FACULTÉ DE DROIT DE L'UNIVERSITÉ DE PARIS

FONCTIONS, IMMUNITES, ORGANISATION EXEQUATUR ESSAI D'EXPOSÉ SYSTEMATIQUE THÈSE POUR LE DOCTORAT Soutenue le Jeudi 25 Février 1909, à 1 heure, PAR EzLery C. STOWELL Président: M. RENAULT, professeur.

. (MM. LESEUR, professeur.

LR RE DE LAPRADELLE, agrégé | RCE ; PARIS | A. PEOONE, ÉDITEUR LIBRAIRE DE LA COUR D'APPEL ET DE L'ORDRE DES AVOCATS 4 13, RuE SourFFLOT, 13 | 1909

PR ET OR PE CT Û she

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Les pages qui suivent ne constituent pas, dans notre esprit, un guide pratique à l'usage des Consuls. Des ouvrages de cette nature ne sont pas rares : il suffit de citer parmi les principaux ceux de de Clercq et de Vallat en France ; de Kæœnig en Allemagne :

; mais Si ces ouvrages, si remarquables à tant d’égards, renferment parfois des développements et des considérations théoriques sur les devoirs et les foncions des Consuls, il n'existe, sauf erreur de notre part, aucun livre qui traite scientifiquement des Consuls, c'est-à-dire de leur caractère juridique (1), (2), (3). Nous nous sommes surtout proposé de présenter

(1) Neumann Consulatwesen, p. 33.

(2) Nous n'avons pas traité des Consuls dans les pays de capitulations. Nous considérons qu'ils sont dans des conditions exceptionnelles, Du reste, cette question a été étudiée à fond par de nombreux auteurs.

(3) Il peut être intéressant à un intervalle de cent ans de relire la préface du livre si remarquable de Borel : De l'Origine et des Fonctions des Consuls, par F. Borel. Saint-Pétersbourg, 1807. On verra que le but poursuivi était le même que le nôtre.

PRérace. — Toutes les nations modernes qui se sont

Stovrell, 1

un plan d'ensemble de toutes les matières s2 rélérant aux Consuls (1).

L'intérêt de cette élude tient, est-il nécessaire de le faire remarquer, à l'imporlance même du rôle des

Consuls. il peut arriver, sans doute, que le nombre

livrées au commerce extérieur, ont également senti la né cessité d’avoir des Consuls, et elles en entretiennent Îles unes chez les autres sur un plan plus où moins étendu.

Mes relations nécessaires avec cette classe de fonctionnaires publics dans un grand Empire, m'ont souvent rappelé aux principes, pour fixer la nature et les limites de leurs fonctions. De là les recherches auxquelles je me suis livré. J'ose espérer qu'elles ne seront pas sans intérêt pour ceux qu’elles concernent : ce n’est souvent que dans son histoire, qu’on trouve le véritable esprit d’une inslitution.

J'ai rassemblé dans l'appendice presque tous les règlements anciens et modernes des nations européennes, où au moins les plus curieux ; et on sera frappé sans dou& de l’uniformité remarquable qui existe dans ces actes administratifs : mais on aurait tort d'en conclure que cette ressemblance n’est due qu’à l'esprit d'imitation qui gouverne les hommes et même les nations de beaucoup plus près qu’on ne le croit communément. En y réfléchissant davantage, on se convaincra que des ressources semblables ont été suggérées par les mêmes besoins.

Cette umiformité des vues m'a permis de traiter l'institution consulaire en général ; de ne m'occuper d'aucune nation en particulier, et cependant d'espérer d'être également utile à toutes. S'il existe quelques variétés dans les fonctions des Consuls, elles sont peu nombreuses, et fon-

dées sans doute sur des instructions particulières. (1) V. App. ©; n°1,

ht dif de

et la nature des devoirs de ces fonctionnaires varient avec les conditions différentes du commerce et des relations internationales, mais les principes essenels qui dominent la matière restent les mêmes ; nous ne les étudierons que dans des cas déterminés et limités ; mais ils trouvent leur application dans tous et s'adaptent à toutes les modifications que les circonstances peuvent nécessiter.

Nous avons ajouté à cette étude quelques notes qui serviront de preuve à certaines de nos allégations. D'autre part, le lecteur trouvera à la fin de cet ouvrage dans les appendices la confirmation générale de ce que contiennent ces pages. L'appendice A est destiné à donner une idée de la variété des devoirs du Consul, et les trois appendices À, B et C, ont été choisis dans leur ensemble pour éclaircir les queslions les plus difficiles qui peuvent se présenter à l’occasion des fonctions consulaires les plus importantes. Les extraits qui figurent dans l’appendice C sont disposés de façon à correspondre autant que possible à la classification que nous avons adoptée ; il est, par suite, facile de trouver la confirmation des propositions contenues dans chaque chapitre. Bien entendu, il arrivera quelquefois qu'un extrait se référant à plusieurs matières, il ne sera pas possible de le faire correspondre exactement à l’une d'elles.

L'appendice D contient un rapport fait au Parle-

ment sur la réorganisation du service consulaire de la Grande-Bretagne.

L'appendice E contient le règlement sur les immunités consulaires adopté par l'Institut de droit international dans sa séance du 26 septembre 189,6.

L'origine des Consuls remonte à la plus haute anliquité. Dès qu'il existe des relations de commerce, il est naturel qu'on rencontre des règles ou des coutumes qui les protègent, sans quoi la personne et les biens d'un commercant seraient le plus souvent à la merci du plus fort. Seulement ces règles n'ont pas toujours été les mêmes : elles se sont modifiées dans le cours des ans. Pendant très longtemps, alors que les peuples n'avaient que des rapports intermittents, elles se sont simplement calquées sur les nécessités du commerce international et n'ont été suivies par les parties en présence que parce qu'elles y trouvalent toutes deux leur intérêt. Plus tard, quand le développement du commerce et l’appât du gain amenèrent les marchands à s'établir à l'étranger, dans le pays de leur commerce, il fut nécessaire de garanir leur personne et leurs biens. Comme à cette époque, le principe ancien de la personnalité des lois était toujours en vigueur, il fallut remplacer auprès d'eux la juridiction de leurs juges naturels, laïcs ou prêtres, et créer de nouveaux organes.

On peut supposer que, même dans les organisalions politiques les plus rudimentaires, les hommes à la tête du gouvernement n'ont pas fardé à prendre conscience des avantages que leur pays pouvait retirer du développement du commerce et qu'il a suffi que deux Etats se fussent convaincus de ces avantages pour qu'ils se fissent dés concessions réciproques. Ceci n'eut sans doute pas lieu tout de suite. Les gouvernements primitifs, préoccupés avant tout de la lutte pour l'existence, ont dû consacrer presque toute leur énergie aux guerres offensives et défensives ; les individus seuls poussés par le désir de réaliser un gain firent le commerce à leurs risques et périls. Cependant, le développement du commerce international donna aux marchands de profession une situation plus forte : ils obtinrent la protection des autorités du pays avec lequel ils faisaient le commerce, soit en leur abandonnant une partie de leurs gains, soit en achetant cette protection de toute autre facon. Bientôt apparût un véritable Conseil élu. Le jour où les intérêts commerciaux devinrent assez importants pour provoquer l'établissement d'une colonie de nationaux sur un territoire étranger, les membres de cetle colonie ne sentirent pas seulement la nécessité d'être protégés dans leurs transactions commerciales avec les nationaux de l'Etat de leur résidence, mais eurent aussi le désir d'être gouvernés par

des autorités de leur propre pays. En effet,dans ces

éc

FU

INTRODUCTION époques reculées, nous l'avons déjà fait remarquer, les lois étaient strictement personnelles et seuls les nationaux d'un Etat élaient soumis à ses lois. La colonie trouva probablement avantageux d'avoir à côté d'un chef pris dans son sein et digne de sa confiance, un patron choisi parmi les citoyens les plus influents de la ville ou du pays, qu'elle chargerait de ses rapports avec les autorités locales. De ces deux personnes, la première, le chef de la colonie, devait nécessairement servir d'intermédiaire dans les rapports du patron avec les marchands.

Il est probable qu'à l'origine, les marchands élurent leur chef. Leur obéissance envers lui élait assurée par le sentiment de l'intérêt public aussi bien que par la crainte de représailles de la part des autres membres de la colonie au cas où ils résisteraient à ses ordres. Un danger était cependant à redouter. Un marchand puissant et astucieux pouvait refuser de tenir compte des ordres du chef en l'accusant auprès des aulorilés locales, sous la foi du serment, de comploter contre la sûreté de F'Etat. Aussi parut-il avantageux de faire confirmer l'élection du chef par les autorités locales. De cetic conception est née probablement, la pratique de l'exequalur.

Les marchands trouvaient un grand avantage à faire reconnaître leur chef par le pouvoir local. Cette formalité donnait en quelque sorte une consécration

officielle aux droits et aux lois de la colonie et le

besoin de la protection et de l'intervention d'un palron choisi parmi les membres de la cité se faisait moins sentir. Le patron fut, peu à peu, remplacé par le Consul élu par les marchands, ou plus exactement

se confondit avec le chef des marchands.

Un progrès nouveau ne devait pas tarder à s’accomplir. Les marchands des nations les plus commerçantes ayant acquis, avec le temps, une conception plus élevée de leurs intérêts nationaux eurent le désir d’avoir un Consul assez autorisé pour réclamer à leur gouvernement aide et protection, à l'occasion des injustices qu'ils auraient subies des pouvoirs locaux, et assez influent pour obtenir son intervention en vue d’assurer le maintien de sa propre autorité sur les membres de la colonie et le châtiment, dans leur pays d'origine, de ceux qui l’auraient méconnue.

Les gouvernements avaient aussi des raisons pour ambitionner la nomination des Consuls. Outre que celle nomination, en mettant à leur disposition une place nouvelle, leur eût permis de récompenser des amis politiques, elle leur apparaissait comme un moyen précieux de se renseigner sur la politique extérieure. C'est alors que nous voyons apparaître les Consuls missi el que nous voyons les Consuls inveslis de fonctions diplomatiques qui appartiennent maintenant à des aulorilés spéciales. Sans doute, même à

celle époque, les Etats s'envoyaïent de temps en temps

des ambassades diplomatiques, mais ce ne fut qu'après le traité deWestphalie que la pratique des ambassades permanentes se généralisa. Elle coïncida avec la tendance nouvelle des Etats, jaloux de voir des étrangers exercer des pouvoirs qu'on voulait réserver au Souverain, à diminuer les pouvoirs des Consuls. Ainsi, l'ambition des nouveaux diplomates permanents et la jalousie des autorités locales eurent pour résultat de restreindre l’activité des Consuls et surtout d’amoindrir le prestige de la fonction, qui perdit une grande part de ses attributs honorifiques. On alla même beaucoup trop loin dans cette voie et des juristes éminents, directement ou indirectement influencés par les raisons que nous venons d'indiquer, ont eu le tort de fairé accepter par le publie l'opinion que le Consul est devenu une autorité secondaire. Cela n'a pas empêché le développement de la fonction consulaire, mais la plupart des vieilles idées stéréotypées sur son caractère sont encore acceptées, bien que tout porte à croire que nous soyons à la veille d'un changement (1). Il est bien certain que le commerce international ira sans cesse en grandissant ; il en sera de même du rôle des Consuls qui consiste à protéger

les intérêts des nationaux.

(1) Châteaubriand, Congrès de Vérone, 1. If, p. 297 : « Le temps des Ambassadeurs est passé et celui des Consuls revenu. »

Quelle sera la forme exacte que prendra ce développement ? C'est une question à laquelle il est impossible de donner une réponse précise. Toutefois, l'étude des principes qui gouvernent aujourd'hui les relations consulaires après les avoir gouvernées dans le passé, nous permet de penser que, selon toutes probabilités, ces mêmes principes s'appliqueront également dans l'avenir, Aussi les personnes qui étudient la science politique et le droit international ont-elles grand intérêt à rechercher et à déterminer avec soin les principes qui servent de base à notre inslitution. Ce faisant, elles éviteront des erreurs qui seraient d'autant plus graves que l'institution elle-méme est appelée à un plus grand développement.

Ces remarques se rapportent au développement de l'institution consulaire en général. Il est des Etats d'origine plus récente, comme les Etats-Unis d'Amérique, qui ont noué des relations consulaires en prenant comme base l'institution telle qu'elle fonclionnait au moment de leur entrée dans la famille des nations.

Cette différence d'ordre historique se révèle parfois dans la conception que les Elats nouveaux se font de la carrière consulaire et des fonctions du Consul. Un Etat qui organise l'institution consulaire, de toutes pièces, si l’on peut s'exprimer ainsi, ne peut pas se faire une idée exacte de sa nature. Il en résultera

INTHODUCTION 11

certaines anomalies, mais d'autre part, 1l aura l’avantage, étant dégagé des liens du passé, de pouvoir mieux adapter cette institution aux besoins modernes.