CHAPITRE PREMIER
Historique et Caractères généraux de la réforme inaugurée en 1890 et réglementée en
dernier lieu par la Loi du 10 Août 1922
La loi du 10 août 1922 consacre la série d'efforts qui ont été tentés, depuis 1890, pour arriver à une organisation convenable du contrôle des dépenses engagées.
L'article 59 de la loi de finances du 26 décembre 1890 décida qu’il devrait être tenu dans chaque ministère une comptabilité des dépenses engagées, dont les résultats seraient fournis mensuellement à la Direction générale de la comptabilité publique.
En exécution de cet article, le décret du 14 mars 1893 a déterminé les formes de cette comptabilité nouvelle.
Ce règlement d'administration publique dispose que, dans chaque ministère, un agent, désigné par le ministre et placé sous son autorité directe, est chargé de contrôler l’emploi des crédits : Toutes les propositions ayant pour conséquence d'engager des dépenses ne doivent être soumises à l’approbation du ministre qu'après avoir été revêtues du visa de cet agent.
Assurer le respect de la volonté parlementaire, tel est le but de la nouvelle réglementation.
Dans notre Histoire peut-on trouver le principe de cette réforme ?
L'Assemblée Législative décida qu’elle verrait et apurerait par elle-même les comptes de la nation:
Pour lui préparer la besogne, un bureau de comptabilité (1), composé de quinze commissaires nommés par le roi, était chargé de recevoir, d’analyser et de critiquer les comptes dans des rapports écrits adressés à l’assemblée. Les Commissaires devaient poursuivre les responsabilités des ministres ou des agents du pouvoir exécutif.
Cette organisation fut renforcée par la Convention et le Directoire ; elle disparut sous l’Empire pour faire place à une Cour des Comptes. (Loi du 16 septembre 1807).
Le fonctionnement de ce bureau de comptabilité laissa sans doute à désirer en raison des événements qui amenèrent une complète confusion des Pouvoirs.
Les gouvernements, postérieurs à la Révolution, n’appliquèrent naturellement pas le système adopté par la Constituante et la Législative.
Cependant les dépassements de crédits étaient fréquents. C’est pourquoi Fould essaya, en 1861, d'établir un contrôle préventif. Sur sa proposition, un décret impérial fut rendu: «Aucun décret autorisant ou. «ordonnant des travaux ou des mesures quelconques,
(4) Art. 15, titre II du décret des 17 et 29 septembre 1791 ; art. 28, titre I du décret de la Législative du 12 février 1792.
G. PKRROT. Le Contrôle des dépenses engagées. 2
«pouvant avoir pour effet d'ajouter aux charges de «l'Etat, ne pourra être soumis à la signature de «l'Empereur, qu’accompagné de l'avis du Ministre «sous-secrétaire d'Etat aux Finances ». |
Ce décret resta malheureusement sans application, et il en fut de même pour ‘un arrêté du Pouvoir exécutif du 1er avril 1871 qui était ainsi conçu : « Aucune « dépense de l'Etat ne devra être engagée et ne sera «acquittée parle trésor public qu’autant que le Minis- «tre des Finances, préalablement consulté, aura recon- «nu la possibilité d’y pourvoir. »
Le 19 juillet 1881, M. Brisson déposa sur le bureau de la Chambre une proposition de loi créant, à l’instar du système révolutionnaire, un bureau de compta bilité suivant l’exécution du budget. |
En 1888 et en 1889, MM. Peytral et Rouvier, ministres des finances, firent une tentative pour instituer un contrôle préventif de l’emploi des crédits budgétaires.
Mais c’est la loi de finances du 26 décembre 1890 qui à donné à cet organisme la première consécration législative.
D'ailleurs un compte spécial des crédits engagés existait en fait depuis longtemps dans la plupart des administrations. C’était une mesure de précaution prise par les Chefs de bureau à l'égard du ministre, leur supérieur hiérarchique.
En rendant obligatoire dans chaque ministère la : tenue d’une comptabilité des dépenses engagées, l’article 59 dela loi de finances ‘du 26 décembre 1890 a eu pour but de permettre aux divers départements ministériels de suivre d’une façon uniforme l’emploi de leurs crédits.
Le contrôle des dépenses engagées n’était alors qu’un moyen de renseignement et d'avertissement mis à la disposition de chaque ministre pour le tenir au courant de la situation de ses crédits.
« Mais cette conception subit une rapide évolution, «motivée à la fois par le désir des Commissions fi- «nancières et des Chambres d'utiliser elles-mêmes ce «moyen d’information, et par l’expérience maintes fois «répétée que le contrôle des engagements de dépenses «n'aurait toute son efficacité que dans la mesure où il «permettrait au Ministre des Finances lui-même « d’exercer une surveillance sur l’exécution du budget «par les diverses administrations. »
Ainsi s’est exprimé M. Maurice Bokanowski, rapporteur de la Commission des finances chargée d’exami-t ner en 1921 la proposition de loi de M. Louis Marin tendant à une organisation efficace du contrôle des dépenses engagées (1).
Postérieurement à la loi du 26 décembre 1890, le Parlement a, par diverses dispositions ie plus souvent contenues dans des lois de finances, successivement modifié et renforcé l’organisation naissante, au profit de ses Commissions financières et du Ministre des Finances. ; me
L'article 52 de la loi de 28 décembre 1895 prescrivit la communication aux Chambres de la situation des dépenses engagées au 31 décembre de la ue année expirée. | DA
Il fut décidé par l’article 78 de la loi du 30 maris
(1) Documents Parlementaires, Chambre, session extraordinaire 9re séance du 8 décembre 1921, page 334.
1902 que le contrôleur des dépenses engagées serait nommé dans chaque ministère par décret contresigné par le Ministre des Finances et par le Ministre intéressé. ! |
Depuis 1903, le contrôleur des dépenses engagées adresse ses avis directement et en double au ministre auprès duquel il est placé et au Ministre des Finances. (Art. 53 de la loi du 31 mars 1903).
L'article 39 de la loi du 26 décembre 1908 prescrivit au contrôleur d'établir, à la fin de chaque trimestre, un tableau des suppléments de crédits que l’état des engagements de dépenses peut rendre nécessaires au cours de l'exercice.
C’est en 1911 que les plus importantes modifications ont été apportées au régime instauré en 1890.
Les articles 147, 148, 149 et 151 de la loi de finances du 13 juillet 1911 constituaient, avant 1922, la charte organique du contrôle des dépenses engagées.
À partir de cette date le rôle du contrôleur s’élargit. Il ne se borne plus à tenir une comptabilité et à comparer chaque engagement de dépense aux disponibilités du chapitre budgétaire intéressé.
Son examen porte, depuis lors, sur l’objet même de la dépense, l’exactitude de l’imputaion et de l’évaluation, l’application des dispositions d'ordre financier des lois et règlements, l’exécution du budget en conformité du vote des Chambres et les conséquences des mesures proposées pour les budgets des autres départements ministériels. ” PAU En a
Son rôle d’informateur du Ministre des Finances s’accentue. Le contrôleur donne son avis non seulement sur les demandes de crédits supplémentaires
mais sur tout projet de décret, arrêté ou décision, soumis au contre-seing du Ministre des Finances.
Chaque année, il doit établir un rapport d’ensemble en même temps que le corps spécial de contrôle de chaque département ministériel sur l’exécution du budget de l'exercice écoulé ; ce rapport est transmis au Ministre des Finances et aux commissions financières des deux Chambres. (Art. 12 de la loi du 31 * mars 1917).
Depuis 1911 les ordonnances de payement et de délégation sont soumises au visa du contrôleur ; ce dernier en réfère au Ministre des Finances, lorsqu'il est en désaccord'avec le département ministériel qu’il contrôle.
L'article 37 de la loi de finances du 12 août 1919. décida que les contrôleurs doivent faire connaître leur avis sur le projet de budget. Afin d'établir l'entière indépendance de ces fonctionnaires, cette loi réserve exclusivement leur nominaiïion au Ministre des Finances.
Dans l'exercice de leurs fonctions ils sont placés sous la seule autorité de ce ministre. (Art. 41 de la loi du 30 avril 1921).
Cette loi assujettit aux prescriptions relatives au contrôle des dépenses engagées les établissements publics de l’Etat pourvus de l’autonomie financière.
Ainsi organisé le contrôle des dépenses engagées donnait-il de bons résultats ?
Ils étaient sans doute insuffisants puisque, ainsi que nous l’avons mentionné dans l‘introduction, dix mois après l’expiration de l’année 1920, le Parlement était saisi de dépassements de crédits s’élevant, pour les seuls ministères de la Guerre et de la Marine, à quatre cent soixante-quinze millions et portant le
total des crédits supplémentaires sur cet exercice 1920 à plus de quatre milliards cinq cents millions (1).
Dans les deux assemblées des protestations se firent entendre. Les organes multiples de contrôle n’avaient pu empêcher de tels faits de se produire.
11 fallait donc rechercher les défaillances de l’organisation existante et réaliser immédiatemment des mesures de nature à renforcer les moyens de contrôle.
M. Marin se fit l'interprète de la volonté de la Chambre en déposant une proposition de loi « tendant à une organisation efficace du contrôle des dépenses engagées ».
Dans la même séance du 28 novembre 1921 M. Marin, constatant le péril pour les finances publiques des dépassements de crédits, déposait une proposition de résolution « tendant à la possibilité d'introduire dans «les lois de finances les textes nécessaires pour régle- «menter les gaspillages, les abus et à modifier l’article «102 du règlement » (2).
EXPOSÉ DES MOTIFS DE LA PROPOSITION DE LOI DE M. Lours MARIN
« Messieurs, la Chambre se rappelle qu’à sa dernière «séance, à l’ouverture de la deuxième séance du 25 «novembre 1921, venait un projet de loi portant ou- « verture, pour l'exercice 1920, de crédits concernant « la Guerre et la Marine.
« Le projet, qui n’avait été déposé que le 3 novem- «bre, devait être voté par les deux Chambres avant
(1) Doc. Parl., Chambre, session extraordinaire, séance du 28 novembre 1921, page 838, annexe n° 3420.
(2) idem.
«le 30 novembre, il s’agissait cependant d’un exercice « écoulé depuis longtemps et ce retard ne facilitait pas «le contrôle parlementaire.
« La Chambre à dû constater pour celui-ci comme « pour le contrôle administratif une carence complète ; «elle put constater que les commissions spéciales «nommées pour suivre les crédits militaires n’avaient «pas rempli leur rôle, ni les corps de contrôle admi- « nistratif. |
« Parmi les multiples contrôles qui, jusqu'ici, grè- «vent lourdement le budget, accumulent la paperas- «serie, entravent la marche des affaires, le contrôle « des dépenses engagées à été conçu spécialement pour «empêcher les dépassements de crédits ; ce contrôle «a été jusqu'ici inefficace parce que les textes qui l’ont «établi, et soit-disant amélioré, ont été, chaque fois, « régulièrement émoussés par crainte des responsa- « bilités.
« Pourtant, les moyens de rendre ces textes efficaces « sont connus et étudiés depuis longtemps, puisque la « Commission du budget de 1913 les avait acceptés.
Proposirion pe Lor De M. Louis MARIN
ART. Ier. — Les contrôleurs des dépenses engagées sont choisis exclusivement parmi les agents des cadres du ministère des finances.
Arr. II. — L'article 147 de la loi du 13 juillet 1911 est ainsi complété :
« Aucune ordonnance de dépenses n’est valable que «si elle portelile visa du contrôleur des dépenses enga- « gées.
«Les ministres ordonnateurs seront personnelle- «ment responsables des décisions prises à l’encontre « de cette décision. »
Arr. IIL — L'article 59 $ 2 de la loi du 26 décembre 1890 est modifié ainsi qu’il suit :
« Les résultats de cette comptabilité seront fournis «mensuellement au Ministre des Finances et aux «commissions financières des deux Chambres ; cette «communication sera accompagnée de toutes justifi- «cations des écarts constatés entre le montant des «crédits budgétaires et celui des engagements de dé- « penses.» (1)
M. Marin, dans l’exposé des motifs de sa proposition de loi, émettait l’avis que la Commission des Finances pourrait profiter de l’occasion pour recueillir tous les textes organiques qui ont établi le contrôle des dépenses engagées et qui sont épars dans de multiples lois de finances, de façon à donner un texte unique, cohérent et clair.
C’est dans cet esprit que fut conçu le rapport (2) de M. Maurice Bokanowski, fait au nom de la Commis- | sion des Finances ; ainsi complétée par ce travail de codification, la proposition de loi de M. Marin fut: adoptée par la Chambre des députés le 28 %écembre 1921. Le Sénat la vota, à son tour, le 14 mars 1922, mais en y apportant des modifications. La Haute- Assemblée, partageant la manière de voir (3) de sa Commission des Finances, jugeait en effet nécessaire de renforcer les moyens destinés à sanctionner l’obligation du visa du contrôleur pour les engagements de
(1) Doc. Parl., Chambre, session extraordinaire, séance du 28 novembre 1921, page 237, annexe n° 3419.
(2) Doc. Parl., Chambre, session extraordinaire, ?re séance du 8 décembre 1921, page 334, annexe n° 3518.
(3) Doc. Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 23 février 1922, page 87, annexe no 122.
dépenses, ceux-ci ne devant pas former titre contre le Trésor lorsqu'ils sont pris en violation des règles relatives à ce visa. À la responsabilité civile des ministres, qui constituait le point capital de la proposition de M. Marin, le Sénat ajouta la responsabilité pénale afin d'éviter les dépassements de crédits. La Chambre des députés repoussa, le 8 avril 1922, les adjonctions apportées par l’autre assemblée au texte qu’elle avait adopté. Le rapport supplémentaire de M. Henry Bérenger, fait au nom de la Commission des Finances du Sénat, tout en tenant compte de la volonté exprimée (1) par la Chambre de ne pas vouloir admettre le principe de la nullité d’un acte d'engagement non revêtu du visa du contrôleur, concluait au maintien par la Haute-Assemblée de son texte primitif quant à la responsabilité pénale des ministres et autres fonctionnaires publics (2). Le Sénat maintint son point de vue à cet égard qui, finalement, fut partagé par la Chambre des députés ; la proposition de M. Marin, ainsi complétée et renforcée, devint une loi le 10 août 1922:
La loi du 10 août 1922 a codifié les textes concernant le contrôle des dépenses engagées et à innové aux trois points de vue suivants: choix des contrôleurs, sanction attachée au refus de visa du contrôleur, communication des résultats de la comptabilité des dépenses engagées aux commissions financières des deux Chambres.
Désormais les contrôleurs devront tous provenir des
memes areas
(1) Doc. Parl., Chambre, session ordinaire, 2e séance du 24 mars 1922, page 462, annexe n° 4150.
(2) Doc. Parl., Sénat, session ordinaire, séance du 9 juin 1922, page 403, annexe ne 361.
cadres des administrations financières ; c’est la conséquence de la tendance à soustraire ces fonctionnaires à l'influence du ministre auprès duquel chacun d’eux est placé et à n’en faire que des agents du Ministre des Finances, celui-ci depuis 1921 intervenant seul pour leur nomination. La responsabilité civile des ministres et des ordonnateurs à été prévue pour le cas où il voudraient, sans en référer au Ministre des Finances, soit engager une dépense non visée par le contrôleur, soit faire procéder au paiement des ordonnances visées avec observations par celui-ci. Les ministres et autres fonctionnaires publics pourront même encourir une sanction plus rigoureuse, la mise en jeu de leur responsabilité pénale, lorsque, malgré le refus de visa du contrôleur, ils auront pris des mesures ayant pour objet d'engager des dépenses dépassant les crédits ouverts. Les commissions financières des deux Chambres devront recevoir communication des résultats de la comptabilité des dépenses engagées, trimestriellement et non pas chaque mois comme le prévoyait la proposition de M. Marin. De la sorte le Parlement sera renseigné tout comme le Ministre des Finances sur l’état des engagements de dépenses. N'oublions pas en effet que la raison d’être de ce contrôle est de faire respecter la volonté du Pouvoir Législatif.
La comptabilité des dépenses engagées est suivie actuellement dans les formes prévues par le décret du 15 juin 1923, rendu en application de l’article 3 de la loi du 10 août 1922. +
Elle doit être tenue dans les mêmes conditions tant par le contrôleur que par les diverses directions de
chaque ministère afin de permettre de faciles rapprochements d’écritures.
Les services extérieurs aux administrations centrales des ministères doivent tenir également une comptabilité des dépenses qu'ils engagent en vertu des autorisations qui leur sont accordées. Un bureau des contrôles extérieurs à été créé par le décret du 10 novembre 1922 (1) à la direction du budget et du contrôle financier du ministère des finances.
Une instruction du Ministre des Finances, du 10 mars 1924 (2, a précisé la portée des principes contenus dans la législation nouvelle.
Ce sont des principes généraux convenant à tous les départements ministériels mais il peut exister dans chacun d’eux des modalités spéciales d'application appropriées à la nature même des. services dont le fonctionnement se trouve en jeu.
L'article 19 du décret du 15 juin 1923 sur la comptabilité des dépenses engagées prévoit que des instructions, arrêtées par le Ministre des Finances et par chacun des ministres intéressés, détermineront les règles de détail nécessaires. C’est ainsi qu’une instruction interministérielle, en date du 30 mai 1924 (3), fixe les conditions d'application à l’Administration de la Guerre des dispositions générales de ce décret et de la loi du 10 août 1922.
Depuis le vote de celle-ci le Ministre des Finances est devenu le chef hiérarchique des contrôleurs, il était donc logique de lui attribuer la présidence de la Com-
(1) Journal Officiel du 14 novembre 1922, page 10985. (2) B. O. C., Marine, page 140, 10 février 1925. (3) B. O. C. Guerre, page 1981, 1° semestre 1924.
mission permanente de ces fonctionnaires, organisée en 1911.
La création en avait été demandée par M. Thomson dans son rapport sur la fixation du budget général de l’exercice 1903 (Ministère des Finances) :
« Un comité central du contrôle réunissant les «agents contrôleurs de tous les ministères doit fonc- «tionner au ministère des finances et donner une im- « pulsion unique au service des dépenses dans les di- «vers ministères.» (Off. ch. doc. sess. extra. 1902 D 591).
La raison d’être de cette commission à été d’abord d'établir un lien entre les contrôleurs et d’atténuer la diversité d’origine de ces fonctionnaires appelés cependant à s’acquitter d’une tâche semblable. Aujourd’hui l’unité de provenance crée ce lien, mais il y à néanmoins avantage à maintenir cette commission, qui a été réorganisée par le décret du 30 septembre 1922. (J. 0.6 octobre 1922, p. 10004). Cette commission avant 1922 était présidée par le directeur général de la comptabilité publique, elle ne comprenait alors que les contrôleurs ;! y figurent aussi maintenant des fonctionnaires du ministère des finances ; le directeur du budget et du contrôle financier en est le vice-prési-
. dent. Ces changements s’expliquent par les modifica-
tions apportées au mode de nomination et de recrutement des contrôleurs. Ceux-ci, étant désormais placés sous l’autorité exclusive du Ministre des Finances, peuvent en toute matière recevoir directement ses instructions. \
De janvier à juin 1925 deux réunions ont été tenues, l’une présidée par M. Clémentel, l’autre par M. Caïllaux. Lors de la première, le Ministre des Finances a fixé
les conditions dans lesquelles l’action des contrôleurs devra s'exercer dans le but de restreindre les dépenses et notamment au sujet de la stricte application des suppressions d'emplois qui venaient d’être décidées au cours d’un conseil de cabinet.
Le 9 mai 1925, le Ministre des Finances a renouvelé les instructions de son prédécesseur et il a, en outre, prescrit aux contrôleurs de lui faire connaître toutes les réductions pouvant être opérées sur les propositions de dépenses pour l’exercice 1926.
L'indépendance des contrôleurs à été renforcée par le décret du 12 septembre 1923, rendu en application de l’article 101 de la loi de finances du 30 juin 19283 ; un statut spécial leur à été donné, actuellement fixé par le décret du 13 décembre 1925.
