PAR

Désiré FERRER Y

f'ACAD.

LUGEBAT BIBL. /

Président : CHAVEGRIN : 4 MM. LARNAUDE LIRE GEOUFFRE DE LAPRADELLE

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LE

« Il est juste que les représentants de la Nation, qui peuvent ordonner les recettes et les dépenses, en connaissent la destination et l'emploi. »

Rapport de Cochard, T septembre 1791.

Le contrôle financier du Parlement, comme la plupart de nos institutions politiques, est encore inorganisé.

C'est pourtant l’une des fonctions essentielles du Gouvernement représentatif. La Nation exerce, par le moyen de ses représentants élus, le pouvoir de contrôle suprême sur les affaires de l'Etat.

« Le pouvoir du contrôle final, remarque S. Mill, est « aussi essentiellement unique dans un gouvernement « mélangé et pondéré que dans une monarchie ou une

« démocratie pure » (1). Il appartient à la Nation en qui

(1) Stuart Muz, Le Gouvernement représentatif, ch. v, S 2 et suiv.

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réside la souveraineté. Il s’étend à tous les domaines, car la Nation doit être maîtresse, quand elle le veut, de tous les actes du Gouvernement , son autorité doit prévaloir en toutes choses.

La suprématie financière, attribut de sa souveraineté, ne se réduit pas simplement au vote du budget. Ce droit de régler la marche des finances serait illusoire s’il n’impliquait pas celui d’en suivre l'exécution.

Le triomphe de ce principe dans notre droit public est une des plus solides conquêtes de la Révolution française. Son double aspect a été reconnu par la déclaration des droits de 1789, par la Constitution du 3 septembre 1791, (décl. des droits, art. 14), et le décret constitutionnel du 24 juin 1793, dont l’article 20 proclame la théorie du contrôle législatif moderne : « Tous les citoyens ont le droit de concourir à l'établissement des contributions, d'en surveiller l'emploi et de s’en faire

rendre compte ».

Le contrôle résulte du besoin d'ordre. Il s'impose dans tous les domaines de l’activité sociale, C’est une surveillance qui porte le plus souvent sur les actes accomplis afin de vérifier leur réalité et le mode de leur exécution.

Il n'y a guère de modestes industriels ou commer-

çants qui ne fassent appel aux services d’un vérificateurcomptable : celui-ci examine avec une minutieuse patience les livres de leurs maisons. Il vérifie l'exactitude des chiffres, déclare si les livres sont conformes. Avec ces bases certaines, le commerçant ou J’industriel se rend compte de la gestion. Il en tire un profit en apportant dans son entreprise les modifications qui, après cet examen, lui apparaissent nécessaires,

Dans les grandes administrations privées, il existe même plusieurs contrôles qui se superposent et se contrôlent mutuellement.

Deux remarques résultent de cet exposé sommaire:

4° le contrôle, dans la société, n'est pas productif, mais se superpose à l’activité des producteurs. Un trop grand nombre de contrôleurs entraverait le travail productif : ils doivent valoir surtout par leur tact, leur rapidité et leur conscience.

2° bien que, d'ordinaire, le contrôle soit un examen postérieur aux actes, le résultat obtenu n’est pas seulement de découvrir les irrégularités commises, mais d'agir préventivement. Le comptable, fonctionnaire ou employé, ne perd pas de vue que ses écritures seront examinées. [Il sera souvent arrêté par la crainte que sa faute soit découverte. Le contrôle, même postérieur, agit donc préventivement.

Pour les affaires de l'Etat, qui sont multiples et com-

plexes, le contrôle du budget est une opération qui exige une série de contrôles: il doit aboutir à un contrôle suprême qui dégage les responsabilités, prépare les sanctions.

On peut admettre, à la rigueur, qu'un souverain, dans un état minuscule, à cause de son intérêt personnel, apporte dans le contrôle du budget, les soins intéressés d'un chef d'industrie, ou d’un commerçant, mais dans une grande république, comme la nôtre, où l'État anonyme dispose d'un énorme budget, le contrôle appartient à des corps indépendants qui préparent la voie aux Assemblées.

Il est distribué de façon à ne rien laisser passer dans ses mailles, avec une gradation qui doit offrir des garanties certaines. Les intérêts généraux de la Nation étant plus difficiles à défendre que les intérêts privés d'un industriel ou d’un souverain absolu, il importe d'assurer, le plus efficacement possible, leur sauvegarde.

Le contrôle est une condition de la prospérité financière, essentielle pour le développement économique des Etats : elle suppose non seulement une comptabilité publique clairement ordonnée, mais un contrôle sévère qui donne aux citoyens la certitude que la fortune de l’Etat est bien gérée, que l'impôt annuel, prélevé sur leur travail ou leur fortune, est employé utilement et qu'ils sont préser-

vés contre le gaspillage de l'Administration,

Celle-ci, par sa nature, est prodigue, imprévoyante ; il faut que sa gestion inspire confiance et qu'il naissé de là une impression de sécurité. Toute gestion, en effet, suppose un contrôle,

La comptabilité publique n'aurait pas de raison d’exister, si ce n'est en vue d’un contrôle postérieur. Les actes sont notés, pour être examinés, sinon les écritures seraient vaines.

Ainsi sont découvertes les irrégularités commises à l'encontre des lois et des règlements: C'est au Parlement qu'il appartient d'établir les responsabilités et de pro-

voquer les sanctions.

Au cours de la dixième législature (1910-1914) le pro-

blème du contrôle budgétaire s’est posé avec une force ‘et une précision jusqu'alors inconnue.

Cette faveur soudaine peut paraître étonnante si on considère en quel abandon, depuis plus d'un demi-siècle, était tombé le contrôle financier du Parlement.

Unaänimes, les auteurs (1) se plaignent, sans espoir d’un changement prochain que cette fonction essentielle du Parlement ne soit plus exercée comme au temps de

la Restauration, même dans les limites où se elle tenait

(1) Cf. Srourm. Le Budget 6me édition, 1905, p. 586 et suiv. Besson. Le Contrôle des budgets en France et à l'Etranger. Paris 1899, p. 397.

à cette époque. Ils déplorent que la Joi des Comptes soit votée dans une atmosphère d’indifférence générale.

Du sein des Assemblées s'élevaient parfois des protestations, restées purement verbales, car elles n'étaient point suivies de résolutions immédiates. Il fallait changer la méthode de travail, et d’abord obtenir du Gouvernement, dans la production de ses comptes, une promptitude et une sincérité auxquelles il se résoud difficilement.

Les gouvernants opposent la force d'inertie des bureaux pour fuir les responsabilités, ou du moins Les atténuer et rendre impossibles les sanctions. Les retards qu’il prolongent, dans ce dessein, rendent les recherches plus difficiles, en diminuent l'intérêt. Les ministres se succèdent, et les travaux de la Commission législative, portant sur une gestion ancienne, ont plutôt le caractère platonique d'une « recherche d'érudition qu'une surveillance effective de l'emploi des crédits (1) », ou de « décisions doctrinales, plutôt que d'actes d'autorité (2).»

À l'inverse du Gouvernement usant de lenteurs calculées, le Parlement, après un examen rapide de la Commission, réglait la loi des Comptes avec une hâte verti-

gineuse.

En 1902, 8 lois de règlement furent votées coup sur

(1) Rapport de M. Marquis, Sénateur de Meurthe-et-Moselle, sur le Règlement de l'exercice de 1875 (Séance du Sénat, 14 juin 1887).

(2) Rapport de M. CLamaGerais, Sénateur, sur le règlement de l’année 1871 (Séance du 25 juin 1885).

coup, réparant une lacune de six années, où le Parlement avait négligé de remplir la fonction de contrôleur. Depuis cette date, les lois se succédèrent plus régulièrement, mais toujours au milieu de l'indifférence générale du Parlement et de l'opinion.

Tel était l’état du contrôle parlementaire au moment où la Commission des Comptes définitifs nommée en 1910, voulut réagir contre ces pratiques fâcheuses, restaurer une fonction que le Parlement inactif avait réduit à n'être plus qu'un acte de pure réforme.

Il s’est rencontré, dans la Commission, des hommes qui, ayant conscience de la nécessité croissante d’un contrôle effectif et des devoirs du Parlement ont mis, dans l’accomplissement de cette tâche, toute leur force de volonté, de travail et de courage politique. Leur mérite est d'autant plus grand qu'il leur fallut innover.

Les droits du contrôle législatif, faute d'exercice normal, restaient indéterminés. Aucune loi, aucun règlement ne les a prévus : on dut les disputer pied à pied contre la mauvaise volonté du Gouvernement: un modus vivendi provisoire fut établi.

Des problèmes importants ne sont pas encore résolus. Ils seront indiqués plus loin, quand sera étudié dans quelles couditions juridiques fonctionne là dernière Commission des Comptes. Celle-ci bénéficia d’une situation

favorable, grâce à un double fait :

4° par suite des règlements hâtifs des dernières années, elle a pu, en 1912, s'occuper du budget de 1907, elle se trouve en mesure de bientôt parvenir à ne plus distancer son examen que de deux ans;

2° la méthode de travail, après de longs tätonnements et des efforts méritoires, est enfin fixée.

Elle a été inaugurée par les rapporteurs, surtout par MM. Louis Marin et Emmanuel Brousse qui obtinrent des résultats permettant de grands espoirs. Grâce à eux, la brèche est ouverte.

Ils ont montré tout ce qu'on pouvait attendre d'un contrôle réel du Parlement. Leurs essais serviront de modèles à ceux qui les suivront dans cette tâche. Leur découverte fait apparaître la nécessité pressante d'un contrôle budgétaire organisé, c’est-à-dire annuel, méthodique, sévère, dont les prérogatives nettement établies ne dépendent plus du bon plaisir du Gouvernement.

C'est le contrôle budgétaire du Parlement qui sera étudié dans ces pages. Les autres modes de contrôle (adminisiratif et Juridictionnel) ne seront envisagés que: par rapport au législatif qui les clôt, et dont ils ne sont que les auxiliaires. Leur insuffisance sera démontrée.

Pour que s'exerce d’une manière utile le contrôle suprême des finances de l'Etat, les institutions existantes peuvent actuellement suffire.

Un organisme nouveau, la Commission des Comptes

définitifs, dont le fonctionnement, les prérogatives et la situation juridique ne sont pas encore définis, sera l'objet principal de cette thèse.

On y trouvera de fréquents emprunts et des renvois, au volumineux rapport de M. Louis Marin, qui contient sur cette question le premier exposé doctrinal : dans le préambule, l’auteur profitant de l’expérience acquise au cours de longues recherches, met en lumière la méthode de travail qu'il a suivie. [Il expose avec une riche abondance de détails tous les problèmes nouveaux qui se sont présentés et la direction à suivre pour les résoudre.

Les études de notre Maître Stourm (de qui nous avons reçu le premier enseignement des finances à l'Ecole libre des Sciences politiques) et le livre savant de M. Besson ont été mis à contribution.

L'important était de réunir, en un faisceau, tout ce qui touche au sujet traité ici, et d'indiquer les princi-

pales questions qu'il soulève.

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