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Le Conseil d'Etat est, à l'heure actuelle, une institution cristallisée dont la compétence, le rôle et le rayon d'action sont nettement définis. Dans le passé, il n’en a pas toujours été de même, et il traversa des crises graves dont il devait toujours sortir mieux préparé à remplir son rôle dans le jeu de nos institutions. À cette époque troublée que fut le début du xix® siècle, les changements de régime marquèrent leur empreinte sur son organisation. Son caractère n’était pas défini comme il l’est maintenant et l’on relève chez les auteurs une certaine inquiétude en même temps qu’un essai de compréhension à l’égard de son activité. Le grand intérêt de l'étude du Conseil d'Etat sous la Restauration est de montrer comment, dans une période de transition, il a échappé aux fluctuations qui provenaient, soit des idées, soit des événements. Il résultait évidemment d’une longue évolution historique, il était déjà passé à l'épreuve des changements de régime, mais les bouleversements de plus en plus rapides et de plus en plus profonds ne pouvaient le laisser à l’écart. En tant qu'institution il était soumis aux règles constitutionnelles; en tant que juridiction 1l était soumis à l’évolution de l’idée de justice; en tant que corps, il a vu défiler un certain nombre d'hommes dont les traditions et les idées divergeaient profondément. Malgré cela, il a su conserver et augmenter son caractère d'institution essentielle au fonctionnement de l'Etat. Mieux que cela, il a su prendre une place prépondérante dans le fonctionnement des régimes qu’il était appelé à servir. Plus tard, il bénéficiera de l'expérience acquise au cours de longs siècles de controverses et de luttes passionnées qui avaient mis son existence en danger.

La Restauration est précisément l’une de ces époques troublées où il a cherché à obtenir la reconnaissance de sa constitution et où, dans des limites encore imprécises, il s’est donné au rôle qu’il devait illustrer. Attaqué dans son principe, attaqué dans son organisation, attaqué dans sa

4 LE CONSEIL D'ÉTAT DE LA RESTAURATION compétence, il devait se défendre d’une façon souvent empirique, et chercher néanmoins à exercer ses attributions qu’il savait nécessaires au bon fonctionnement du régime. Il fut aidé en cela par un concours de circonstances qui, du fait de sa tradition, le rendait indispensable, et par la présence en son sein d’un certain nombre d'hommes illustres qui en firent une de ces institutions fameuses que l’Europe nous enviait. Il aida le gouvernement dans sa besogne législative, il fut l’auxiliaire des ministres dans l’exercice de leur administration; enfin et surtout, 1l commença à remplir le rôle de juridiction suprême administrative qu'il n’a cessé de développer. Toute la jurisprudence qui à l’heure actuelle apparaît comme une construction parfaite et complète commença à s’élaborer à ce moment. Il ne faut pas s'étonner des divergences, des hésitations et parfois même des errements que l’on retrouve dans les arrêts du Conseil. Le Droit ne s’est pas fait en un jour et on ne pouvait pas demander aux hommes de cette époque de faire plus qu’ils n’ont fait; leur œuvre peut même servir d'exemple à ceux qui ont recueilli la lourde charge de délimiter la fonction de juger et la fonction de gouverner. Cet exemple fut suivi, et c’est grâce à l’œuvre souvent obscure et qui paraît chaotique à nos esprits habitués à une clarté que nous jugeons parfaite, que nous pouvons aujourd’hui bénéficier d’un système juridique sans exemple dans les institutions des autres pays.

Il n’est pas question dans cette étude du Conseil d'Etat sous la Restauration de passer en revue toute l’activité dont il fit preuve, de même qu’il ne nous appartient pas de porter un jugement sur les doctrines qui furent émises à ce moment; nous essayerons seulement de dégager les points principaux qui furent à l’origine du développement de la jurisprudence administrative, de même que nous nous efforcerons de montrer dans quelle atmosphère agitée ce développement a eu lieu.