DEUXIÈME PARTIE

Les interrentions étrangères.

Introdnetion

Il faut tout d'abord reconnaître que la théorie sur laquelle les papes prétendaient fonder leur droit de gouverner les États romains ne pouvait être admise dans les rapports juridiques internationaux, et devait être repoussée , comme elle le fut effectivement, par presque tous les cabinets européens.

Dire, en effet, d'un État qu'il est un domaine, que ce domaine est la propriété d'une communauté religieuse et qu'il lui est nécessaire pour le libre exercice de son culte; affirmer que cet État est inaliénable parce que le souverain n'en est pas propriétaire mais seulement administrateur, c'est peut-être énoncer des principes théologiques, c'est à coup sûr contredire les règles élémentaires du Droit des gens.

1 . — Et d'abord un État ne peut être la propriété ni d'une personne, ni d'une collectivité dont les membres sont répandus sur toute la surface du globe.

La raison en est qu'un État est essentiellement une association d'hommes et qu'une association ne peut être objet ni de propriété ni de possession. Sans doute, à cette société un territoire est nécessaire pour qu'elle présente aux autres nations des garanties de responsa-

LES INTERVENTIONS ÉTRANGÈRES iOi

bilité, des caractères de permanence et de stabilité» Est-ce à dire pour cela que les habitants de ce territoire devront en suivre toutes les vicissitudes, comme des immeubles par destination, et recevoir la loi de toute personne physique ou morale à qui cette terre sera louée, donnée, vendue, hypothéquée, concédée à titre de fief, au gré de tous les caprices de la politique? C'est là une théorie qui, méconnaissant toute liberté et toute dignité humaines, date, dans le Droit des gens, de l'époque féodale. « Dans le régime féodal, la condition des personnes est subordonnée à celle do la terre ; la propriété et la souveraineté se trouvent confondues (1). » C'est grâce à cette doctrine que l'on vit des souverains léguer leur royaume, comme Charles II d'Espagne. Mais de pareilles aliénations ne sont plus admissibles dans le Droit moderne : les souverains et les gouvernements ne sont plus considérés, au moins dans les rapports internationaux (2) , que comme les représentants et non comme les propriétaires des États (3).

[{) V. Dalloz, V Propriété, 3i.

(2) V. quant à notre Droit interne, ibid., l'exposé des motifs de la loi relative & la propriété, par Portails : « L'empire qui est le partage du souverain ne renferme aucune idée de domaine proprement dit. »

(3) V. Garnazza-Amari (II, p. 24), Droit international public. — On peut s'étonner de voir, dans les protocoles du Congrès de Berlin, qu'un plénipotentiaire turc a pu, sans soulever de protestations, dire & la séance du 26 juin 1878, à propos de la Bulgarie : « Le tribut représente le lien qui rattache la principauté à l'empire ; il est le prix du rachat de la sujétion directe . » Et Carathéodory Pacha faisait bien remarquer que le tribut ne représentait pas du tout la portion de la dette que la Bulgarie aurait à supporter : l'art. 9 du Traité de Berlin dit, en effet, que cette part de la dette entrera en ligne de compte dans l'évaluation du tribut. Or, un tribut ne saurait être légitime que s'il représente

lOf CHAPITRE II

• Un État n'étant jamais objet de propriété, TÉglise catholique ne pouvait posséder Rome et son territoire (!) . Elle aurait pu, sans doute, acheter ou recevoir comme donation dans une contrée quelconque et en se conformant aux lois du pays, soit des palais pour y mettre ses archives, y tenir ses assemblées et y établir le siège de son gouvernement, soit des biens fonds pour en jouir et en avoir les revenus. Elle aurait pu, dans ces domaines qu'on peut imaginer très vastes, employer un grand nombre d'hommes à des travaux de toute nature. Elle eût été ainsi propriétaire d'un domaine; mais elle n'eût pas été propriétaire d'un État. Le domaine serait resté soumis à la souveraineté de l'État dont il faisait partie ; les employés auraient gardé leur nationalité. Allons plus loin : supposons que l'État, usant de son droit, eût abdiqué sa souveraineté territoriale sur les terres ainsi concédées à l'Église catholique. Il se serait formé un nouvel État, dont le pape et les cardinaux auraient constitué l'autorité suprême ; mais ce nouvel État aurait toujours eu le droit d'user de sa souveraineté intérieure et de changer à son gré la nature de son gouvernement.

Mais, dira-t-on, l'État primitif ne pouvait-il pas n'aliéner son territoire qu'à cette condition expresse que le nouvel État restât perpétuellement sous le gouvernement direct des chefs de l'Église? Il ne le pouvait pas.

exclusivement les dettes qu'un pays nouvellement formé peut avoir envers l'État dont il se sépare.

(i) Contra : Metternich : « La capitale du monde catliolique appartient aux nations catholiques ; » et le ministre des affaires étrangères d'Espagne : « Les peuples catholiques considèrent Rome comme une propriété commune. » Lawrence, Commentaires, U, S75.

LES INTERVENTIONS ÉTHANGÈRES «03

Un État ne peut être créé sous condition résolutoire, parce que sa souveraineté et son indépendance seraient nulles , s'il dépendait d'un tiers de faire cesser son existence par la revendication. De même que la loi civile n'admettrait pas une émancipation conditionnelle, de même le Droit des gens condamne une abdication conditionnelle de souveraineté faite par un Ëtat en faveur de quelques provinces. Napoléon P' revendiqua, nous le verrons, les États pontificaux, sous prétexte que Charlemagne, c son glorieux prédécesseur », les avait donnés aux papes sous certaines conditions qui n'avaient pas été remplies. Quelle dignité, quelle sécurité y aurait-il pour les nations , si de pareilles théories étaient admises?

2. — Un État ne pouvant être la propriété ni d'une communauté, ni d'un homme, ni même de son souverain, il en résulte que nul n'a le droit d'aliéner une partie de son territoire : il n'y avait sur ce point aucune différence entre le pape et les chefs des autres États.

En principe, le territoire d'une nation est inaliénable comme tel, puisque nul n'en a la propriété. L'État peut seulement abdiquer son droit de souveraineté sur une portion de son territoire, soit volontairement, en échange d'une compensation quelconque, soit contraint et forcé par suite de guerre. Dans ces deux cas, toute annexion à une autre nation n'est valable qu'avec le consentement des annexés. Si cette condition manque, et que l'annexion soit exécutée de vive force, il en résulte cependant un état de fait dont le Droit international tient compte, de même que le Droit civil considère comme existants les contrats entachés de violence.

Un Ëtat est toujours maître de déclarer qu'il ne con-

loi CHAPiïKK 11

sentira aucune abdication de souveraineté, ou (pour parler un langage à la fois moins précis et plus commode) aucune aliénation de territoire. Il peut, à plus forte raison, mettre à la validité de ces aliénations telles conditions qu'il juge convenables. Notre Constitution de 1793 (art. 121) ordonnait, par exemple, de ne pas faire la paix avec un ennemi qui occuperait le territoire et déclarait nulle par conséquent toute cession consentie dans ces circonstances. D'autres constitutions ont imposé au chef de l'État le serment de garder intactes les frontières du pays ; telle fut chez nous la Constitution de 1804 : « Je jure, devait dire Terapereur, de maintenir l'intégrité du territoire de la République. » (Art. 53.) Les rois de France, avant 1789, prêtaient le nièmeserment à leur sacre. C'est une obligation de cette nature que divers actes, et en particulier une bulle d'Innocent XII (1), imposaient au pontife nouvellement élu.

(1) Cette bulle, du 23 juin 1692, so trouve à sa date daus le Bullaire. Elle est signée par tous les cai^dinaux et par le pape ; les signatures sont précédées de cette formule « promit to, voveo et Juro ». Le titre en est : « Prxscrihitur modérai io servanda a pontifice in concedendis bortis ecclesiasticis suis consanguineis et affinibus, horumque loco adtectis; necnon modus in signandis gratiis per conressum ipso œgrotante. » Pour les concessa arrachés au pontife malade, elle exige, comme condition de validité, la signature de deux cardinaux. Défense est faite au pape de faire des libéralités à ses parents et alliés, à moins qu'ils ne soient pauvres et dans la môme mesure où le pape secourrait des pauvres qui lui seraient étrangers. Défense est faite aussi d'assigner aux cardinaux des rentes à vie dépassant 12.000 écus. Pour enlever un prétexte à des munificences déguisées sous le nom de traitements, Innocent XII supprime une foule de charges rétribuées.

Tous les cardinaux doivent jurer d'obéir à cette constitution. Les futurs cardinaux jureront « in assumptione piiei »• Le serment sera répété au conclave en môme temps que les cardinaux jurent d'observer la Constitution do Jules II « De clectione romani pontificis », de Pie V«iV>

Mais quel est l'effet de ces différentes dispositions? Est-il d'annuler les traités que les rois ou les papes peuvent avoir signés malgré les constitutions et les serments? Évidemment non. Ces règles légales ont pour but d'engager la responsabilité des souverains qui les violeraient en consentant des cessions de territoire. Mais l'ennemi qui use de sa force et n'invoque pas la Constitution, l'ennemi qui. moyennant une acquisition territoriale, a bien voulu ne pas pousser à leur extrême limite les conséquences de sa victoire, l'ennemi ne peut être dupé et obligé de recommencer la guerre, peut-être dans des circonstances plus défavorables.

Ici se présente la même situation que pour les capitulations militaires. La loi peut défendre aux généraux de capituler dans telles circonstances, par exemple en rase campagne (1), ou avant qu'il y ait brèche accessible et praticable au corps de la place et qu'il y ait eu au moins un assaut (2). On peut même concevoir une législation qui obligerait à l'héroïsme et interdirait absolument aux chefs d*armée de capituler. Est-ce à dire que les capitulations consenties par des conmiandants au mépris de ces lois seront nulles, et que l'assiégeant devra remettre de nouveau les places à l'ennemi, si elles lui ont été livrées alors que le Code national le défen-

civitates et loca S. R, E. infendentur », et de Sixto V « De pecuniisin arce S, Angelis posilis inde non amovcndis ». Enfin le pape nouvellement élu devra prêter le même serment.

Cette bulle est, on le voit, inspirée beaucoup plus par les abus du népotisme que par la crainte des aliénations en faveur de puissances étrangères.

(1) Code français de juslire îniliiaire^ art. 210.

(â) Décret 25-26 juiUet 1792.

dait? Gomment un ennemi pourrait-il entrer dans le détail de la législation du pays qu'il occupe et examiner la valeur juridique de la convention? N'est-il pas évident que le seul résultat de ces défenses légales sera d'entraîner lejugement et la condamnation de ceux qui les auraient violées?

Il en est de même des gouvernements auxquels la Constitution impose de ne consentir aucune aliénation de territoire. C'est à eux d'examiner s'ils doivent arrêter dans l'intérêt de leurs peuples l'effet de la violence, ou s'ils préfèrent rester fidèles à leur promesse, quelles qu'en puissent être les conséquences (1).

Telle était précisément la situation des papes. Liés par leur serment, ils ont toujours protesté contre les aliénations qu'on leur imposait, comme Bonaparte, ou qu'on leur conseillait, comme Napoléon III. Mais l'histoire conserve l'exemple du traité de Tolentino où un pape, c cédant à une violence irrésistible (2) >, abandonna une grande partie du territoire de l'Église. Le Saint-

(1) Tout autre serait la solution & donner si la cession de territoire avait été consentie par un pouvoir incompétent, p. ex. par le président de la République seul, sous Tempire de la Constitution de 1875; le traité serait alors absolument nul, comme le serait la capitulation conclue, p. ex., avec un officier subalterne non autorisé. Mais encore faudrait- il qu'il y ait un texte précis ou une coutume certaine, et non pas, une prétention vague, comme celle des États généraux qui, sous le roi Jean !•' et sous François !•', considérèrent comme nulles des cessions territoriales accordées sans leur aveu.

(2) Dépêche du Gard. Antonelli, 29 février 1860. — Dans une allocution en consistoire public du 4 septembre 1815, Pie VII, protestant contre les décisions du Congrès de Vienne, invoque la nullité du traité de Tolentino :1* parce qu'un traité fait à]a suite d'une guerre injuste contre un État faible et innocent est essentiellement nul ; 2^ parce que le reste des États pontificaux, ayant été envahi peu de temps après malgré les dis-

Siège no se trouvait donc pas, comme il le disait, au point de vue do Tinaliénabilité du territoire, dans une condition unique et anormale. N'étant pas propriétaire de ses États, pas plus que les autres souverains, le pape ne pouvait les aliéner ; mais il pouvait être contraint par la force à des abdications de souveraineté partielles ou totales que les constitutions de l'Église (nullement opposables aux nations étrangères) leur interdisaient à la vérité.

3. — La nature du pouvoir temporel des papes était donc en tous points semblable à celle des pouvoirs établis chez les autres peuples. Elle se résumait, non pas en un droit de propriété ni même d'administration, mais en un devoir de gouverner et do représenter les Romains au mieux de leurs intérêts.

Il en résultait pour ces populations le droit de modifier selon leurs désirs et leurs aspirations, au besoin même de changer la nature de leur gouvernement ; pour les nations étrangères, le devoir de ne pas intervenir dans ces révolutions intérieures et de reconnaître tout gouvernement paraissant offrir des garanties de stabilité suffisantes.

Toute association d'hommes a le droit inaliénable et imprescriptible de se donner telle forme de gouvernement qu'il lui plaît et de changer ses représentants, rois absolus ou constitutionnels, chefs d'État élus ou héréditaires, dictateurs suprêmes ou assemblées toutes puissantes, aussi souvent qu'elle le croit utile et conforme à ses intérêts. Il n'existe, au point de vue du Droit

positions du traité, celui-ci a été annulé par Tagresseur lui-môme. — V. aussi Protestation de Ck)nsalvi, même date. — (V. ces documents k leur date, Bull. Rom. Pie VII.)

i08 CHAPITRE II

international, aucun droit exclusif pour telle forme monarchique ou républicaine à représenter une nation : tout gouvernement doit être reconnu, tout gouvernement est légitime dès qu'il paraît durable.

Ce n'est pas, en cflet, le Droit des gens qui crée les États et leur donne le droit à l'autonomie, pas plus que le Droit civil ne crée les hommes et ne leur confère le droit à la liberté individuelle.

Le Droit privé constate l'existence des hommes, leur droit de se diriger selon leur volonté, de satisfaire leurs besoins et leurs désirs. 11 se borne à régler leurs rapports, à empêcher que l'exercice des facultés de l'un n'empiète sur la liberté de l'autre, que l'autonomie de Primus ne soit lésée par l'ingérence abusive de Secundus. Vainement celui-ci dirait-il et offrirait-il deprouver que Primus gère mal ses affaires, qu'il vaudrait mieux pour lui élever autrement ses enfants, placer ses capitaux disponibles en rentes et non en biens fonds, exercer une profession manuelle plutôt que suivre une prétendue vocation artistique. Vainement allèguerait-il que l'exemple donné par Primus (celui de la prodigalité pour prendre une hypothèse) nuit aux familles de ses voisins. La loi répondrait que la liberté est, comme le disait la Déclaration des Droits de 1793, le pouvoir de faire tout ce qui ne nuit pas aux droits d'autrui, et protégerait, même par la force, la liberté du domicile de Primus contre toute invasion, et la liberté de ses actes contre toute violence.

Il n'en est pas autrement pour le Droit international. Celui-ci constate l'existence des États, leur droit à l'autonomie, à la libre recherche de leurs aspirations, et au libre choix de leur gouvernement. C'est aux consti-

tutions intérieures des nations à déterminer les formes et les conditions dans lesquelles ce choix sera exercé. Bien plus, même quand le pacte fondamental d'un Ëtat est violé, même quand une révolution ou un coup d'État improvise dos autorités en dehors de toutes les prescriptions de la loi, mémo alors l(*s Cabinets étrangers doivent reconnaître ces autorités dès qu'elles semblent présenter quelques chances de durée. Peut-on savoir si la chute du gouvernement précédent et la destruction de l'ancienne constitution étaient ou non désirées parla majorité de la nation? Peut-on savoir s'il restait au peuple d'autres moyens de faire exécuter sa volonté que de recourir aux armes? Peut-on remonter ainsi de régime en régime pour apprécier si le gouvernement renversé avait lui-même une origine régulière? Alors que l'exercice sûr et impartial de la justice politique est presque impossible à organiser dans l'intérieur des États, créera-t-on un aréopage international pour juger les révolutions?

C'est là le principe de non-intervention, qui est, comme on l'a dit, la liberté individuelle des nations, principe que tous les États ont intérêt à maintenir et à faire observer pour sauvegarderleur propre souveraineté. « Si mon voisin force ma porte, non seulement j'ai le droitdo repousser son ingérence, maisj'aile droit, pour la réprimer, d'appeler à mon secours tout autre de mes voisins ayant un intérêt indirect, mais légitime, au maintien de la liberté de chaque personne et de chaque domicile. De même entre États : chacun chez soi, chacun pour soi, tous, au besoin, pour ou contre chacun, selon l'occasion (i). »

(1) Duc de Broglie, Souvenirs : Le ministOre du 11 août.

110 CHAPITRE il

Ce principe a été solennellement proclamé par la France en 1792 (1), invoqué de nouveau par elle en 1830 et en 1848 (2); il forme depuis cette époque l'une des bases essentielles de notre Droit public international. Il est aujourd'hui reconnu par un grand nombre de Cabinets (3) et par la plupart des auteurs; quelquesuns de ces derniers admettent malheureusement des exceptions qui détruisent le principe lui-même en en justifiant par avance toutes les violations (4).

4. — La suprématie religieuse dont un chef d'État est investi et le caractère théocratique de son pouvoir ne sont pas un obstacle au principe de non-intervention.

Tout gouvernement définit lui-même la nature du

(1) Exposé des motifs delà déclaration de guerre à T Autriche rédigé par Condorcct (22 septembre 1792) : a Chaque nation a seule le pouvoir de se donner des lois et le droit inaliénalable de les changer. Ce droit n'appartient à aucune autre ou leur appartient ù toutes avec une entière égalité : l'attaquer dans une seule, c'est déclarer qu'on ne le reconnaît dans aucune autre. »

(2) V. entre autres, Discours du président du Conseil, 1" déc.lSdO, et du ministre de la guerre, S déc. 1890. — Manifeste aux puissances rédigé par Lamartine, 4 mars 1848.

(3) L'Angleterre Tavait déjà opposé aux délibérations de Troppau, Laybach et Vérone ; les États-Unis ont interprété en ce sens la déclaration de Monroê (1823) ; la Russie a protesté en 1836 contre la pression exercée par le Congrès de Paris sur le roi des Deux-Siciles ; l'Allemagne a maintes fois déclaré en 1871 n'avoir pas à s'immiscer dans le choix d'un gouvernement en France.

(4) Pradier-Fodéré {Droit public international, I, p.567sq.) réfute victorieusement les opinions de Vattel, Marions, lleffter, Rossi, Fiore, qui admettent l'intervention dans des cas trùs favorables, p. ex. pour mettre fin à une guerre civile, pour délivrer un peuple d'une tyrannie insupportable. — Nous examinerons plus loin les exceptions admises par Bluntschli. — Cf. contre le principe absolu de non-intervention, Louis Blanc, Histoire de la Révolution de 1848, ch. xii. — Constitution de 1793, art. 118 et 119, peu en harmonie.

LES LNTERVENTIONS ÉTRANGÈRES 111

pouvoir qu'il exerce, le titre en vertu duquel il le détient, Torigine qu'il lui attribue. De même que le chef d'une nation peut librement prendre les appellations qui lui conviennent (1), et se faire nommer roi. prince, empereur, grand-duc, protecteur, margrave, archiduc, électeur, de même il peut déclarer qu'il tient ses droits de la volonté nationale ou de la naissance, de l'élection populaire ou de la grâce divine, sans que les autres Ëtats soient admis à contrôler et à discuter ces théories.

Le roi des États pontiGcaux, élu par les cardinaux, affirmait qu'il était souverain parce qu'il était pontife, et que, comme tel, il avait la charge d'administrer les domaines de l'Église catholique.

L'Europe n'avait pas à apprécier cette théorie ; elle ne pouvait ni la blâmer ni l'approuver. Mais n'ayant pas qualité pour en apprécier le bien-fondé et pour la déclarer juridique, elle ne pouvait en tirer aucune conséquence de droit; en particulier, elle ne pouvait en déduire que tout gouvernement romain fondé sur un autre principe serait illégitime et devrait être renversé par les nations étrangères.

Pour prendre une comparaison, on peut imaginer que le propriétaire d'un domaine prétende, même après l'abolition du régime féodal, tenir ses titres non pas seulement de la loi, mais de telle ou telle tradition nobiliaire, Ihéocratique ou autre, et soutienne que ses

(1) V.Garnazzû-Amari, I, ch.v, § 4. Jadis la question des titres, comme celle des préséances, créait de graves difficultés entre souverains. Le Pape ne reconnut le titre de roi de Prusse (qui datait de 1701) qu'en 1786 ; la France ne reconnut le titre d'empereur de Russie (également créé en 1701) qu'en 1745,

lit CHAPITRE U

dosccndanls et lui ont seuls le droit de posséder cette terre ou ce manoir, inaliénables de leur nature. Qu'importe! Aux yeux de la loi, il n'y aura là qu'un propriétaire par succession, vente, donation ou legs, et, si le domaine passe à une autre famille en vertu d'un juste titre, la loi reconnaîtra le nouveau propriétaire.

0. — On a cependant affirmé que le devoir de nonintervention n'existait pas pour les difiérentes puissances de l'Europe envers les États pontificaux, et qu'elles avaient le droit de s'opposer, même par la force, à tout changement de régime dans ces États.

La religion catholique, a-t-on dit. qui compte un grand nombre d'adeptes et qui est professée dans plusieurs États par la majorité des citoyens, a besoin d'un chef visible et libre qui maintienne runité de la foi (1). Elle ne le tient pour libre que s'il est souverain du pays qu'il habite. Cette conception est-elle juste ou fausse? L'État n'a pas le droit de le juger. Que les catlioliques se trompent ou non, ce n'est pas son affaire; Us sont invio^ labiés dans leur foi. On ne peut pas, sans violer la liberté de conscience, leur dire qu'ils ont tort de vouloir un chef hors du territoire qui maintienne l'unité de la doctrine et qui soit à la fois roi et pape. Les catholiques ont le droit de n'être pas froissés dans leurs convictions, et les puissances qui ont des sujets catholiques ont le devoir de veiller à ce qu'ils ne le soient pas (2).

(1) Selon le cardinal Grassolini, Rapports du pouvoir temporel avec Vau'orité spirituelle, 1864, quatre conditions sont nécessaires pour que le pape puisse exercer son pouvoir d'une manière véritable et utile pour l'humanité : 1" la visibilité; 2<» l'autorité; 3« la puissance; 4« l'indépendance.

(2) Cette théorie est éloquemment soutenue dans le Discours de

En outre, les mêmes puissances ont un intérêt politique considérable au maintien du pouvoir temporel. Le pape esl, en effet, investi, comme chef religieux, d'une autorité illimitée, rendue plus grande encore par la proclamation de Tinfaillibilité. < Il est, disait déjà Montalembert, le juge suprême, le tribunal en dernier ressort, organe vivant de la loi et de la foi catholiques. » Ses ordres sont respectueusement, aveuglément obéis par des millions d'hommes. Si le pape était le protégé, le sujet d'un roi ou d'un empereur quelconque, ne devrait-on pas craindre que son immense pouvoir ne fût mis au service du souverain qui le protégerait et pourrait lui donner des ordres? Au lieu de l'exercice libre et impartial d'une suprématie religieuse s'élevant au-dessus des préoccupations matérielles, et qui, selon l'expression de Bossuet, tenait la balance droite au milieu de tant d'empires souvent ennemis, les puissances devront redouter une action étroitement nationale, favorisant les intérêts, les ambitions, les rancunes du gouvernement italien, par exemple.

Ainsi, l'intervention, qui se présente sous les aspects les plus divers, revêt dans cette circonstance une forme nouvelle; ou plutôt il n'est plus question d'intervention au sens propre du mot. Cliaque État doit défendre la liberté de conscience de ses sujets; en prenant toutes les mesures propres à atteindre ce but, ce sont ses inté-

M. Thicrs au Corps législatif, 43 avril 1865. — ^ V. aussi, Discours do Montalembert, 30 novenibre 1849 : « Nous avons le droit de demander à la puissance publique, au gouvernement qui nous représente et que nous avons constitué, de nous garantir h la fois et notre liberté personnelle en fait de religion, et la liberté de celui qui est pour nous la religion vivante. »

rets qu'il protégé, sa mission qu'il accomplit et son devoir qu'il poursuit, même en pays étranger.

C'est là cependant un singulier sophisme.

Certes, la foi religieuse, quelle qu'elle soit, est inviolable, en ce sens que l'État est sans droit pour la discuter. L'État est un âne bâté en fait de religion, disait sous une forme familière un homme politique italien. Il n'a donc pas à discuter la théorie (1), chère à l'Église catholique, que le pouvoir temporel est nécessaire au libre exercice de l'autorité spirituelle du pape. Rien n*cst plus ridicule que de voir un empereur d'une orthodoxie douteuse déclarer la souveraineté matérielle nuisible à la religion « parce que Jésus-Christ n'a point jugé nécessaire d'établir pour saint Pierre une souveraineté temporelle », et se vanter d'avoir replacé la religion € dans son état de pureté évangélique » en la séparant de ce qui lui était nuisible (2) !

Bien plus, nous ne reconnaissons pas au jurisconsulte le droit d'examiner si l'existence d'un État pontifical est ou non utile à la religion. Nous ne discuterons donc pas avec Carnazza-Amari la question de savoir s'il y a incompatibilité entre l'exercice d'une souveraineté temporelle et la direction de l'Église, et avec Fiore, si la nécessité du pouvoir temporel est un « prétexte inventé

(1) « Ce n'est pas un dogme, mais c'esl un enseignement de TËglise dont un catholique ne peut s'écarter sans témérité et sans scandale. » E. Ollivier, op, cit. — Syllabus^ propositions 75 et 76.

(%) Discours de Napoléon !•' aux députés de Rome. 16 nov. 1809. — Discours d'ouverture de la session de 1809. — (Garden, op, cit., XH, p. 161,164; XHI, 263.)

LES INTERVENTlOiNS ÉTHANGÉUES 115

par les papistes pour assurer dans leurs mains un sceptre vacillant (1).

Les principales autorités de l'Église catholique ont enseigné et enseignent que l'existence d'un État soumis au pouvoir du pape est désirable, utile, nécessaire dans l'intérêt de la religion. Nul n'a le droit de soutenir qu'ils comprennent mal l'intérêt de celle-ci. En ce sens, la foi catholique est inviolable.

Faudra-t-il en conclure que tout État ayant des sujets catholiques devra, parce que la communauté romaine a manifesté une aspiration et exprimé un vœu, en poursuivre la réalisation même par la force des armes, même au prix de guerres continuelles et d'exécutions militaires périodiques ?

Le soutenir, c'est oublier que le Droit n'a pas pour but de mettre la puissance publique au service des préceptes ou des doctrines d'une religion quelconque. C'est méconnaître que le Droit est une science ayant sa sphère propre, complètement séparée de celle des religions, c La science allemande, dit Bluntschli, a cessé depuis longtemps de regarder à travers le prisme des confessions religieuses... Le Droit a également cessé d'être confessionnel. Hommes d'aujourd'hui, nous ne comprenons dans le Droit que ce qui est reconnu pour une condition générale et nécessaire de la coexistence humaine, et peut en même temps être obtenu par la contrainte (2).... » Pour exercer cette contrainte et obtenir de tous ses sujets une égale obéissance aux

(1) Carnazza-Âmari, Droit international, I , p. 550. — Fioro , I, ch. V.

(S) Bluntschli, De la responsabilité et de Virresponsahiliié dupapi dans le Droit intern.

règles indispensables des associations humaines, TÉlat doit précisément s'afiranchir de la tutelle des théologiens, et garder la plus stricte neutralité dans les luttes entre les difiérentes Églises. Le Droit n'existe, à proprement parler» que quand il a su se dégager des préceptes de la religion.

Et d'ailleurs, dans quelle partie de la législation voyons-nous la loi, sous prétexte de liberté de conscience, sanctionner tous les préceptes des autorités ecclésiastiques ?

La doctrine catholique, par exemple, enseigne que les pasteurs doivent pouvoir communiquer avec Rome et publier les Lettres apostoliques sans aucune permission préalable du gouvernement civil ; elle réprouve les appels comme d'abus, la surveillance des séminaires par l'État, l'égale tolérance pour tous les cultes (1). Notre Droit public admet-il ces principes ?

Elle condamne le mariage civil, le divorce, la suppression du for ecclésiastique (2). Notre Droit civil lui donne-t-il satisfaction sur tous ces points?

De même on Droit international.

Le pape désire la possession de Rome et de quelques autres provinces, comme nécessaire à la liberté de sa mission spirituelle. A maintes reprises, il a déclaré que c'était le devoir des catholiques de faire la guerre pour le maintenir sur son trône temporel. 11 a énergiquement condamné le principe de non-intervention (3).

(1) Syllaàus, propos. 28, 41, 44. 46, 49, 77 et 78.

(î) Ibid., propos. 66, 67, 71.

(3) Le Hyllabus (propos. 62) met au nombre des erreurs coiicernaut

S'ensuit'il que l'État soit, en matière internationale, obligé de satisfaire des aspirations qu'il ne peut réaliser dans sa propre législation ? L'adoption d'un pareil système obligerait les nations qui ont des citoyens appartenant à des confessions religieuses différentes à des guerres continuelles. La France , par exemple, déjà chargée de la protection desLieux Saints, devrait entrer en lutte avec l'Italie pour restaurer le pouvoir temporel ; il lui faudrait aussi empêcher toute innovation à la Mecque, à Constantinople, pour complaire à ses sujets musulmans.

6. — Une pareille doctrine aurait encore pour conséquence de justifier d'incessantes interventions dans les affaires de plusieurs États, qui seraient destitués do leur droit à l'autonomie, et placés en dehors du Droit commun international. On créerait des États de mainmorte qui seraient, comme les y^es sacrœ du Droit des gens, soumis au contrôle et à l'ingérence de toutes les nations ayant des sujets catholiques. Les conséquences de la doctrine que nous combattons seraient donc exactement les mêmes que celles de la théorie pontificale de la propriété de l'Église sur les États romains. Ajoutons que l'intervention serait ici particulièrement

la morale naturelle et chréllennc la proposition qu'on doit proclamer et observer le principe de non-intervention.

Le prince de Broglie (La Souveraineté pontificale et la liberté) cons'idère comme une conception chimérique celle d'un État dans lequel l'Église tiendrait à sa discrétion le gouvernement auquel « il ne resterait d'autre fonction que de veiller en armes à la porte des consistoires et des conciles ». Le môme auteur trouve naturel que, sur Tinvitalion des pouvoirs religieux, l'État livre dos guerres continuelles pour maintenir le pape à Rome. Où est la différence ?

118 CHAPITRE il

insupportable, parce qu'elle aurait pour but d'imposer aux Romains non seulement un régime déterminé, mais encore un régime théocratique. Or, d'habitude, les nations intervenantes cherchent à implanter chez les autres leur propre régime, celui qu'elles pratiquent, et considèrent comme le meilleur. Ici, au contraire, on voudrait obliger les habitants des territoires de l'Ëglise à supporter à perpétuité un régime exceptionnel, anormal, tel qu'aucune puissance européenne , si catholique qu'elle fut, ne pourrait le tolérer. D'après ses défenseurs eux-mêmes, le pouvoir temporel du pape ne peut se maintenir qu'en dehors des conditions ordinaires de tout gouvernement : c II doit exister sans armée, sans parlement, ni codes, ni tribunaux (1). > Dans un tel gouvernement, la promulgation d'articles organiques, le monopole de l'Université, seraient le comble du malheur et du scandale (2). Au nom du pape, le cardinal Antonelli a déclaré à Gaëte que le ministère spirituel du souverain pontife était inconciliable, non seulement avec l'existence du régime constitutionnel, mais même avec rinstitution d'un corps quelconque investi du droit de voter ou de rejeter le budget (3). Il ne faut pas que les dépenses nécessaires à la propagande puissent être rejetées par une assemblée nationale. Le pouvoir du pape doit être un pouvoir patriarcal (4), afiranchi de tout contrôle, dirigeant surtout les consciences de ses sujets, et

(1) La Guéronnièro, Le Pape et le Congrès, 1859.

(2) Mgr Dupanloup, La Souv, poniif. selon le Droit catholiquefiHÔO.

(3) Protocole 12 des conférences de Gaëte. —Disc, de Montalembert, Assemblée Nat., 30 nov. 1849.

(4) La Guéronniéro, op, cit. - Mgr Pavy, op. cit., p. 303.

LES INTEUVËiN riONS ÉTRANGÈRES 119

subordonnant leurs intérêts au bien supérieur de la foi.

De quel droit la France imposerait-elle à autrui des principes aussi contraires à son Droit public?

De quel droit l'Espagne elle-même, dont Phillimore {International Law, II) constate la lutte énergique dans sa législation intérieure contre les prétentions pontificales, voudrait-elle forcer les Romains à n'avoir d'autre règle que les préceptes de TËglise ?

De quel droit l'Europe entière réduirait-elle les habitants des États romains à une situation qui serait dans les lois internationales ce qu'est l'esclavage dans les les lois civiles ?

Pourquoi le fait d'avoir eu pondant des siècles un pape-roi pour chef, mettrait-il un État en dehors de la vie normale et du Droit commun ? C'est, sous une autre forme, dire avec le cardinal Bartolini que le duché de Rome, s'étant donné volontairement à la papauté, est devenu par cet acte de dédition volontaire un patrimoine consacré au culte, et qu'après cette dédicace à Dieu, il ne peut plus rentrer dans l'usage civil et commun. € En se soustrayant à la souveraineté du vicaire de J.-Ch., il se souillerait d'une horrible et sacrilège rébellion (1). »

(1) Cité par M. E. Ollivier, Le Pape est-il libre à Borne? — V. auss Mgr Pavy, o/>. cit., p. 249 : « U y a plus qu'une erreur, il y a un Bacrilègo de doctrine à prclondre que les peuples des Etals romains peuvent opérer quand il leur plaît, par la révolte, leur séparation du gouvernement temporel de la Papauté C'est la substitution des principes de désordre aux principes d'ordre public. C'est la consécration de la révolte la plus odieuse. C'est la provocation au mépris, à la haine, à la spoliation des droits les plus sacrés. C'est le socialisme introduit dans la politique, c'est le rire de Satan traduit en axiome. ■

<âa ciiAriTiiE II

7. — Ces arguments théologiques ne pouvaient évidoninientêtre invoqués par les hommes d'État modernes, et c'est sur le second argument exposé plus liant qu'on s'est surtout appuyé pour défendre les interventions à Rome. L'existence du pouvoir temporel, a-t-on dit, est une garantie pour toute nation catholique, parce que Tinfluence considérable de la papauté n'est au service d'aucune puissance séculière.

Pour que cette proposition fût admissible, il faudrait prouver tout d'abord que leur droit de souveraineté sur les États pontificaux assurait aux papes une indépendance complète à l'égard des puissances civiles. Or, bien loin de justifier cette opinion, c'est le contraire que l'histoire nous enseigne.

Et d'abord la possession de certaines provinces ou de certaines villes par le Saint-Siège fournissait aux princes un moyen de contrainte, un gage facile à saisir, pour obtenir certaines concessions, même en matière purement spirituelle. Clément XIII, par exemple, étaitil bien libre de ne pas supprimer les jésuites quand les Français s'emparaient du (]omtat-Venaissin, les Napolitains de Bénévent et de Ponte-Corvo ? Faut-il rappeler qu'Avignon et le Comtat-Venaissin ont servi d'objets de représailles aux rois de France en 1663, 1688. 1768 ?

Le pouvoir temporel n'aurait pu être une garantie sérieuse d'indépendance que si le pape avait été le souverain d'États ayant une grande étendue, et s'il avait pu faire respecter sa souveraineté par les nations étrangères, sans avoir besoin d'appui matériel. Or, depuis la Révolution, le pape a toujours été un prince protégé; protégé do Napoléon I^*" de 1800 à 1809, pro-

LBS INTERVENTIONS ÉTRANGÈRES 121

iégé de FAutriche de 1830 à 1848, protégé de la France de 1848 à 1870. En 1864, quand on voulut essayer de délivrer Rome de l'occupation étrangère, il fallut stipuler pour le pape le droit de lever une armée de mercenaires, sans laquelle on sentait bien qu'il eût été chassé de ses États. Quand on parle du pouvoir temporel comme garantie d'indépendance, il ne faut jamais perdre de vue qu'il s'agirait de restaurer non pas l'autorité d'un prince libre et souverain, mais celle d'un prince fatalement soumis à la protection de l'étranger. Si le pape résidant à Rome, capitale de l'Italie, peut ne pas sembler assez libre, par exemple aux Autrichiens, pourquoi le pape régnant dans Rome sous la protection nécessaire des baïonnettes françaises paraîtrait-il plus indépendant dans l'exercice de son autorité aux populations allemandes ?

Aucune des conséquences que devait amener dans l'ordre spirituel la seule conquête de Rome par l'Italie, s'il fallait en croire les défenseurs du maintien du pouvoir temporel, ne s'est produite. Ainsi^ selon Mgr Dupanloup, nul ne voudrait signer de Concordats avec le pape, si Ton pouvait seulement soupçonner derrière lui une influence étrangère (1). Or, si aucun Corcordat n'a été, croyons-nous, conclu depuis 1870, il en a été de même dans la période de 1862 à 1870, oii le pape était roi, et de plus, une convention, analogue à un

(1) Mgr Dupanloup, La Souveraineté pontificale, selon le Droit Européen. — Cf. les paroles souvent citées do Napoléon I" : « Le pape es* hors de Paris, et cela est bien ; il n'est pas à Madrid ou à Vienne, et c'est pour cela que nous tolérons son autorité... Ce sont les siccl s qui ont fait cela et ils l'ont bien fait. » Quelques années après, le pape était prisoQiiit^r de Napoléon I•^

us CHAPITRE U

Concordat, a été signée entre le Saint-Siège et la Russie en 1883. A Theure même où nous écrivons, des conventions de celte nature sont projetées entre le Saint- Siège et la Serbie, la Roumanie, la Prusse; des négociations ont lieu, sans que les Ëtats co-contractants aient cru incompatible avec leur dignité de traiter avec le Souverain Pontife dépouillé de ses Etats. De même M. de Broglie écrivait : t Conçoit-on le sujet d'une des puissances de l'Europe traitant avec les souverains, recevant leurs ambassadeurs, accréditant des plénipotentiaires auprès d'eux (1) ?» Le pape a cependant exercé tous ces droits depuis 1870; il a même rempli l'office de médiateur entre deux souverains. Enfin le même auteur prévoyait que la chute du pouvoir temporel amènerait presque fatalement la dénonciation des Concordats existants; aucune nation n'a pensé qu'il y eut entre ces deux idées une corrélation quelconque.

Ce qui prouve péremptoirement que les États n'avaient aucun intérêt réel au maintien du pouvoir temporel, c'est leur attitude en 1870. Jamais conquête ne souleva moins d'émotion en Europe. Les puissances, comme le constatait Mancini dans son discours à la Chambre italienne du 28 janvier 1871, n'ont même pas iait entendre ces « protestations et ces réserves qu'amène tout changement territorial en Europe, et qu'on attend comme une formalité usitée et immanquable». L'Autriche répondit par un refus à la demande d'intervention du nonce; elle promit seulement d'intercéder, s'il y avait lieu, auprès du Gouvernement italien pour

(1) A. De Broglie, La Souveraineté pontificale et la liberté.

LES INTERVENTIONS ÉTRANGÊItES IÎ3

oblenir le libre passage du pape à travers la péninsule. (Dépêches de Minghetti, de Vienne, 18 septembre et i6 octobre.) Le régent d'Espagne exprimait sa satisfaction pour l'issue des choses à Rome, le chef du cabinet insistait seulement, au nom de sa patrie, justement iière d'un titre joint à la couronne d'Espagne, pour obtenir l'affirmation que le Souverain Pontife serait absolument libre et indépendant quant à l'exercice de son autorité spirituelle. La France, par une déclaration du ministre des aOaires étrangères du 12 septembre (huit jours avant l'entrée des troupes italiennes à Rome) et par une note de son ambassadeur en date du 22 septembre (deux jours après l'entrée), donnait son adhésion à la chute du pouvoir temporel. La Suisse trouve suffisantes les garanties d'indépendance promises par le Gouvernement italien. Le ministre des affaires étrangères de Belgique, qui est en même temps le chef du parti catholique belge, dit au chargé d'affaires d'Italie que le pouvoir temporel n'est pas indispensable au Saint- Siège pour remplir sa mission dans le monde (1). Dans une dépêche du 8 nov. 1870 (citée par Phillimore, II, appendice), le ministre d'Italie à Bruxelles rend compte d'une conversation qu'il a eue avec le ministre belge : « Si l'Italie, dit le baron d'Anethan, a une question territoriale à régler avec le Saint-Siège, c'est là une affaire dans laquelle la Belgique n'a rien à voir. Personnellement, nous pouvons avoir les convictions qui nous conviennent, mais, comme gouverne-

(1) Voir tous les documenls diplomatiques relatifs à Tattitude des puissances en 1870 dans Scaduco, Guarentigie PontifiHe. Turin, 1884.

ment, la Belgique doit et veut rester neutre. » De même, le gouvernement bavarois, malgré les excitations du clergé, les processions, et les pétitions dont les signatures tenaient un rouleau de papier de huit mètres de long (1), prenait acte des déclarations du gouvernement italien, exprimait sa satisfaction que tout fut terminé presque sans effusion de sang, et affirmait qu'il n'interviendrait pas dans les affaires d'Italie (2). Le Portugal se bornait à exprimer quelques craintes sur les conflits futurs entre le roi et le pape. Seules, la Prusse et l'Angleterre gardaient une attitude plus réservée, tout en reconnaissant les faits accomplis. La Russie déclare tenir pour corrects et irrépréhensibles la conduite et le langage du gouvernement italien; la Suède et le Norwège expriment leur sympathie. Enfin toutes les puissances ^ sans exception, y compris V Espagne et l'Autriche^ déconseillent au pape de quitter Rome, même avant le vote de la loi des garanties. Quel est donc cet étrange t intérêt européen » au maintien du pouvoir temporel, qui se manifeste par l'adhésion unanime des États de l'Europe à l'annexion de Rome par l'Italie ?

A la vérité, la plupart des gouvernements, surtout ceux de Belgique et d'Espagne, insistaient sur la nécessité d'assurer le libre exercice du pouvoir spirituel du pape. Mais il y a là une question toute différente, et l'indépendance du Saint-Siège comme autorité religieuse a été réclamée par les mômes hommes qui ont énergiquement combattu le maintien du pouvoir tempo-

(1) Dùpôchos du ministre italien à Munich, Scaduto, op. cit., p. 71 (%) Ibid., p. 7^.

rel. Quinj»t. par exemple, dans son discours du 30 novembre 1848, où il protestait contre toute intervention on faveur du pontife-roi, ajoutait : « Autant que personne j'approuve la protection morale do la République donnée au chef de la catholicité, au pasteur spirituel. » A la môme séance Ledru-Rollin affirmait son respect pour le prince spirituel, le dogme et la croyance. Le décret de la République romaine, en date du 9 fév. 1848, proclamait dans son art. 1 la déchéance du pouvoir temporel, et promettait dans son art. 2 les garanties nécessaires à l'indépendance du pontife dans l'exercice de son ministère spirituel. Entre ces deux idées, il n'y a donc aucune antinomie. 11 y a, au contraire, dans l'une el dans l'autre, un égal respect pour la liberté des populations romaines et pour la liberté des croyances religieuses.

8. — Les puissances n'avaient donc aucun intérêt appréciable à maintenir, même par la force, l'autorité des chefs de l'Église sur le territoire romain ; mais ajoutons que, le contraire fût-il démontré, leur devoir de non-intervention n'aurait pas disparu pour cela. Un intérêt justifié ne dispense pas, en eflet, de respecter le droit d' autrui, sinon toutes les usurpations et tous les délits en Droit privé, toutes les oppressions et toutes les interventions en Droit international seraient légitimées. L'Autriche avait intérêt à maintenir dans toute l'Italie un régime despotique, afin de préserver sa propre constitution de la contagion del'exemple I Le roi de France avait intérêt, en 1827, à intervenir en Espagne pour rentrer dans le concert des souverains et pour éprouver la fidélité de ses troupes à la cocarde blanche I C'est toujours un intérêt propre et égoïste qui est le mobile se-

Ii6 CHAPITRE II

cret (lo toute i'itcrvention. Or, destituer un peuple de sa souveraineté, lui imposer à jamais une forme de gouvernement, c'est le réduire e:i esclavage, cl l'avantage de l'Europe entière ne justifierait pas plus la servitude d'un peuple, que l'intérêt de tout un peuple ne légitimerait l'esclavage d'un seul homme (1).