CHAPITRE DEUXIÈME
Contrôle préventif confié à la Cour des Comptes
C’est la solution adoptée en Italie ; plusieurs projets de réforme de notre contrôle des dépenses engagées s’en étant inspiré, examinons donc le système Italien.
$ a) LA Cour DES COMPTES EN ÎTALIE
« L'Italie à voulu maîtriser les dépassements de cré- « dits en confiant à la Cour des comptes le contrôle «préventif, c’est-à-dire le visa préalable au payement « des actes d'engagement et d’ordonnancement des dé- « penses.» (1) La loi sur la comptabilité Italienne du 14 août 1862 a organisé le fonctionnement de ce contrôle : « Tous «les décrets royaux quel que soit le ministre dont ils «émanent et quelque soit leur objet doivent être pré- « sentés à la Cour des comptes pour y recevoir la for- «malité du visa et de l'enregistrement. » (Art. 12). En fait, les décisions non susceptibles d’avoir une
(1) La Cour des comptes en Italie et en Allemagne par VicrTor px Marce (F. Alcan 1921), page 23.
G. PERROT. Contrôle des dépenses engagées. 10
répercussion financière échappent seules à la censure de cette haute juridiction, qui se trouve nantie d’un pouvoir très voisin du droit d'enregistrement et de remontrances de nos chambres des comptes de l’ancien régime.
Elle exerce son contrôle en vue de renseigner le pouvoir législatif sur la légalité des actes de l'exécutif.
«L'engagement légal de toute somme devra être «approuvé par la Cour des comptes et la preuve de « l'approbation de chaqué engagement devra être com- «muniquée au Parlement.» (Loi du 4 juin 1893).
Dans chaque ministère, le chef de la comptabilité examine au point de vue de l’imputation de la dépense et de la disponibilité des crédits tous les projets d’engagement que lui communiquent les divers services administratifs ; il les revêt ensuite de son visa s’il ne constate aucune irrégularité.
Les dossiers sont alors envoyés à la section de la Cour des comptes chargée du contrôle préventif. Elle refuse l’enregistrement à tout acte d'engagement non visé par le chef de comptabilité et à tout décret ou arrêté qu’elle estime contraire aux lois ou règlements en vigueur ; elle en avertit le département ministériel intéressé qui s'incline le plus souvent devant l’opinion de cette section de la Cour.
Mais s’il résiste, le différent est porté devant le conseil des ministres. Ce dernier décide soit de retirer ou de modifier le décret soit de ne pas adopter l’opinion de la Cour et de lui renvoyer pour enregistrement l’acte litigieux. \
La Cour des comptes, toutes sections réunies, examine alors cette décision ; elle enregistre le décret purement et simplement en adoptant la manière de
CONTROLE PRÉVENTIF CONFIÉ A LA COUR DES COMPTES 147 NDLR ARR RP voir du conseil des ministres ou l’enregistre avec réserve en faisant sienne l’opinion de la section du contrôle préventif.
Tous les quinze jours les enregistrements avec réserve sont communiqués aux présidents des deux Chambres ; des commissions permanentes sont spécialement chargées au Sénat et à la Chambre des députés d'examiner les décrets enregistrés avec réserve, de la sorte la responsabilité politique du gouvernement peut être rapidement mise en jeu.
Lorsque le chef de la comptabilité appose son visa sur un acte d'engagement, la Cour n’a aucun motif de suspecter cette décision ; elle n’est d’ailleurs pas en mesure de la vérifier, ne disposant pas comme ce fonctionnaire d’une comptabilité des dépenses engagées. Dans chaque ministère, le chef du service de la comptabilité prend note sur son registre des engagements qui lui ont été communiqués par les bureaux de l’administration centrale. Il recoit communication de tous les contrats, conventions et actes quels qu'ils soient d’où dérivent des engagements sur les chapitres du budget. Les défauts de cette comptabilité proviennent surtout de l’absence d’une collaboration bien comprise entre les services qui engagent les dépenses et les bureaux qui les contrôlent, et du fait que seuls les engagements légaux (impegni legali) y sont inscrits, ce sont ceux relatifs aux obligations prises en vertu de contrats ou de marchés de fournitures et de travaux. L'engagement légal de toute somme doit être enregistré par la Cour soit à l’occasion d’actes de dépenses qui sont soumis à son visa soit à l’occasion des reliquats passifs qui lui sont transmis à la clôture de l’année financière. Mais les engagements latents (im-
pegni latenti) échappent à la comptabilité budgétraire et au contrôle de la Cour. Ce sont des engagements provisoires qui précèdent et préparent ceux en forme légale.
La Cour des comptes Italienne utilise autant de registres spéciaux que l’exige la nature des actes à y inscrire, il y en a un pour le personnel, un pour les contrats, ete... Ces registres indiquent par chapitre le montant des paiements comparé avec les prévisions budgétaires, mais ne renseignent pas au sujet des engagements.
La Cour des comptes Italienne peut difficilement prévenir les excédents d'engagement de dépenses, faute d’écritures propres lui permettant de suivre le mouvement journalier des engagements en regard des crédits budgétaires d’une part et des ordres de paiement de l’autre. Son contrôle serait plus utile si elle enregistrait non seulement les actes revêtus de la forme légale et comptable mais encore les prévisions d’engasement à l’état latent qui engendreront des obligations pour le budget plus ou moins rapidement.
En vue de remédier à ces imperfections de la comptabilité des dépenses engagées, il à été institué, près de chaque ministère, des commissions de surveillance sur les engagements (Commisioni di vigilanzia sugli impegni). Leur origine remonte à 1897.
Elles se réunissent tous les mois pour examiner la situation des engagements afférents à chaque chapitre. Elles sont composées de fonctionnaires auxquels incombe le soin de préparer le budget et d'engager la dépense.
Ceux-ci chargés de se contrôler eux-mêmes ont une tendance à exagérer les devis et à augmenter ainsi les
dotations de certains chapitres budgétaires, afin d’éviter ensuite toute éventualité de dépassements de crédits.
Divers projets de réforme ont essayé de donner à la Cour les moyens d'exercer parelle-même un contrôle efficace. En 1905, M. Luzatti, ministre du Trésor, a proposé d'accroître l’action de cette juridiction des comptes grâce à la tenue d’écritures spéciales, tout en maintenant et en renforçant le rôle des commissions de surveillance. Certaines dispositions de ce projet soumettaient, selon le système anglais, les autres ministres à une semi-tutelle du Ministre du Trésor, c’est peut-être pour cette raison qu’il n’a pas été accepté.
En l’état actuel des choses, la résistance de la Cour peut être brisée, ainsi que nous l’avons dit, au moment de l’engagement irrégulier d’une dépense. Mais il est impossible de forcer sa volonté au moment où l’ordonnance de paiement est soumise à son visa.
En opposant la violation de la loi budgétaire, comme un dépassement de crédits ouverts au chapitre d’imputation de la dépense, la Cour entraîne par son refus d'enregistrement l’annulation du mandat, à supposer que le fonds de réserve dont dispose le gouvernement ait été épuisé. IL est vrai que l’action ministérielle, même dans cette hypothèse, ne serait pas entravée car la dépense pourrait être payée au moyen de certains comptes courants ou de mandats d'avance mis également à la disposition du gouvernement.
Avant la guerre, en Italie, les dépenses étaient payées jusqu’à concurrence d’un tiers au moyen de ces avances ; pendant l’année 1915-1916 elles se sont élevées jusqu'aux deux tiers. N'est-ce pas alors un moyen certain de faire acquitter toutes les dépenses irrégulières ?
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Cette pratique peut évidemment amener des abus et met en échec le contrôle préventif. Malgré ses imperfections, ce système nous offre une formule du plus haut intérêt parce qu’elle permet au Parlement d’avoir des relations fréquentes avec la Cour des comptes.
En effet non seulement le rapport de cette dernière est présentée au Parlement sans restriction, non seulement il est publié, mais encore tous les quinze jours le président de la Cour envoie aux présidents des deux Chambres un message leur faisant connaître les enregistrements avec réserve pendant cette courte période. Une commission spéciale est chargée d’en fournir un rapport immédiat : l'inscription en est effectuée aussitôt à l’ordre du jour. Une séance est réservée chaque semaine dans les deux Chambres pour la discussion de ces rapports et pour le vote des sanctions à donner aux faits signalés.
« Si le Parlement n’attache pas toujours aux obser- «vations de la cour l’importance qu’elle mérite et « passe souvent, pour des motifs d'opportunité, sur l’il- « légalité relevée, le contrôle n’en est pas moins vrai- «ment public en Italie »(1).
$ b) CE QUE POURRAIT ÊTRE LA Cour Des CoMprTEs EN FRANCE
L'exemple de l’Italie a suscité en France, avonsnous dit, diverses propositions de loi, confiant le contrôle préventif des engagements à la Cour des comptes. Examinons celle présentée par M. Geo Gerald {?).
(1) V. ne Marce : La Cour des comptes en Italie eten Allemagne (F. Alcan 1921), page 28.
(2) Doc. Parl., Chambre, session ordinaire, séance du 25 mars 1920, annexe n° 620, page 593.
Le contrôle des dépenses engagées n’ayant pas donné les résultats qu’on en pouvait attendre, en vue de réaliser toutes les économies désirables, il convient d’organiser un contrôle de l'engagement des dépenses. Que doit-il être? Préalable évidemment, mais, de plus, s’étendant à l’utilité même de la dépense, prise à son origine et suivie dans ses diverses fluctuations. '
«Il n’est pas toujours facile de déterminer la dé- «pense dans sa quotité présente ou future, mais il est «toujours possible de se rendre compte de l’opportu- « nité d’un besoin, quel que soit le domaine qu'il af- « fecte ou la portée qu’il puisse avoir ».
Il s’agit d’une part d'apprécier l'utilité d’une dépense et d'autre part de déterminer le chiffre à lui consacrer. A cette double fin une enquête approfondie est nécessaire. Le domaine de ce contrôle doit être le plus étendu possible. Les raisons pour lesquelles la Cour des comptes est choisie pour exercer cette fonction sont faciles à trouver et à justifier.
L'impartialité et la compétence de ses membres la désignent comme pouvant remplir ce rôle d’une manière parfaite.
Indépendante du Gouvernement comme du Parlement, ses décisions sont l’émanation d’une volonté saine et réfléchie. Mais, pour remplir de telles fonctions, les membres de la Cour devront modifier leur méthode de travail, bonne pour effectuer un contrôle posthume (comme disent les Italiens), mais sans doute insuffisante pour l'appréciation d’une dépense non encore réalisée et pour l’exercice, d’un contrôle administratif et non pas uniquement financier.
L'efficacité de cette organisation nouvelle ne pourra
se manifester qu'à l'égard des dépenses éventuelles, ou
plutôt de certaines d’entre elles. Quant aux permanentes, leur montant en est connu dès le commencement de l’année et ne résulte en tout cas pas d’évaluations plus ou moins exactes de l’administration.
Les crédits destinés à couvrir une dépense ne seront votés par le Parlement qu'après l’examen approfondi de la proposition par l’organisme de contrôle.
Donc vérification de l’utilité même de l’objet de la dépense et détermination du crédit qu’elle nécessite, telles seraient les attributions de la Cour des comptes.
Recevra-t-elle directement les projets de dépenses et les demandes de crédits des différents services ? Il paraît difficile qu’elle se passe d’intermédiaire.
De même qu’en Italie la cour exerce un contrôle du deuxième degré, de même en France elle recevrait les dossiers déjà examinés par le contrôle général des finances, dont le rôle à été si important autrefois et dont le rétablissement semble désirable.
L'article 3 de la proposition de M. Geo Gerald est ainsi conçu : « La Cour surveillera l'emploi des crédits « votés et contrôlera la gestion de la fortune publique. « Par l’organe du contrôleur général des finances, elle «exercera son action sur tous les domaines, aussi bien «administratifs que financiers, et sur tous les faits « susceptibles de créer pour l’Etat une dette; elle «prendra sous le contrôle du Parlement toutes les «sanctions qu’elle jugera utiles. »
Le contrôleur général des finances apposerait son visa sur le projet d'engagement après avoir procédé à une enquête sur pièces et sur place. Cette formalité accomplie, une section spéciale de la Cour des comptes statuerait et fixerait le montant du crédit correspondant, en s'inspirant du caractère provisoire ou défini-
tif de la dépense. Le Parlement se bornerait à voter le montant du crédit jugé nécessaire par la Cour des comptes. S'il refusait de l’allouer, la Cour statuerait à nouveau. Dans l’hypothèse d’un second refus du Parlement, l’affaire serait portée devant l’assemblée plénière du conseil d'Etat.
Mais, pour que le contrôle de l'engagement soit efficace, il ne suffit pas d'atteindre la dépense à son origine. Il faut encore la suivre dans ses diverses fluctuations. En d’autres termes, il convient d’examiner les conditions de l’exécution de la dépense.
D'où résulte la nécessité d’une nouvelle intervention de ces deux échelons de contrôle. Le contrôleur général des finances surveillerait la passation des marchés, la réalisation des travaux, l’emploi des crédits. De même qu’il y à un corps de l'inspection des finances, chargé de vérifier la gestion des comptables, il y aurait un contrôle général des finances, remplissant un rôle identique vis-à-vis des ordonnateurs ; il rechercheraiït les économies susceptibles d’être réalisées dans les différents services et adresserait des rapports périodiques à la Cour. Il aurait aussi à aider la Cour des comptes à élaborer les règlements nécessaires et à, édicter des sanctions, afin de réprimer le plus rapidement possible la faute constatée.
La proposition de M. Geo-Gerald contient, certes, des idées fort intéressantes et esquisse un système peut-être parfait de contrôle préventif sur les engagements de dépenses, mais n'est-ce pas une solution un peu hardie que de confier à la Cour des comptes à la fois le droit de se prononcer sur le principe même d’une dépense et sur la fixation du crédit corrélatif à demander au Parlement ? De tels pouvoirs sont consi-
dérables et mêlent cette juridiction à l’action administrative proprement dite. Or n'est-ce pas le caractère essentiel de tout contrôle que d’y être étranger ?
Sans être juge de l’opportunité d’une dépense, la Cour des comptes pourrait attirer l’attention du Parlement à ce sujet ; elle agirait ainsi « comme un indicateur dénonçant au Parlement les abus ou lui désignant tel ordre de dépenses comme susceptible d’une réduction. » (1)
En effet nous avons vu dans le chapitre précédent que la commission parlementaire des comptes définitifs est également chargée du soin de rechercher des économies et que, pour atteindre cet objectif, elle fait appel aux travaux de la Cour des comptes. Il faut donc que ceux-ci contiennent des observations d’ordre administratif et ne soient pas seulement un relevé des infractions financières aux lois et règlements.
Le pracureur général près la Cour des comptes est chargé depuis 1920 (2) de présider un comité supérieur d'enquête où figurent des membres de la Cour des comptes ainsi que des représentants des corps de contrôle des divers ministères appelés à rechercher au moment de la préparation du budget les économies possibles.
Pour réduire les dépenses publiques, il ne suffit pas en effet d’avoir un excéallent fonctionnement du contrôle financier des dépenses engagées mais encore des moyens de s’assurer que les chiffres proposés par les
4) Doc. Parl., Chambre, session, ordinaire, séance du 8 mai 1923, annexe n° 5944, page 1095.
(2) Le décret du 14 mars 1920 a institué, sous le nom de « comité supérieur d'enquête », un organisme chargé de rechercher et de proposer toutes les mesures susceptibles de réduire les dépenses de toute nature incombant à l'Etat.
divers services pour l'établissement du budget ne sont pas manifestement exagérés ; car, afin d'éviter un refus de visa du contrôleur pour une proposition de dépenses excédant les crédits votés, les administrations pourraient s’ingénier à augmenter le montant des prévisions budgétaires, ou du moins à ne pas les diminuer lorsque les instructions du chef du gouvernement les incite à le faire.
Dans son organisation actuelle la Cour des comptes est d’ailleurs en mesure de donner des renseignements utiles au Parlement par l’examen des comptes des ordonnateurs et de ceux des comptables ; leur rapprochement, nous le savons, peut faire apparaître des irrégularités budgétaires. Elle vérifie de la sorte la manière dont les payeurs publics ont exercé leur contrôle sur les ordonnances ou les mandats de paiement qui leur ont été présentés.
Par sa fonction de juge des comptes des payeurs publics la Cour des comptes exerce en France un contrôle satisfaisant, «a posteriori» évidemment, des dépenses engagées et ordonnancées localement ; conservons-lui ce rôle actuel en améliorant son fonctionnement et son recrutement, ainsi que l’a proposé M. Fleury-Ravarin en 1923 (1), et cherchons un autre titulaire du contrôle préventif de l’engagement des dépenses.
(4) Proposition de loi tendant à renforcer le contrôle du Parlement sur les dépenses publiques en améliorant le fonctionnement et le recrutement de la Cour des comptes, session ordinaire, séance du 28 janvier 1921. Doc. Parl., Chambre, page 763.
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