CHAPITRE HI

Deux faits ressortent clairement des chapitres qui précèdent. Le premier est une distinction entre les fleuves nationaux et les fleuves internalionaux. Le second est le développement continu de l’idée de communauté dans sou application aux fleuves internalionaux.

Du premier disons seulement un mot pour y revenir ensuite. Tous les actes et toutes les déclarations qui se sont succédé, depuis 1792, n’ont eu en vue que la liberté des fleuves qui traversent ou séparent plusieurs territoires ; les autres rivières, dont le cours navigable est situé en entier dans un même État sont toujours négligées. La seule raison qu’on puisse donner de ce fait c’est que les fleuves dits nationaux, sont souvent considérés, encore aujourd'hui, comme partie intégrante du territoire national et soumis comme tels, non seulement au droit de souveraineté, mais aussi au droit de propriété de la nation (1) et, à ce titre, ils sont du domaine du droit administratif interne et non du droit international. De cette différence de réglementation

(1) V. en ce sens Pradier-Fodéré, n° 796.

82 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Ill

vient une différence de régime. Tandis qu'on peutdire, aujourd'hui, que la navigation sur les fleuves internationaux est libre et ouverte à tous, on doit reconnaître que les fleuves dits nationaux sont, à cet égard, soumis au despotisme complet du riverain et que l’exclusivisme territorial est la seule règle qui leur soit appliquée. En sorte que le fleuve qui ne traverse qu'un seul État ne sert jamais à la navigation que d’un seul pavillon (1), et que l'État qui le possède se prive d’une source de richesse en frustrant le commerce international d’une voie sûre et rapide. Nous reviendrons plus tard sur ce sujet.

Le second fait qui résulte du développement du droit fluvial est la création d’une communauté, qui, embryonnaire à l'origine, s’est accrue avec chaque traité et est devenue une véritable communauté internationale.

La convention de 180% et les actes qui lui ont succédé jusqu’en 1815, ont organisé une première communauté : la communauté des riverains. On se rappelle que déjà avant cette époque les traités de Ryswick et de Westphalie et la déclaration de 1792 avaient songé à établir aussi une sorte de communauté riveraine qui aurait uni dans un condominium fluvial tous les propriétaires riverains; mais ils n’aboutirent pas, leur

(1) Cependant les États se reconnaissent quelquefois, par traité, la liberté réciproque de commerce et de navigation sur leurs fleuves nationaux. En

dehors de ces cas, les bâtiments étrangers ne peuvent pénétrer dans un fleuve national qu’en vertu d’une autorisation spéciale et personnelle.

idée resta à l’état de projet. C’est seulement la convention de 1804 {1} qui en fit une réalité en lui donnant des organes. L'article 43 décide que l'organe de la communauté sera un directeur général, lequel surveillera l'application de la convention et sera chargé de l'administration du fleuve {le Rhin) qui est commun aux deux empires (art. 29).

Le Congrès de Vienne maintient cette communauté, mais, sil ne la développa pas, 1l apporta du moins, comme le traité de 1814 l'avait déjà fait, une contribulion à son développement futur en décidant que toutes les nations, même non-riveraines, seraient admises à la liberté de navigation. Jusque-là, en effet, elle n'était entendue qu'au profit des riverains seuls. L’extension que prévovait le traité de 1815 devait porter ses fruits plus tard.

En effet, l’article 45 du traité de 1856, décide que l'application au Danube des principes du Congrès de Vienne est garantie par les puissances européennes et l’article 16 établit une commission européenne, organe de cette communauté, munie de pleins pouvoirs et de la puissance exécutive. On voit qu'ici la liberté est entendue d’une manière plus large encore en ce qu'elle s’applique, non plus seulement aux riverains, mais aussi aux non-riverains signataires du traité du 30 mars 1856; et la communauté s'accroît d'autant, surtout si l’on

(1) De Clercq, IT, p. 91.

84 PREMIÈRE PARTIE. —— CHAPITRE Ii

considère les suites du traité de Paris: la disparition de la commission riveraine et la prolongation indéfinie de la Commission européenne. La communauté fluviale se compose done, depuis cette époque, des riverains et des non riverains signataires du traité.

Le progrès ne devait pas en rester là. L'acte de Berlin de 1885 apporte encore un nouveau développement de la communauté fluviale. Il n'organise pas, contrairement, il est vrai, aux principes, de commission riveraine (ce qui s'explique par ce fait que les rives du Congo ne sont pas, sauf exception, soumises à des puissances souveraines), mais une commission internationale, et cette commission se compose non seulement des représentants des puissances signataires de l'acte du 26 février, mais encore de celles qui y adhéreront postérieurement. La communauté se compose donc ici de toutes les puissances européennes et autres qui voudront en faire partie, puisque la seule condition à remplir est d’adhérer au traité. On conçoit tout de suite l'immense développement de l'institution. La communauté pourra comprendre un jour tous les États qui y ont quelque intérêt ; ce sera alors une véritable union internationale pour la réglementation d'un fleuve, acheminement vers une union plus générale pour la réglementation de tous les fleuves.

Tel est l'avenir du droit fluvial conventionnel. Cette présomption est soutenue encore par la tendance progressive à faire des cours d’eau communs, non plus des

choses susceptibles de propriété, mais de véritables res communes. On à vu en effet que, sinon dans l'antiquité, du moins au moyen âge et jusqu’à la Révolution française, on regardait les cours d’eau navigables comme de véritables objets de propriété, le seigneur riverain étant maître de faire du fleuve l'usage qu'il lui plairait, au détriment de ses coriverains. Mais peu à peu les idées ont évolué; dela distinction, longtemps omise, entre les droits de souveraineté et Les droits de propriété, est née la lumière. On reconnaît généralement aujourd'hui que les fleuves ne sont pas susceptibles d'appropriation privée ; leur constante mobilité, leur défaut de limites précises s'opposent au droit de propriété (1). Cela est incontestable en ce qui concerne les individus, l’est-ce moins si l’on considère les États ?

On ne conteste pas que l'État ait sur les fleuves qui le traversent un droit de souveraineté absolue; seulement, ce droitde souveraineté n’est autre chose qu’un droit de réglementation, de police et de juridiction ; car l'État n’a d'autre pouvoir sur les choses qui dépendent du domaine public et tous les auteurs y placent les fleuves et rivières navigables (2). Or le droit de réglementation, dans l’état actuel des relations internationales, n’est

(1) V. en ce sens Bluntschli, Droit inlernalional codifié, p. 98 et art. 314; Carathéodory, op. cit.; Engelhardt, op. cit. ; Orban, Le droil fluvial international ; Carathéodory,Sfromgebietsrecht, ete., ete. — Contrà:Heïtfter, Droit international de l'Europe, p. 155 ; Championnière, De la propriété des eaux courantes; Pradier-Fodéré, t. IT, etc., etc.

(2) Cf. Aubry et Rau, 4° éd., t. IT, p. 834; Béquet, Répertoire, XI, 62.

pas le droit d'exclusion. Le respect mutuel des États et le commerce mutuel des nations s'opposent à ce qu'un riverain puisse fermer un fleuve international à ses coriverains. Est-ce moins exact si l’on considère un fleuve national au lieu d’un fleuve international? Nous ne le pensons pas. Le droit que possède le riverain unique sur un fleuve n’est pas davantage un droit d'exclusion ; le commerce mutuel des nations a dans ce cas les mêmes exigences ; il peut réclamer l'usage d’un moyen de communication que la Providence à mis à sa disposition et non à la discrétion du riverain. À ce point de vue, on peut considérer les fleuves nationaux, aussi bien que les fleuves internationaux, comme des dépendances d’un domaine public de la communauté internationale. Et ce domaine public n’est soumis à la propriété exclusive d'aucun État, mais au libre usage de tous les membres de la communauté, sous la seule réserve de la réglementation, conventionnelle ou non, des États intéressés.

Quelles sont les conséquences du développement de l’idée de communauté ? Le résultat évident est, comme on vient de le voir, l'agrandissement incessant de la communauté jusqu'à embrasser un nombre d’États considérable. Et alors, il faudra organiser cette communauté sur des bases solides; elle devra imposer à chacun de ceux qui lacomposent des règles de conduite dont ils ne pourront se départir. C’est ce que les grandes unions internationales ont déjà fait. Les intérèts

communs des États donnent lieu à des règlements communs que chacun s'engage à respecter dans ses rapports avec les autres (1), par exemple l’union postale universelle, l’union pour la protection de la propriété littéraire et artistique, l'union pour la protection de la propriété industrielle et des marques de fabrique, etc.,ete. La communauté fluviale grandissant sans cesse arrivera aussi à ce développement et aboutira à une union pour la réglementation de la navigation fluviale. C’est d’ailleurs le but du projet de règlement voté par l’Institut de droit international dans sa session de Heidelberg, en 1887.

Outre que cette union éviterait bien des discussions et fixerait l'interprétation des règles contestées ou leurs applications douteuses, on arriverait ainsi naturellement, à étendre le régime de liberté à tous les fleuves, même nationaux. Et ce sera là le dernier progrès du droit international sur la malière, progrès qui d’ailleurs ne peut plus se faire attendre bien longtemps. Ces cours d’eau, comme les autres, sont destinés par la nature des choses au libre commerce du monde, pourquoi ne jouissent-ils pas de Ja même liberté que les mers dont ils sont la prolongation ?

La logique, le droit naturel, l'utilité publique et les tendances générales s'unissent pour réclamer cette

(1) V. Kazanski, Les premiers éléments de l’organisation universelle, R. D. I., 1897, p. 238; Welzhofer, Der europæische Vœlkerverein. Seine Entwickelung und Zukunft. Berlin, 1898,

assimilation. De quel droit les hommes ont-ils frappé d'inutilité l'œuvre de la Providence ? Par quelle aberration de l'esprit humain les voies fluviales, qui sont naturelles, sont-elles interdites au passage des étrangers, alors que les routes terrestres, artificielles et coûteuses, leur sont librement ouvertes? Enfin n'est-il pas évident que « le droit des États non-riverains de participer à la navigation des fleuves internationaux suppose la reconnaissance préalable du droit pour toutes les nations de naviguer partout, même sur les fleuves nationaux » (1). Car « comment pourrait-on contraindre les riverains du fleuve commun à l'ouvrir au commerce international, alors que le riverain unique serait en droit de s’y refuser » (2)?

Tous les auteurs (3) s'accordent pour réclamer cette extension qu'ils considèrent comme naturelle et nécessaire et, avec Holtzendorff, nous dirons que « le plus prochain développement du droit aboutira à la reconnaissance de la liberté fluviale pour toutes Les nations, sur tous les cours d’eau navigables, sans distinguer s'ils traversent un seul ou plusieurs États; sous la seule réserve de la sécurité militaire en cas de guerre et des intérêts douaniers en temps de paix » (4).

(1) Holtzendorff, dans Annuaire I. D. I., 1888, p. 167.

(2) Bluntschli, Droit inlernalionat codifié, p. 29.

(3) C£. en ce sens Engelhardt, op. cit., p. 219 ; Carathéodory, Cours d'eau, p. 108 et Séromgebietsrecht, p. 308 ; Bluntschli, p. 29 ; Holtzendorff, Loc. cit. ; Kazanski, Fleuves internationaux.

(4) Holtzendorff, Encyclopédie des sciences juridiques, II, 288.

L'ÉVOLUTION DU DROIT FLUVIAL CONVENTIONNEL p) Une union ainsi comprise serait la victoire des principes sur le particularisme qu’entrevoyait Heffter et la consécralion des vœux qu'exprimaient les princes de l'Europe en 1814, quand ils virent dans la liberté fluviale le moyen de rapprocher les peuples dans une fraternité favorable à la paix en facilitant les communications entre eux et en les rendant toujours moins étrangers les uns aux autres.

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