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Avoir recours au Ministre des Finances pour l’exercice de cette fonction est une idée qui paraît devoir réunir de nombreux suffrages. Dans cette hypothèse il exercerait une certaine autorité sur ses collègues.

D'une part, au moment de la préparation du budget, il pourrait modifier les demandes de crédits des autres ministères. Puisque c’est à lui qu’incombe le soin d'assurer l’équilibre budgétaire, il semble logique de lui donner le droit de réduire les prévisions de dépenses et non pas de le charger simplement de trouver les recettes destinées à les satisfaire.

D'autre part il viserait tous les projets d’engagement ; s’il refusait d’y apposer son visa, les autres ministres ne pourraient passer outre à sa décision. A cet effet il aurait à sa disposition un comité de contrôle composé de fonctionnaires de son ministère.

Déjà, dans notre système actuel, les contrôleurs des dépenses engagées n’ont pour chef hiérarchique que le Ministre des Finances. Nous avons également constaté au cours de notre étude qu’à part la menace de Ja mise en jeu de leur responsabilité civile ou politi-

que, rien n’empêche un ministre d’engager une dépense irrégulière, malgré la résistance du contrôleur et du Ministre des Finances.

Si donc ce dernier recevait le pouvoir d'imposer sa volonté à ses collègues, soit au moment de la préparation du budget, soit à celui de l'engagement d’une dépense, notre réglementation en la matière serait, il nous semble, complétée fort heureusement.

Quelle est d’ailleurs la situation réelle du Ministre des Finances dans le régime parlementaire français ?

Chargé de préparer et d’assurer l’équilibre budgétaire, le Ministre des Finances prend connaissance des prévisions annuelles de dépenses des divers ministères et de toutes leurs demandes de crédits. Devant garantir au Parlement une fidèle exécution du budget, il a un droit de regard sur les actes financiers de ses collègues, qui doivent soumettre à son contre-seing (1) ou à son avis toutes leurs propositions susceptibles d’avoir des conséquences pour le Trésor ; la direction du mouvement général des fonds exerce pour le compte du Ministre des Finances un contrôle rigoureux sur les ordonnances de paiement et de délégation ; les comptables payeurs vérifient la régularité budgétaire des ordonnances et des mandats qui leur sont présentés ; la direction de la comptabilité publique effectue pour ainsi dire la synthèse des diverses opérations relatives à l’ordonnancement et au payement de chaque ministère. Le contrôle des dépenses engagées est mainte-

(1) LOI de finances du 25 février 1901, art. 35 : «Toute mesure ayant pour effet d'augmenter le nombre ou les traitements des fonctionnaires et agents rémunérés sur le budget de l'Etat devra faire l'objet d'un décret contresigné par le Mimstre des finances. »

LOI de finances du 13 juillet 1911, art. 144 : « Sont applicables aux auxiliaires, employés à titre permanent dans les diverses

nant devenu un moyen d'action de plus donné par la loi au Ministre des Finances.

L'exercice de si importantes fonctions assure donc à ce dernier vis-à-vis des autres ministres un prestige considérable qui peut être encore rehaussé par son ascendant personnel.

Dans ces conditions, lorsque le Ministre des Finances est amené à faire une observation à un de ses collègues au sujet de l’irrégularité d’un acte financier, il est à supposer que la mesure incriminée sera retirée par suite du consentement de son auteur. Mais si, par contre, ce dernier s’y refuse, qu’en résultera-t-il ? L’impossibilité pour le Ministre des Finances de faire prévaloir son avis à moins de saisir du litige le Conseil des Ministres, où se prennent toutes les décisions importantes concernant la politique générale du cabinet en vertu du principe de la solidarité ministérielle.

administrations de l'Etat, les dispositions de l’article 55 de la loi de finances du 25 février 1901 ».

LOI de finances du 30 juin 1923, art. 105 : « Les décrets portant concession de logements à titre gratuit dans les bâtiments appartenant à l'Etat sont soumis au contre-seing du Ministre des finances.

Une révision générale des concessions de l'espèce sera effectuée dans les conditions prévues par l’article 39 de la loi de finances du 39 avril 1921.

Les décrets prononçant le maintien des concessions justifiées par les besoins des services publics seront contresignés par le Ministre des finances et détermineront les conditions dans lesne des retenues pourront être effectuées sur les traitements

es personnels bénéficiant du logement en nature ainsi que le taux de ces retenues.

LOI de finances du 13 juillet 1925, art 279 : En exécution des dispositions de l’article 3 de la loi du 1? avril 1924, concernant le programme naval, le Ministre de la Marineest autorisé à imputer en 1925, par anticipation sur les crédits qui lui seront alloués pour l'exercice 1926, des dépenses d'exécution dudit programme naval dans la limite d'un maximum de 20 millions de francs.

L'ouverture des crédits correspondants et leur répartition par chapitre seront effectuées par décret contresigné par le Ministre des finances.

Au cours de la discussion qui aura lieu le Ministre des Finances obtiendra peut-être l’appui du Président de la République et du Président du Conseil et, alors, la majorité des membres du cabinet approuvera vraiïsemblablement la manière de voir du Ministre des Finances. Mais ce dernier, s’il n’est pas soutenu par le Président de la République et par le Président du Conseil, risque fort de ne pas convaincre les autres ministres : ceux-ci, n'ayant pas à se préoccuper d’assurer l’équilibre budgétaire, n’apprécieront sans doute pas à leur juste valeur les arguments invoqués par le Ministre des Finances. Celui-ci ferait, il est vrai, facilement triompher son point de vue s’il était aussi chef du Cabinet.

Dans le cas où le Conseil des ministres ne se range pas à l’avis du Ministre des Finances, il ne reste méême pas à ce dernier la ressource de démissionner ; car ce serait alors rendre public ce désaccord et, par suite, risquer de provoquer, à la Chambre, des demandes d'explications, d’où pourrait résulter un débat se terminant par un vote de défiance à l’égard du Cabinet, dont tous les membres seraient obligés de démissionner en vertu du principe de la solidarité ministérielle. Cette menace pourrait avoir pour résultat d’amener le Conseil des ministres à prendre une décision favora-' ble au Ministre des Finances, dont l’avis prévaudrait ainsi. Si la loi n’a pas donné à ce dernier le droit d'imposer sa volonté aux autres membres du cabinet, l'application du principe de solidarité ministérielle peut aboutir à ce résultat d’une manière indirecte.

Au point de vue de la recherche des économies, le Ministre des Finances joue un rôle de plus en plus important. C’est ainsi que M. Caillaux a obtenu du

Parlement le vote d’une loi dont l’article 1er est conçu dans les termes suivants :

«Le Ministre des Finances disposera des pouvoirs «impartis par le décret du 14 mars 1920 au comité «supérieur d'enquête et par le décret du 1er août 1922 «à la commission extra-parlementaire des économies. « À cet effet les différents corps de contrôle seront «mis à sa disposition.

« Les décrets de présentation de projets de loi et de «réglementation administrative, qui devront interve- «en conclusion de cette enquête, ne porteront que le. «double contre-seing du président du Conseil et du « Ministre des Finances. » (1)

Nous avons vu dans le chapitre précédent le rôle et la composition de ce comité supérieur d’enquête, dont l’action doit s'exercer dans les cadres de l’organisation administrative actuelle. Il n’en est pas de même pour la commission extra-parlementaire des économies, créée en vue de rechercher dans une transformation fondamentale des méthodes ou dans un remaniement profond des rouages administratifs la source d’une importante réduction des charges de l’Etat. La création de cette commission fut décidée par le gouvernement sur la demande de la commission des finances de la Chambre des députés et réalisée par le décret du 1er août qui en fixa la composition et les pouvoirs. En firent partie des membres du Parlement et des hauts fonctionnaires. MM. Louis Marin et Emmanuel Brousse, députés, et M. Magny, sénateur, furent choisis parce qu'ils s'étaient spécialisés dans

(1) Loi du 27 juin 1925, J, O., du 28 juin, page 5958,

l’étude de l’organisation administrative et la recherche des économies. Le conseil d'Etat y fut représenté par M. Tirman, conseiller ; la Cour des comptes par son rapporteur général, M. Maurice Bloch qui fait également partie du comité supérieur d’enquête dont il est le président.

D’après l’article 3 du décret du leraoût 1922 (1), « La commission à les pouvoirs d'enquête les plus «étendus auprès des ministres et administrations pu- «bliques. Elle procèdera en particulier à toutes les «investigations et exercera tous contrôles sur pièces «et sur place. Les moyens d'action et de transport « nécessaires seront mis à cet effet à sa disposition. »

De tels pouvoirs ont été accordés par la loi du 27 juin 1925 au Ministre des Finances. D'ailleurs c’est pour le compte de ce dernier que travaillait la commission Marin. Elle avait été chargée de centraliser et de coordonner les travaux des commissions, prévues par l’article 102 de la loi de finances du 30 juin 1923 et instituées par décrets dans toutes les administrations de l’Etat en vue de procéder à une révision générale des cadres et de proposer les simplifications susceptibles d’être apportées dans le fonctionnement des corps administratifs ainsi que les réformes à appliquer aux méthodes de travail.

Les travaux de ces commissions devaient servir à la commission supérieure des économies pour présenter au gouvernement un rapport d'ensemble, ainsi que le prescrivait l’article 4 du décret précité :

«La commission adressera ses comptes-rendus et

(1) J. O. du 4 août 1922, page 8115.

G. PERROT, Controle des dépenses engagées 41

162 LE CONTROLE DES DÉPENSES ENGAGÉES « rapports au Ministre des Finances au fur et à mesure «de l’avancement de ses travaux ».

M. Marin, président de cette commission, adressa son premier rapport au Ministre des Finances le 3 novembre 1923 (1).

Les réformes proposées devaient réaliser plus de six cent cinquante millions d'économies permanentes et immédiates ; c'était un premier effort suffisant à amorcer la réforme intégrale de l’administration.

Malheureusement les circonstances n’ont pas permis pour le moment, la réalisation de ce programme.

Le Ministre des Finances n’a pas utilisé les pouvoirs considérables qu’il a obtenus du Parlement en juin 1925.

Les dispositions de cette loi sont en tout cas fort intéressantes à {un point de vue théorique en raison de l’accroissement des moyens de contrôle mis à la disposition du Ministre des Finances. Celui-ci a le droit de faire appel, pour la recherche des économies, à tous les corps de contrôle de l’exécution du budget. Quels sont ces corps de contrôle ?

L'article 150 de la loi de finances du 13 juillet 1911 nous l’indique : « Dans chaque département ministé- «rieel où il existe un corps de contrôle financier, ce « corps est chargé de suivre l’exécution du budget ».

Cinq ministères seulement sont pourvus de corps de contrôle financier : la Guerre, la Marine, les Colonies, l'Intérieur et les Finances.

Ces cinq corps de contrôle ont été adaptés à la fonction nouvelle que le Parlement leur a dévolue. Mais dans les autres ministères il n’existe toujours pas de corps de contrôle de l’exécution du budget, malgré les

(1) J. O. Annexe du 10 décembre 1923, page 891.

prescriptions suivantes de l’article 150 de la loi précitée : « Dans les départements ministériels où ce con- «trôle n’est pas constitué, le contrôle de l'exécution « du budget est assuré dans les conditions à détermi- «ner par un règlement d'administration publique ».

Le Ministre des Finances devant garantir au Parlement une fidèle exécution du budget, il serait peutêtre judicieux de rattacher tous ces corps de contrôle au Ministère des finances.

On pourrait envisager aussi la création d’un ministère du contrôle qui grouperait tous ces différents corps ; ce serait un portefeuille attribué d'office au président du conseil. De la sorte n’interviendraient pour la recherche des économies et pour la sauvegarde des intérêts du Trésor que le Ministre des Finances et le Président du Conseil. Dans le cas où le Ministre des Finances est en même temps le chef du cabinet, le portefeuille du contrôle lui appartiendrait aussi; ce serait évidemment une simplification.

Ainsi, sans porter atteinte à notre forme de gouvernement parlementaire, la prépondérance du Ministre des Finances peut être assurée au sein du cabinet.

Si l’on refuse au Ministre des Finances le droit d'exercer un contrôle préventif à caractère prohibitif, il semble toujours possible de lui confier le soin de rechercher des économies lors de la préparation du budget, de les signaler au Parlement et de jouer ainsi un rôle analogue à celui du Ministre des Finances en Angleterre.

Le système anglais est le suivant : le département des finances possède un droit absolu de contrôle au sujet des dépenses budgétaires.

Notre ministère des finances est représenté en An-

gleterre par un conseil, le Board (bureau) of the treasury, composé de sept personnes : le premier lord de la trésorerie qui est en principe le chef du cabinet et dirige la politique générale ; le chancelier de lEchiquier qui est le véritable Ministre des Finances ; trois lords juniors et deux secrétaires de la trésorerie, membres du cabinet. Ces cinq derniers personnages de même que le premier lord de la trésorerie ont plutôt un rôle politique. Le Chancelier de l’Echiquier est secondé par un secrétaire permanent qui ne fait pas partie du cabinet. Depuis 1818, ce bureau de la trésorerie possède le pouvoir de déterminer le montant des dépenses proposées pour chaque département ministériel ; le Chancelier de l’Echiquier, étant responsable de toutes les demandes de crédits qui seront soumises aux Chambres, est libre d'accueillir, de rejetter ou de modifier les propositions budgétaires de ses collègues.

Les ‘services de la Guerre et de la Marine jouissent, il est vrai, d’une grande autonomie puisque leurs demandes de crédits sont présentées aux Chambres sans avoir été modifiées par le Ministre des Finances ; elles ne peuvent l'être qu’en conseil de cabinet. Pour les dépenses des services civils, au contraire, le système fonctionne dans toute sa rigueur.

L'engagement des dépenses se trouve aussi sous le contrôle de la trésorerie ; en effet, dans chaque ministère, de hauts fonctionnaires, appelés «accounting officers », sont chargés de surveiller l’emploi des crédits et de protester contre les dépenses irrégulières en adressant des rapports au chef du département. La nomination des accounting officers doit être agréée par la trésorerie.

Pour éviter les dépassements de crédits, les Anglais

substituent au contrôle des titres de paiement celui des sorties de fonds destinés à les acquitter. L'exercice de ce contrôle est confié à un fonctionnaire inamowvible, le contrôleur auditeur général, qui ne peut être révoqué par le roi que sur la demande des deux Chambres et dont le traitement fait partie du fonds consolidé. | fs ki

Ce haut fonctionnaire exerce un contrôle préventif puisqu'’avant d'autoriser la sortie de fonds il s’assure que la somme demandée par la trésorerie est destinée à acquitter les dépenses légitimées par les lois et règlements ou ne dépassant pas les crédits votés par le Parlement, s’il s’agit de dépenses non inscrites au fonds consolidé. L'autorisation que donne le contrôleur auditeur général à pour effet de permettre au « Paymaster général», agent qui centralise tout le service des paiements, de puiser au compte que l'Etat possède à la Banque d'Angleterre jusqu’à concurrence d’une certaine somme, dans les limites de laquelle les ordonnateurs délivrent des ordonnances individuelles ; ils tirent des chèques sur le Paymaster général, qui n’exerce aucun contrôle préventif de la dépense.

Le rôle du Paymaster général se réduit à celui d’une Banque qui paye un chèque sans pièces justificatives de ia qualité ou de la validité de la dette qu'il s’agit d’éteindre. Le comptable en Angleterre est un agent de comptoir et son compte est un simple compte de caisse. )

L’ordonnateur est le maître du crédit sans contrôle autre que celui de l’Audit Office, qui est une Cour des comptes dont les arrêts ne peuvent mettre en jeu la responsabilité pécuniaire du payeur pour défaut de

justification de la dépense. Les pièces justificatives de celle-ci sont produites en effet à l’appui des comptes d’ordonnateurs. C’est en examinant ces comptes que l’Audit Office peut mettre en jeu la responsabilité de l’ordonnateur, qui se retourne contre la partie prenante, mais qui ne sera pas mis en débet par l’Audit Office. C’est donc en Angleterre la suppression du contrôle préventif local et décentralisé du payeur exercé sous sa responsabilité pécuniaire.

Le contrôleur-auditeur général n’est pas seulement chargé du contrôle préventif dont nous venons de parler. Il remplit également les fonctions de premier président de la Cour des comptes ; il vient lui-même, avec son assistant, devant le comité des comptes publics de la Chambre des communes pour soutenir les observations de l’Audit Office. Les chefs de services sont appelés pour justifier leur administration. La trésorerie envoie un représentant. Les questions et les réponses sont sténographiées et publiées. La trésorerie sanctionne par ses circulaires les décisions du comité parlementaire.

Les dépenses budgétaires sont donc contrôlées, en Angleterre, par la Trésorerie et par le contrôleur-auditeur général ; le contrôle de ce dernier s’exerçant préventivement et «a posteriori ».

La création d’une telle personnalité ne serait pas possible dans notre pays en raison du caractère politique de sa nomination par les Chambres.

Mais l’exemple du bureau de la Trésorerie peut être invoqué, en France, par les partisans de l’accroissement des pouvoirs de contrôle du Ministre des Finances, celui-ci répondant en dernier ressort des charges

financières de l'Etat. Ainsi que l’a exprimé avec humour M. Gladstone: «Le Ministre des Finances est «semblable à un homme qui se serait engagé à tra- «verser une forêt épineuse en tenant en équilibre les «deux plateau d’une balance. A chaque pas, il est «assailli par des larrons qui sont ses collègues et ses «amis. Son honneur est d'achever son périlleux voyage «en conservant son fardeau intact. »

Donner aux contribuables l’assurance que leurs sacrifices n’ont pas été inutiles est certes, en tout temps, une préoccupation légitime mais particulièrement à notre époque où les charges écrasantes, qui pèsent sur notre pays, l’obligent à faire un effort fiscal considérable.

L'institution d’un contrôle des dépenses engagées répond à ce besoin et à celui de faire respecter par le gouvernement la volonté parlementaire. De tels résultats ne sont d’ailleurs possibles que lorsqu'il s’agit d’un contrôle préventif, obligatoire et aussi étendu que possible, à caractère prohibitif ou à défaut facultatif mais alors pourvu d’une sanction, exercé par une autorité indépendante et renseigné par une comptabilité des dépenses engagées.

Le système français actuel, amélioré par de nombreuses modifications depuis son origine remontant à une trentaine d’années, réunit cet ensemble de conditions, grâce auxquelles il donnera vraisemblablement les bons effets qu’on en attend.

Préventif il l’est en effet, puisque c’est préalablement à l'engagement d’une dépense que le contrôleur appose son visa sur un projet d’acte que rendra défi-

nitif la signature du Ministre. Obligatoire est ce contrôle auquel la loi a donné le moyen de s’assurer qu’aucune proposition de dépense ne lui à échappé en prescrivant aussi le visa des ordonnances de paiement et de délégation.

S'exerçant sur les engagements de dépenses de tous les ministères, ce contrôle examine le point de vue financier dans toute son ampleur, car il ne se borne pas à vérifier l’imputation de la dépense et la disponibilité des crédits.

N’accordant pas. un caractère prohibitif au refus de visa et, par suite, n’empêchant pas en fait un ministre d'engager irrégulièrement une dépense, notre législation prévoit une sanction: la responsabilité ceivile, pénale et politique du ministre qui passe outre à, la décision du contrôleur. Cette sanction, excellente en théorie, à besoin d’être éprouvée par la pierre de touche de la pratique.

Si d’ailleurs le contrôle organisé en France n’a pas un caractère prohibitif c’est parce que s’y opposent nos principes de droit public. Ceux-ci n’accordent pas au Ministre des Finances une sorte de suprématie sur ses collègues mais seulement un droit de regard sur leurs actes financiers.

Nos contrôleurs, représentants permanents du Ministre des Finances dans les divers départements ministériels, ne peuvent donc, pas plus que leur chef, imposer leur manière de voir, mais ils sont particulièrement qualifiés pour étudier tous les projets de leur ministère respectif, en particulier les prévisions budgétaires et les demandes de crédits additionnels, avant leur transmission au Ministre des Finances pour être soumis à l’avis ou au contre-seing de ce dernier.

Le fait pour les contrôleurs d’être exclusivement les agents du Ministre des Finances, dont ils dépendent par leur nomination, leur avancement, leur discipline et leur rémunération, les rend complètement indépendants des administrations centrales auprès desquelles ils sont placés.

Un statut a été donné aux contrôleurs qui sont tous recrutés parmi les fonctionnaires appartenant aux cadres des administrations du Ministère des Fi1nances. .

L'exercice de ce contrôle, confié à des agents relevant du pouvoir exécutif, ne porte aucune atteinte à nos principes constitutionnels qui ne permettraient pas une ingérence du législatif dans les attributions du gouvernement chargé d’exécuter le budget.

Le système français actuel, tout en respectant le principe de la séparation des pouvoirs, assure d’une manière satisfaisante le fonctionnement du contrôle financier du Parlement en lui permettant de trouver des renseignements précieux dans la situation des dépenses engagées qui doit lui être communiquée chaque année. En outre les membres des commissions des finances de la Chambre et du Sénat sont mis à même de suivre les travaux des contrôleurs grâce à la communication du rapport annuel de ces fonctionnaires et des résultats trimestriels de la comptabilité des dépenses engagées. Celle-ci, tenue à la fois par le contrôleur de chaque ministère et par chacun des services administratifs, enregistre toutes les opérations qui peuvent influer sur la situation financière d’un chapitre budgétaire. L'intérêt que présente la tenue de cette comptabilité est considérable pour le contrôleur, qui peut ainsi apposer son visa en connaissance de

cause, et pour chaque chef de service qui se rend compte de la sorte continuellement des disponibilités d’un chapitre.

Ainsi organisé, notre contrôle des dépenses engagées peut arriver à donner des résultats aussi efficaces que s’il avait un caractère prohibitif. En effet, quelle que soit la conception adoptée en vue d'éviter les dépassements de crédits, il est nécessaire de tenir compte des nécessités de l’action gouvernementale, de la souplesse qu’elle exige. 2

Si donc, comme en Italie, l’organe de contrôle possède une sorte de droit de veto, il n’en est pas moins certain que des facilités sont données au gouvernement pour échapper à l’étreinte trop étroite de ce contrôle, exercé par la Cour des comptes. Celle-ci peut être forcée à l'enregistrement avec réserve d’un décret ; elle ne peut l’être quant à l’ordonnancement irrégulier d’une dépense. Mais alors le refus de visa, s’il est vraiment prohibitif, peut être rendu inefficace par la faculté iaissée au gouvernement d'utiliser des mandats d'avance ou un fonds de réserve. C’est qu’en effet l’organisation d’un contrôle préventif est un problème d’ordre constitutionnel difficile à résoudre : d’une part il convient de l’imiter l’initiative ministérielle afin d'éviter les dépassements de crédits, d'autre par il ne faut pas gêner l’action gouvernementale.

La solution apportée en France à cette question est assez heureuse, puisqu'elle tend à faire de cette institution un moyen légal de plus donné au Ministre des Finances pour assurer un parfait équilibre budgétaire et qu’elle constitue une source remarquable d’informations pour les membres des commissions financiècières du Parlement, auquel appartient dans sa pléni-

\ tude à la fois le droit de voter les crédits et d’en contrôler l’emploi.

Ainsi que l’a exprimé Montesquieu dansson Esprit des Lois: «Si dans un état libre, la puissance légis- «lative ne doit pas avoir Le droit d'arrêter la puissance «exécutive, elle a le droit et doit avoir la faculté «d'examiner de quelle manière la loi qu’elle à faite «est respectée ».

Vu: LE PRÉSIDENT DE LA THÈSE Vu : LE DOYEN Aix, le 16 Janvier 1926 ! Aix, le 16 Janvier 1926 F. MOREAU. F. MOREAU.

Vu et permis d'imprimer :

Aix, le 16 Janvier 1926 :

LE RECTEUR : J. PADÉ.