TROISIÈME PARTIE

Le contrôle parlementaire.

SECTION Ire

Le contrôle financier du Parlement, corollaire du droit des représentants de la nation de voter le budget.

Le contrôle parlementaire est la phase finale du contrôle budgétaire. Cette attribution essentielle du pouvoir législatif représente un des aspects par lesquels la nation, par l’intermédiaire de ses représentants élus, exerce son droit de contrôle sur les actes du pouvoir exécutif.

Quant au fondement juridique du droit de contrôle du Parlement sur la manière dont le budget est exécuté, il apparaît comme un corollaire du droit des délégués de la nation de voter le budget, en autorisant les représentants du pouvoir exécutif à le réaliser.

En effet, la suprématie financière du Parlement, manifestée en premier lieu par le vote du budget, aurait une valeur illusoire si les représentants de la nation n'avaient pas, corrélativement, le droit de contrôler la manière dont il a été exécuté. C’est seulement ainsi que les membres des Assemblées législatives peuvent savoir si leur volonté a été respectée ou non, si le mandat qu'ils ont confié au gouvernement a été exécuté ou non. C'est par là qu'ils peuvent établir les responsabilités et prendre les sanctions nécessaires

etles mesures susceptibles d'éviter le renouvellement des irrégularités.

Etant donné que cette prérogative du pouvoir législatif apparaît comme une conséquence de son droit de voter le budget, le contrôle parlementaire du budget sera exercé, dans les Etats organisés sur la base du système représentatif à deux Chambres, par l’Assemblée à laquelle la Constitution attribue le droit de voter le budget.

Ainsi, en Roumanie, bien que dès 1864 le pouvoir législatif ait été confié à la Chambre des députés et au Sénat, le contrôle parlementaire du budget appartenait à la Chambre des députés, chargée seule du vote du budget. Cette situation est restée sans changement jusqu'à la récente Constitution du 27 février 1938, laquelle, par l’art. 84 octroie aux deux Assemblées législatives les mêmes droits en matière budgétaire.

Actuellement, le contrôle parlementaire du budget est donc confié en Roumanie tant à la Chambre des députés qu’au Sénat.

Avant d'exposer, en droit et en fait, la manière d'exercer cette importante attribution des représentants de la nation, arrêtons-nous un peu sur l'évolution des prérogatives budgétaires des Assemblées législatives en Roumanie.

SECTION II

Aperçu sur l'évolution des prérogatives budgétaires des Assemblées législatives en Roumanie.

Le Règlement organique fut la première Constitution roumaine. [| a été introduit en Valachie le 1er juillet 1831, et en Moldavie.le 1er janvier 1832.

Si cette première Charte n'a pas complètement répondu

aux principes démocratiques, elle représentait néanmoins une véritable révolution pour l'organisation politique des principautés roumaines, caractérisée jusqu’à cette date par le pouvoir absolu du Prince régnant.

Pour la première fois dans les deux principautés, le Règlement organique instituait une assemblée légiférante avec des prérogatives d'ordre budgétaire,

Suivant l’art. 51 du Règlement organique valaque, et l’art. 7 du Règlement organique moldave correspondant, le vote du budget et le contrôle de son exécution étaient confiés aux Assemblées législatives. Ces articles stipulaient que l'organe législatif avait la faculté d’exercer ce droit de contrôle directement en séance plénière, ou pouvait déléguer cette prérogative à des commissions en émanant. Au cas où, lors de l'exercice de cette attribution, les Assemblées constataient certains abus dans la gestion contrôlée, elles étaient tenues à les signaler au Prince.

Ce système a été maintenu jusqu'à la Convention de Balta Liman, en date du 19 avril (1er mai) 1849, selon laquelle les deux Assemblées législatives instituées par le Règlement organique furent remplacées par des Conseils où « Divans ad hoc », dont les membres n'étaient plus éligibles, mais nommés directement par le Prince.

La Convention de Paris du 7/19 août 1858 vient rétablir le régime représentatif dans les deux principautés, en maintenant le système à Chambre unique.

Le Statut du 2 juin 1864 rompt avec la tradition de ce système. L'art. 2 de cette Constitution institue deux Assemblées législatives : | « Assemblée élective » et l« Assemblée pondératrice ».

Malgré le système à deux Chambres, inauguré par cette Charte, le Statut de 1864 crée un état d'infériorité, en ma-

tière budgétaire, pour l’« Assemblée pondératrice », par le fait que le droit de voter le budget et de contrôler son exécution reste octroyé uniquement à | « Assemblée élective ».

Le système des deux Chambres a été maintenu, tant par la Constitution de 1866, que par celle de 1923, qui, tout comme le Statut de 1864, ont fait des prérogatives budgétaires une attribution exclusivement réservée à la Chambre des députés.

Quant au maintien de cet état d’infériorité du Sénat, les avis ont été partagés.

Lors du vote de la Constitution de 1866 on a soutenu, mais sans aucun résultat, le droit du Sénat d'intervenir en matière budgétaire (1).

Les adversaires de l'extension des prérogatives budgétaires au Sénat ont objecté que le vote du budget devait rester uniquement réservé à la Chambre des députés, pour les deux raisons suivantes :

a) Le droit du Sénat d'intervenir en matière budgétaire retarderait inévitablement le vote du budget, fait préjudiable à son exécution normale, car il aurait pour conséquence fatale le recours à la pratique des douzièmes provisoires.

b) Le Sénat, en raison du cens électoral, ne représente pas la volonté de la nation et ne peut intervenir dans une matière qui intéresse la nation entière.

En 1923, lors du vote de la Constitution, on a de nouveau soulevé la question de savoir s’il y avait lieu d'accorder au Sénat le droit de voter, et, par conséquent, de contrôler le budget.

Les débats ont été ouverts par le sénateur D' Hasnas,

(1) M. N. Blarenberg.

DTA 4

LE CONTROLE PARLEMENTAIÏRE 159

qui a soutenu la nécessité d'étendre ce droit au Sénat. Cette proposition est restée sans suite, car elle a été combattue par le porte-parole du gouvernement, M. A. Constantinesco, qui, tout en reconnaissant la légitimité de la proposition du

D: Hasnas, a invoqué, comme argument décisif, le manque

de temps du Sénat pour exercer ces nouvelles prérogatives.

La nouvelle Constitution du 27 février 1938, par l’art. 83, étend au Sénat le droit de voter le budget et de contrôler son exécution. Ainsi, on donne la possibilité à cette Assemblée de voter le budget et de sanctionner son mode d'exécution, en collaboration avec la Chambre des députés.

Nous considérons cette nouvelle tâche du Sénat comme une attribution logique de cette Assemblée législative, conséquence du système des deux Chambres.

On espère que les prérogatives budgétaires des mandataires de la nation, ainsi élargies, auront pour résultat le fonctionnement d'un contrôle parlementaire réel sur l’exécution du budget, en assurant à ce dernier une discussion et une publicité aussi larges et objectives que possible. C’est la seule manière pour l’opinion publique de s'associer à un problème aussi important.

SECTION III

Les trois phases du contrôle parlementaire.

En examinant les textes de la Constitution et des lois qui comportent des dispositions relatives au contrôle parlementaire du budget, nous constatons que ce contrôle — malgré son caractère final et suprême — s'exerce en trois phases différentes.

Ainsi, le contrôle parlementaire du budget peut être :

a) Préventif ;

b) Concomitant à l'exécution du budget ;

c) Postérieur à l'exécution du budget.

Le contrôle préventif est exercé au moment de la préparation et de la discussion du budget, en premier lieu par les commissions financières des Assemblées législatives, et ensuite par ces Assemblées elles-mêmes avant le vote.

Ce contrôle porte sur les prévisions des recettes et dépenses que présente le pouvoir exécutif, par l'intermédiaire de son représentant en la matière — le ministre des Finances. Quant à soneflicacité, elle dépend du rôle que le Parlement joue dans l'œuvre de la préparation du budget.

Il ressort de la partie introductive de ce travail qu'en Roumanie le rôle du Parlement était à ce titre assez limité, et nous pouvons affirmer que les représentants de la nation exerçaient sur les prévisions budgétaires un contrôle préventif à peu près illusoire.

En ce qui concerne le contrôle parlementaire concomitant à l'exécution du budget, il a un caractère tout à fait exceptionnel, car, en principe, l’action de contrôle du pouvoir législatif doit cesser au cours de l'exécution budgétaire, pour ne pas créer une confusion de pouvoirs.

« D'une manière générale, affirme M. Stourm, le contrôle pendant l'exécution du budget ne saurait, ni constitutionnellement, ni pratiquement, appartenir au Parlement : Constitutionnellement, l'exécution du budget appartient au gouvernement, et pratiquement, la toute-puissance du Parlelement l'empêche d'intervenir, en raison même de sa toutepuissance, sans empiéter (2). »

(2) Op. cit., p. 609.

Toutefois, ce contrôle est exercé exceptionnellement lorsque le gouvernement présente au Parlement des propo-

sitions pour des crédits supplémentaires ou extraordinaires,

toujours par les moyens ordinaires de contrôlé dont dispo: sent les représentants de la nation.

Ainsi, le contrôle parlementaire au cours de l'exécution

du budget peut avoir lieu par une des voies suivatites : l’in-

terpellation, la question orale, la motion, la question écrite, la démarche officieuse des membres du Parlement auprès dés ministres, ete... « Leur nombre, leur variété et leur gradation permettent aux élus, soit de faire le choix le plus utile pour leur intervention, soit de recourir successivement à plusieurs de ces moyens (3).»

Pour que ces moyens puissent assurer un contrôle législatif réel sur les actes accomplis par le pouvoir exécutif

dans la gestion des finances publiques, le Parlement doit

jouir d’une indépendance totale à l'égard des organes contrôlés. Or, en Roumanie, ces moyens de contrôle étaient loin de donner les résultats souhäités, parce que les Assemblées législatives dépendaient, nous l'avons dit, du gouvernement. La situation s’est présentée tout au moins de cette manière dans le passé.

Jusqu'à présent la Chambre des députés intervenait au cours de l'exécution du budget, en contrôlant les actes du gouvernement en cette matière, en vertu de l’art. 50 de l’ancienne Constitution qui accordait aux deux Assemblées le droit d'enquête. L'exercice de ce droit a été réglé par la loi « sur la fixation des moyens d'instructions des commissions d'enquête parlementaire » du 10 juillet 1934.

(3) D. Ferry. Le contrôle financier du Parlement. Thèse, Paris, 1913,

IVANOVICI 11

On a également reconnu à la Chambre des députés le droit de censurer l’activité du gouvernement en ce qui concerne l'octroi des visas de contrôle préventif-financier, lorsque ces visas sont accordés par le Conseil des ministres malgré les refus des conseillers-contrôleurs et de la Cour des Comptes, organe suprême en la matière.

A cet effet, comme nous l'avons fait remarquer, la Cour des Comptes doit communiquer chaque mois à cette Assemblée législative tous les visas accordés par le Conseil des ministres, en dépit des décisions antérieures des organes de contrôle préventif-financier.

Comme la nouvelle Constitution accorde aux deux Assemblées législatives des droits égaux en matière budgétaire, la Cour communiquera certainement à l'avenir, aussi bien à la Chambre des députés qu’au Sénat, les visas accordés par le Conseil des ministres, malgré les refus des conseillerscontrôleurs reconnus comme légitimes par la Cour des Comptes.

L'acte final du contrôle parlementaire du budget consiste dans la discussion et le vote de la loi sur la régularisation définitive du budget, dénommée aussi la loi des comptes.

Tous les degrés de contrôle exercés jusqu’à ce moment, quelle que soit leur nature, — c'est-à-dire tous les degrés de contrôle administratif, judiciaire et parlementaire — poursuivent la préparation de cet acte suprême et final, lequel clôt définitivement l'acte budgétaire.

À cette occasion, les représentants de la nation affirment de nouveau leur droit de regard sur les finances publiques, droit de regard manifesté auparavant lors du vote du budget.

Ces prérogatives du pouvoir législatif sont d'ordre cons-

titutionnel, car elles ont été stipulées tant dans l’ancienne Constitution (art. 114) qui réservait le vote et le contrôle du budget à la seule Chambre des députés, que dans la nouvelle Constitution (art. 84) qui étend ces prérogatives au Sénat.

Ainsi, la préparation et l'exécution du budget restent les attributions du pouvoir exécutif, tandis que le vote et le contrôle de son exécution sont de la compétence du Parlement.

Etant donné que l'ouverture de l'exercice budgétaire est sujette à la volonté du Parlement, exprimée par une loi, cette volonté des Assemblées législatives intervient à nouveau après la clôture de l'exercice budgétaire. Par conséquent, c'est le Parlement qui pose l'« et l'w de la vie budgétaire.

En votant le budget, les représentants de la nation approuvent les prévisions présentées par le pouvoir exécutif, et, après l'exécution du budget, ils s’assurent de la manière dont leur volonté a été respectée. Cette dernière attribution du Parlement forme l’objet de la loi sur la régularisation définitive du budget.

Analyse sommaire du régime légal du contrôle parlementaire

postérieur à l'exécution du budget.

Nous allons faire l’analyse sommaire du régime légal du contrôle parlementaire postérieur à l'exécution du budget.

Cette phase finale du contrôle budgétaire consiste dans la discussion et le vote de la loi sur la régularisation définitive du budget.

Suivant art. 164 de la L. C. P., le projet de cette loi spéciale est présenté à la Chambre des députés par le ministre des Finances, au plus tard le 1° novembre de l’année qui suit la clôture de l'exercice budgétaire.

En même temps que le projet de la loi sur la régularisation définitive du budget, il faut présenter à la Chambre des députés les documents suivants :

19 Les déclarations générales de conformité de la Cour

des Comptes (la déclaration générale de conformité sur le compte général de gestion de l’administration des finances publiques et la déclaration générale de conformité sur le compte général d'exécution du budget) ; - 20 Le mémoire de la Cour des Comptes, accompagné des réponses des Départements aux observations de la Cour, observations formulées lors de l’exercice de ses attributions de contrôle sur les comptes ;

3° Le compte général d'exécution du budget de l'Etat ;

40 Le compte général de gestion de l'administration des finances publiques ;

50 Une liste des visas de contrôle préventif-financier accordés par les arrêtés du Conseil des ministres ;

60 Un état comparatif par chapitres des deux derniers budgets écoulés, en y mentionnant les causes des différences résultant de cette comparaison.

La Chambre des députés saisie, on élit une commission

émanant de son sein, commission qui aura pour mission d’étudier et de vérifier les documents présentés par le ministre des Finances. La Chambre sera saisie de nouveau par un rapport sur le résultat de ces vérifications, En présence des documents sus-énoncés et du rapport de la commission chargée de leur vérification, la Chambre des députés passe à la discussion du projet de loi sur la régularisation définitive du budget, et ensuite à son vote.

Cette loi doit comporter :

1° La fixation définitive des recettes de l’exercice, avec les données suivantes :

a) Les prévisions budgétaires ; __ b) Les droits constatés en faveur de l'Etat et leur rapport avec les prévisions ; ce) Les recettes réalisées au cours de l’exercice ; d) Les arriérés à encaisser (différence entre les droits constatés et les encaissements réalisés).

29 La fixation définitive des dépenses de l'exercice, avec

les données suivantes :

a) Les prévisions budgétaires ;

b) Les crédits définitifs, mis par le Parlement à la disposi- tion du pouvoir exécutif. (ls sont représentés par la somme des crédits ouverts par le budget, des crédits supplémentaires et extraordinaires accordés par des lois ultérieures, et des crédits éventuellement ouverts par le Parlement pour

2 régulariser les excédents des crédits, après avoir défalqué

partout les crédits annulés.)

c) Les engagements définitifs ;

d) Lesliquidations établies en vertu des pièces présentées par les créanciers ;

e) Les ordonnancements sur les dépenses liquidées ;

f) Les paiements effectués ;

9) Les arriérés des engagements non liquidés, les liquidations non ordonnancées, les ordonnances non acquittées ;

h) Les crédits annulés en fin d'exercice, comme non exgagés (différence entre les crédits budgétaires définitifs et les engagements définitifs).

La procédure à suivre devant la Chambre des députés lors du vote de la loi sur la régularisation définitive du budget est identique à celle suivie pour le vote du budget.

Comme les droits constatés en faveur de l'Etat et les engagements de dépenses à sa charge sont définitivement fixés

pour tout l’exercice financier, on établit par la comparaison de ces chiffres s’il y a excédent ou déficit budgétaire.

L’excédent ou le déficit budgétaire représente donc un résultat incertain que donne la comparaison entre les deux catégories de droits établis en faveur et à la charge de l'Etat, et dont la réalisation reste une probabilité.

Pour connaître l'excédent ou le déficit réel, on établit une situation de caisse. À cet effet, on fera une comparaison entre les recettes réalisées au cours de l'exercice clos et les paiements effectués pendant la même période. La différence qui ressort de cette comparaison représente l'excédent ou le déficit en espèces de l'exercice en question. Ce n'est que ce dernier excédent ou déficit qui représente un résultat réel.

En cas d’excédent de fonds le ministre des Finances proposera son utilisation à la Chambre des députés.

Le mode de répartition de cet excédent est réglementé par l’art. 166 de la L. C. P. Il dépend de la situation des droits constatés en faveur et à la charge du Trésor public pour les neuf premiers mois de l'exercice suivant.

Au cas où un déficit ressort de cette situation, l'excédent constaté servira à sa couverture.

Si l'excédent dépasse le déficit des neuf premiers mois de l'exercice en cours, on lui réserve une cote égale à une fois et demi le montant de ce déficit, et le reste est employé selon une loi financière, après avoir réservé une cote de 20% de la totalité de l'excédent pour la création d'un fonds de réserve pour le Trésor public.

Au cas où un excédent de fonds ressort de la situation du

Trésor public pour les neuf premiers mois de l'exercice en cours, l'excédent de l'exercice clos pourra être utilisé dans

son intégralité ou en partie, toujours selon une loi et après avoir réservé la cote indiquée plus haut, à laquelle on donnera Ja même destination.

Etant donné que, suivant art. 84 de la nouvelle Constitution, le contrôle de l'exécution du budget est une prérogative des deux Assemblées législatives, il va de soi que la loi sur la régularisation définitive du budget, tout comme la loi par laquelle on décidera sur les excédents constatés, sera soumise successivement aussi bien à la Chambre des députés qu'au Sénat.

SECTION IV

La responsabilité ministérielle.

Le contrôle parlementaire du budget met en jeu la responsabilité des ministres pour les actes accomplis par eux, lors de l’exécution du budget.

La responsabilité ministérielle peut se produire de trois manières différentes et donne naissance à trois genres différents de sanctions. Ainsi, on distingue la responsabilité politique des ministres, la responsabilité pénale et, enfin, la responsabilité civile.

- La responsabilité politique des ministres, caractéristique essentielle du gouvernement parlementaire, joue dans un Etat démocratique devant les Assemblées législatives.

La sanction de cette responsabilité n’est stipulée dans aucun texte de loi : elle est d'ordre politique et consiste dans l'obligation pour les ministres qui encourent un blâme du Parlement de se retirer du gouvernement, c'est-à-dire d'abandonner le pouvoir. Dans certaines circonstances la responsabilité politique des ministres peut entraîner la démission de tout le Cabinet.

Cette sanction donnerait des résultats utiles, en assurant une exécution normale des prévisions budgétaires, si la responsabilité politique des ministres était une réalité. En effet, la crainte d’être forcés de quitter le pouvoir déterminerait les ministres à respecter la loi budgétaire.

La vie parlementaire en Roumanie ne connaît pourtant pas d'exemples où le gouvernement ou un ministre ait été mis en minorité sur une question relative à la gestion des finances publiques.

Cette situation est, en bonne partie, due au fait qu'en Roumanie le gouvernement a toujours influencé de près l’activité du pouvoir législatif.

Mais la responsabilité des ministres pent être aussi — comme nous l’avons dit — pénale et civile. Pour des circonstances de ce genre, l'instance, la procédure et les sanctions ont été fixées par les art. 92 et 101 de la Constitution de 1866 (4) et par la loi sur la responsabilité ministérielle en date du 2 mai 1879.

Les infractions qui peuvent être commises par un ministre sont groupées en deux catégories : les unes sont de droit commun (celles que les ministres peuvent commettre comme n'importe quel particulier : meurtre, abus de confiance, etc.), et les autres des infractions spéciales (qui découlent de la qualité de ministre : abus de pouvoir, pots-de-vin, etc.).

Les premières sont de la compétence des instances ordinaires. Le jugement et la condamnation des ministres coupables d’infractions de ce genre ont lieu suivant les lois ordinaires. La loi sur la responsabilité ministérielle soumet pourtant les poursuites contre un ministre, pour des infrac-

(4) Art. 98 et 99 de la Constitution de 1923, et art. 70 et 71 de la Constitution de 1938.

tions de droit commun, à l'autorisation préalable du Parlement dans le cas où le ministre accusé est encore au pouvoir. Quant aux instances appelées à juger et à sévir pour la

deuxième catégorie d’infractions, nous distinguons les trois Systèmes suivants :

a) Le système franco-anglais, selon lequel cette juridiction à un caractère politique, car elle est formée par les représentants du Parlement, le Sénat en France, et la Chambre des Lords en Angleterre, qui jugent et décident, transformés pour la circonstance en Haute Cour de Justice ;

b) Le système des pays nordiques (Norvège, Danemark), qui confie cette attribution à une commission mixte formée par des représentants du Parlement et de la Cour de Cassation ;

c) Le système belge, qui fait de l'exercice de cette attribution un droit réservé à la Cour de Cassation.

Par la Convention de Paris du 7 août 1858, la Roumanie a adopté ce dernier système, qui a été mentionné tant dans les Constitutions de 1866 et 1923, que dans la récente Constitution du 27 février 1938.

La responsabilité pénale des ministres est donc d'ordre constitutionnel et elle est mise en mouvement tant par le Roi que par la Chambre des députés ou le Sénat. Dans de telles circonstances, on applique les dispositions de la loi spéciale sur la responsabilité ministérielle en date du 2 mai 1879.

En ce qui concerne la responsabilité civile des ministres, elle ressort avant tout des dispositions de l’art. 998 du Code Civil, qui établit le principe de la responsabilité civile, d’après lequel celui qui cause un préjudice à autrui est tenu de le réparer.

Mais la responsabilité civile des ministres peut être spécialement engagée dans le cas d’une faute administrative.

Ainsi l’art. 4 de la loi sur la responsabilité ministérielle stipule que : «Le ministre qui, de mauvaise foi, aura causé un préjudice à l'Etat ou aura exposé celui-ci à une responsabilité envers des particuliers, sera civilement responsable envers l'Etat, et sera jugé conformément au droit commun, mais, en ce cas, l'autorisation des corps législatifs est nécessaire. » Il ressort des dispositions de cet article que la responsabilité civile des ministres est soumise à la preuve de l’existence d’un élément subjectif, — la mauvaise foi, — difficile sinon impossible à démontrer. Remarquons, en outre, que l’action civile contre les ministres peut être intentée par l'Etat seulement et à la suite d’une autorisation donnée par le Parlement.

Toujours au sujet de la responsabilité civile des ministres, l’art. 99 de la Constitution du 29 mars 1923 stipulait que :

« Toute partie lésée par un décret ou une disposition signée ou contresignée par un ministre, en violation d'un texte formel de la Constitution ou d’une loi, peut demander à l'Etat, selon le droit commun, des dommages-intérêts pour le préjudice causé.

«Soit en cours d'instance, soit après le prononcé de la décision, à la demande de l'Etat, et après vote d’un des corps législatifs, le ministre peut être appelé devant les instances ordinaires pour la responsabilité civile du préjudice prétendu ou subi par l'Etat. »

Par ce texte constitutionnel, on a établi la responsabilité pécuniaire de l'Etat à l'égard des particuliers qui ont été lésés par un acte illégal d'un ministre. L'Etat, à son tour, avait également la possibilité de déférer en justice le ministre fautif, l'exercice de cette action restant sujet à l'autorisation

préalable d'une des Assemblées législatives. Ainsi, l'Etat, responsable des actes illégaux accomplis par les ministres dans l'exercice de leurs fonctions, avait la possibilité d'exercer une action civile contre les ministres coupables et exerçait, en d'autres termes « une sorte d'action d'appel en garantie contre les ministres, pour le préjudice causé de leur chef» (5).

L'art. 71 de la Constitution du 27 février 1938 mentionne la responsabilité pécuniaire de l'Etat à l'égard de la partie lésée dans ses droits « par un décret ou des dispositions signées d'un ministre, en violation d’un texte formel de la Constitution ou des lois en vigueur ».

Quant à l’action d'appel en garantie de l'Etat à l'encontre du ministre fautif, action prévue par l’art. 99 al. 2 de la Constitution abrogée, elle n'est plus stipulée dans la nouvelle Constitution.

Mais la responsabilité ministérielle qui intéresse le sujet de ce travail est la responsabilité pécuniaire des représentants du pouvoir exécutif en leur qualité d'organes d’exécution budgétaire, notamment en leur qualité d’exécutants des budgets des dépenses des Départements dont ils sont titulaires. En cette qualité, les ministres peuvent commettre des erreurs administratives nuisibles au Trésor public.

La responsabilité pécuniaire des ministres rencontre toutefois certains obstacles dans la pratique, particulièrement à cause de la disproportion entre leur fortune privée et les pertes — dans la plupart des cas énormes — subies par le Trésor public. Les uns sont absolument dépourvus d’une fortune correspondante, les autres seraient inévitablement

(5) Paul Negulescu. Curs de Drept Constitutional. Bucarest, p.441.

ruinés. Tontes ces circonstances empêchent -une réparation civile intégrale.

Cependant, la responsabilité pécuniaire des ministres peut être d'une efficacité réelle et représenter, dans une certaine mesure, la garantie d’une exécution normale du budget.

En Roumanie, la loi sur la comptabilité publique interdit aux ministres d'engager des dépenses sans crédits ouverts au préalable, ou au-dessus des crédits légalement ouverts (art. 79) ; elle défend aussi au ministre des Finances d'autoriser les paiements qui dépasseraient les crédits ouverts à chaque Département (art. 134, al. 4), mais elle n'établit pas formellement une responsabilité pécuniaire des ministres au cas où ils ne respecteraient pas les dispositions de ces textes. Dans de telles conditions la responsabilité pécuniaire des ministres, en leur qualité d'organes d'exécution budgétaire, n’est plus qu'un vain mot.

SECTION V

La valeur du contrôle parlementaire postérieur à l'exécution du budget.

De prime abord, nous devons reconnaître que le contrôle parlementaire postérieur à l'exécution du budget, bien qu'il représente en droit une attribution primordiale du gouvernement représentatif, reste en fait une institution politique pas encore organisée.

« Le contrôle législatif est une théorie, affirme M. Berthélemy, il n’est plus une réalité (6). »

Les circonstances qui mettent les élus de la nation dans

(6) Traité de Droit Administratif, p. 805.

l'impossibilité d'exercer ce contrôle final sur la gestion des finances publiques sont imputables avant tout au gouverne- ment, qui n'envoie pas à la Cour des Comptes, en temps voulu, les documents préparatoires au contrôle judiciaire.

Ces retards entraînent fatalement l'impossibilité pour la Cour des Comptes d'accomplir à temps sa mission d'organe préparatoire du contrôle législatif. A ce propos, signalons le fait qu'en Roumanie les dernières déclarations de conformité de la Cour des Comptes se réfèrent à la gestion de l'exercice 1914.

Mais le manque d'activité du Parlement en la matière incombe surtout à des causes qui ne font pas honneur aux membres des Assemblées législatives.

Ainsi, le manque d'intérêt des représentants de la nation pour les problèmes financiers, et pour l'exercice du droit de

contrôle sur le mode d'exécution du budget en particulier,

à contribué à faire tomber en désuétude le contrôle politique du budget. Cette indifférence du Parlement est doublée

d’un manque de compétence de ses membres, qui ignorent

ühe science aride en elle-même, science qui comporte des problèmes assez complexes, et dont la connaissance ne saurait en aucun cas être improvisée. En effet, comprendre et soutenir des problèmes financiers exige sans aucun doute une attention spéciale et un long apprentissage, dont malheureusement les représentants de la nation ne justifient

point.

A l'indifférence et à l’incompétence des membres des Assemblées législatives, vient s'ajouter le manque de continuité dans l’activité de ces Assemblées et leur impossibilité de pénétrer dans les détails.

Toutes ces causes, jointes à la partialité politique des membres du corps législatif et au rôle effacéde l'opposition,

ramènent le contrôle parlementaire à une valeur purement théorique.

Pour ces raisons, la valeur du contrôle parlementaire du budget a été réduite à une simple formalité, dont le pouvoir législatif s’est débarrassé par un vote rapide.

La portée restreinte de cette ultime étape du contrôle de l'exécution du budget est due, en premier lieu, aux retards considérables qui sont intervenus dans le vote de la loi sur la régularisation définitive du budget. En effet, l’efficacité de ce contrôle final est d'autant plus réelle que le vote de cette loi spéciale suit de plus près l'exécution du budget contrôlé. Il est donc fatal queles Chambres sedésintéressent de faits éloignés.

Un contrôle tardif de l’exécution du budget ne saurait entraîner la responsabilité des ministres qui ont abandonné le pouvoir depuis longtemps, étant donné l'instabilité des cabinets ministériels, ou qui peut-être même sont morts. Dans ces conditions, le résultat de ce contrôle suprême de l'exécution du budget reste illusoire.

En Roumanie le contrôle législatif du budget, représenté par le vote de la loi des comptes, a cessé de fonctionner depuis longtemps.

Ainsi, la Chambre des députés a renoncé à l'exercice d’une de ses prérogatives essentielles, et les dispositions constitutionnelles qui s’y rapportent sont complètement tombées en désuétude.

C'est, certes, par un résultat assez imprévu que se termine toute la série des contrôles antérieurs.

Conclusion.

Le triple contrôle de l'exécution du budget, confié du point

de vue légal successivement aux pouvoirs exécutif, judiciaire

et législatif, en conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, reste en réalité plutôt une théorie.

En fait, ce contrôle est, comme nous l’avons vu, l’œuvre presque exclusive du pouvoir exécutif, notamment du Ministère des Finances, lequel détient un rôle prépondérant dans la préparation et l’exécution des prévisions budgétaires.

Pour que le Ministère des Finances puisse remplir ses attributions de ministère des recettes et de ministère du Trésor public, tout en assumant la responsabilité du maintien d’un véritable équilibre du budget, il faut que son titulaire jouisse, en matière budgétaire, d’une autorité particulière à l'égard de ses autres collègues. Par conséquent, le ministre des Finances doit être pourvu de tous les moyens pratiques de contrôle sur la gestion des finances publiques.

A cet effet, des réformes doivent être réalisées, réformes appelées à garantir le respect des plus strictes prescriptions budgétaires. D'ailleurs, le contrôle de l'exécution du budget en Roumanie est actuellement orienté en ce sens.

La première condition d’un contrôle rationnel et efficace est une préparation méthodique du projet de budget. Il faut pour cela un esprit de sincérité et une présentation d’une clarté absolue. Pendant les dernières années surtout, on a

déployé dans ce but des efforts continus et on a obtenu des $

résultats satisfaisants. FF Quant au contrôle concomitant à l'exécution du budget,

le rôle du Ministère des Finances est également décisif. Il ressort de ce travail que le contrôle de l'exécution du budget concerne particulièrement le budget des dépenses. = Ce contrôle peut être préventif et répressif. —

Le contrôle répressif, exercé en dernière instance par les É représentants de la nation lors de la discussion et du vote Le de la loi sur la régularisation définitive du budget, est tombé en désuétude avant d’être devenu une réalité. Actuellement ce contrôle final est pratiquement inexistant, et il n’a aucune chance de se transformer en réalité, tant que les mœurs politique en Roumanie n'auront pas profondément changé.

Reste le contrôle préventif.

Cette récente forme de contrôle donne des résultats encourageants. On lui prête donc toute l'attention qu'il mérite.

C’est ainsi que s’explique l'organisation d'un contrôle pré-ventif à plusieurs degrés sur le budget des dépenses, contrôle exercé successivement et à intervalles, lors de l’engagement, de l’ordonnantement et du paiement d’une dépense.

__ Ces degrés distincts du contrôle préventif sont exercés, directement ou indirectement, par le Ministère des Finances.

Il y a, nous l'avons vu, plusieurs étapes de contrôle prévéntii sut les dépenses. D'abord sur les engagements : financier, au point de vue formel, et sur la meilleure utilisation des crédits ; puis, sur les ordonnancements : financier et par la direction du Mouvement des Fonds ; et enfin, sur les paiements qui échoit à l'agent du Trésor public, avant que celui-ci n effectue J'acquittement d’une dépense.

- des ue Il ya lieu de les renforcer, pour arriver à un maximum d'efficacité.

Ilne faut pourtant pas oublier que l'amélioration des es . moyens actuels de contrôle ne peut, à elle seule, assurer le respect de la loi budgétaire, qui doit être exécutée à la lettre É et dans son esprit. = En vérité, la valeur du contrôle budgétaire ne dépend pas | seulement de son organisation méthodique. Elle est, avant tout, tributaire de la conscience des personnes chargées de son exécution. Le terminons ce travail, en affirmant que, dès 1929, les finances publiques de la Roumanie sont entrées dans la voie “ Le contrôle rigoureux de l'exécution du budget.

C'est une œuvre commencée qui continue.

Vu: Le Président, B. Nocaro.

Vu : Le Doyen, G. RiPert.