M PROJET DE CONSTITUTION

tiens communales, le Sénat seul excepté. Il consacrait aussi la liberté absolue de la presse, de l'enseignement, des associations. Il confiait le pouvoir exécutif au roi ; il le déclarait inviolable, mais le roi ne pouvait agir qu'avec le concours et sous la responsabilité des ministres. La puissance législative devait s'exercer collectivement par le chef de l'État, une Chambre élective et un Sénat. Pour modérer l'élément démocratique, le projet de constitution accordait un veto absolu au chef de l'État ainsi que la nomination des sénateurs. La dignité de sénateur devait être, ou à vie, comme sous l'empire de la loi fondamentale de 1815, ou héréditaire par droit de primogéniture, et de mâle en mâle.

Le 25 novembre, le Congrès décida que ce projet de constitution serait soumis à l'examen des sections, pour être discuté en séance publique immédiatement après cet examen et avant toute autre proposition, excepté celles dont l'ui^ence viendrait à être démontrée.

Dans la même séance, quatre députés (MM. Foi^eur, Barbanson, Fleussu et Liedts), usant de l'initiative parlementaire, présentèrent un autre projet qui différait beaucoup, dans plusieurs points essentiels, du travail proposé par le comité de constitution.' Plus novateurs, les quatre députés voulaient bien accorder l'hérédité au chef de l'État, mais ils demandaient que la nation fût représentée par une assemblée unique qui, sous le nom de Congrès national^ serait élue directement par les citoyens ; ils excluaient de cette assemblée tous les fonctionnaires à la nomination directe du chef de l'État et révocables par lui; ils n'accordaient, enfin, au chef de

1 Etat, qu'un veto suspensif, lequel devait cesser si la même loi était reproduite et adoptée à la Législature subséquente par la majorité des trois quarts.

Par une circonstance heureuse, un des plus célèbres acteurs des grandes révolutions d'Amérique et de France, M. de Lafayette lui-même, dont les sympathies démocratiques étaient contenues par une raison droite et un esprit plein de finesse, fut appelé à juger l'œuvre de la commission et celle des quatre députés. Un Belge s'entretenant avec lui des deux projets, M. de Lafayette formula dans les termes suivants son opinion, qui reçut une grande publicité : « Le nouveau projet de ff M. Forgeur et autres députés, que j'ai lu dans les » journaux, ne contient que deux choses qui ne se » trouvent pas dans le projet de la commission : le veto » suspensif et l'unité du corps législatif. Si ces dispo- » sitions étaient adoptées, ce serait un grand malheur. » Dites bien à vos amis qu'il faut deux Chambres : la » royauté ne peut se maintenir en présence d'une » Chambre unique. Je ne sais même qui pourrait en » vouloir. Nous avons fait cette faute en 1791. Fran- » klin aussi n'avait voulu qu'une Chambre ; il y en a » deux aujourd'hui dans tous les États de l'Union, et » cependant le peuple américain est bien calme, bien » grave. Sans les deux Chambres, je ne réponds plus » de la monarchie belge ni de la tranquillité de votre » pays.»

En quelques mots, M. de Lafayette venait de retracer un des épisodes les plus graves de l'histoire politique des temps modernes et de signaler Técueil où

pouvait échouer l'assemblée nationale, chargée des destinées de la Belgique. Montesquieu n a plus rien laissé à dire sur les éléments nécessaires, constitutifs, de la monarchie constitutionnelle : elle consiste essentiellement dans l'établissement de deux Chambres et dans la sanction royale. « Le corps législatif y étant » composé de deux parties, Tune enchsdnera l'autre » par sa faculté mutuelle d'empêcher. Toutes les deux » seront liées par la puissance exécutrice, qui le sera » elle-même par la législative (1).» Établir une assemblée unique, c'est altérer le caractère de la monarchie constitutionnelle ; enlever au roi la sanction, c'est relever l'ancien gouvernement de Pologne, qui était d'ailleurs appelé république. Peut-être a-t-on oublié que Jean-Jacques Rousseau, consulté sur les moyens d'extirper l'anarchie dans cette république, proposait de donner au Sénat une organisât ion telle qu'il pût servir de pouvoir intermédiaire entre la chambre des nonces et le roi (2). Il est vrai que Jean-Jacques Rousseau avait déjà dit dans le Contrat social : « S'il » y avait un peuple de dieux, il se gouvernerait » démocratiquement. Un gouvernement si parfait ne » convient pas à des hommes ! » Les membres de l'Assemblée constituante de 1789, irrités contre l'aristocratie, n'avaient voté qu'une seule Chambre ; mais beaucoup regrettèrent, dans leur vieillesse, cet entraînement imprudent qui précipita peut-être la crise et

(1) Esprit des lais, liv. XI, chap. VI.

(2) Considérations sur le gouvernement de Pologne^ chap. VU.

produisit la dictature de la Conventiou. Une seule Chambre, en effet, c'est la dictature en permanence dans une république ; c'est, dans une monarchie, un pouvoir qui n'a plus de contre-poids, alors surtout qu'il ne trouve d'autre obstacle que le vote suspensif. Une assemblée unique (on l'a dit à satiété), c'est une arme de combat ; deux Chambres qui se modèrent et se corrigent l'une l'autre forment, dans les républiques comme dans les monarchies, les gouvernements réguliers, définitifs. C'est ainsi que, après les jours de latte de la première république française, la constitution de Tan III, avec ses deux conseils, sortit de la Convention. En Amérique, l'assemblée d'hommes éminents, qui avait été chargée de constituer l'Union, avait voté les deux Chambres à l'unanimité en 1787. La Peùsylvanie ne se soumit point d'abord à cette décision ; Franklin, qui exerçait la plus grande influence dans cet État, voulait, par une assemblée unique, faire prévaloir complètement le dogme de la souveraineté du peuple. Cependant on fut bientôt obligé de changer de loi et d'établir les deux Chambres. Alors le principe de la division du pouvoir législatif reçut, selon un publiciste éminent, sa dernière consécration : on put désormais considérer comme une vérité démontrée la nécessité de partager l'action législative entre plusieurs corps (1).

La nécessité de diviser la puissance législative ne fut point méconnue par le Congrès belge. Pour les

(I) De ladémocratieen Amérique^ par Alexis de Tocqueville, chap. VHl. —

irS DÉBATS SUR LE SÉNAT

hommes prévoyants, c'était une question vitale ; elle fut même discutée avant les autres dispositions constitutionnelles, parce que la solution qu'elle recevrait devait naturellement réagir sur l'organisation tout entière de l'État.

Dans un comité secret, tenu le 4 décembre, M. Devaux, oi^ane de la section centrale, fit un premier rapport sur les questions relatives au Sénat. Il résultait de ce rapport qu'une immense majorité s'était prononcée, dans les sections, pour l'établissement de deux Chambres ; les procès-verbaux ne faisaient mention en tout que de vingt-cinq voix qui se fussent déclarées d'une manière absolue pour une assemblée unique. La section centrale proposait la combinaison suivante : nomination à vie des sénateurs par le chef de l'État sur une liste triple, présentée par une certaine classe d'électeurs, composée des citoyens qui payeraient en contributions quatre fois autant que les électeurs xîhargés de nommer les membres de l'autre Chambre. Le nombre des sénateurs serait limité ; ils devaient être âgés de trentecinq ans, et payer un cens de 1,000 florins. Le Sénat, inamovible, n'aurait, au surplus, qu'un veto suspensif, et l'initiative qu'on lui accordait ne s'étendrait point aux lois de finances et au contingent de l'armée.

La consiitulion espagnole de 1812 D*élablissait qu*uDe Chambre. Celle faule, suivant Marliani, était due aux intrigues du parti servile. « Les » libéraux, dil-il, voulaient deux Chambres, comme institution plus V appropriée aux temps modernes. Les serviles s*y opposèrent... » Histoire politique de V Espagne moderne^ 1. 1.

Toutes ces questions d'organisation avaient été d'ailleurs vivement controversées, et elles n'avaient rallié qu'une faible majorité dans les sections.

Le rapport de M. Devaux fut discuté, le lendemain, dans un nouveau comité général. Un grand nombre de députés se prononcèrent pour la noihination des membres de la première Chambre par le chef de l'État, avec la faculté de faire des fournées ; d'autres manifestèrent le désir que cette élection se fît par la nation directement ou indirectement, et sans fournées. Les différentes questions furent enfin résolues de la manière suivante : il y aurait un Sénat dont les membres seraient nommés à vie par le chef de l'État, sur la présentation du corps électoral, chargé d'élire les membres de la seconde Chambre ; les sénateurs devaient avoir quarante ans, et payer un cens de 1 ,000 florins, basé sur la contribution foncière; le nombre des sénateurs serait égal à la moitié de celui des députés ; enfin, dans les provinces où il ne se trouverait pas un éligible sur 10,000 âmes, on compléterait la liste des éligibles par les plus imposés de la province jusqu'à concurrence de cette proportion de 1 à 10,000. L'appel nominal sur l'ensemble de ces questions eut lieu dans un troisième comité général, tenu le 9. Adoptées séparément la veille, elles furent alors rejetéés par soixante et quinze voix contre cinquante-huit.

Ce résidtat ne surprit personne. Chacune des principales dispositions relatives au Sénat, ayant été adoptée par une majorité différente, l'ensemble ne

pouvait plus exprimer Topinion d'aucune majorité. En fait, il n'existait dans le Congrès que trois opinions, qui réunissaient un assez grand nombre de partisans : Tune ne voulait aucune espèce de Sénat ; Fautre voulait que le Sénat fût nommé par le chef de l'État en nombre limité et sur présentation faite par des électeurs payant un cens plus élevé que ceux de l'autre Chambre ; la troisième voulait la nomination directe par le chef de l'État en nombre non limité. Une autre opinion encore semblait avoir triomphé pendant quelque temps dans le comité général: c'était celte qui demandait que les candidats fussent présentés par les mêmes électeurs qui nommeraient les députés de l'autre Chambre. Mais bien que cette disposition eût obtenu une majorité, elle ne paraissait réellement que l'opinion d'un très petit nombre de membres ; les autres l'avaient adoptée en désespoir de cause et comme ressource extrême. La véritable difficulté existait donc entre ceux qui voulaient une présentation de candidats faite par des électeurs privilégiés ou plus imposés que les électeurs ordinaires, et, d'autre part, ceux qui voulaient la nomination directe par le chef de l'État en nombre non limité. La section centrale, après avoir délibéré sur les discussions qui avaient eu lieu dans les comités secrets, se prononça pour la nomination directe des sénateurs par le chef de l'État, sans présentation et en nombre non limité.

Le 13 décembre s'ouvrit la discussion publique sur la question de savoir s'il y aurait un Sénat. Continués

le 14 et le 15, les débats furent très vifs, très animés, parfois même ori^eux. Les républicains repoussèrent naturellement une institution qu'ils considéraient comme un obstacle aux progrès de la démocratie. D'autres membres s eflTorcèrent de prouver qu'une assemblée unique pouvait très bien se concilier avec la forme monarchique. MM. Defacqz, Fleussu, Leclercq et Ch. de Brouckere soutinrent cette thèse avec un talent réel. Ils s'appuyaient princip€dement sur l'absence de toute aristocratie en Belgique, par suite du changement que le morcellement continu des propriétés opérait dans la société. Mais les partisans du Sénat n'eurent pas de peine à démontrer que l'aristocratie n'était pas aussi complètement anéantie qu'on se plaisait à le dire, et que, dans tous les cas, il y aurait à redouter, avec une assemblée unique, le choc inévitable de deux pouvoirs, l'anéantissement de l'un ou l'absorption de l'autre.

« S'il y a deux Chambres ailleurs, » avait dit M. Defacqz, « ce n'est pas un motif pour en > admettre deux chez nous. Un roi ne doit pas être » chez nous ce qu'un roi est chez d'autres peuples. » Nous ferons la royauté non telle que d'autres » l'ont faite ou plutôt reçue et l'endurent, mais telle » qu'elle convient à une nation libre et fière, telle » que la veulent le pays, ses besoins et ses mœurs. » » — « Avec une seule Chambre, » répondit M. Devaux, a ce n est pas la démocratie seule qui me » paraît à craindre, c'est l'aristocratie; partout où » on n'a pas marqué sa place, elle a usurpé sur celle

» des autres, et elle a usurpé une place beaucoup » plus gi*an«le que celle qu'il eût été raisonnable de » lui faire... Si vous voulez avoir une Chambre » démocratique sans inconvénients, votez pour » le Sénat. » — « Si Ton n'adopte qu'une seule » Chambre, d ajoutait M. Raikem, «je me regarderai » comme républicain ; je demanderai que toutes les » institutions soient dirigées vers le système républi- » cain le plus large. Dans ce cas, je le déclare, Théré- » dite dans le chef ne subsistera pas longtemps. »

Le vote ne pouvait être douteux. Les hommes sages, qui composaient la majorité du Congrès, ne voulaient pas faire en Belgique l'essai d'un gouvernement qui s'était écroulé partout où on l'avait introduit ; ils ne voulaient point compromettre l'avenir. Cent vingt-huit voix contre soixante-deux décidèrent qu'il y aurait deux Chambres dans la monarchie belge.

Cependant, les partisans du Sénat différaient d'opinion sur le mode de nomination de ses membres. Les idées, déjà émises dans les sections et dans les comités généraux, reparurent dans la discussion publique. Ceux-ci voulaient attril>uer la nomination au chef de l'État ; ceux-là soutenaient une proposition de M. Blargnies tendant à confier la nomination des sénateurs aux états provinciaux ; les uns voulaient l'hérédité, les autres la repoussaient. Ces opinions ne pouvant s'accorder, M. Ch. Rogier montra, comme transaction, la combinaison qui n'avait d'abord rallié que peu d'adhérents dans les sections; il demanda, dans la discussion générale, que la Chambre haute fût

élue par les électeurs de la Cheunbre basse et pour un temps déterminé. Dans la discussion des articles, la proposition de M. Rogier fut convertie en amendement par M. Jottrand, et adoptée par cent trente-six voix contre quarante. La nomination des sénateurs étant retirée au chef de l'État, le système que le Congrès venait de sanctionner paraissait le plus propre à garantir en même temps les libertés du pays et les prérogatives du prince. Le Congrès décida ensuite, sur la proposition de M. Devaux, que le nombre des sénateurs serait égal à la moitié du nombre des membres de Tautre Chambre, et qu'ils seraient nommés pour un terme double de celui du mandat conféré aux représentants ; il décida, en outre, sur la proposition de M. Deleeuw, que le chef de l'État aurait le droit de dissoudre le Sénat. Vivement combattu, surtout par quelques membres de la noblesse, cet amendement nécessaire trouva des défenseurs éloquents. «L'idée fondamentale, dont il faut partir, » dit M. Nothomb, « est celle-ci : il n'y a dans l'État qu'un » pouvoir politique permanent, c'est la royauté héré- » ditaire et inviolable ; il est de l'intérêt du pays que » les autres pouvoirs puissent se modifier, et ne s'im- » mobilisent jamais. Si vous permettez au Sénat » d'exister pendant six années hors de toute atteinte, » ce corps sera maître de la royauté et de la deuxième » Chambre. »

Une vive controverse s'éleva également au sujet de larticle portant que l'héritier présomptif du trône

serait de droit sénateur à l'âge de dix-huit ans.

les DÉBATS SUR LE SËNAT

M. Forgeur demanda s'il était prudent et rationnel d'introduire dans un corps dissoluble un élément indissoluble. A cette objection, M. Lehon répondit que puisqu'on admettait l'héritier présomptif quand le roi pouvait déplacer la majorité par des fournées, on devait également l'admettre dans le système qui accordait au roi la dissolution. « Songez, » ajouta-t-il, « que nous faisons plutôt une république royale » qu'une monarchie républicaine. Il me semble que » plus vous voulez des habitudes démocratiques, plus » vous devez les rendre familières à l'héritier du sou- » verain ; placez-le donc au milieu des représentants » de la nation ; qu'il vienne combattre dans leurs » rangs, qu'il y apprenne que l'on n'obtient raison, » et raison durable, que lorsqu'on a prouvé qu'on sait » la faire triompher. Croyez que quand le prince aura » été froissé par la discussion publique, il aura appris » à connaître les hommes et à se faire une idée de » leur dignité. Quant à moi, je pense que sa présence /> au Sénat, qui sera certainement sans influence » contre les intérêts publics, pourra produire le plus » grand bien. >>

L'ensemble du décret sur le Sénat fut voté, le 18, par cent douze voix contre soixante-six. Cette minorité se composait non seulement des républicains et des partisans d'une Chambre unique, mais aussi de quelques députés qui trouvaient les dispositions du décret trop démocratiques. « Je ne puis m'empêchcr )) de dire, » s'écriait M. de Gerlache un moment avant le vote, « que vous livrez l'État à l'anarchie, à la