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Installation.

Lorsqu'un Etat a fait choix de l'homme qu'il croit apte à remplir les fonctions de Consul, il lui remet des lettres de provision emportant délégation de l’autorité par le gouvernement. En même temps, 1l demande au gouvernement étranger d'octroyer à ce Consul tous avantages, privilèges et immunités auxquels il a droit, et qui sont nécessaires à l'accomplissement de sa mission. Les lettres de provision sont ensuite transmises à l'agent diplomatique accrédité auprès du gouvernement sous la juridiction duquel le consulat est élabli; cet agent adresse une requête au gouvernement étranger pour que l’exequatur, c’est-à-dire la permission d'entrer en fonctions, soit accordé au Consul. L'exequatur une fois obtenu, il semble que le pouvoir central devrait, en toute rigueur, en informer les autorités locales intéressées (1). Le Consul leur est présenté et, après l’accomplissement de ces formalités, l'exequatur est porté à la connaissance du public d'a-

(1) V. App. C, n° 61.

près les procédés en usage dans le pays, et le Consul garde par devers lui l'original ou le double de sa commission pour servir de preuve de son titre vis-à-vis de ses nationaux. Il est, alors, devenu un fonctionnaire, quant à l’accomplissement de certains actes établis par la coutume, énumérés dans le document accordant l'exequatur ou spécifiés par traités.

L'oclroi de l'exequatur est fait par le chef du pouvoir exécutif, sur la proposition du Ministre des Affaires étrangères.

Les Chefs des autres départements administratifs peuvent avoir des objections à formuler contre l'octroi de l'exequatur, et il n’y a à cela rien que de raisonnable, puisque le Consul est appelé à remplacer dans plusieurs circonstances leurs fonctionnaires à l'étranger. Mais, ceci est une pure affaire d’administralion interne, et c'est au Ministère des Affaires étrangères qu'il appartiendra de porter l'octroi ou le refus de l’exequatur à la connaissance des représentants diplomatiques.

L'exequatur une fois accordé par les autorités centrales est présenté aux autorités locales, et cette formalité, condition préalable à l'entrée en fonctions du Consul, possède la valeur d'un enregistrement.

La forme dans laquelle l'exequatur est octroyé, varie beaucoup. Dans quelques cas, l'exequatur constitue un document distinct ; dans d’autres, le mot exe-

qualur est écrit sur la Commission. D'autre fois, enfin,

il affecte la forme d’une mention au Journal ojficiel du gouvernement. La forme est sans importance ; l’essen- Uel est que la nomination du Consul soit connue du public dans sa circonscription et que la constatation en soit facile.

La vraie nature de l’exequatur est celle d’un contra entre l'Etat étranger et l'Etat mandant, et son objet est de permettre au Consul de prendre possession de son service pour l'exercer dans l'intérêt des deux Etats.

S1 l'Etat étranger accorde l’exequatur sans réserves, les droits, privilèges et immunités du Consul seront déterminés par les traités et par les principes généraux du droit international qui gouvernent les relations consulaires. Mais il se peut que cet Etat désire restreindre, d’une façon ou d’une autre, l’application des principes généraux ou des prétendus principes généraux en la matière ; dans ce cas, il accompagnera l'exequatur d’un certain nombre de restriclions ou de conditions. Et, si l'Etat du Consul accepte l'exequatur ainsi diminué, les deux Etats seront liés par cette convention. Nous serons en présence d’un contrat qui fera la loi des parties.

Examinons maintenant le droit de l'Etat étranger de subordonner l'octroi de l’exequatur à l’acceptation par l’autre Etat de certaines conditions. Tout Etat, à moins d’être lié par les termes d’un traité,

peul refuser de recevoir des Consuls dans certaines par- Stovrell, 14

lies de son territoire (1), mais toutefois il n'en est pas qui puisse, de nos jours, reluser d'une manière permanente d’accréditer sur son territoire des représentants étrangers. Du moment qu'un Etat est libre de ne pas admettre des Consuls dans certains districts, il en résulte qu'il est libre de subordonner à certaines conditions l'exercice de leurs droits ; il faut cependani, pour cela, que ces conditions s'appliquent aux Consuls de toutes les nations, ce qui exclut la possibilité de les faire dépendre de considérations personnelles. En outre, la condition ne doit violer aucune disposition d’un traité, car un acte unilatéral ne peut avoir aucune influence sur un traité que consacre un commun accord.

A cela, on pourrait objecter qu'il ne devrait plus être permis de nos jours à un Etat de modifier les règles du droit international, et que, du moment qu'un droit a été accordé depuis très longtemps et d'une manière très générale à tous les Consuls, au point d'être considéré comme constituant une règle de droit international applicable aux relations consulaires, aucun Etat ne devrait pouvoir, de sa propre volonté, en restreindre la jouissance. Ce raisonnement paraît exact, mais il ne faut pas perdre de vue que nombre de privilèges et d'immunités existent qui, bien que constituant, aujourd'hui, une coutume généralement ac-

(1) V. App. C, n° 68.

ceplée, ne sont pas si bien établis que le refus par un Etat de les consacrer puisse être regardé comme une violation du droit international.

Nous venons de voir que toute condition accompagnant l’exequatur ne doit pas avoir été déterminée par une considération personnelle au Consul. Un Etat qui, pour une raison quelconque, a des objections à formuler contre le choix de tel ou tel Consul, n'a qu’à lui refuser l’exequatur.

Quelques auteurs soutiennent que l'Etat étranger est tenu de faire connaître les raisons qui le déterminent à refuser l’exequatur. En y réfléchissant, il semble bien que cette opinion ne soit pas exacte. Le Consul, une fois nanti de l'exequatur, est devenu un agent de l'Etat étranger. N'est-il pas dès lors logique de lui reconnaître le droit absolu de ne pas accepter un Consul qu'il considère, pour des raisons dont il est seul juge, comme ne possédant pas les qualités nécessaires pour devenir son agent. Donner les vrais raisons de son refus serait, pour cet Etat, provoquer des froissements toujours regrettables en s’exposant à ne pas les voir accepter par l’autre Etat. Il se peut aussi que ces raisons soient de telle nature que les divulguer constituerait un danger pour sa propre politique. Le mensonge serait alors, son seul refuge, mais, outre qu'il dégrade ceux qui y ont recours, sa découverte peut amener entre les deux Etats des complications sérieuses.

La commission délivrée au Consul contient lindication de la circonscription sur laquelle sa compétence doit s'étendre, et, dans l'hypothèse où l'exequatur imdiquerait une circonscription différente, la queslion se pose tout de suite de savoir si le Consul peut être compétent en dehors du territoire désigné à la fois dans les deux documents, c'est-à-dire dans la commission et dans l'exequatur.

Ici une distinction s'impose. Le gouvernement étranger, en désignant dans l'exequatur la circonscription consulaire, a-t-il eu simplement l'intention d'interdire toute action au Consul dans la région où nul Consul ne se trouvait jusqu'alors, c'est à ce document qu'il faut se reporter. L'Etat du Consul a-t-il nommé ses Consuls avec l'intention de répartir entre eux le territoire de l'Etat étranger, il doit avoir toute latitude dans l'établissement de leurs circonscriptions ; les indications contenues dans l'exequatur n'ont dans ce cas d’autre valeur que celles de suggestions, ou bien sont simplement destinées à reproduire en gros les dispositions de la commission.

Dans certains cas, l'exequatur est accordé non par l'autorité centrale du pays de mission, mais par une organisation politique en dépendant. Cette situation anormale sera, quelquefois, le vestige de l’ancienne indépendance d'un Etat tombé depuis sous la dépendance d'un autre : d'autre fois, au contraire, elle existera au profit d'organismes politiques qui, bien

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que Jouissant d'une indépendance à peu près complète, restent, pour des raisons diverses, nominalement dépendants d'un autre organisme politique. Ou bien encore, ceci peut se produire lorsque certains pouvoirs, habituellement possédés par une autorité centrale, appartiennent aux membres d’une Confédération ou même d’un Etat fédéral. L'action du Consul étant, en général, locale, il y aurait souvent de grands avantages pratiques à laisser l'autorité douée d’une suffisante autonomie, qui doit être en rapport immédiat avec le Consul, accorder l’exequatur ellemême. L'Etat serait suffisamment protégé contre les inconvénients pouvant résulter de cette pratique, existant au profit de certains groupements, par le droit qui lui serait réservé d'annuler l’exequatur. On pourrait aussi, pour dissiper le malaise à la suite de cette annulation, n'attribuer qu'un caractère provisoire à l’exequatur accordé par une autorilé ne jouissant pas d’une indépendance absolue.

Le plus souvent, la détermination de l'autorité souveraine de l'Etat étranger n'est pas douteuse, et on sait alors d'avance à qui doit être demandé l'exequatur. Mais, quelquefois, dans la réalité des faits, les relations politiques sont instituées dans un pays de telle facon qu'il est difficile de déterminer où réside la souveraineté réelle. D’autres fois, enfin, la puissance qui occupe effectivement un certain territoire

n'a pas encore reçu la reconnaissance internationale de sa souveraineté.

Etant donné que la puissance qui exerce effectivement son autorité sur un territoire peut, en fait, accorder ou refuser à un Consul la permission d'exercer ses fonctions, c’est d'elle seule et d'aucune autre puissance que l'Etat du Consul doit solliciter l'exequatur. Quelques auteurs ont soutenu qu'une demande d'exequatur faite dans ces circonstances n'implique pas une reconnaissance de la souveraineté de ladite puissance sur le territoire occupé, mais une telle conception est contraire à la théorie de la souveraineté. D'ailleurs, si pareille théorie devait être acceptée, 1l est peu vraisemblable qu'une puissance solidement établie dans un territoire accorderait des exequaturs à des Consuls appartenant à des Etats qui n'auraient pas reconnu sa souveraineté. En résumé, si une demande d’exequatur ne doit pas être considérée comme impliquant une reconnaissance au profit de l'Etat occupant, en fait, cette reconnaissance interviendra toujours avant l'octroi de l'exequatur.

Dans l'hypothèse où un Etat conserve une souveraineté nominale sur des territoires qui ont graduellement passé sous le pouvoir effectif d'un autre Etat, il appartiendra à l'Etat du Consul de décider, après examen de la situation politique, à quel Etat il doit adresser sa requêle aux fins d'exequatur. Ceci per-

meltra à un Etat puissant d'appuyer tantôt un Etat

plus faible dont le pouvoir diminue sur une part du territoire, tantôt au contraire de reconnaître le contrôle effectif d’un autre Etat qui absorbe peu à peu ce territoire. Ces considérations d'un caractère politique sont étrangères à notre matière. Ce qu'on peut, toutefois, dire c'est que la théorie d’après laquelle une demande d'exequatur équivaut à une reconnaissance formelle de l'Etat occupant, n'irait pas bien avec la subtilité des diplomates que nous venons de signaler. La politique des Etats absorbants est, en effet, d'ajourner toute reconnaissance de souveraineté sur le territoire occupé, jusqu'au moment le plus favorable, c'est-à-dire jusqu'au jour où ils seront assez forts pour maintenir leur souveraineté à l'encontre de tous agresseurs. En attendant, ils se bornent à supprimer, un à un, et de manière à éviter dans la mesure du possible la rancœur des indigènes, les derniers vestiges de l'ancienne souveraineté.

Au cas d'institution de simples agents consulaires, il n’est pas toujours nécessaire de demander un exequatur formel. Souvent, c'est le Ministre des Affaires étrangères de l'Etat du Consul qui nolifie à l'Etat étranger la nomination de l'agent, et l'exequatur est accordé à ce dernier avec moins de solennité que pour le Consul, par la délivrance d’un certificat, portant qu'il est reconnu, signé par le Ministre des Affaires étrangères. Semblable procédure est employée dans le cas de nomination de fonctionnaires consulaires,

de moindre importance encore, faite par les Consuls en vertu de la délégation expresse d'autorité qu'ils ont reçue de leur gouvernement ; pour quelques-uns même de ces fonctionnaires, aucun exe-

quatur officiel ou non n'est exigé.

Cessation de fonctions.

Les fonctions du Consul prennent fin par sa mort, sa démission, son rappel ou son changement, et, aussi, par le retrait de son exequatur, ou par la déclaration de guerre entre les deux Etats.

A la mort du Consul, la gestion consulaire est faite temporairement par son subordonné du rang le plus élevé. Quelquefois, cependant, un chargé d’affaires est nommé par l'agent diplomatique ou le Consul général qui a sous sa surveillance la circonscription consulaire.

La démission, le rappel, le changement du Consul pour un autre poste, n'offrent aucune difficulté. Nous devons, pourtant, remarquer que, pour éviter les démissions sans cause sérieuse de la part des Consuls, ceux-ci devraient être astreints à faire, avant leur entrée dans le service, le dépôt d’une certaine somme d'argent qui serait perdue pour eux dans ce cas. Ceci ne serait pas nécessaire dans les pays où il existe pour les fonctionnaires une pension de retraite.

De même, le retrait de l’'exequatur met fin aux fonctions consulaires. |

Le Consul est, comme nous l'avons vu, un agent de l'Etat étranger, et cet Etat est, d’une façon générale, responsable de tous les événements qui se passent dans sa juridiction. [1 résulte de ceci que l'Etat étranger a le droit de mettre fin à ses fonctions. Il peut le faire, soit en demandant son rappel à l'Etat du Consul, soit en lui retirant son exequatur. La première méthode sera employée chaque fois que cela sera possible, afin d'éviter tout froissement avec l'Etat ami, mais le droit de l'Etat étranger de retirer son exequatur dans tous les cas n’en demeure pas moins indiscutable.

Toutefois, ce droit n’est pas identique à celui de refuser l’exequatur. Dans ce dernier cas, l'Etat étranger refuse de nommer en qualité d'agent un fonctionnaire qu'un autre Etat lui présente, tandis que, dans l'hypothèse de retrait de l’exequatur, il met fin en même temps à l'action d'un agent de l'Etat qui a envoyé l'agent. Aussi devrait-on reconnaître à cet Etat le droit, fondé sur l'équité, d’être protégé, à cette occasion, contre les actes précipités et arbitraires de l'Etat étranger, et celui-ci devrait, de son côté, être tenu de donner les raisons de son attitude, toutes les fois que cela lui serait possible. Un refus de sa part,

refus qui n'excèderait pas pourtant son droit strict,