conséquences durables sur la forme du budget et du compte d’administration. Jusqu'en 1910, le Conseil fédéral soumettait aux Chambres «un tableau récapitulatif des divers articles budgétaires (budget » proprement dit) et un message à l’appui ». Au budget de l'exercice pour 1911, «ces deux documents sont fusionnés en une seule publi- » cation dans laquelle le budget figure à la page de gauche, tandis » que l’on consigne sur celle de droite, autant que possible en regard » des rubriques et chiffres correspondants, les motifs et explications » qui s'y rapportent ». Les rubriques concernant le personnel sont présentées d'une manière abrégée, en ce sens que «les divers » emplois de chaque service ou bureau de l'administration centrale » ne sont plus énumérés au budget, mais résumés partout sous une » ou deux rubriques (fonctionnaires, employés) » ‘).

Dans les dernières années de la comptabilité camérale, la publication du compte d'administration se fait sur 225 pages environ. Les recettes et les dépenses sont encore réparties en quatre chapitres, à savoir :

1) Message du Conseil fédéral du 8 novembre 1910.

Chapitre premier, Revenus des immeubles et des capitaux (recettes) ou Service de la dette (dépenses).