CHUTE DU POUVOIR TEMPOREL

du 20 septembre, d'excepter la Cité Léonine du territoire à remettre aux troupes royales. Le décret du 2 octobre 1870, portant réunion de Rome et de ses provinces au royaume d'Italie, dit dans son article 2 que le Souverain Pontife conserve < la dignité, l'inviolabilité et toutes les prérogatives personnelles de la souveraineté » ; l'article 3 prévoit c qu'une loi spéciale sanctionnera les conditions propres à garantir, même par des franchises territoriales, l'indépendance du S. -S. et le libre exercice de son autorité spirituelle». Mêmes dispositions dans la loi du 30 décembre 1870 (acceptation du plébiscite); même rapprochement dans le discours royal à l'ouverture de la session, le 5 septembre 1870. EnQn, le ministre déposa simultanément, le 9 décembre, le projet de loi sur les garanties, la loi d'acceptation du plébiscite, et la loi portant transfert de la capitale à Rome ; dans la discussion il affirma nettement (séance du 31 décembre notamment) l'indissolubilité de son programme : Rome capitale et indépendance du pape (1).

Ainsi l'idée générale de la loi est de rassurer les puissances catholiques en garantissant au pape la liberté do son ministère spirituel. C'est contre elle-même, contre les excès de zèle de ses agents, que l'Italie accorde cette garantie. Celle-ci a un caractère absolument interne, et l'expression garantie est ici prise dans le même sens que quand on parle de l'inamovibilité, garantie de l'indépendance de la magistrature, ou de l'immunité judiciaire, garantie de la liberté du député.

La loi du 13 mai 1871 est en effet une loi ilalienne et

(1) Voir les documenls cités, Nouveau Recueil général deTraitéf y XVHI, p. 33 sq.

190 CHANTRE lil

n'a, à aucun degré, le caractère d'une convention internationale. Elle n'a été ni soumise aux puissances, ni approuvée ou garantie pai' elles. Il y a là une grande différence avec les projets de 1861, de 1868 et du 29 août 1870. Le ministère a plusieurs fois déclaré dans la discussion que, s'il s'était naturellement préoccupé de donner satisfaction aux désirs des États catholiques, il n'avaitcepcndant pris aucun engagement international d'aucune espèce. A la séance du 18 mars 1871, Mancini ayant proposé un article en vertu duquel les dispositions de la loi des garanties ne pourraient jamais faire l'objet de stipulations internationales, et un ordre du jour dans le même sens ayant été déposé par un autre député, le gouvernement promit de soumettre au Parlement, bien que la Constitution italienne ne l'exige pas, tout traité modifiant la condition juridique du pape et toute convention relative à ses droits (1). (Séances du 18 et du 20 mars.)

La loi des garanties n'a pas davantage le caractère d'un acte bilatéral, le pape ayant toujours refusé de reconnaître cette loi, de s'en prévaloir, et notamment de profiter des revenus qu'elle lui assure. « Nunquamnos accepturos aitt admissuros esse nec uîlo modo posse excogitatds illas a gubemio sulbapino cautiones seu guarentigie. » (Encycliquedu 15 mai 1871.)

Enfin cette loin'a aucun caractère constitutionnel (2).

(i) Un ancien ministre italien, M. Jacini, a récemment proposé de faire garantir par toutes les grandes puissances la « neutralité internationale du pape », ù condition que celui-ci reconnût l'état de choses existant à Rome. {Revue internat., 10 déc. 1887.)

(2) Elle est même à bien des égards contraire à la Constitution. (V. lo discours déjà cité de Mancini.)

Elle peut être modifiée ou abrogée par un simple vote des deux Chambres, sanctionné par le roi. Cette précarité de la loi des garanties a souvent été invoquée par ses adversaires : «Une loiles a accordées, ditM. E. 01livier {Manuel, p. 674), une loi peut les retirer. C'est la droite qui les a établies; la gauche les applique; peut-on affirmer que Textrème gauche ne les abolira pas? » Mais il n'a dépendu que du S. -S. d'obtenir pour la Loi des Garanties la sanction des puissances, offerte par l'Italie dans plus d'un document. Comment pourrait-il se plaindre aujourd'hui de ne pas avoir le bénéfice de cette garantie internationale, qu'il a repoussée avec hauteur ?

Analyse de la Loi des GaranUes.

La loi italienne du 13 mai 1871 a pour titre : Loi pour les garanties des prérogatives du Souverain Pontife et du Saint-Siège, et pour les rapports entre l'Ltat et l'Église (1).

Elle est divisée en deux titres :

Le premier se rapporte aux garanties des prérogatives du Saint-Siège.

Le second traite des rapports de l'Église italienne avec l'État italien. Nous n'en parlerons donc pas. Les dispositions contenues dans cette partie de la loi abolissent l'autorisation spéciale pour la réunion des synodes, Vexequatur et le placet royal pour la publication des bulles, l'appel comme d'abus ; le gouverne-

(1) Comme commentaires de la Loi des Garanties, V. Scaduto, Guarenligie Poniîficie. Turin, 1884. — Minghetti, Chiesa eslalo. — V. la discussion dans les comptes rendus du Parlement italien. — Ticpolo, Leggi Eccicsiastiche, dans U Recueil des Legyi speciali de Pacifici Afazzoni, série 2, vol. unique.

ment renonce au droit de nommer les évêques et de leur imposer un serment.

Quelles sont les garanties réelles que le titre premier accorde au Saint-Siège?

Il faut tout d'abord constater que la loi ne reconnaît au Saint-Père aucun droit de souveraineté territoriale pour garantie de sa liberté, he^ franchises territoriales Aonl parlaient le Décret royal du 2 octobre et la loi du 30 décembre 1870 ont disparu. Bien que la Cite Léonine n'ait pas été comprise dans la capitulation de Villa- Albani, il a été maintes fois répété que toute la ville de Rome, sans en exclure les palais apostoliques, fait désormais partie du territoire italien. Le pape n'a que \q. jouissance de certains immeubles, déterminés par rarticle5. Aucun député italien n'a proposé de lui donner un droit de souveraineté sur un territoire si restreint qu'il fût.

La loi ne reconnaît pas davantage au pape le caractère de souverain, au sens propre du mot. Aucun article de la loi ne lui donne cette qualité, et le rapporteur, M. Bonghi (séance du 8 fév. 1871), a expressément déclaré que, dans la pensée des rédacteurs du projet comme dans celle de la commission, elle devait lui être refusée, car elle aurait entraîné des conséquences que personne ne voulait admettre, le droit de juridiction, par exemple, et le droit de conclure des traités d'alliance.

Mais le législateur italien a détaché quelques caractères, quelques attributs de la souveraineté, qu'il a conférés au pape. Celui-ci, d'après le rapporteur, se trouve dans la situation des princes médiatisés, qui n'avaient plus aucun pouvoir politique sur le territoire allemand.

analyse: de la loi des garanties 193

mais auxquels on donnait des honneurs, des immunités.

ime juridiction particulière (Séance du 31 janvier 1871.)

Les caractères de la souveraineté ainsi attribués au pape sont:

1® L'inviolabilité.

L'article 1 de la loi dit : « La personne du Souverain Pontife est sacrée et inviolable. »

Le sens de ces mots est fixé par l'usage (1). 11 y a là en effet une formule qui se trouve dans un grand nombre de Constitutions monarchiques, en particulier dans la Constitution italienne, et qui signifie que le roi ou Tempereur échappe à toute juridiction, qu'il n'est pas responsable de ses actes devant les tribunaux, qu'il ne peut-être personnellement ni assigné, ni arrêté, ni jugé. Mais, si la tradition donne le sens exact de cette formule, elle en limite aussi la portée. Sans doute l'irresponsabilité des souverains est absolue devant la loi pénale et devant les assemblées politiques; mais il n'a jamais été admis qu'aucun recours n'existât contre eux en matière purement civile, pour leurs dettes, l'exécution des contrats qu'ils ont signés, les héritages qu'ils ont pu recueillir. L'inviolabilité du souverain consiste alors dans ce seul fait que les créanciers sont tenus d'assigner certains fonctionnaires qui le représentent, et

(1) Bonghi, rapporteur. Rapport : « L'expression sacrée n'ajoute aucune détermination spéciale ù celio d'inviolable. Née d'une habitude religieuse et d'une cérémonie ecclésiastique aujourd'hui négligée, elle est entrée dans la formule de plusieurs constitutions, bien qu'elle fasse défaut dans quolques-unea, dans celle de Prusse, par exemple. Si Toulover semblerait changer ou atténuer cette formule, l'y laisser n'en modifie ni la signification ni la valeur juridique. »

qui sont, par exemple, d'après la loi française du 2 mars 1832, Tadministrateur de la liste civile ou l'administrateur du domaine privé.

C'est donc à tort, selon nous, que l'on a critiqué, comme contraire à la loi des garanties, un jugcnu^iU par lequel le tribunal et la Cour de Rome se sont déclarés compétents en 1882 dans l'affaire Théodoli-Martinucci (1). M.Martinucci, architecte, réclamait à la maison pontificale 13.000 fr. environ pouravoir instruit etdirigé les pompiers du Vatican, et 18.000 fr. environ pour travaux extérieurs faits à l'occasion du conclave. Il avait assigné très correctement, — non pas Léon XIII, — mais le cardinal secrétaire d'État (Mgr Jacobini)et le préfet du sacré-palais, majordome de S. -S. (Mgr Théodoli).

L'incompétence fut opposée par ces fonctionnaires. Ils prétendirent que la loi des garanties reconnaissait au pape la souveraineté dans l'intérieur du Vatican, et qu'il en avait fait usage, en 1882, pour créer un tribunal chargé de juger les contestations entre les administrations pontificales, ou entre celles-ci et leurs employés. Bien loin do reconnaître au pape une souveraineté territoriale, le législateur italien n'a écrit nulle part qu'il eût une souveraineté quelconque : à plus forte raison ne lui a-t-il jamais accordé le droit de créer des tribunaux, ce qui suppose le pouvoir législatif, et d'exercer ainsi par délégation un pouvoir de juridiction. Il a simplement limité celles des conséquences du droit commun italien qu il a considérées comme dangereuses pour la

(1) V. sur celte affaire, M. Anatole Leroy-Beaulieu, Le Vatican et le Quirinal depuis 1878. II. Le Pape Léon XIII et Tltalie sous le n^gime de la loi des garanties. Revue des Deux-Mondes^ 15 cet. 1883. — M. E. Brusa, La Juridiction du Vatican, Rtvua de Droit international, 1883.

liberté ot rindépeiidance du Souverain Pontife ; il l'a, en certaines matières, placé au-dessus do la loi ordinaire, en lui conférant certaines prérogatives de la souveraineté. Sauf ces dérogations, le pape est certainement soumis au Droit italien; Texistence mêmedela loi des garanties en est une preuve: on ne légifère pas sur les droits d'un souverain étranger (1).

Partant de cette idée que la loi de 1871 reconnaît au pape une souveraineté si abstraite et si idéale qu'elle soit, M. Leroy-Beaulieu dit que cette souveraineté doit au moins produire comme conséquence de valoir à celui qui en est revêtu le bénéficedercxterritorialité. Si cette idée n'était pas admise, dit-il, il en résulterait que le pape serait dans une situation inférieure à celle des envoyés accrédités auprès de lui, ce qui semble tout à fait inadmissible à cet auteur. Mais il y a une raison de droit pour que cette différence (si étrange qu'elle soit) existe entre le pape et les agents diplomatiques près le Vatican. Ceux-ci, en effet, s'ils ne sont pas responsables, même pour leurs obligations civiles, devant les tribunaux italiens, le sont au moins devant la justice de leur pays. Le créancier de l'ambassadeur de France auprès du Saint-Siège est sûr d'être entendu s'il s'adresse aux tribunaux français. Il y a là une restriction importante au privilège exorbitant de l'immunité de juridiction. A qui s'adressera le créancier de la maison ponti-

(1) BoDghi, rapporteur, 31 janv. 1874 : « Le projet du gouvernement mettait le pape hors de TÉlat d'où naissaient de grandes difficultés, en particulier pour toutes les conséquences de l'exterritorialité. Le projet de la commission le met dans l'Etat ; sinon, i^ ne serait nulle part, puisque nulle part il n'a de territoire. »

IM CHAPITRE m

ficale ? Aux tribunaux pontificaux institués par le pape clans le Vatican? Mais le pape a perdu tout droit de juridiction en perdant la souveraineté temporelle, et la loi des garanties ne lui a pas rendu cette prérogative. « La Commission, disait le rapporteur (8 février 1871), a expressément refusé au pape toute juridiction. Il n'y aurait donc, pour quiconque aurait une réclamation à produire contre l'administration pontificale, aucune autorité à qui il pût demander justice. Est-ce admissible? »

Dans les travaux préparatoires il avait été formellement reconnu que le pape pourrait être poursuivi pour ses obligations civiles. Sur la demande de Mancini, le rapporteur (séance du 3 fév. 1871) dit que Ton avait effacé du projet primitif une disposition portant que le pape « jouit de l'immunité de la juridiction de l'État » parce qu'il y reste soumis pour ses obligations civiles; que les tribunaux devraient, quant à la forme des actes, appliquer la loi italienne (locus régit acùum), et consulter^ quant à la capacité du pape, la loi nationale de ce dernier.

Le tribunal et la Cour de Rome ont donc bien jugé selon nous en affirmant leur compétence, sauf à déclarer Martinucci mal fondé dans sa demande.

Même renfermée dans ces limites, l'inviolabilité est encore une garantie considérable que ni le Décret de 1809, ni le Concordat de 1813, n'accordaient au Souverain Pontife.

2® Le droit d'être spécialement protégé contre les attentats^ les offenses^ les injures.

Le projet primitif assimilait purement et simplement les offenses et les injures contre le pape aux délits analogues contre le roi. (Article 2 du projet de la com-

ANALYSE DE LA LOI DES GARANTIES i97

mission.) Le texte définitif comporte au contraire des distinctions. On a jugé impossible l'assimilation complète; il existe certaines dispositions exceptionnelles que peut seul expliquer le trouble causé à la sûreté de TÉtat par certaines tentatives : par exemple l'article du Gode pénal qui punit la conspiration contre le roi, même indépendamment de tout commencement d'exécution.

On admit alors :

1** Que l'attentat contre la personne du pape, et toute provocation à le commettre, seraient passibles des peines établies pour l'attentat contre la personne du roi, et la provocation à le commettre.

La sanction de cette disposition, la peine établie, doit donc varier avec la législation qui protège le roi. D'après les articles 153 et 468 du Code pénal actuel, l'attentat contre le roi est puni comme le parricide, et la provocation à le commettre de deux ans de prison et 4.000 francs d'amende;

2° Que les offenses et les injures publiques, commises directement contre la personne du Souverain Pontife par «l(»s paroles, des faits, ou par les moyens indiqués dans r^irticle 1^'' do la loi sur la presse, seraient punies des peines portées dans l'article 19 de cette loi (1).

L'^s mots « directement > et « contre la personne » ont été écrits pour donner satisfaction à la gauche, qui

(1) La loi italienne sur la presse est un statut de Charles- Albert, du 2'3 mars 1848. L*art. i prévoit toute manifestation de la pensée par la presse, ou par tout moyen mécanique apte à reproduire des signes flgurés, publication d'imprimés, incisions, lithographies, objets plastiques, etc. — L'art. i9 visé par la Loi des Gciranties édicté comme peine une amende de i.OOO à 3.000 francs et un emprisonnement maximum de deux années.

iW CHAPITRE m

craignait qu'on n'empèchat toute discussion des actes du Saint-Siège, sous prétexte de protéger le pape contre les ofienses. La chancellerie pontificale s'exprime souvent en termes si violents qu'une certaine vivacité dans la réplique doit être permise. Pour rassurer complètement Topposition, on ajouta d'ailleurs ce paragraphe : « La discussion sur les matières religieuses est entièrement libre. »

Ici la peine ne doit pas, croyons-nous, varier avec la législation italienne. La loi des garanties ayant spécialement visé les articles d'une loi alors en vigueur, et n'ayant pas complètement assimilé, comme pour l'attentat, les offenses au pape aux offenses envers le roi, il nous semble que ces mots c des peines établies par l'art. 19 » ne sont qu'une expression abrégée pour énumérer l'emprisonnement et l'amende. M. Leroy-Beaulieu nous parait donc se tromper quand, à propos de cette disposition sur les offenses, il dit : c Un des défauts de la loi des garanties qu'on voit se manifester ici c'est que, au lieu de former un tout indépendant et de se suffire à elle-même, elle s'appuie en partie sur d'autres lois qui peuvent être modifiées en dehors d'elle. » Ce reproche s'adresserait plus justement aux règles de la loi punissant l'attentat.

Les délits de l'article 2 sont d'action publique et de la compétence de la Cour d'assises. La gauche a vaine ment demandé que la plainte préalable du pape fût nécessaire.

On a souvent appliqué la partie de l'article 2 qui punit les offenses et les injures. Le dernier procès de ce genre^ à notre connaissance, fut intenté au journal le Secolo de Milan, pour le compte rendu d'un meeting

AXALYSb: oh: la loi des GAKANTIEIS 199

tenu le 20 septembre 1886 en Thonneur de l'entrée des troupes italiennes à Rome. Dos avant le vote de la loi des garanties et pendant qu'on la discutait, le ministère fît saisir, comme oiTensante pour le pape, une lettre de M. H. Loyson. célébrant la chute du pouvoir temporel.

lia été jugé que Tart. 2 de la loi des garanties punit les oQenses au pape même quand elles lui sont adressées à raison de son ancienne souveraineté temporelle (1).

L'article 2 s'applique-t-il aux offenses et aux injures commises contre la dépouille d'un pape défunt? Le ministère italien ne semble pas l'avoir pensé, car, lors des funérailles de Pie. IX, il fit poursuivre les fauteurs de désordres en vertu de l'article 183 du Code pénal qui punit les voies de fait, violences, menaces et tumultes qui troublent les fonctions et les cérémonies de la religion de l'État (2);

3° Le droit à des honneurs particuliers.

Il y a là une prérogative et une garantie, en ce sens que, si le pape voulait sortir du Vatican, donnerla bénédiction du haut de la Loggia, remplir ses fonctions d'évêque de Rome, se rendre processionnellement aux

(1) Ainsi jugé dans l'afTaire d'un professeur au lycée d'Aquila, prévenu d'avoir publié une ode offensante pour le S. P., considéré comme souverain temporel. Goss. do Naples, 22 juillet I87i. (Monitore dei Trihunali, 1872. p. 996.)

(2) Peut-être le désir de corrcctionnaliser l'affaire expliquerait-il qu'on ait écarté la loi des garanties. En appel, sur six manifestants arrêtés, un fut acquitté, deux condamnes à un mois de prison et iOO fr. d'amende, trois autres à six jours et 51 fr. d'amende. Pour tous déduction fut faite delà détention préventive. — Interpellé, le gouvernement espagnol déclara au Sénat qu'il trouvait la satisfaction suffisante. — V. Ja critique de la sentence et de la procédure suivie, le Correspondant, Revue du iO sept. 1882.

2U0 CHAFlTHb: III

églises, sa dignité serait non seulement protégée, mais honorée.

Dans toute Tétcndue du royaume le gouvernement italien rend au Saint-Père les honneurs souverains ; il lui conserve en outre la prééminence d'honneur qui lui est reconnue par les souverains catholiques (i).

Au droit aux honneurs se rattaclie la faculté accordée au pape d'avoir le nombre accoutumé de gardes auprès dj sa personne et pourla conservation de ses palais. Il ne s'agit pas, en effet, dans cette disposition de la loi, d'une véritable force armée que le pape pourrait lever comme souverain; il s'agit de gardiens plutôt que de gardes. Si élevé que soit le nombre de ceux-ci (600, disait le ministre de l'intérieur), il ne saurait y avoir là une troupe militaire , recevant, sans les discuter, les ordres de ses chefs, et assujettie à l'obéissance passive. « Le pape, n'exerçant aucune juridiction ni civile ni pénale, ne peut exercer la juridiction militaire. » (Bonghi, 8 fév. 1871.) Il aura des gardes « a custodia et décore », comme tout particulier peut en avoir. Pour bien marquer sa volonté de ne pas tolérer une armée derrière les murs du Vatican, la Chambre, avait adopté un amendement distinguant entre les différentes gardes (suisse, noble, palatine), et ordonnant le licenciement de celles qui pourraient avoir un caractère militaire. Sur l'observation du ministre que, pour opérer ce licenciement, il faudrait pénétrer dans le Vatican, peut-être par la force, cet amendement disparut de la rédaction définitive.

Ne furent pas non plus adoptés : une proposition

(I) V. Conclave de Léon Xlll, par do Gésare, les mesures prescrites par lo gouvernement italien pour faire rendre au pape les honneurs militaires.

ANALYSE DE LA LOI DES GAKANTIES SOi

(Mancini) portant que ces gardes ne pourraient jamais sortir en armes du palais ; — un amendement donnant au gouvernement le droit, en cas de guerre , de suspendre cette faculté laissée au Saint-Siège d'avoir des gardes, et confiant alors à la milice nationale la défense du pape et la protection de ses palais.

Mais, par une disposition spéciale, on établit que les gardes pontificaux resteraient soumis aux obligations des lois italiennes, notamment au service militaire.

4® L'immunité de juridiction des palais et lieuœ de résidence habituelle ou temporaire du Souverain Pontife^ ou des locauM occupés par un conclave ou un concile œcuménique.

C'est là une garantie des plus sérieuses et qui a été rigoureusement respectée par le gouvernement italien depuis 1870.

Aucun officier de l'autorité publique, aucun agent de la force publique ne peut s'introduire dans ces lieux que sur la réquisition du pape, du conclave, ou du concile. Aucune exception n'existe à ce principe.

Le projet de la commission permettait, au contraire, de déroger à la règle posée, sur un mandat délivré par la Cour de cassation. Cette restriction fut vivement combattue par le gouvernement, qui alla jusqu'à poser la question de cabinet. Elle fut rejetée par 204 voix contre 139.

Si cette immunité est absolue et ne comporte aucune exception, la raison commande de prévoir qu'il y serait dérogé dans certaines circonstances. Les défenseurs de la loi, les ministres, ont eux-mêmes comparé l'immunité dont jouissent les palais pontificaux à celle qui protège la résidence d'un souverain étranger ou d'un

ambassadeur. Mais si le souverain étranger ou Tambassadeur abuse de son privilège, donne asile à des malfaiteurs, fait de son habitation le lieu de refuge de tous les mécontents et le centre de toutes les conspirations, n'est-il pas évident que les fictions juridiques devront disparaître devant la nécessité pour l'État de se défendre? De même pour le Vatican. Le garde des sceaux Raëli, répondant à la gauche qui l'accusait de vouloir rétablir le droit d'asile , disait que la législation a empire sur tout le territoire; mais que la situation des résidences pontiGcales devait être comparée à celle d'une partie de territoire entourée d'un torrent impétueux, qui empêche l'accès, le passage de l'agent de la force publique. Le ministre de l'intérieur ajoutait qu'on ne pouvait prévoir le cas où le pape refuserait de livrer des malfaiteurs. Mais enfin, si ce cas se présentait, ou bien si une guerre était faite à l'Italie pour restaurer le pouvoir temporel et que le Vatican fût dans Rome le rendez-vous des agents de l'étranger, n'est-il pas évident que le < torrent > serait franchi, et que l'Italie devrait violer la loi des garanties en vertu du principe supérieur de sa conservation et de sa défense? M. Visconti-Venosta, ministre des affaires étranres, prévoyait lui-même cette éventualité, quand il disait que, si le pape concédait asile à des malfaiteurs, l'opinion publique donnerait au gouvernement le droit de faire cesser des inconvénients que la conscience publique condamnerait.

5® Enfin une dernière prérogative de la souveraineté est accordée au pape par l'art. 11 de la loi des garanties, quand il lui donne le droit de recevoir des envoyés qui jouissent desprérogatives et immunités diplomatiques^

et qui sont protégés contre les offenses. Le mémo frt. 11 confère aussi les immunités d'usage aux représentants du S. 'S. qui traversent le territoire italien.

C'est là une disposition extrêmement importante de la loi des garanties, parce qu'elle touche directement aux rapports diplomatiques entre le pape et les différents États.

Si la chute du pouvoir temporel no pouvait, en principe, avoir aucune influence juridique sur la souveraineté spirituelle du pape, absolument distincte de sa souveraineté temporelle, s'il ne dépendait pas de ritalie d'empêcher que la France ou l'Espagne ne voulût traiter le pape comme un souverain, signer avec lui des Concordats et assimiler ses envoyés à des ambassadeurs, cependant la perte de toute souveraineté territoriale par le Saint-Siège devait nécessairement entraîner des conséquences importantes pour la situation juridique des envoyés pontificaux près les puissances étrangères, et particulièrement sur celle des représentants accrédités auprès du Vatican.

Parlons d'abord de ces derniers. Seul, le pouvoir qui exerce les droits de la souveraineté territoriale peut assurer à certains étrangers, investis d'une mission diplomatique, les immunités qui leur sont nécessaires dans l'exercice de leur mission. Seule, l'autorité territoriale peut enjoindre aux agents qui obéissent à ses ordres de respecter la personne, la demeure, les papiers de ces étrangers; seule, elle peut les placer en dehors du Droit commun et déroger à la règle que les lois de police et de sûreté obligent tous ceux qui habitent le territoire. Or, c'est l'Italie qui a la souveraineté territoriale sur toute la ville de Rome; c'est d'elle par consé-

quent qu'il dépendait de comprendre ou non les envoyés près le Saint-Siège dans cette catégorie d'étrangers privilégiés. Sans doute des considérations politiques et la crainte de complications internationales pouvaient en fait l'y obliger. Mais juridiquement il n'existait pour elle aucune obligation de ce genre : les immunités ne sont accordées aux envoyés d'un État par un autre État qu'à charge de réciprocité, et l'Italie, reconnaissant ces immunités à des agents accrédités auprès d'une autre souveraineté , ne pouvait attendre aucune réciprocité. Juridiquement, les immunités diplomatiques conférées par la loi des garanties aux représentants étrangers auprès du Vatican sont une concession gracieuse du gouvernement italien (i), comme les mêmes garanties accordées par le Concordat de Fontainebleau (art. 2) étaient une concession gracieuse du gouvernement français. Le législateur italien est donc toujours maître de retirer cette concession. A plus forte raison pouvait il la soumettre à une condition, par exemple à la condition qui avait été écrite par Napoléon 1®*" dans la note de 1810 et que Mancini proposait d'inscrire dans la loi nouvelle, que les envoyés auprès du Pape seraient chargés uniquement des affaires spirituelles de leur pays. La nécessité de vérifier les lettres de créance de ces envoyés pour assurer l'exécution de cette mesure fit rejeter l'amendement.

L'article 11 reconnaît aux représentants des gouver" nements étrangers près le Saint-Siège les immunités et

(i) Sic : Esperson (professeur de Droit internat, à Pavie), Droit diplom., I, n*" 51 à 5fi. — Carnazza-Amari, H, p. 154. — Contra : Pradier- Fodéré, Droit diplom., p. 196.

les prérogatives qui appartiennent aux agents diplomatiques, en -ceriu du Droit internalionaL C'est donc le Droit coutumier européen, et non la loi italienne, qui doit être consulté, pour fixer Tétendue de ces immunités et de ces prérogatives. M. Esperson {op. cit., n® 311) en conclut que les représentants des puissances temporelles près le Saint-Siège ne jouissent pas de l'exemption de la taxe sur la richesse mobilière accordée par la loi italienne du 14 juillet 1864 aux agents diplomatiques : < le Droit international, dit il, n'affranchit ces derniers que des taxes réelles. »

C'est au contraire la loi italienne qui, d'après le même article 11, punit les offenses envers les agents diplomatiques près le Saint-Siège, et il était nécessaire qu'il en fût ainsi, le Droit international ne pouvant édicter de sanction pénale. La peine applicable est celle qui est prononcée par la loi italienne pour les offenses envers les représentants des puissances étrangères près le gouvernement italien; elle varie donc avec cette loi. Seront passibles de la peine portée, par exemple ceux qui empêcheraient un ambassadeur auprès du pape d'entrer au Vatican. (Esperson, n®122.)

L'article 1 1 s'occupe encore des représentants du Saint- Siège près les gouvernements étrangers, légats, nonces, internonces, etc. (1), mais seulement en tant qu'ils traversent le territoire italien pour se rendre de Rome au siège de leur mission, ou pour en revenir. A ces ministres résidant en Italie, le législateur n'avait aucune pré-

(1) On a évité dans la loi de faire l'énumération de ces agents, parce que, a-t-on dit, le mot légats a plusieurs sens dans le langage ecclésiastique.

«06 CHAPITRR III

rogativo à accorder : des raisons de droit et des raisons do prudence politique le lui interdisaient: — des raisons de droit, parce que Tambassadeur d'un État auprès d'un autre État n*a droit à aucune immunité particulière quand il réside sur le territoire d'une tierce puissance ; — des raisons de prudence politique, parce qu'il eût été fort imprudent pour le gouvernement italien de donner au pape la faculté de conférer à tous les sujets du roi qu'il lui plairait d'investir d'une mission plus ou moins sérieuse, l'immunité de juridiction, l'inviolabilité de la personne et du domicile.

Pendant la durée de leur voyage en Italie, les envoyés du Saint-Siège jouissent des prérogatives et immunités d'usage d'après le Droit international. II y a là une dérogation au Droit commun, puisque les envoyés pontificaux pourront invoquer l'inviolabilité, le droit de ne pas laisser visiter leurs bagages, tandis qu'il est généralement admis que l'ambassadeur étranger voyageant sur le territoire d'une tierce puissance n'a droit qu'à la sûreté et à la courtoisie (1).

Il est d'ailleurs bien entendu qu'en dehors du temps nécessaire pour le trajet en Italie, ces envoyés pontificaux restent soumis à la juridiction des tribunaux italiens. On a formellement reconnu dans la discussion qu'il en serait ainsi, conformément d'ailleurs au droit commun. Ajoutons que si on n'avait pas admis cette doctrine on aurait créé une classe ie personnes échap" pant à toute juridiction : en effet , les tribunaux des puissances auprès desquels ces agents auraient été ac-

(i)V. Pradier-Fodéré, D/'oi7 diplom., II, p. 33, et les auteurs cités (Grotius, Bynkershoock, Merlin, etc.)

crédités auraient dû se déclarer incompétents eu vertu du principe de l'immunité de juridiction, et, d'autre part, le pape a, depuis i870, perdu tout pouvoir de juridiction (1).

Pour invoquer le bénéfice de l'article H, les envoyés pontificaux doivent faire connaître leur qualité au gou' vernement italien.

La situation des représentants du S. -S. dans lesËtats où. ils sont accrédités est régie par le droit public et la législation interne de ceux-ci. Il dépend de ces États de les assimiler à des agents diplomatiques, et de leur conférer ou de leur refuser les immunités ou prérogatives d'usage. La chute du pouvoir temporel nous semble ne pas devoir exercer une grande influence sur la solution de cette question, qui dépend des rapports constitutionnels de rÉglise et de l'État dans chaque nation. On peut dire cependant que, le pape ayant perdu toute souveraineté temporelle, il n'est plus possible de considérer les légats et les nonces comme chargés, au moins pour partie, de défendre les intérêts matériels internationaux des États romains.

De même les événements du 20 septembre 1870 ne nous semblent pas devoir faire nécessairement considérer comme abrogée la disposition du règlement de Vienne qui donne au nonce le droit de présider le Corps diplomatique (2). Cette disposition vient du droit de prééminence reconnu au pape comme chef de l'Église, et n'a aucun rapport avec l'existence d'une souveraineté temporelle.

(1) Esperson, op. cit., L { 336.

(2) Contra : Esperson, op., cit., I, JJ| 75 et 76.

t08 CHAPITRE Uï

Quant aux délits qu'ils pourraient commettre dans le pays de leur mission, les légats et les nonces sont justiciables des tribunaux italiens dans tous les cas où ceux-ci peuvent connaître des délits commis par des Italiens résidant à Tétranger. C'est donc au gouvernement royal que les cabinets étrangers devront s'adresser pour obtenir la réparation de ces délits.

Telles sont les prérogatives de la souveraineté que la loi des garanties accorde au pape. Elles ont pour but de protéger sa personne et de garantir sa liberté individuelle.

Mais, pour remplir sa mission spirituelle, il faut encore au pape :

i^ Le droit de remplir on toute liberté les fonctions de son ministère spirituel et de publier les actes qui en émanent (1).

L'article 9 lui donne le droit défaire afficher ces actes aux portes des basiliques et des églises de Rome;

2^ La faculté d'avoir des administrations dont les bureaux et les papiers soient à l'abri de toute visite, saisie ou perquisition. (Article 8 delà loi.)

Un 2^ paragraphe, qui donnait à l'autorité judiciaire le droit de décider des demandes en exhibition et en

(1) Mais il est bien entendu que les effets civils des actes spirituels du Saint-Siège sont de la compétence des tribunaux civils. (Nombreux arrêts.) — Il a été jugé en ce sens que Tacheteur d'un fonds, auquel son vendeur impose l'obligation de faire célébrer à ses frais une messe quotidienne dans une chapelle existant sur le fonds vendu, ne peut soutenir qu'un rescrit pontiGcal obtenu ultérieurement lui permet de diminuer le nombre des messes, ou en autorise 1» célébration dans une autre chapelle. Il ne peut prétendre que l'examen des conséquences civiles de ce rescrit échappe à la juridiction des tribunaux civils. — C. de Casale, S4 janvier 1873, Moniiore, table 1860-1879, v Guarentigie.

délivrance des documents et registres existant dans ces administrations, était d'abord écrit dans la loi. Il en fut retranché sur la demande du ministère. Vainement, la gauche et Mancini s'efforcèrent-ils de prouver que ces bureaux contenaient des documents, des testaments en particulier, relatifs aux affaires privées des citoyens, et que la loi devait protéger les droits de ceux-ci contre le mauvais vouloir possible des employés pontificaux. Le garde des sceaux répondit que l'article 8 ne s'appliquait pas aux curies et aux anciens tribunaux ecclésiastiques, dont les greffes renfermaient ces documents d'intérêt privé, mais bien aux congrégations qui constituent l'ensemble des services du pape pour l'exercice de son autorité ecclésiastique : laPénitencerie, la Daterie, les Congrégations Apostoliques. Ces administrations n'ont que des papiers qui ne sont pas de la compétence du gouvernement, parce qu'ils concernent les secrets des consciences ou les rapports du S. -S. avec les États étrangers. Pour bien préciser l'espèce

d'administrations auxquelles l'article 8 s'applique, Man-

cini fit insérer les mots « revêtues d'attributions purement spirituelles », au lieu de a purement ecclésiastiques > ;

3^ La faculté d'avoir des agents qui, quand ils participent aux actes spirituels du Saint-Siège, ne soient soumis, à raison de ces actes, à aucune vexation, investigation, ou contrôle de l'autorité publique. (Article 10.)

Mais il est bien entendu qu'il ne s'agit que d'actes spirituels ; les actes d'exécution et leurs agents sont soumis à la loi pénale. « L'impunité se réduit à ceux qui proclament un principe, une maxime, une censure des institutions italiennes.

210 CHAPITI^ m

Pour jouir de rimmunité de Tarticle 10, il faut être ecclésiastique, résider à Rome, participer à des actes spirituels du Saint-Siège, à la rédaction des bulles, par exemple, ou à la publication d'un bref.

Les ecclésiastiques étrangers investis d'une charge ecclésiastique à Rome jouissent, d'après le § 2 de l'article 10, des garanties personnelles assurées aux citoyens italiens par les lois du royaume, c'est-à-dire qu'ils ne peuvent être expulsés d'Italie. Cette disposition est d'autant plus remarquable que la loi italienne, on l'a dit au cours de la discussion, ne permet l'expulsion que si l'étranger a commis un délit, a été condamné, et a purgé sa peine. Ainsi, même dans ce cas, l'étranger fonctionnaire du Saint-Siège ne peut être renvoyé à la frontière.

Pour qu'il puisse préparer des collaborateurs, et avoir en quelque sorte des écoles d'administration spirituelle, le Saint Siège, aux termes de l'article 13, a l'autorité exclusive sur les séminaires et les institutions catholiques d'instruction de la ville de Rome ;

4® Le droit de communiquer librement avec l'épiscopat et le monde catholique tout entier.

L'article 12 de la loi contient des règles précises tendant à assurer la liberté et le secret des correspondances postales ou télégraphiques du Saint-Siège.

Enfin, le gouvernuraent italien a considéré qu'il fallait au pape ce que M. Scaduto appelle « la liberté de situation économique », c'est-à-dire des ressources. Dans ce but l'article 4 de la loi de 1871 donne au Pontite une dotation de 3.225.000 francs de rente annuelle, à la charge pour lui de supporter les dépenses prévues dans le même article 4. Le chitfre de la dotation est

fixé d'après le dernier budget pontifical, en retranchant tout ce qui avait trait à Tordre temporel, mais en conservant le budget de la représentation à l'étranger. — La dotation n'est pas en biens-fonds, comme le voulait rextrême droite; ce n'est pas davantage une somme à inscrire annuellement au budget, comme le demandait la gauche. C'est une dette inscrite au Grand-Livre, sous forme de rente perpétuelle et inaliénable, au nom du Saint-Siège. Elle n'a donc pas besoin d'être votée chaque année, contrairement à l'opinion de M. E. Ollivier.

Les arrérages de la dotation sont prescriptibles par cinq ans. Un arrêt récent de la Cour de cassation de Rome décide en outre que le droit de toucher les revenus arriérés de la dotation n'est pas transmissible aux successeurs du pape qui y avait droit. Les héritiers de Pie IX ont par conséquent été déboutés de leur demande en paiement des revenus que leur auteur avait refusé de toucher. ( Voir en appendice une analyse des deux arrêts de la justice italienne en cette matière.)

Mancini demanda vainement qu'on stipulât dans la loi que la dotation était allouée au pape c à raison de son séjour en Italie». Le rapporteur expliqua que le pape ne toucherait la rente que s*il était réconcilié avec l'Italie, et qu'il n'aurait plus dès lors aucune raison de quitter Rome. Un autre député ne fut pas plus heureux en proposant de n'obliger que les contribuables catholiques à payer les dépenses pour la dotation. On a également rejeté un amendement tendant à fixer le chiffre de la dotation au début de chaque pontificat, et pour toute sa durée.

Outre la dotation, le pape a encore la jouissance di s

ut CHAPITRE m

palais et des immeubles énumérés dans Tart. 5, et dont la propriété appartient à la nation ainsi qu'il fut déclaré dans la discussion, sans que cependant on voulût l'écrire dans la loi. La chambre refusa, contrairement au projet de la commission, de décider que le pape serait tenu de laisser au public libre accès dans les musées, les galeries et la bibliothèque. Tout est musée au Vatican, répondit-on. Mais on déclara les collections inaliénables.

La dotation et les immeubles pontificaux sont exempts d'impôts.

Enfin la loi du 14 mai 1871 établit certaines garanties pour la liberté des élections pontificales, quand le Saint- Siège est vacant. Le gouvernement s'est engagé, non pas à étendre aux cardinaux les prérogatives conférées au pape, comme le voulait un projet primitif, età créer ainsi 72 personnes inviolables et irresponsables en Italie, — mais à n'empêcher ou limiter en rien, pour quelque cause que ce puisse être, la liberté personnelle des cardinaux. On ne peut arrêter ceux-ci quand le conclave est réuni ou doit se réunir (art. 6). Il y a là une immunité temporaire, semblable à celle des députés pendant les sessions.

Le gouvernement est en outre chargé de veiller à la tranquillité du conclave, et d'empêcher que ses réunions ne soient troublées par la violence extérieure. Conformément à ces dispositions, les abords du dernier conclave furent gardés par la troupe pendant toute sa durée (1).

L'immunité de juridiction existe, avons-nous vu, pour les lieux où le conclave est réuni. (Art. 7.)

(!) V. Le ConclaK-e de Léon XIII par Raphaël de Césars, et les documenls rapportés. Paris 1887.

ANALYSIC DE LA LOI DES GAHAiNTIES S13

La dotation fixée par l'article 4 doit continuer à être payée pendant la vacance du Saint-Siège.

Il est à remarquer qu'en dehors du conclave les cardinaux n'ont droit à aucune prérogative personnelle, par exemple aux honneurs princiers que les anciens projets de traités entre l'Italie et le Saint-Siège stipulaient en général pour eux.

Enfin les conciles font partie de l'autorité suprême de rÉglise. A ce titre, la loi protège ces assemblées en ordonnant au gouvernement de veiller à la liberté et à la tranquillité de leurs délibérations, et en conférant le privilège de l'immunité de juridicton à leurs lieux de réunions. (Art. 6 et 7.)

Telle est la loi des garanties. On a dit qu'elle était de la part des Italiens un acte extrêmement audacieux.

On peut, en effet, considérer comme très hardi d'avoir concédée un prince qu'on venait de déposséder, et dont on ne devait attendre que des sentiments hostiles, des prérogatives souveraines et des immunités considérables. La loi du 13 mai 1871 suppose un certain esprit de conciliation et d'entente chez le roi d'Italie comme chez le pape. Si celui-ci voulait faire du Vatican l'asile de tous les mécontents et le centre de toutes les conspirations; s'il donnait reiuge à toutes les personnes poursuivies par les autorités italiennes et s'il les armait sous prétexte d'avoir des gardes; s'il lançait des bulles de nature à troubler profondément la tranquillité de l'État italien, il est certain qu'alors la loi des garanties tomberait d'elle-même, et que le cabinet du Quirinal devrait braver les complications internationales pour sauvegarder la sécurité de la nation. Précisément en ceci a consisté, chez le gouvernement qui a présenté

la loi des garanties et chez les députés qui Tout défendue, la hardiesse de la conception politique. Us ont compté, non pas sur la bienveillance, mais au moins sur la correction d'attitude du S. -S. Aux hommes de l'opposition qui leur disaient : c Prenez garde ; le pape se servira de son inviolabilité pour exciter à la sédition, de l'immunité dé sa demeure pour ressusciter le droit d'asile, de la faculté d'avoir des gardes pour soudoyer des mercenaires contre la nation italienne », les ministres et le rapporteur ont toujours répondu : < Nous ne voulonsmèmepas prévoir de tels événements. » Et l'avenir leur a donné raison jusqu'ici !

Mais on a dit dans un autre sens encore qu'il y avait audace à promulguer une loi comme celle que nous étudions. Dans une brochure qui a eu un grand retentissement (1), M. Bluntschli a soutenu que l'effet le plus important de cette loi était de rendre l'Italie responsable envers les peuples étrangers des agissements du pape, s'ils dégénéraient en agression contre ces États.

Toutes les puissances, dit le jurisconsulte allemand, sont obligées par le Droit des gens à se garder d'actes hostiles et de violations quelconques de la paix, commises au préjudice d'autres États; ils sont tenus en même temps de faire en sorte que leur territoire ne soit pas utilisé par d'autres perturbateurs, pour des actes hostiles dirigés contre des États amis. L'Italie ne saurait se soustraire à ce devoir international par l'effet des privilèges qu'elle a accordés au pape. Il faut que quelqu'un

li) De la responsabilité et de V irresponsabilité du pape dans le Droit international, traduit par M. Rivier.

ANALYSH: de la loi des garanties 215

réponde des actes de celui-ci, puisqu'aucun moyen de coercition n'existe contre lui depuis l'annexion des États pontificaux.

Nous ne croyons pas que par le seul fait d'avoir voté la loi des garanties, l'Italie se soit rendue responsable des attaques que le Saint-Siège pourrait diriger contre une puissance étrangère. Ce n'est pas, en effet, le gouvernement italien qui a créé la souveraineté spirituelle du S. -P. et lui en à conféré les prérogatives essentielles; c'est l'Europe presque tout entière qui, par une dérogation sans exemple aux règles des rapports internationaux, a considéré le pape, en tant que chef de religion, comme investi d'une véritable souveraineté; c'est l'Europe catholique tout entière qui, après les événements de 1870, a exprimé le désir que des garanties fussent accordées pour le libre exercice de cette souveraineté.

Mais, dira-t-on, avant l'annexion de Rome par les Italiens, les nations contre lesquelles le pape commettait des actes d'hostilité pouvaient lui faire la guerre, se saisir de ses possessions comme d'un gage matériel; ce sont les Italiens qui ont rendu ce moyen de coercition impossible; ils doivent en supporter les conséquences.

De quels actes d'hostilité parle-t-on, cependant ? On ne saurait évidemment faire allusion qu'à des actes de la juridiction spirituelle du pape pouvant entraver l'exercice de l'autorité légale dans un autre Etat (l).Mais Blunts-

(1) Nous n'examinons pas l'hypothèse où Tagression du Saint-Siège contre une Uerce puissance aurait lieu par des moyens matériels, cette hypothèse nous paraissant tout à fait chimérique. En tout cas, il est évident que le devoir de l'Italie serait d'empêcher la sortie du Vatican et le transit sur son territoire des armes, des hommes, etc.

216 CHAPITRE lll

chli lui-même admet qu on ne peut pas faire la guerre au pape en sa qualité de chef d'Église; Tautorité spirituelle, dit-il, ne peut être combattue victorieusement que par des moyens s^Jirituels. Tout au plus le gouvernement, dont une excommunication par exemple aurail* diminué l'autorité, pourrait-il empêcher sur son territoire la publication de la bulle. Mais comment admettre que la guerre, les sièges, les blocus et les batailles soient une manière de décider les questions religieuses ? Peuton venir à bout d'une Encyclique à coups de canon ?

L'action spirituelle qui appartient au Saint-Siège doit être comparée à la propagande qu*un État peut exercer, par exemple en proclamant certains principes dans sa constitution. Le droit des autres puissances ne consiste que dans la faculté de prendre toutes les mesures destinées à entraver la propagande sur leur propre territoire.

Enfin, ritalie aurait pu laisser au pape la souveraineté de la Cité Léonine ou de telle portion de Rome qu'il lui aurait plu. Il se serait ainsi formé un petit État sans ports de mer, enclavé de toutes parts dans le royaume d'Italie, ne présentant, par conséquent, caucun point par où l'étranger pût l'attaquer. Faudrait-il dire que l'Italie eût été responsable dos actes du gouvernement pontifical même dans ce cas, et par le seul fait qu elle eût refusé de s'annexer complètement la ville de Rome? Mais alors elle est aussi responsable des actes du gouvernement de Saint-Marin !

Il existe bien des cas où un gouvernement étranger ne se trouve pas devant un oiTensour qu'il puisse atteindre directement, et c'est alors sur son territoire qu'il doit chercher les moyens de lui nuire, soit en inlenlisant

ANALYSE DK LA LOI DBS GAHANTIES S17

toute cornrQunicatioa avec rennemi, soit en frappant ses ministres et ses partisans.

Pour remédier à ce défaut de responsabilité du pape. Bluntsclili a proposé de faire une convention internationale entre tous les États cliréticns ou du moins entre les principaux, touchant la condition précise et les termes du privilège du Saint-Siège. Cette convention pourrait être présentée aux papes lors de leur élection ; la reconnaissance du pape par tous les États, en qualité de chef de l'Église catholique, dépendrait de sa promesse de s'y conformer.

A cette idée, plusieurs objections nous semblent devoir être faites :

i° Les puissances ne peuvent que ratifier, sanctionner et garantir un contrat précédemment intervenu entre le pape et le roi d'Italie ; mais elles ne peuvent leur imposer un accord. C'est précisément ce que Tunanimité des cabinets européens répondit en 1867 à Napoléon III proposant de régler la question romaine dans un congrès;

2o Cette convention internationale ne pourrait jamais conférer au pape une souveraineté territoriale, si restreint que lût le territoire. Toute souveraineté, au sens propre du mot, s'analyse en un mandat entre gouvernants et gouvernés, et il ne peut appartenir à un tiers d'imposer un mandataire à quelqu'un;

3* Il faudrait, pour que cette charte internationale pût être drossée, que la puissance sur le territoire de laquelle le pape résiderait consentît par traité à reconnaître à ce dernier des immunités et des prérogatives, notanimenf Timmunilé de juridiction pour sîidtMneuri'. Or, si toutes les législations ont admis que dans des

cas délcrminés Taclion des agents de la force publique serait soumise à certaines conditions, parfois même suspendue à Tégard de certaines personnes (par exemple à regard des députés pendant les sessions) ou de certains lieux (palais du souverain, palais législatif), quel peuple tolérerait que par un traité, en vertu de promesses faites à des nations étrangères, il y eût sur son territoire un lieu quelconque où ]es agents de la force publique ne pourraient entrer? N'y aurait-il pas là une véritable abdication partielle de souveraineté (1)?

4^ Enfm la sanction proposée par Bluntschli ne'nous semble pas admissible.

Si le pape, dit-il, ne veut pas jurer l'espèce de pragmatique qui lui sera présentée à son couronnement, s'il ne prend pas l'engagement de respecter l'ordre légal et constitutionnel des différents pays et de ne commettre contre ceux-ci aucun acte contraire aux règles du Droit international, alors les puissances refuseront de le reconnaître comme chef de l'Église et lui retireront protection et privilèges.

Quelle compétence auront les gouvernements, même catholiques, pour reconnaître ou dénier à un pape la qualité de chef de l'Église ? Que répondraient-ils à un pontife qui refuserait de se conformer au principe de non-intervention, maintes fois condamné par ses prédécesseurs ?

La théorie que nous combattons prouve bien d'ailleurs que, lorsque certains gouvernements témoignentla plus vive sollicitude pour les privilèges du S. -S., recon-

(1) Golte objection nous semblo devoir être opposée' au système de M. Jucini, op cit.

naissent sa souveraineté et réclament pour lui les plus larges prérogatives, ce n*est pas leur respect pour la foi catholique qui les fait agir. Si la foi catholique exige en effet, pour que l'indépendance du pape soit complète et apparente, qu'il ait une souveraineté territoriale ou au moins les prérogatives essentielles de la souveraineté, s'il est du devoir de tout homme d'État de chercher à lui donner satisfaction sur ^ce point, qu'importe que le pape promette ou non de se conformer aux règles — souvent incertaines — du Droit des gens ? Dans l'un et l'autre cas nesera-t-il past le juge suprême, tribunal en dernier ressort, organe vivant de la loi et de la loi catholiques (Montalembert) »? Ne serait-ce pas une singulière pression exercée sur le pape, et une atteinte grave portée au libre exercice de son ministère spirituel, que de le menacer de lui retirer ses prérogatives souveraines, l'inviolabilité de sa personne et de son domicile, le droit de signer des traités, d'envoyer et de recevoir des ambassadeurs, parce qu'il refuserait de s'engager à ne pas condamner certaines constitutions, celles qui établissent la liberté et l'égalité absolues de tous les cultes, par exemple?

Mais les puissances dontnous parlons, et qui, — sans offrir au pape sur leur territoire une demeure inviolable et des prérogatives souveraines, — s'empressent de le traiter en monarque, reçoivent ses ambassadeurs avec des honneurs particuliers, accréditent des envoyés auprès de sa personne, proposent d'étendre et de sanctionner par un accord international les garanties qui lui sont accordées, parfois même, de restaurer le pouvoir temporel, sont dirigées par une autre pensée que le souci de la liberté de conscience. Elles

veulent par leurs bons offices se concilier Tinfluence religieuse ; elles veulent se servir pour leurs visées de cette puissance politique dont parlait M. de Bismarck en 1872, « qui, disait-il, est toujours intervenue avec le plus grand succès dans les choses de ce monde, qui vise à ces immixtions et qui en fait son programme. »

Une brochure récente fournit la preuve de cette préoccupation égoïste qui fait agir certaines puissances en faveur de la papauté. L'auteur du « Rétabhssewenf. du pouvoir temporel par le prince de Bismarck » (1) s'efforce de démontrer que l'Église catholique a besoin, plus qu'aucune autre, de l'appui énergique d'un État séculier. Le pape ne devra chercher cet appui, ni dans la France rationaliste^ ni dans l'Italie qui est la pire ennemie du Vatican ; il ne devra pas poursuivre la chimère du rétablissement d'une autorité universelle par l'union du latinisme et de la catholicité. Il saura comprendre cette « vérité inébranlable que l'Allemagne est, avec l'Autriche, la grande puissance désignée par l'histoire pour servir de protectrice à l'Église catholique, et que les hommes d'État allemands et autrichiens ont pour mission de réaliser le rêve de tout catholique, qui est le rétablissement du pouvoir temporel du pape ». Le pape cessera de manifester « une méfiance déraisonnable à l'égard de l'empire allemand qui est la puissance la plus moderne et la plus formidable ». Il quittera Rome et se réfugiera en Autriche, où il trouvera la dignité et l'indépendance.

Mais, sans doute, en échange de leurs bons offices,

(1) Paris, 1885.

ANALYSK DE LA LOI DES GARANTIES iii

l'AIlcinagiic ot sa fidèle alliée n'attendent que la satisfaction et l'honneur d'avoir assuré aux catholiques Ja liberté de leur toi? Non; les deux États trouveront dans l'alliance avec le Souverain Pontife « de grands avantages politique directs ». En Allemagne, l'Église aidera le gouvernement à empêcher que le quatrième état (le prolétariat) ne se développe trop rapidement; elle lui évitera des échecs aussi pénibles que le rejet de la loi sur le monopole du tabac. A TAutriche, le Saint- Siège assurera la suprématie dans la péninsule des Balkans, où l'église grecque sera pour ainsi dire livrée sans défense à l'organisation unitaire de l'Église romaine, c L'alliance avec le pape romain est plus indispensable à l'Autriche qu'à un autre État 3» pour fonder V Empire de l'Est et rejeter la Russie en Asie. De tout le territoire ottoman une seule ville échappera à la conquête autrichienne, parce que la Russie ne pourrait jamais permettre une telle annexion : cette ville c'est Constantinople, et ce serait précisément celle qu'on donnerait au Saint-Siège en toute souveraineté (1).

11 ne reste, en vérité, qu'à revenir au système de Napoléon I®^aux dépêches de M. de Champagny, à forcer le pape à se déclarer l'adversaire de tous les ennemis de la fédé?'ation austro-allemande, et, s'il ne veut pas

(1)« Ne scmble-t-il pas que la Providence ait créé cette situation, qu'elle ail produit ces complications, qu'elle y ait intéressé le monde civilisé tout entier et qu'elle y ait enfin ajouté la solution satisfaisant toutes les parties f Ne semble-t-il ))as qu'elle ait fait tout cela afin de pouvoir désigner clairement, devant toute l'Europe, le seul homme qu'une tradition de quinze cents ans relie au fondateur de la « nouvelle Rome », et pour lequel la destinée elle-même semble avoir préparé une résidence royale sur la limite des deux parties du monde ? »

2211 CHAPITRE lU

contribuer à fonder V Empire de l'Esté à le faire enlever et emprisonner.

Frédéric le Grand, qui ne demandait pas au pape d'intervenir dans les affaires intérieures ou dans la politique étrangère de son royaume, a écrit dans son testament ces conseils pour ses successeurs : c Traitez avec bienveillance vos sujets catholiques, mais ne vous occupez pas du pape , et surtout ne traitez jamais avec lui (1) I .

i) Cité par Mancini, discours du 28jany. lS7i.

Procès des héritiers de Pie IX contre le fisc italien

Le 10 mai 1879, le ministre des finances d'Italie était assigné devant le tribunal civil de Rome par les héritiers de Pie IX ; ceux-ci réclamaient au fisc italien les arrérages de la dotation accordée par l'article 4 de la loi des garanties, arrérages échus pendant la vie du pape défunt et que celui-ci n'avait pas voulu toucher.

Le tribunal débouta les demandeurs de leur action.

Ceux-ci firent appel.

Voici quels étaient les principaux arguments des appelants :

Les semestres de la dotation échus à la mort de Pie IX sont entrés dans le patrimoine du de cujus ; le droit de les percevoir y est par conséquent entré également, et il a pu être transmis aux héritiers.

La loi des garanties n'exige nulle part l'acceptation du Souverain Pontife ; la force exécutoire de la loi ne saurait dépendre de la volonté d'un tiers.

D'ailleurs Pie IX n'a jamais refusé la dotation en elle-même, mais il Ta, au contraire, acceptée. A maintes reprises, en efiet, il a affirmé sa volonté de garder intacts les droits appartenant au S.-S.; or la loi du 13 mai 1871, dans son article 4, n'a pas créé un droit

nouveau ; elle n'afait, le texte de rarticlele ditfonueliemcnt, que conserver un droit antérieur. Si le cardinal Antonelli a fait une réponse hautaine au ministre des finances qui lui envoyait le titre de la dotation, c'est qu'il ne voulait pas accepter cette dotation avec la qualification qui lui avait été donnée ijar le goucernemenl italien. Et d'ailleurs le cardinal Antonelli avait-il bien qualité pour engager Pie IX dans cette circonstance ?

Enfin les appelants faisaient observer que Pie IX avait pourvu avec ses propres ressources à des dépenses que la loi des garanties met à la charge de l'État, en y aflectant la dotation. Il était juste que le Trésor ne s'enrichît pas à ses dépens.

Cette théorie fut successivement rejetée par la Cour d'appel et par la Cour de cassation.

L'arrêt de la Cour d'appel (16 juin 1883) établit tout d'abord que le S. -S. est une institution sui generis, n'ayant d'analogue nulle part au monde ; qu'elle est juge suprême, unique, souverain de ce qui convient à sa vie intérieure et extérieure. L'État n'a de contrôle que sur les effets civils des actes de cette puissance. Il lui ofire une dotation et un apanage à raison de sa situation politique antérieure, de sa mission spirituelle, des sentiments de la majorité des citoyens, des égards internationaux, mais jl ne peut ni lui imposer de l'accepter, ni présumer cette acceptation par une fiction légale, sans porter atteinte à sa liberté et à son indépendance.

L'acceptation du pape est nécessaire. La loi des garanties ne peut l'obliger, car, comme chef de V Eglise universelle^ le pape, bien que résidant en Italie^ jouit de l'exterritorialité.

Or, non seulement Pie IX n'a pas accepté, mais il a positivement refusé les arrérages et le titre de la dotation.

Quant à l'expression conserver dont se sert l'art 4 de la loi des garanties, elle n'a d'autre utilité que d'expli(|uer à l'Italie et à l'étranger comment a été fixe le chiffre de la dotation.

Sur la prétendue créance des héritiers contre le {isc en remboursement .des dépenses que l'Etat avait prises à sa charge, rien n'établit que ce soit auxdéj-ens de son patrimoine que Pie IX ait pourvu aux dépenses du S. -S. Bien au contraire, dans la lettre par laquelle le cardinal Antonelli refusait, en son nom, le titre envoyé par le ministre des finances, il indiquait que le pape aurait recours au produit de la charité des Gd(Mes. Or le denier de Saint-Pierre a rapporté plus que le pape défunt n'a dépensé pour les frais prévus dans l'article 4 de la loi des garanties. Ce qui le prouve, c'est que Pie IX a disposé de l'excédent par son testament du 2(5 déc. 1876.

L'arrêt de la Cour de cassation du 5 mars 1885 insiste encore sur ce fait que la loi des garanties affecte la dotation à certaines dépenses. Il en résulte que cette dotation est le patrimoine d'une personne juridique dont chaque pontife n'est que le représentant temporaire. Les arrérages échus sont soumis à la même affectation: ils n'entrent donc pas dans le patrimoine particulier du pape et ne sont pastransmissibles par succession.

(Voir, sur l'arrêt de la Cour d'appel, une note de M. Gabba, avocat, Foro Ilaliano^ 1884, I, 43.)