JURY

M. MorEAU, président.

M. SÉGUR, ( M. RRGrADEs ) assesseurs.

L'Université et la Faculté n'entendent donner aucune approbation aux opinions émises dans les thèses; ces opinions doivent être considérées comme propres à leurs auteurs.

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« Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de lacontribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée. »

(ARTICLE 44 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen).

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Gouverner c’est dépenser ; au gouvernement appartient donc en propre la mission d’exécuter le budget, c’est-à-dire d’engager, de liquider, d’ordonnancer et : de payer les dépenses nécessaires au fonctionnement des services publics.

Parmi ces diverses phases de l’exécution du budget, celle qui crée irrémédiablement l'Etat débiteur c’est l'engagement dont la définition peut être la suivante : Toute décision susceptible de faire naître une dette à la charge du trésor public. Cette décision est prise en principe par un ministre, elle est proposée par les fonctionnaires de son département ministériel.

C’est un pouvoir considérable que détiennent donc les ministres, mais ils ne sont pas libres de l’exercer à leur fantaisie. Selon la nature des services à effectuer, ils sont assujettis à certaines conditions particulières ; c’est ainsi que d’une manière générale l’adjudication publique est la forme prescrite pour les marchés importants de l'Etat.

Les décisions des ministres sont, de plus et surtout, soumises au respect des crédits budgétaires. En effet l'autorisation de dépenser que donne chaque année

le Parlement en votant la loi de finances est limitée aux points de vue de l’objet de la dépense (chapitre budgétaire), du montant du crédit et de l'exercice financier. Il n’existe aucune règle qui puisse permettre de fixer systématiquement la délimitation des chapitres, si ce n’est cet énoncé sommaire de l’article 56 du décret du 31 mai 1862 que le chapitre doit contenir « des services corrélatifs ou de même nature ». Cette division du budget est donc assez arbitraire et peut être plus ou moins large ; c’est ainsi que le nombre des chapitres (1) est variable d’une année à l’autre et qu’il a une tendance à s’accroître dans de grandes proportions. N'est-ce pas alors pour le Parlement un moyen efficace de spécialiser davantage son vote qui ne s’étend pas aux subdivisions du chapitre c’est-àdire aux articles et aux paragraphes.

La spécialité budgétaire s'appliquant au montant du crédit et à l’exercice financier, le gouvernement n’est autorisé à dépenser que jusqu'à concurrence d’une somme déterminée et ne peut employer les crédits ouverts pour les dépenses d’un exercice à payer celles d’un autre exercice.

Engager une dépense sans crédits consiste donc d’abord non seulement à dépenser pour un objet que le Parlement n’a pas prévu dans la loi budgétaire, cette irrégularité se rencontre rarement, mais aussi à dépasser les crédits ou à les détourner de leur affectation primitive, ce qui constitue trois sortes d’infractions, fréquentes dans notre histoire financière: les dépassements de crédits, prohibés par l’article 41 du

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(1) Les prévisions de dépenses sont groupées en 2.107 chapitres dans le budget de 1925.

décret du 31 mai 1862, les virements d’un chapitre à un autre et les interversions d’exercice.

D'une statistique contenue dans le discours de rentrée prononcé par le Procureur général près la Cour des Comptes, le 16 octobre 1896, nous extrayons là phrase suivante : « Quant aux irrégularités consti- «tuant de fausses imputations, c’est-à-dire les inter- « versions de dépenses d’un exercice à un autre et « surtout d’un chapitre à un autre dans le même «budget, elles sont considérables et atteignent en «nombre le chiffre de deux mille huit cent quinze. »

Il est en effet tentant pour les services administra.tifs, qui n’épuisent pas le crédit d’un chapitre, d’employer le reliquat pour effectuer une dépense ayant un tout autre objet ou se rapportant à une autre année. Les virements d’un chapitre à un autre sont interdits par l’article 30 de la loi du 16 septembre 1871, ainsi CONÇU: ..

« Le budget est voté par chapitres : aucun virement «de crédits ne peut avoir lieu d’un chapitre à un « autre. »

L'article 8 du décret du 31 mai 1862 contient une semblable interdiction à l'égard des interversions d'exercice :

« Les crédits ouverts pour les dépenses de chaque «exercice ne peuvent être employés à l’acquittement « des dépenses d’un autre exercice. »

Parmi ces diverses infractions budgétaires, certaines sont restées typiques. En 1875,un ministre avait demandé à la Chambre un crédit de deux millions cinq cent mille francs pour affecter le pavillon de Marsan à la Cour des Comptes ; il avait en réalité engagé des dépenses pour un devis de plus de douze millions.

Tout récemment, dix mois après l’expiration de l’année 1920, le Parlement aété saisi de dépassements de crédits s’élevant, pour les seuls ministères de la Guerre et de la Marine, à quatre cent soixante-quinze millions. Le montant des crédits supplémentaires, accordés par les Chambres au titre de l’exercice 1920, a été de quatre milliards cinq cents millions.

Ce sont de funestes pratiques ; en effet, d’une part, les dépassements de crédits mettent le Parlement dans l'obligation de régulariser après coup la dépense en la faisant rentrer dans le cadre des opérations budgétaires, d’autre part le vote de crédits additionnels rend illusoire l'équilibre si péniblement obtenu au moment de l’établissement du projet de la loi de finances annuelle. Comment y remédier ?

Recherchons dans ce but les causes des dépassements de crédits. Ils sont une conséquence de la spécialité budgétaire ; ‘car plus les crédits sont morcelés en petites portions, circonscerites à tel objet déterminé, et plus il y à de chances pour les ministres d’être arrêtés par l'épuisement prématuré de telle ou telle de ces portions, les possibilités d’erreurs au moment deila préparation du budget étant assez grandes. Il ne peut être évidemment question, en vue de faire disparaître les dépassements de crédits et leurs régularisations ultérieures, de diminuer le nombre des chapitres budgétaires ou d'exiger une sorte d’infaillibilité dans l’établissement des prévisions. Mais il faut obtenir des évaluations aussi exactes que possible ; il y à lieu d'empêcher les diverses administrations de réduire le montant présumé de leurs dépenses afin d'éviter que le Parlement ne soit induit en erreur.

La sincérité des prévisions budgétaires, tel est le

but à atteindre. Est-ce suffisant ? Il faut aussi qu’aucure dépense ne puisse être engagée au delà des crédits disponibles. IL importe donc d'organiser à la fois le contrôle des prévisions budgétaires et celui des dépenses engagées: Ce double contrôle doit être préventif, c’est-à-dire préalable à l'établissement du projet de loi de finances en ce qui concerne les prévisions de dépenses et à l’acte définitif d'engagement si l’on envisage son rôle au point de vue de l’exécution du budget. Sinon, à quoi servirait cette vérification des évaluations de dépenses ou des actes d’engagement ? Dans les deux cas il serait trop tard pour éviter les conséquences de l’irrégularité, c’est-à-dire des recettes insuffisantes pour faire face à des dépenses supérieures aux prévisions, d'autre part une dette pour l’Etat non couverte par des crédits disponibles.

Ce contrôle préventif doit avoir un caractère obligatoire et général ; il faut en effet éviter que les services administratifs puissent soustraire à une si utile vérification précisément celles de leurs propositions qui en ont besoin. Tous les actes financiers des ministres et des autres administrateurs seront donc contrôlés, qu’il s'agisse de prévisions budgétaires, d’engagements de dépenses, de demandes de crédits additionnels ou de tout autre proposition ayant des conséquences pour le Trésor.

Les propositions de dépenses des ministères seront toutes soumises à un examen portant à un point de vue financier aussi étendu que possible, afin d’assurer complètement le respect de la volonté parlementaire. La dotation annuelle de chaque chapitre et les charges

successives que ce dernier aura à supporter du fait des engagements seront enregistrés dans une compta-

bilité spéciale, dite des dépenses engagées, dont la raison d’être sera de permettre à tout moment la connaissance de la situation financière et par suite le montant des crédits disponibles de chaque chapitre.

La légitime préoccupation de réduire au strict minimum les dépenses publiques peut faire concevoir le contrôle préventif comme étant aussi un organe de recherche des économies ; l'examen d’un projet de dépense doit alors non seulement porter au point de vue financier mais encore à celui de l’opportunité et de l’utilité de la mesure projetée. La difficulté d’orga.niser un tel contrôle est très grande en raison des nombreux problèmes d’ordre administratif ou technique à résoudre ‘par le service de contrôle, dont la compétence devrait être pour ainsi dire universelle. Le choix du titulaire de ces fonctions serait par suite très difficile à moins d’admettre.la création de souscontrôleurs spécialisés dans l'étude des questions techniques ; mais le but poursuivi, en institüant ce contrôle administratif et technique de l’engagement, n'est-il pas de réaliser des économies ? Il ne peut donc s’agir de multiplier le nombre déjà si considérable des fonctionnaires de l'Etat.

Il est également nécessaire de ne confier l'exercice de si importantes fonctions qu’à une autorité présentant les plus grandes garanties d'indépendance et suffisamment puissante pour imposer sa volonté soit au moment de la préparation du budget, soit à celui de l’engagement d’une dépense. L'efficacité d’un contrôle préventif ne semble en effet dèvoir être parfaitement assurée que si le titulaire de ces fonctions possède une sorte de droit de veto ; dans cette hypothèse le visa des propositions de dépenses à un caractère prohibitif,

il ne peut alors être passé outre à la décision du service de contrôle, qui s’oppose à des demandes de crédits jugées excessives ou à des engagements irréguliers de dépenses. Encore faut-il qu’une telle institution soit en harmonie avec l’organisation politique du pays.

Le principe de la séparation des pouvoirs ne seraitil pas violé par l’ingérence d’une autorité étrangère au gouvernement dans l’œuvre de l’exécution du budget qui appartient en propre à l'exécutif ? Il neserait porté, il est vrai, aucune atteinte à ce principe d’ordre constitutionnel s’il était fait appel à un des membres du Gouvernement pour exercer ce contrôle préventif et prohibitif ; mais ne serait-ce pas alors, contrairement à l’une des caractéristiques du Gouvernement parlementaire, accorder à un ministre une sorte de suprématie en matière financière sur ses collègues ? En vue d'adapter la forme de ce contrôle à celle du régime politique en vigueur, il peut donc y avoir lieu d’atténuer le caractère prohibitif du visa en le rendant facultatif. L'action gouvernementale aura, de la sorte, toute la souplesse désirable mais ne pourra enfeindre les prescriptions relatives au contrôle de l’engagement des dépenses sans encourir une sanction : la mise en jeu dela responsabilité des ministres. Ceux-ci devront subir les conséquences de leur faute non seulement en étant mis dans l’obligation de quitter le pouvoir, mais aussi en réparant civilement les dommages qu’ils auront causés aux finances publiques et en subissant, le cas échéant, une peine, juste châtiment de leur forfaiture. Les conditions dans lesquelles la responsabilité des ministres pourra être mise en jeu se heurteront peut être à de nombreuses difficultés qui, néanmoins,

devront être résolues afin d'assurer l'efficacité du contrôle préventif à caractère non‘prohibitif. La sanction à prévoir n’est d’ailleurs pas la seule question délicate à résoudre, le choix et l'étendue des pouvoirs du contrôleur l’étant également ainsi que nous l’avons constaté au cours de cette introduction. La tenue d’une comptabilité des dépenses engagées, elle aussi, est loin d’être exempte de difficultés ; les chiffres qu’elle enregistre ne sont en effet le plus souvent qu’approximatifs, seule la réalisation d’une dépense permettant d’en connaître le montant véritable ; les évaluations primitives devront être modifiées au fur et à mesure de l’exécution.

Depuis 1890, il existe en France un contrôle des dépenses engagées.

C’est à l’examen du système français actuel que nous allons consacrer la première partie de cette étude. Nous examinerons dans la seconde la législation italienne à cet égard et divers systèmes proposés pour remplacer celui qui est en vigueur dans notre pays.

Nous concluerons en indiquant quelle est, à notre avis, la meilleure conception de contrôle des dépenses engagées.

PRÉMIÈRE PARTIE

Système Français de Contrôle

des Dépenses engagées