CHAPITRE Il

PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT CONVENTIONNEL ACTUELLEMENT EN VIGUEUR SUR LES FLEUVES INTERNATIONAUX.

Nous nous proposons d'étudier, sous cette rubrique, les règles générales résultant des divers traités internationaux sur la navigation fluviale. Nous aurons l'occasion de constater que l’Institut de droit international a repris ces principes et les a perfectionnés, élaborant ainsi un règlement destiné à servir de base à une union future (1).

$ 4. — Étendue du domaine fiuvial commun.

Avant d'entrer dans cet examen, il importe de savoir ce qu'il faut entendre sous le nom de fleuve international. Par là, on entend tout fleuve dont le cours navigable traverse ou sépare deux ou plusieurs États ; le seul fait d'arroser plusieurs territoires donne à un cours d’eau le caractère international.

De cette définition ressort clairement qu’on distingue

(1) Projet de règlement international de navigation fluviale adopté par l'Institut de Droit international à Heidelberg, 1887, Annuaire, t. IX.

deux sortes de fleuves internationaux : ceux qui servent de frontière aux États et ceux qui les traversent. Pour les deux, d'ailleurs, les principes sontles mêmes, ils ne différent que par leur partage entre les souverainetés riveraines. Les fleuves internationaux sont soumis, on le sait, à une réglementation en commun et à la liberté de navigation. Sur quelle partie du fleuve s'étendra cette réglementation ? Quelle sera l'étendue du domaine fluvial commun ? Le traité de 1815 répondait : du point où chaque rivière devient navigable jusqu’à son embouchure. Ce texte pourtant fort clair donna lieu dans la suite à des difficultés. En 1819, la Hollande, opposée à la liberté de navigation du Rhin, à cause des profits qu'elle retirait d’un régime exclusif, prétendit qu'elle pouvait en fermer les embouchures, car le traité de Vienne ne disait pas que les navires auraient libre accès à la mer (1). Malgré de longues négociations, la Hollande ne voulut pas céder et, en 1831, intervint simplement un modus vivendi respectant sa prétention. La Hollande était loin de l'esprit du traité et il est reconnu depuis longtemps que la navigation est libre Jusque dans la mer; sinon de quelle utilité serait la liberté ? C'est la solution qui a été adoptée pour le Danube (2),

(1) V. dans Engelhardt, Régime conventionnel, p. 55 et suiv. la longue discussion à laquelle cette fausse interprétation a donné lieu.

(2) Le règlement élaboré en 1865 par la commission européenne a même décidé que la communauté s’étendrait jusqu’à deux milles en mer, à partir du môle de la jetée nord de Soulina. Art.7, Règlement de navigation, 2 novembre 1865.

PS) PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE ii

c'est celle qu'a admise l’article 3 du règlement de Heidelberg. Pour ce qui est de la limite supérieure, on admet généralement qu'un fleuve est navigable à partir de la frontière ou de la ville la plus rapprochée du point où la navigalion devient effectivement régulière. On ne tient compte, pour la fixation de cette limite, que du mouvement de la navigation, de son degré d'activité et de régularité, non du tonnage des navires. Cette limite est généralement fixée d’un commun accord.

Si, ce qui arrive le plus souvent pour les grands fleuves, le cours d’eau se divise en plusieurs branches avant de se jeter à la mer, on admet habituellement qu'une seule branche est soumise à la communauté, Le choix en est fait par les intéressés et c’est l'embouchure la plus facilement navigable ou celle qui présente les plus grandes commodités qui devra être choisie.

Tous les embranchements navigables du fleuve, situés en amont des embouchures, sont soumis également à la communauté. Il ne faut pas exclure non plus de ce régime les accidents du fleuve tels que rapides et cataractes, l'acte de Berlin les y a fait rentrer avec raison.

A côté de ces mêmes questions, ils’en pose une autre pour les fleuves qui séparent deux États ; car, outre la communauté des riverains d’amont et d’aval, il en est une autre plus intime, la communauté des deux États riverains sur la partie du fleuve qui leur sert de frontière. Et d’abord, quelle est la ligne de démarcation

entre les deux États? Longtemps on admit que c'était la ligne médiane du fleuve ; mais on reconnut à ce système de nombreux inconvénients. Cette ligne varie avec le niveau des eaux quand les deux rives ne sont pas d’égale hauteur ; puis, lorsque le fleuve s'étend un peu, toute une moitié du fleuve peut n'être pas navigable et le chenal profond se trouver tout entier sur l’autre partie. Aussi depuis un siècle (1), est-il généralement admis que la frontière est formée par le thalweg, c’est-à-dire « par la ligne médiane du chenal ». La frontière suit donc le milieu de la partie la plus profonde du lit, elle se traduit généralement par la plus grande vitesse du courant. De là résulte que chacun des États a dans sa souveraineté la moitié des qualités utiles du cours d’eau.

De cette démarcation résulte que les îles qui se trouvent dans le fleuve appartiennent au territoire contigu, soit en totalité soit en partie, suivant leur situation par rapport au thalweg.

Voilà donc nettement déterminé le domaine fluvial commun du cours d’eau principal. Mais que décider à l'égard des affluents navigables ? La raison seule décide qu'ils doivent être soumis à la même condition que le cours principal, accessorium sequilur principale ; et puis

(1) C’est depuis le Congrès de Rastadt que celte solution est adoptée. Aussi est-ce à tort que Hefter dit que si un fleuve sépare deux Etats, « l’empire de l’un et de l’autre s'étend jusqu’au milieu du fleuve » et « qu’excep-

tionnellement le thalweg a servi de limite ». C’est aujourd’hui la règle non

contestée. S.-C, — 4

50 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE il

les riverains de l’affluent n’ont-ils pas les mêmes droits que les riverains du fleuve à leur débouché vers la mer ? Le Congrès de Vienne n’en a pourtant pas décidé ainsi ; il n’a assimilé aux fleuves internationaux que les affluents qui sont eux-mêmes internationaux ; donc le riverain unique d’un affluent ne peut user du fleuve dans lequel il se jette. Il y a là une anomalie certaine, que la pratique a déjà fait disparaître en partie : ainsi l'Autriche par traités particuliers l’a supprimée pour le Pà et pour le Danube supérieur (1) ; de même le Pruth est ouvert depuis 1866 à la libre navigation (2). Mais ces mesures n’ont jamais été admises pour le Rhin et l'acte du Danube ne parle pas des affluents. Cependant l'assimilation complète n’est plus aujourd’hui qu’une question de temps ; elle est inscrite dans l’acte de Berlin pour tous les affluents du Congo et du Niger (art. 15) et forme l’article 4 du Règlement de Heidelberg.

$ 2. — Liberté de navigation.

C'est au Congrès de Vienne que revient indubitablement l'honneur d’avoir livré les fleuves internationaux à la concurrence universelle ; l’article 109 de l’acte de 1815 ne laisse aucun doute à cet égard. Il faut bien re-

(1) Traité avec la Sardaigne, 6 août 1849. Traité avec la Bavière du 2 décembre 1851.

(2) Traité du 15 décembre 1866 entre la Roumanie, la Russie et l’Autriche.

connaître, il est vrai, que les faits ont pendant longtemps obscurci le principe, mais la base était du moins posée et ne devait pas disparaître. Le traité de Paris de 1856 le fit revivre et, en supprimant tout danger d'équivoque, assurait sa victoire définitive. L'article 45 en effet disait formellement : « Il ne devra être apporté aucun obstacle, quel qu’il soit, à la libre navigation. » Il en résulta un nouvel essor, on s’habitua à la liberté fluviale, elle ne parut plus une anomalie, et l'acte de Berlin put enfin la consacrer définitivement, en 1885, dans toute sa pureté,au moins pour les fleuves africains.

Le principe, aujourd'hui universellement reconnu, est que les fleuves internationaux sont ouverts au libre commerce et à la libre navigation de tous. C’est ce que l'Institut de droit international à voulu dire dans l’article 3 de son règlement : « La navigation ... est entièrement libre et ne peut, sous le rapport du commerce, être interdite à aucun pavillon. » Bien qu'il ait reproduit l’amendement de M. Humboldt au Congrès de Vienne, il faut l'entendre en ce sens que la liberté est complète au point de vue de la navigation aussi bien qu’à celui du commerce, car c'est avec son sens originaire qu'il reproduit l’article 109 du traité de 1815.

De ce principe de liberté résulte que le fleuve est ouvert également aux riverains et aux non-riverains, les deux ayant des droits égaux et devant être traités sur le pied d’une parfaite égalité (1). Cette égalité proscrit

(4) Règlement de Heidelberg, art. 4.

52 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE li

toute réglementation différentielle entre eux. C'est pourquoi l'acte de navigation du Rhin, de 1868, prescrivant aux non-riverains les formalités vexatoires et compliquées dont les riverains sont dispensés, n’est pas compatible avec le régime de liberté.

De plus, comme aucune distinction n’est faite entre les différentes sortes de navigation, on doit nécessairement conclure que toute navigation est permise, même le cabotage fluvial, le grand cabotage qui s'exerce entre deux États riverains et même le petit cabotage qui a lieu entre ports d’un même État (1). Aussi l'acte du Danube de 1857 était-il contraire au traité de Paris de 1856 et ne fut-il jamais appliqué : il réservait le cabotage fluvial aux seuls riverains. Pour la même raison, nous croyons que le second paragraphe de l’article 8 du règlementde Heidelberg consacre une solution trop étroite en interdisant le petit cabotage fluvial aux navires étrangers non munis d'une concession spéciale. Il peut y avoir en effet des inconvénients à l’autoriser de plano dans le droit actuel, mais on pourrait les éviter autrement, par exemple en restreignant les immunités des navires étrangers qui se livreraient à ce commerce. L'acte de Berlin, du 26 février 1885, ne fait d’ailleurs aucune distinction à ce sujet et permet à tous, sans autorisation, le petit cabotage sur le Congo et le Niger.

(1) C'est l'avis de Carathéodory dans Stromgebietsrecht…, p. 309 et de M. Engelhardt dans Régime conv., p. 103 à 106. Ce dernier auteur a changé d’opinion depuis lors,car c’est sur sa proposition qu'a été adoptée la disposition contraire de l’article 8 du Règlement de Heidelberg.

Enfin le régime de liberté, en privant les riverains d’une certaine partie de leur indépendance, leur interdit de faire sur le fleuve des travaux ou établissements pouvant nuire à la navigation ou même simplement la retarder, sauf évidemment le cas de nécessité absolue. C'est ainsi que, pour l'établissement d’un pont, la construction doit être faite de manière que les arches permettent aux navires du plus fort tonnage de passer. Dans ce butles plans devront être approuvés par les États intéressés (1).

L'usage de la liberté n’est soumis qu'à une condition : le respect des règlements de police.

$ 3. — Droits et devoirs des riverains.

Les droits des États riverains d’un fleuve international résultent des devoirs que leur impose le voisinage de ce cours d’eau (2). Leur souveraineté sur la partie du fleuve dont ils sont riverains est intacte ou du moins ne subit d'autre altération que le droit d'usage commun des autres riverains et des non-riverains. Le premier devoir de l’État riverain est donc de permettre aux autres États de jouir du bénéfice de la navigation et, dans ce but, il peut et doit la réglementer.

La police de la navigation appartient donc théorique-

(1) Cf. négociations entre la France et la Prusse à propos du pont de chemin de fer sur le Rhin à Cologne ; et article 4, règlement du 2 juin

(2) Carathéodory, Cours d’eau, p. 32 et 38 et Stromgebietsrecht, p. 311.

54 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

ment à chacun des États riverains sur sa section fluviale ; mais, dans l'intérêt même de la navigation, il importe que ces règles soient uniformes sur le cours d’eau tout entier. Il s’agit en effet de prévenir les accidents, de réglementer le chargement et le déchargement des marchandises, de maintenir l’ordre dans les ports et les rades, ete. Aussi est-il reconnu et l’Institut de droit international a-t-il décidé (art. 1 et 21) que les « États riverains règlent d’un commun accord tout ce qui a - rapport à la navigation ». Ces règlements de police sont obligatoires pour tous ceux qui fréquentent le fleuve, sans aucune exception et sans distinction de nationalité.

Outre les règles générales de police, ces règlements contiennent ordinairement l'obligation du pilotage. Cette obligation se concilie parfaitement avec l’abolilion des monopoles et le régime de liberté; elle n’a d'autre but que d'assurer la sécurité du fleuve, non la préservation de la propriété individuelle ; elle existe, non pour éviter la perte d'un bâtiment, mais pour éviter que le bâtiment échoue et obstrue la voie navigable, interrompant du même coup la navigation et causant de graves dommages. L'obligation du pilotage se concilie d'autant mieux avec la liberté qu’on ne l'impose que dans les passages étroits et difficiles où la navigation exige une connaissance particulière des lieux et que, dans les autres sections du fleuve, on laisse aux capitaines la faculté de recourir au pilote ou de conduire eux-mêmes leur bâtiment.

Nous verrons plus loin quelles autorités sont chargées de faire respecter les règlements de police. Disons d’un mot que les autorités ordinaires de l'État riverain ont ce pouvoir concurremment avec les autorités fluviales.

De la même source que nous avons fait découler le droit de police, nous faisons sortir aussi le droit de procéder sur le fleuve à des travaux de correction et d'entretien. Puisque les riverains conservent leur souveraineté, c'est à eux qu'il appartient de maintenir le fleuve dans un bon état de navigabilité, soit en corrigeant les imperfections qui en rendent le parcours difficile, soit en conservant aux parties navigables leurs bonnes qualités. Le but de ces travaux étant généralement l'intérêt commun, ils doivent être élaborés et décidés en commun ; ils ne peuvent êlre exécutés qu'avec l'approbation de tous les intéressés riverains. Il en est ainsi, du moins, pour tous les travaux d'intérêt général. Pour les travaux de moindre importance, n’intéressant souvent qu'un État, ils sont laissés à la libre initiative de chacun d’eux, à la condition toutefois qu’ils ne portentaucun préjudice à la navigation el ne modifient en rien le régime des eaux. Dans ce cas l'État qui les entreprend en supporte les frais. Les autres, au contraire, sont exécutés aux frais de la communauté, frais qui sont recouvrés au moyen de droits de navigation. Les travaux ainsi concertés en commun sont exécutés sur le territoire de chacun des États, sans qu'aucun

d’eux puisse s’y opposer.

Telles sont les règles qui ont été communément adoptées, depuis le traité de Vienne Jusqu'au règlement de navigation du Danube, pour les principaux fleuves européens. Ce sont celles que l’Institut de droit mternational a consacrées dans ses articles 24, 25 et 26 en laissant peut-être toutefois, au moins dans les termes, une plus grande indépendance aux États vis-à-vis de la communauté.

Nous avons dit, en parlant des travaux, que des droits de navigation pouvaient être levés en compensation des frais qu'ils entraînaient. Ces droits ne sont-ils pas un retour à l’ancien régime et une atteinte au principe de liberté? Non; car en principe tous droits sont abolis, conformément au traité de Vienne et surtout au traité de Paris de 1856. « Tous droits d'étape, d'échelle, de dépôt, de rompre-charge ou de relâche forcée, tout péage quelconque » sont interdits sur les fleuves internationaux (1). I1ne peut être levé de droits qu’en ant qu'ils « ne seront pas une source de revenus directs », et qu’ils répondront à un service rendu à la navigation. C’est bien dans cette catégorie que rentrent les droits perçus en rémunération des travaux de correction et d'entretien. Quoi de plus juste en effet que de faire payer par ceux qui en bénéficient les frais occasionnés par la voie navigable? Il s'ensuit que leur produit ne doit pas être supérieur à l’intérêt des som-

(1) Règlement de Heidelberg, art. 10.

mes engagées el à leur amortlissement et que ces sommes une fois amorties, il ne reste plus à récupérer que les frais d'entretien (1).

Les droits ne peuvent être levés qu’en vertu d'une décision commune ; ils doivent être égaux pour tous, indépendants de la nature des marchandises el ne reposer que sur le seul fait d’un service rendu. C’est ce que le traité de 1856 décidait pour le Danube et ce que l'acte de Berlin à étendu au Congo et au Niger. Donc, égalité de traitement de tous les pavillons, révision périodique nécessaire des tarifs (2) et centralisation des recettes et dépenses.

La plus grosse difficullé pour maintenir l'égalité de traitement est l'établissement des tarifs. Les bàtiments qui usent de la voie fluviale appartiennent à différentes nationalités, ont des mesures de jaugeage différentes, ce qui rend l'unité et l'uniformité très difficiles. Pour se rapprocher, dans la mesure du possible, de l'égalité, les tarifs furent d'abord établis sur une triple base : la capacité du navire, la nature de la cargaison et la durée du voyage. Mais ce système, bien que préférable aux systèmes antérieurs, ne respectait qu’approximativement l'égalité et donnait lieu à de nombreuses difficultés pratiques ; aussi dut-on bientôt le simplifier. C’est alors que la commission européenne du

(1) Id., art. 5.

(2) La révision périodique des tarifs a été adoptée par l’acte de Berlin,

art. 14in fine ; la durée des périodes est de 5 années. Le même système de révision quinquennale existe sur le Danube, art. 15, règlement de 1865,

Danube admit un système nouveau, beaucoup plus simple : il n'y a qu’un seul élément de caleul, la capacité du navire. Mais, comme nous l'avons dit, les méthodes de jaugeage diffèrent avec chaque pays ; aussi la commission européenne alla plus loin etramena toutes les unités de jauge en usage à une seule, en établissant leur rapport au tonneau de registre anglais mesuré d’après la méthode recommandée en 1873 par la commission internationale du tonnage réunie à Constantinople (1). On est ainsi arrivé à une commune mesure qui permet l'application facile et égale des droits. Ce système a été bientôt adopté sur plusieurs autres cours d’eau internalionaux et, en 1883, sur le canal de Suez. Depuis lors, le navire n’a qu'une seule formalité à remplir : la présentation de ses papiers de bord. | Il faut bien reconnaître, 1l est vrai, que ce système n'est qu'un expédient destiné à attendre qu’une même unité de jauge soit admise par toutes les nations (2). Telles sont les règles admises en ce qui concerne les droits de navigation destinés au remboursement des dépenses techniques et administratives. Elles sont consacrées par l’article 14-3° de l’acte de Berlin et par l’article 5 du règlement de l’Institut de droit international. Bien que nous n’ayons mentionné que les frais occa- (1) Art. 10 et 11 du tarif du 19 novembre 1889, Le tonneau de registre anglais est égal à 2 mc. 83. Cf. Voisin Bey, Travaux d'amélioration du Danube, p. 380 et suiv.

(2) Le règlement de Heidelberg, dans son article 39, établit la nécessité d'un accord en ce qui concerne le jaugeage des navires.

sionnés par les travaux, il faut leur assimiler tous les frais d'entretien et d'administration : phare, balisage et personnel administratif. En dehors de ces droits, ilne peut en être perçu aucun autre, sauf les droits de piloage pour ceux qui ont recours aux pilotes et les taxes perçues dans les ports pour l'usage effectif de certains objets tels que balances, grues, magasins, etc. (1).

Le voisinage du fleuve est encore l’origine d'un droit des riverains. Par la voie navigable, ouverte au trafic universel, des maladies épidémiques seront facilement importées ; il est nécessaire que les États riverains, les plus directement exposés, puissent se prémunir contre ces calamités publiques ; il est juste que la liberté de la navigation ne les condamne pas à un tel préjudice, sans profit pour personne. C'est dans ce but qu'on leur accorde le droit de contrôler l’état sanitaire des navires qui entrent ou sortent du fleuve et le droit de leur imposer des quarantaines en cas de maladie.

Mais le progrès de l’art médical a singulièrement modifié les idées depuis un quart de siècle. On ne cousidère plus aujourd’hui les quarantaines comme un moyen très utile ou un remède efficace contre la propagation des fléaux épidémiques (2) ; le système compliqué, le réseau serré de cordons sanitaires qu'on maintenait encore il y a quelques années, se simplifie et se relâche. Malgré cette simplification, il n’en restait

(1) Acte de Berlin, art. 14, Règlement de Heidelberg, art. 11 et 13, (2) Engelhardt, Régime conventionnel, p. 167-171.

pas moins très embarrassant de trouver un mode de surveillance qui s’accommodât avec la liberté fluviale. Il est facile pour un État maritime de tenir éloignés de ses côtes les navires infestés ou soupçonnés de l'être : il estimpossible qu'un État barre le fleuve au détriment de ses co-riverains supérieurs.

On estarrivé cependant à concilier les deux intérêts. On reconnaît aujourd'hui que les quarantaines n’ont de réelle efficacité et ne peuvent être prescrites qu'à l’embouchure du fleuve. La surveillance s'exerce à cet endroit tant sur les navires qui entrent dans le fleuve que sur ceux qui en sortent et elle ne s'étend pas plus loin ; le cours supérieur de la navigation n’est nullement entravé. Ce qu’il faut ici, c’est que les prescriptions sanitaires tiennent le juste milieu entre le souci de la santé et les besoins de la navigation. Aussi, tant qu'aucune épidémie ne s’est déclarée, la circulation sur le fleuve reste permise à tous les navires, sans formalité, ils sont tenus seulement de présenter leur patente de santé aux autorités des ports où ils mouillent. Si une épidémie vient à éclater, la quarantaine peut être rétablie à l'embouchure ; après quoi, aucune mesure sanitaire ne peut être prise en amont. Si l'épidémie, enfin, s'étend à tout Le cours du fleuve, toute mesure exceptionnelle et restrictive doit être supprimée (1). L'établissement quarantenaire des embouchures du fleuve est créé par

(1) V. art. 18, 19, 20 du règlement de navigation du Danube du 2 novembre 1865 et art. 6 et 7 de l’acte additionnel du 28 mai 1881.

les riverains d’un commun accord et entretenu à frais communs.

Ces principes ont été consacrés par le règlement de navigation du Danube moyen du 2 juin 1882 (art. 10), par l’acte de Berlin (art. 24) et par l’Institut de droit international (art. 23). Il faut noter cependant que les deux derniers mentionnent la possibilité pour les puissances riveraines d'établir un contrôle sanitaire dans le cours de la navigation intérieure, si elles Le jugent nécessaire.

Nous faisons encore rentrer au nombre des droits et des devoirs des riverains la faculté de lever des taxes douanières et la nécessité d’élablir des ports francs. L'une et l’autre viennent évidemment des obligations que leur impose le voisinage du fleuve, mais à des titres différents. À vrai dire, les douanes ne trouvent place ici qu'à cause des particularités administratives engendrées par la liberté de navigation, car elles reposent toujours sur le même principe : le droit de souveraineté des États, auquel il n’a pas été dérogé. Quant à l'obligation d'établir des ports francs, elle résulte uniquement d'une nécessité créée par le voisinage du cours d'eau.

En ce qui concerne les douanes riveraines, le {raité de 1815 (art. 115) décidait qu’elles n'auraient rien de commun avec les droits de navigation. Aussi considèret-on généralement le cours du fleuve comme ne faisant pas partie du territoire douanier, « les lignes douanières suivent partout le cours du fleuve, sans jamais le

62 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

traverser », dit la convention du Pruth. En sorte que les marchandises transportées ne sont soumises à aucun droit d'importation ou de transit, aussi longtemps qu'elles n’abordent pas. Mais, pour éviter la contrebande qui ne manquerait pas de se produire si on appliquait ce système purement et simplement, la pratique a institué, le long des rives du fleuve, des bureaux de douane dont le but est d'assurer la perception des taxes.

Tout navire passant devant un bureau de douane frontière doit s’y arrêter et produire son manifeste. Les marchandises destinées à l'État dont dépend la section fluviale employée sont alors frappées des droits de douane. S'il s’agit d'exportation, la même procédure a lieu au bureau de sortie. Quant au transit, il n’est soumis qu'à une formalité : s'il a lieu sur une section du fleuve appartenant à un seul État, on plombe les écouülles et on place au besoin un agent de la douane à bord. S'il a lieu sur une section fluviale bordée par des riverains différents, on se borne à l'examen du manifeste et de la cargaison aux bureaux d'octroi. À part ces formalités, le transit n’est soumis à aucun droit ni à aucune entrave.

Pour assurer l'exécution de ces dispositions les navires ne peuvent décharger leur cargaison que dans les ports pourvus d'un bureau de douane ou désignés par les autorités douanières, sauf le cas de force majeure (1).

Les intérêts du commerce international exigent en-

(1) C£. art. 9, 12, 17, 18, 20 du règlement de Heidelberg.

core la créalion par les États riverains de ports francs ou d’entrepôts. La plupart des grands fleuves ne sont en effet navigables pour les bâtiments de mer que sur un assez faible parcours et le point de démarcation entre la navigation fluviale et la navigation maritime est généralement marqué par l'existence d’un grand port où les deux navigations se combinent. A cet endroit les bâtiments de mer doivent déposer leur cargaison pour la confier à des navires d'un plus faible tirant d’eau, qui la transporteront soit à leur destination, soit à un autre point d'’amont où eux-mêmes devront la confier à d’autres bâtiments pour la même raison. Il est donc nécessaire, qu’à ces différents endroits, on établisse soit des ports francs, soit des entrepôts dans lesquels les marchandises destinées à un transport plus lointain ou à la réexportalion pourront être déchargées ou déposées sans être soumises au tarif douanier.

C'est d’ailleurs ce qui a été fait par la plupart des règlements de navigation qui prescrivent la création de ports francs dans chaque État riverain.

Les droits des États riverains sont done strictement limités par les devoirs que leur impose le voisinage du fleuve ; ils se résument en droit de police de la navigation, droits sanitaires, droit de procéder à certains travaux et faculté de lever certaines taxes. En dehors de ces droits, le voisinage d’un fleuve international ne confère à ses riverains aucune autre prérogative ; mais il ne leur en enlève non plus aucune. Leur souverai-

64 PREMIÈRE PARTIÉ. — CHAPITRE il

neté reste entière dans les limites où elle se concilie

avec le droit à la navigation (1).

$ 4, — Autorités fluviales.

Nous avons étudié dans le paragraphe précédent les droits des États riverains d’un fleuve commun, il nous faut voir maintenant par quels organes ces droits sont exercés. La souveraineté des Élats sera-t-elle complète, ou s’effacera-t-elle devant la communauté et dans quelle mesure ? Pour résoudre cette question, nous diviserons les attributions à exercer d’après quatre chefs: la police, l'administration, la Justice et les travaux.

En vertu de sa souveraineté territoriale, chaque Élal conserve, sur son territoire, son droit de police et de surveillance, qu'il exerce par ses autorités ordinaires de police. Mais, concurremment avec ces agents nationaux, la surveillance de l’application des règlements fluviaux est aussi confiée aux organes de la communauté. La souveraineté des États est encore respectée, la communauté n'ayant qu’un droit concurrent.

Pour la compréhension de ce qui va suivre, il faut expliquer maintenant comment la communauté des riverains se manifeste et par quels organes elle agit. Sur la plupart des fleuves internationaux, par exemple le Niger, l’Escaut, la Meuse, l’Elbe, le Weser, etc., la

(1) Art. 28 du règlement Heidelberg.

communauté n'est pas représentée par des organes distincts de ceux des États qui la composent. Dans ce cas, chaque fois qu'une décision doit être prise en commun, les gouvernements négocient entre eux par les voies ordinaires ; et son exécution est assurée sur le territoire de chacun des contractant(s par les autorités de droit commun. Nous ne nous occuperons pas davantage de cette organisation, puisqu'elle n'offre rien de spécial et qu'elle tombe dans le domaine du droit intérieur ; en un mot,les mesures de police seront exercées par les agents de la police locale ; l'administration sera particulière à chaque État et rentrera dans son SYStème général d'administration. La justice sera assurée par ses tribunaux et les travaux exécutés par ses ingénieurs après entente (1).

Sur d'autres fleuves, au contraire, le Danube, le Rhin, le Congo, le Pruth, ete., la communauté se traduit d’une manière plus évidente par l’organisation d'une commission composée des délégués de tous les États riverains, ou même des Élats non riverains signalaires des actes de navigation. Cette commission reçoit la totalité ou une partie seulement des droits des riverains, et les exerce soit exclusivement, soit concurremment avec eux, par des orga nes qui lui sont propres el ne dépendent que d’elle. Ces organes sont un inspec-

(1) V. pour exemple un arrangement du 8 juin 1898, entre la France et l'Allemagne, concernant l’alimentation du canal de la Meuse au Rhin et notamment les articles 4 et 5, J. Off. du 15 décembre 1898.

66 PRÉMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE il

teur général, des inspecteurs locaux, des employés, des ingénieurs, ete.

Il est clair maintenant qu’au cas où cette communauté existe, ce sont ses agents qui exercent les attributions de police, soit les inspecteurs, soit des agents ad hoc, nommés par la commission et agissant en son nom.

Quant aux attributions administratives, elles sont exercées aussi par les organes de la commission ou par la commission elle-même. Celle-ci se réserve généralement les questions qui intéressent particulièrement la navigation, la police, les tarifs, en un mot toutes les mesures importantes. Elle forme la plus haute autorité fluviale et décide en dernier ressort de toute modification ou innovation dans les règlements de police, dans les questions intéressant les finances de la communauté: travaux, tarifs, etc. Dans ces cas, Les inspecteurs ne font que lui préparer le travail, lui fournir les rapports et renseignements dont elle a besoin (1).

Les fonctions judiciaires donnent lieu à plus de divergence entre les actes internationaux. Tantôt la compétence est laissée aux tribunaux ordinaires, tantôt elle leur est enlevée pour être reportée aux organes de la communauté, tantôt enfin il est créé des tribunaux spéciaux, véritables tribunaux internationaux composés de

(1) Art. 30. Règlement de Heidelberg, art.19 et 20, acte de Berlin. L’acte de Berlin introduit une innovation en posant l’obligation d’une entente de la commission avec les puissances souveraines intéressées, quand il s'agira de prescrire des travaux sur le cours du Congo, art. 20, 10.

Juges nommés par les riverains, avec compétence exclusive pour tout ce qui concerne la navigation.

Dans la première catégorie, rentre la Convention pour la navigation du Rhin,signée à Mannheim le 17 octobre 1868. D'après son article 33, il doit être établi, dans les localités situées le long du fleuve, des tribunaux pour la navigation du Rhin, compétents en première instance, en matière civile et pénale. Ces tribunaux ne diffèrent pas des tribunaux ordinaires et rendent la justice au nom du souverain territorial. En appel, chaque pays désigne une cour, située autant que possible sur le fleuve « devant laquelle pourront être portés les jugements rendus sur son territoire par les tribunaux de première instance pour la navigation du Rhin » (art. 38). La compétence des tribunaux ordinaires est done maintenue, sauf une restriction : en appel, les parties ont la faculté de se pourvoir à leur choix devant le tribunal supérieur ordinaire ou devant la commission centrale siégeant à Mannheim (art. 43 et 45, 30).

Le règlement de navigation du Danube signé à Galatz le 2 novembre 1865, modifié le 19 mai 1881, attribue au contraire la compétence aux organes de la communauté.

D'après son article 108, la compétence appartient en première instance à l’Inspecteur généralde la navigation et au Capitaine du port de Soulina, chacun dans la limite de son ressort. Or, ces deux fonctionnaires sont

bien des représentants attitrés de la communauté, élant nommés par la commission et ne dépendant que d'elle. En appel, c'est encore à l'organe suprême de la communauté qu'est dévolue la compétence:. « L'appel contre les jugements, dit l'article 110, est porté soit devant la commission européenne, soit devant le tribunal mixte qui pourra être éventuellement institué à Soulina ». Ce tribunal n'a pas été créé et la commission européenne est seule juge du second degré (1).

Le troisième système d'attribution des fonctions judiciaires : la création de tribunaux mixtes internationaux (comme le tribunal prévu pour le Danube, dans l’article 110 ci-dessus), se rapproche, à vrai dire, considérablement du système précédent ; il se ramène comme lui à l'exercice de ces fonctions par un organe de la communauté, institué ad hoc et c'est seulement par ce dernier caractère qu'il se distingue du précédent. Tandis que l’un a recours aux organes déjà existants : inspecteurs, commission, l’autre en crée de nouveaux n'ayant d’autres fonctions que celles-là.C'est ce que fit, par exemple, la convention revisée de 1804 (2). Elle créait, sur le Rhin, auprès de chaque bureau d'octroi, un tribunal composé d'un juge unique, nommé et rétribué par l'État dont le bureau d'octroi dépendait, mais sa compétence s'étendait à toutes les infractions com-

(1) V. également le règlement de navigation du Pruth des 28 janvier/9 février 1871, art. 84.

(2) V. Engelhardt, Régime conv., p. 190 et 191.

mises dans son ressort, abstraction faite de la nationalité du délinquant. Si le bureau d'octroi appartenait à plusieurs États à la fois,« le juge était rétribué par les États associés au prorata de leur part dans les recettes ». Ce dernier système est actuellement abandonné; les deux autres seuls sont pratiqués et semblent devoir l'être uniquement à l'avenir.

L'acte de navigation du Niger ne trace aucune règle de compétence. Pour ce fleuve, il est vrai, une détermination précise n’était pas indispensable, car les deux États riverains, la France et l'Angleterre, ayant conservé réciproquement tous leurs droits sur leurs sections respectives et en l'absence d'organes communs, les règles ordinaires de la compétence trouvent leur application naturelle. Quant au Congo, il est décidé, par l’article 19-40, que « les infractions aux règlements seront réprimées par les agents de la commission là où elle exercera directement son autorité et, ailleurs, par la puissance riveraine ». C’est une combinaison du second système et du premier et il semble que ce soit là également la solution de l'avenir, quoiqu'en cette matière l’uniformité ne soit pas nécessaire. C’est en effet à un système mixte que s'arrête le règlement de l'Insti- {ut de Droit international. Il donne compétence en première instance à l'inspecteur en chef de Ja navigation el le recours contre ses jugements peut être porté soit devant un tribunal spécial de navigation, soit devant une cour locale désignée parchaque riverain, soit enfin devant la commission riveraine (art. 22, 36, 37).

Quant aux autorités techniques, le droit commun est solidement établi et ne donne lieu à aucune controverse. Puisque chaque État entreprend sur sa section les travaux nécessaires, il est évident qu’il nomme également les ingénieurs chargés de les décider et de les surveiller. Pour les autres travaux, ceux qui intéressent tout le fleuve, la décision en appartient à la commission riveraine ou aux États riverains, préalablement mis d'accord, en l'absence de commission. L’exécution en est surveillée dans le premier cas par les ingénieurs de la commission, dans l’autre cas par les ingénieurs sur le choix desquels l'accord a été fait (1).

$ 5. — Contrôle des non-riverains.

Les puissances signataires d’un traité général de navigation, qu'elles soient riveraines ou non, ont-elles un droit égal de contrôle sur l'application des dispositions qu'il contient? Cette question, dont la solution semble évidente, a donué lieu à de vives discussions et on ne peut dire qu’elle soit encore complètement résolue. I y a là, en effet, une lutte inévitable entre les États riverains et les États non-riverains : les premiers cherchant à conserver ja plus grande part de souveraineté possible, les seconds s’opposant à voir les avantages, que le traité général leur procure, supprimés en fait par le mauvais vouloir ou l’égoïsme des riverains.

(1) Art. 30-19 et 40 et art. 88. Règlement de Heidelberg,

Ce caractère se retrouve dans toutes les prétentions élevées à ce sujet. On voit les mêmes gouvernements prétendre à un droit de contrôle sur un fleuve dont ils ne sont pas riverains, alors qu'ils refusent d'admettre la réciproque. C’est ainsi que l'Angleterre contesta aux États-Unis, puissance riveraine, le droit d'exploiter le St-Laurent, alors qu’elle-même réclamait la libre navigation du Mississipi. L’Autriche, en 1849, faisait adopter le régime de liberté pour la navigation du P6 alors que, quelques années plus tard, elle refusait aux puissances signataires du traité de Paris Le droit de contrôler le règlement de navigation de 1857, élaboré par les puissances riveraines. Même conduite de la Prusse, de la Turquie, de la France (1).

Cetle intervention étrangère se justifie pourtant pleinement (2). « On peut et on doit en effet considérer les règles de navigation fluviale, telles qu’elles sont contenues dans l’article 5 du Traité de Paris de 1814et dans les articles 108 à 116 du Traité de Vienne, comme de véritables obligations contractuelles. Ce caractère existe non seulement à l’égard des puissances signalaires, mais aussi à l'égard de celles qui ont adhéré par la suite. Par conséquent, on doit admettre que loutes les Puissances européennes, y compris la Turquie depuis 1856 (3), sont tenues à l’exacte observation de ces dis-

(1) V. Engelhardt, Régime conv., p. 200 et suiv. (2) Cf. Carathéodory, Cours d’eau, p. 109 et 110.

(3) Le Congrès de Vienne réunissait les représentants de toutes les cours d'Europe, sauf la Turquie qui ne faisait pas partie du concert européen.

72 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

positions. » De même on doit admettre que ces dispositions ne peuvent être modifiées qu'avec leur consentement, même si quelques-unes ne sont pas directement intéressées à la modification, parce que c’est le droit commun des contrats qu'ils ne peuvent être modifiés qu'avec le consentement de tous les contractants et parce que les puissances signataires se portant garantes de l'exécution du contrat, elles doivent avoir connaissance de la manière dont il est exécuté et pouvoir s’opposer à loute application non conforme aux principes, sinon leur garantie cesserait d'exister.

En fait, le droit de contrôle a été souvent pratiqué etreconnu.Les cinq Puissances représentées au Congrès de Vérone,en 1822,reconnurent en effet qu'elles étaient « autorisées à concourir à l'exécution des dispositions de l’acte du Congrès de Vienne concernant la navigation du Rhin ». Or, parmi ces cinq puissances, trois n'étaient pas riveraines : la Russie, l'Autriche et l’Anglelerre. Bien mieux, Lord Clancarty avait songé à proposer, au Congrès de Vienne, la reconnaissance expresse (de ce droit de contrôle ; il eut le tort de s’en tenir à une simple velléité (1). Le même fait se produisit en 1855, lors des délibérations concernant le Danube.

Pour ce dernier fleuve cependant, le traité de Paris, article 17, consacre explicitement le recours aux Puis-

sances élrangères : « Lorsque la commission riveraine

(1) Cf, Engelhardt, loc. cit., p. 206, note 1.

du Danube aura terminé sa tâche, y est-il dit, les Puissances signataires, informées de ce fait, en prendront acte en conférence. » Cette disposition donna pourtant lieu à des résistances de la part de l'Autriche et de la Turquie (1). Ces deux puissances se refusaient à ce que les autres signataires contrôlassent l'acte qu'elles avaient élaboré et leur reconnaissaient uniquement le droit d'en constater l'existence. Elles durent se rendre cependant aux arguments irréfulables de leurs contradicteurs et admettre leur contrôle ; celui-ci d’ailleurs ne fut pas inutile, car le règlement de 1857 étant en partie contraire aux principes posés en 1856, ne recut pas la ratification des Puissances non-riveraines et ne fut pas mis à exécution (2).

in présence de ces prétentions et de ces faits contraires à tous les principes du droit contractuel, et pour mettre fin à toute divergence ou incertitude sur l'interprétation du droit publie relatif aux fleuves internationaux, il conviendrait de fixer conventionnellement l'interprétation des règles fondamentales. La convention fixerait,entre autres choses la reconnaissance d’un droit de contrôle réciproque.

Pour les traités à venir, un pareil résultat pourrait êlre obtenu en y insérant une clause exigeant l'acceptation de tous règlements ou modifications par les Puissances signalaires. C'est d’ailleurs ce qu'a fait l'acte de

(4) Cf. Carathéodory, Cours d’eau, p. 129 el suiv. (2) Cf. Carathéodory, Stromgebielsrecht, p. 349,

74 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

Berlin, en 1885 (art. 17 et 19), en décidant que toutes « les Puissances signataires de cet acte, ainsi que celles qui y adhèreront postérieurement, pourront se faire représenter dans la commission internationale » et que «les règlements et tarifs élaborés par cette commission seront soumis à l'approbation des Puissances y repré-

sentées ».

$ 6. — La neutralité appliquée à la navigation des fleuves internationaux.

Le bénéfice de la liberté de navigation établi par les nombreux actes que nous avons analysés jusqu'ici, va- (-il disparaître par le fait d’une guerre à laquelle un riverain prendrait part? En un mot quel est l'effet de l’état de guerre sur la navigation des fleuves internalionaux?

En l’absence de toute disposition conventionnelle, on doit décider que, conformément aux principes généraux du droit de la guerre, l'envahisseur pourra s’emparer des bâtiments de mer ennemis naviguant sur la section fluviale dépendant du territoire envahi et de leur cargaison; qu’il pourra exercer le droit de visite sur tous les bâtiments neutres et saisir la contrebande de guerre ; qu'il pourra bloquer la section du fleuve appartenant à l'ennemi. De plus, il lui sera loisible de s’emparer ou de détruire les établissements et travaux fluviaux qui sont propriétés de l'État ennemi. En un mot,

il dépendra de l’envahisseur de détruire la navigabilité et la navigation (1).

Si ces conséquences étaient admises, on voit Lout de suite les résultats qu’elles entraineraient pour les neutres co-riverains. La section inférieure d’un fleuve élant détruite, les neutres situés en amont se verraient privés de leur issue naturelle vers la mer, leur commerce entier serait suspendu. Etait-il possible que le principe de la liberté de la navigation n’entrainât pas la suppression de semblables conséquences? C'est ce que les négociateurs de la Convention rhénane de 1804 avaient pensé et ce qui fut proposé au Congrès de Vienne (2) sans succès d’ailleurs.

Mais d’abord, par quel moyen les éviter ? Le premier qui se présente à l'esprit et le plus radical est évidemment la neutralisation complète et perpétuelle des cours d’eau internationaux. Il en résulterait que tout acte d'hostilité serait proscrit sur le fleuve ; qu'il formerait une barrière infranchissable entre les deux riverains, situés de chaque côté,ou entre les deux parties du même État qu'il traverserait. De telles conséquences permettraient-elles d'atteindre le but cherché ? Outre que les belligérants respecteraient difficilement cette limitation de leur liberté d'action, les rives d’un fleuve ne sont

(1) Remarquons toutefois qu’il n'en sera ainsi qu’au cas où l’envahisseur peut atteindre la section fluviale ennemie sans passer par celle d’un neutre. Sinon il y aurait violation d'un territoire neutre,

(2) Cf. Engelhardt, Régime conv., p. 174 et Revue de droit international, 1881, p. 188-190.

généralement pas écartées au delà de la portée du canon : par conséquent les hostilités se poursuivraient au-dessus du fleuve et sur ses rives, au préjudice encore de la navigation ; à moins de neutraliser également les États riverains, ou au moins leurs rives sur une certaine étendue. Ce serait alors la suppression des guerres continentales (1). Un tel moyen dépasserait donc le but cherché, il faut le mettre à l'écart. C'est le sort qu'il subit lorsque le gouvernement autrichien en proposa, en 1855, l'application à l'embouchure de Soulina. |

Il ne reste alors qu'une seule ressource « suffisante pour répondre aux exigences légitimes du commerce international », celle d'inscrire dans les conventions « la neutralité de la navigation et celle des fonctionnaires et établissements employés à son service ». Les principes généraux du droit de la guerre, notamment ceux concernant le blocus et le respect des territoires neutres, concourraient à assurer une liberté suffisante à la navigation fluviale.

La neutralité de la navigation permettrait la continualion du régime de paix pour les navires neutres seulement, c'est-à-dire qu’ils pourraient continuer à user de la voie fluviale sans être inquiétés, sauf le droit de visite et la répression de la contrebande de guerre, et que le

(1) Cf. Engelhardt, Du principe de neutralité dans son application aux

fleuves internalionaux el aux canaux maritimes. Revue de droit international, 1886, XVIII, p. 553,

fleuve ne pourrait leur être fermé. La neutralité des fonctionnaires et des établissements entrainerait, pour les premiers, le respect des personnes el la continualion des services administratifs ; pour les seconds, le respect des travaux et autres ouvrages, ainsi soustraits au sort de la propriété publique en temps de guerre. Le respect dû au territoire des neutres empêche que les bâtiments de guerre traversent une section de fleuve dépendant d'un Etat non belligérant. Enfin les règles du blocus interdisent de l'établir à l'embouchure d'un fleuve international, car on ne peut bloquer que des , l lieux appartenant à l'ennemi. Or le fleuve ne dépend pas uniquement du belligérant. Pour que le blocus fût légitime, il faudrait supposer que tous les riverains fussent engagés dans la guerre. Cependant les ports de 8 8 l'Etat belligérant, dont dépendent les embouchures, pourront être individuellement bloqués, car alors le fleuve lui-même ne le sera pas et le bloquant n'aura pas besoin pour cela de passer sur un territoire neutre, puisque nous supposons que le bloqué est situé à l’extrémité d'aval (1).

Cette solution à été adoptée par la plupart des actes de navigation (2) et par le règlement de Heildelberg (1) Ch. Fauchille, Le blocus marilime, p. 172 et suiv. ; Eugelhardt, Du principe de neutralité, loc. cit., p. 161-162 ; Calvo, Droit international, 3e éd., LV, $ 2601 et 2602.

(2) Citons à titre d'exemple les conventions du 23 mai 1840 entre l'Espagne et le Portugal pour le Douro ; le traité entre la Confédération Argentine, les États-Unis, l'Angleterre et la France du 10 juillet 1853 pour le Parana

et l’'Uruguay ; l’art. 21 du règlement de navigation du Danube du 2 novembre 1865 ; etc.

18 PREMIÈRE PARTIE. — CHAPITRE Il

(art. 6 et 7) ; dans l’article 40, il ajoute que la propriété privée ennemie sera traitée sur les fleuves internationaux suivant les mêmes règles que dans la guerre continentale. Cette disposition n’est malheureusement encore que l'expression d'un vœu.

Nous disons la plupart des actes de navigation ont adopté cette solution, car,outre que quelques-uns, notamment la convention rhénane de 1868, ne s’en occupent pas, un autre, l’Acte de Berlin du 26 février 1885, a adopté pour le Congo et le Niger des dispositions beaucoup plus larges. Les articles 25 et 33 de l’Acte général de la Conférence africaine décident que le Congo et le Niger, leurs embranchements, leurs affluents, leurs embouchures et la mer territoriale faisant face à ces embouchures, resteront accessibles à tous navires, même ennemis, en cas d’hostilités locales ou non. « La neutralité la plus absolue couvrira en outre le personnel ainsi que les ouvrages et établissements dépendant du service de la navigation. » Le même régime s'applique encore aux routes, chemins de fer, lacs et canaux destinés à suppléer à l’innavigabilité des deux fleuves ou à leurs imperfections locales (1). Par conséquent tout bàtiment de commerce, même ennemi, continuera à jouir de la liberté de navigation et la marchandise ennemie, même sous pavillon ennemi, jouira des mêmes immunités que la marchandise neutre sous pavillon neutre.

(1) Cf. Pillet, Les lois actuelles de la querre, p. 95, note 1.

I n’est fait exception à ce bénéfice que pour ce qui concerne le transport des munitions de guerre et de la contrebande de guerre,déterminée suivant les règles générales du droit des gens.

Ces dispositions, animées d’un esprit très libéral, seraient inapplicables sur les grands fleuves d'Europe, ceux-ci doivent nécessairement être,au besoin, le théàtre d'hostilités. C’est ce qui n’a pas lieu sur les territoires africains ; la conférence de Berlin a tout fait pour éviter que la guerre y soit transportée. Le représentant des États-Unis avait même proposé la neutralité complète et perpétuelle de tout le bassin du Congo {1}. Ce projet fut repoussé, mais il en resta l’article 10,d’après lequel les puissances signataires s'engagent à respecter la neutralité de fait des territoires compris dans le bassin du Congo, et l’article 11,qui met ces mêmes territoires à l'abri de l'extension de l’état de guerre,de la métropole à la colonie, c’est-à-dire que si la métropole devient belligérante, les autres puissances, signataires de l'acte de 1885, s’efforceront de placer la colonie ou le pavs de protectorat sous Le régime de la neutralité ; de telle sorte que les hostilités ne puissent être étendues au territoire ainsi neutralisé. Enfin il en resta l’article 12, qui engage les puissances contractantes à recourir à la médiation avant de se déclarer la guerre au sujet des territoires des bassins du Congo. Ce

(1) Protocole V, annexe, Livre jaune, 1885, p. 149.

sont là autant de dispositions qui, en écartant de grandes chances de trouble, apportent en mème temps une garantie Lrès sérieuse et très précieuse à la continuation du régime de liberté de la navigation.