CHAPITRE PREMIER

Le Danube, par l'importance et la direction de son cours, est, de tous les fleuves de notre continent, celui qui mérite le mieux le titre de « fleuve européen » (1). Si, par son étendue, il n’est pas le premier (2), il est du moins le seul qui suive une direction perpendiculaire au méridien, fournissant ainsi une route toute tracée de l'Occident vers l'Orient. C'est par là que s'explique le grand rôle qu'a joué dans l'histoire de l’Europe toute la vallée du Danube.

Lors de la puissance romaine, il forme la frontière septentrionale de l'empire ; son rôle est alors presque

(1) D’Avril, La question du Danube, Revue du Monde latin, 1884. (2) Le Volga est le plus étendu, Son cours s’étend sur une longueur de 3340 kilomètres. Le Danube ne vient qu'après avec 2750 kilomètres.

uniquement économique (1) ; il sert de voie de communication entre les deux extrémités de l'État, et la navigation y était florissante. Mais si le Danube sert alors de frontière, il n’est pas du moins une barrière et les empereurs s'emparent d’une notable partie de la rive gauche depuis le confluent de la Drave jusqu'aux embouchures (2). Mais ils ne gardèrent pas longtemps cette position et, au IV° siècle de l'ère chrétienne, l'empire romain ne possède plus que la rive droite sur toute son étendue.

Avec les invasions barbares, le rôle du Danubechange, iln'est plus une frontière, mais la route souvent fréquen- {ée que suivent Les envahisseurs et par où ils seront repoussés. C’est en remontant la vallée danubienne que les Huns et les Avares se répandent dans l'Occident ; c’est par la même voie que les Slaves, les Magyars et les Turcs s’établissent au cœur de l'Europe. Les Bavarois descendent son cours pour aller coloniser l'Autriche ; les croisés suiventle même chemin pour aller menacer Constantinople. Et ce n’est pas seulement à ces époques de la formation européenne que le Danube à servi de voie de communication pour les migrations et les conflits, c’est encore à des époques plus rapprochées de

(1) Déjà au temps de la civilisation grecque, le Danube avait, sous ce rapport, la plus haute importance. Les nombreuses colonies grecques du Pont- Euxin en sont un témoignage. Cf. Das geographische Element im Welthandel mit besonderer Rücksicht auf die Donau, 1843, p. Jets.

(2) On voit encore les fondements du pont construit par Trajan en face de Turnu-Severin en Roumanie, au débouché des Portes de Fer. Cf. Livre jaune, 1880, Travaux de la conférence technique, rapport de M. Lalanne.

nous. Ainsi, au X VII siècle, l'Autriche utilise le Danube pour attaquer l'empire ottoman avec l'espoir de Île rejeter plus au sud, ou même hors d'Europe, dans le but d'avoir accès à la mer Noire ; elle convoile les embouchures du fleuve et un établissement à Kustendje. Ce ne sont là, il est vrai, que des désirs ; mais, en 1718, ils semblèrent bien près de leur réalisation, quand les armées du prince Eugène eurent repoussé les Tures et que le traité de Passarovitz eut donné à l'Autriche Peterwardein, Belgrade, tout le nord de la Serbie, l’ouest de la Valachie et le cours du Danube jusqu’à Nikopoli. Les Turcs reprirent ces territoires dès 1739 ; mais l’Autriche n’a pas encore abandonné toute idée de conquête sur les rives danubiennes ; seuls, les moyens qu'elle emploie pour y arriver ont changé, et nous verrons plus loin qu'aujourd'hui, la diplomatie joue le rôle dévolu autrefois aux armes (1).

Le Danube présente donc une importance politique considérable ; il en présente une plus considérable encore au point de vue économique. Alors que les routes étaient rares au centre de l’Europe, il constituait la seule voie de communication pour le trafic de l'empire germanique. Aujourd'hui même la direction de son cours facilite les échanges entre les productions diverses de l'Orient et de l'Occident. Par la grande étendue de son bassin, ses nombreux affluents navigables, les

(1) CF. Lévy, La Roumanie et la liberté du Danube, p. V à XXVII.

races (rès diverses qui le peuplent, la fertilité du sol qu'il arrose, il est appelé à rendre les plus grands services. Les énormes quantités de céréales, produites par la Roumanie et la Hongrie, sont exportées par la voie fluviale soit vers l'Occident, soit vers l'Orient. Aux céréales, se joignent les nombreuses autres productions agricoles qui viennent fournir à la navigation un trafic non interrompu et considérable (1).

Telles sont les considérations tant historiques qu'économiques qui font du Danube un fleuve particulièrement important et dont le droit international ne pouvait se désintéresser. Malgré cela, peut-être même à cause de cela, puisqu'il était l’objet de tant de sollicitudes égoïstes, il fut Le dernier fleuve international d'Europe, auquel le régime de libre navigation fut appliqué.

C’est en 1798, à Rastadt, que, pour la première fois, le nom du Danube apparut dans un congrès diplomatique. Il était question d'organiser la liberté de navigation du Rhin, et, à ce sujet, les plénipotentiaires français, sur les instructions du Directoire, déposèrent un projet exprimant le vœu que le mème régime fut appliqué au Danube. Cetle proposition sembla exorbitante aux représentants des autres puissances et fut par suite repoussée ; mais elle était conforme à la politique que suivait la République française depuis la déclaration du 17 novembre 1792 et répondait de tous points aux as-

(1) Les céréales tiennent le premier rang dans le commerce danubien ; les farines viennent ensuite et les bois, puis le vin, l'alcool, etc., etc.

pirations des populations germaniques. Pour elles, en effet, le Danube formait presque l’unique débouché et pourtant la navigation était encore grevée de droits énormes et de vexations incessantes. Il s'agissait donc d'un intérêt vital ; aussi les voyons-nous accueillir avec la plus grande joie la proposition libérale des représentants français ; plusieurs villes commerçantes leur envoyèrent des adresses et les invitèrent à leur continuer leur bienveillante protection, en les assurant de leur reconnaissance. Brême, Coblentz et bien d'autres demandent la suppression des droits de navigation. Enfin une pétition des habitants d’Ulm nous intéresse particulièrement. Elle invoque l'appui de la délégation française pour faire admettre au Congrès de Rastadt la suppression des droits existant sur le Danube en Bavière et en Autriche ; mais si un si beau résultat ne peut être atteint, que du moins l'Autriche ni la Bavière ne puissent lever d’impositions extraordinaires sur les marchandises, depuis Ulm jusqu’en Turquie (1).

Malgré les réclamations du commerce et l’appui de la France, ces desseins échouèrent. La navigation danubienne continua comme auparavant d'être la proie des riverains, surtout des riverains supérieurs : le Wurtemberg, la Bavière et l'Autriche. La Turquie occupait seule les deux rives du Danube depuis les Portes de Fer jusqu'aux embouchures. Or, sur cette moitié inférieure

(1) Engelhardt, Nouvelle revue historique, XII, p. 84.

du fleuve, la navigation était en fait accessible à toutes les nations, grâce aux facilités qu'accordait à ce point de vue le gouvernement ottoman.

La Porte, dans tous les traités concernant le Danube, ménageait en effet une clause réservant le libre usage du fleuve. Déjà le traité de Passarowitz stipule dans son article 2, la liberté de la navigation entre l’Autriche et la Porte, et le traité du 24 février 1784 maintient la même liberté. L'article 4 du traité de Bucarest, de 1812, en donnant à la Russie la Bessarabie, rendit cet État riverain du Danube depuis le confluent du Pruth jusqu’à l'embouchure, sur toute la rive gauche de la branche de Kilia, mais il maintenait en même temps la liberté de navigation des deux riverains et accordait même à la Russie Le droit de faire remonter ses navires de guerre jusqu’au confluent du Pruth.

On ne peut donc accuser la Turquie d’avoir abusé de sa situation prépondérante sur le cours inférieur du Danube, puisque, de son côté, elle a tout fait pour y faciliter le commerce et la navigation (1).

Sur qui pèse alors la responsabilité d’avoir retardé, jusqu’en 1856, le développement des principes du Congrès de Vienne ? Nous le rechercherons après avoir constaté que, s'il fut question du Danube dans les déli-

(1) Cf. Carathéodory, Cours d'eau, p. 12% ; Geffcken, La question du Danube, p. 6 ; Holizendorff, Droits riverains de la Roumanie sur le Danube, p. 3-16 ; Catellani, La navigazione fluviale e la questione del Danubio,

He 8.0. — 1

bérations du Congrès, l’Acte final de Vienne n'y apporte aucune modification.

Conformément à l'arlicle 5 du traité de Paris de 1814 qui prévoyait l'extension de la liberté rhénane aux autres fleuves internationaux, la « Commission relative à la libre navigation des rivières », nommée par le Congrès de Vienne, se mit en mesure de répondre à ce desideratum. Le projet du plénipotentiaire français, duc de Dalberg, adopté comme base des délibérations, étendait aux autres fleuves internationaux le principe de liberté et l’organisation commune qui allaient êlre adoptés pour le Rhin (1). Le Danube v étaitnommément désigné. Il ne s’agissait là, bien entendu, que d'une question de principe ; les détails d'application et d’organisation seraient fixés ultérieurement par des commissions spéciales. Le grand avantage des dispositions du projet était de rendre obligatoire la nomination de ces commissions el de déterminer par avance les points principaux qu'elles devraient établir et qui, par conséquent, leur étaient imposés.

Le projet du baron de Humboldt, délégué de la Prusse, bien qu’il ne servit pas de base aux délibérations, exerça une certaine influence. Il contenait, à défaut de dispositions précises, un exposé de principes, dans lequel il reconnaissait que l’article 5 du traité de Paris devait former le fond du travail de la commission et que, par

(1) Articles 17, 18, 19 du projet du duc de Dalberg; Klüber, Acten des Wiener Congresses, IIT, p. 17 et 18.

conséquent, il convenait « d'examiner comment on pourra effectuer que les mêmes principes (ceux qu’on doit appliquer au Rhin) soient appliqués en temps et lieu et autant que les circonstances le permettent dans un objet aussi vaste, aussi à d’autres rivières et successivement à toutes celles qui peuvent intéresser le commerce dans quelque partie de l'Europe que ce soit (1) ». Le moyen qu’entrevoyait le délégué prussien pour obtenir ce résultat, c'était « d'inviter les puissances qui signeront l’Acte final du Congrès à s'entendre entre elles dans le but d'organiser la liberté de la navigation des rivières de leurs États qui leur sont communes avec d’autres », sur la base des principes qui seront établis.

Dans ce projet, l'obligation n’existait plus. Les Puissances se conformeraient ou non à l'invitation qui leur serait faite, et, au cas où elles y accéderaient, on leur laissait une grande latitude; l’uniformité à laquelle on aspirait courait bien des risques.

Néanmoins, la commission adopta une rédaction se rapprochant bien plus du projet français que de l’autre (2). Elle fut insérée dans l’Acte final du Congrès de Vienne, sous les articles 108 à 117. Pourtant il était fait une grave modification au projet primitif : aucun fleuve n’étaitnommémentdésigné; seulsle Rhin etses affluents

(1) Mémoire préparatoire du baron de Humboldt ; Klüber, loc. cit., p. 25. (2) Protocole de la séance du 24 mars 1815, annexe 4; Klüber, Loc. cit., p. 251 et suiv.

faisaient l’objet de dispositions spéciales (1). Encore durent-ils attendre longtemps que l'application du régime de liberté leur fut faite. A plus forte raison les autres virent-ils passer les années sans modification. Le Danube ne subit donc aucune transformation du fait du Congrès de Vienne. Il va en supporter d’autres en sens contraire de la liberté. En 1815, il coulait uniquement en Turquie, des Portes de Fer au confluent du Pruth, point à partir duquel sa rive gauche et celle de la branche de Kilia appartenaient à la Russie, depuis le traité de Bucarest. Cette situation, dans laquelle la Russie était tenue en respect par la Turquie, prit fin par le traité d’Andrinople, signé entre la Russie et la Porte, le 2 septembre 1829. En vertu de l’article 3 de ce traité, la Russie acquiert la branche de Kilia tout entière, la branche de Soulina et la rive gauche de la branche de St-Georges (2). Les îles formant le delta du Danube lui sont dévolues en toute propriété, mais il ne peut y être formé d'établissement d'aucune espèce, à l'exception des lazarets ; de même, la rive droite de l'embouchure de St-Georges, qui appartient à la Turquie, devra rester inhabitée à la distance de deux heures. Malgré cette main-mise de la Russie sur les bouches du Danube, la liberté de navigation était maintenue

(1) Annexe II, n°5 Zet 3, du traité de Vienne ; Klüber, loc. cit., p. MGet suiv,

(2) Le Danube se jette dans la mer Noire par trois branches principales qui sont, en commençant par le Nord, la branche de Kilia, la branche de Soulina et la branche de St-Georges.

pour les pavillons russe et ottoman, tant deguerre que de commerce, sauf la limite supérieure du confluent du Pruth pour les navires de guerre russes (1). Il semblait donc que le régime du: Danube inférieur n'avait pas changé. En droit, c'était exact: la liberté existait, après comme avant Le traité d'Andrinople; mais en fait, il devait en être tout autrement.

La clause finale de l’article 3 ne fut pas respectée par le gouvernement russe, Maître des trois embouchures du fleuve, il s’ingénia à ruiner le commerce et la navigation, dans le but non avoué d’en recueillir Les épaves. Usant de la faculté que le traité de 1829 lui accordait, il établit, à l'entrée du Danube, des quarantaines rigoureuses auxquelles il soumettait tous les bâtiments et toutes les marchandises, même provenant de contrées non contaminées, souvent même il leur imposait d’aller subir la désinfection à Odessa. Du fait de ces quarantaines et de ces voyages forcés, la navigation subissait des retards s'élevant jusqu'à deux mois et des augmentations de frais atteignant près de 3.000 fr. (2). Sous l'empire de ces menaces, la navigation abandonna peu à peu le Danube, d'autant plus que ces risques n’é- {aient pas les seuls. Par sa négligence à entretenir les embouchures en état de navigabilité, celles-ci s'ensablèrent si bien que la hauteur d’eau fut réduite à un

(1) Art. 3 du traité d’Andrinople, Martens, N. R. G., VIII, 144. (2) Cf. Geffcken, La question du Danube, p.7 ; Engelhardt, Les embouchures du Danube. Revue des Deux-Mondes, 19 juillet 1870.

tiers de ce qu'elle était avant. Le chenal n’était plus entretenu, une barre s'était formée à l’entrée, des bancs de sable rendaient la navigation périlleuse ; les bâtiments échoués encombraient le passage, au point que tout capitaine soucieux de son navire, hésitait à l'engager dans ce chemin semé d’écueils.

La situation devint telle que l’Autriches’en émut (1); elle craignit de voir son commerce fluvial interrompu, sa communicalion avec la mer Noire suspendue, et c'est pour éviter ce résultat qu’elle négocia avec la Russie le traité du 13/25 juillet 1840. Ce traité avait en vue l’application au Danube des principes du Congrès de Vienne. Ses trois premiers articles établissaient la liberté réciproque de navigation et de commerce et la suppression de toute redevance et de tout péage basés sur le seul fait de la navigation ; les prescriptions sanitaires sont rendues moins sévères. Le gouvernement russe s'engage, par l’article 5, à faire les travaux nécessaires pour arrêter l’ensablement de l'embouchure de Soulina et, par l’article 6, à y établir un phare. Il ne pourra être perçu de droits que pour ces travaux et seulement à partir du moment oüilsseront commencés ; ces droits sont fixes. Le traité devait avoir une durée de 10 ans.

(1) L’Autriche en était d'autant plus inquiète qu’elle détenait alors la plus grande partie du commerce fluvial. Elle avait fondé, en 1830, une Société impériale et royale privilégiée qui prospérait de plus en plus et menaça même un moment d'engloutir tous ses concurrents, si bien qu’en 1883, sur les réclamations des autres riverains, tous privilèges lui furent retirés.

M. de Martens voit dans ce traité une preuve que « l’opinion qui prêtait à la Russie l'intention d’entraver la navigation libre du Danube, pendant toutle temps de sa possession des bouches du fleuve, était évidemment fausse » et pense qu’il est suffisant pour « convaincre que les mesures internationales, prises au sujet de ce même fleuve, en 1856, ne sont que le développement naturel d'une politique suivie de tout temps par la Russie (1) ». Nous nous permettrons de ne pas partager l'avis du savant professeur. Si la politique avait toujours suivi cette voie, Le traité de 1840 eût été complètement inutile. Nous avons dit, en effet, que, jusqu'à la main-mise de la Russie sur les trois embouchures danubiennes, la navigation fluviale avait toujours été respectée par le Gouvernement ottoman qui se chargeait même des travaux d'entretien. C’est seulement à partir du traité d'Andrinople que des réclamations sont soulevées par l'Autriche et que la branche de Soulina devient innavigable, par suite de l’incurie du gouvernement russe. De plus, siledéveloppementnatureldela politique russe avait toujours été en faveur de la libre navigation, on ne comprendrait pas que le traité de 4840 soit resté lettre morte; après comme avant, les prescriptions sanitaires ne sont en réalité que des moyens de décourager la navigation et les travaux de dragage et de défense n’ont jamais été entrepris.

(1) de Martens, Recweil des traités conclus par la Russie, IV, 1" partie, p. 486 et suiv.

C'est même dans ce défaut d'exécution du traité, entraïnant l'impossibilité du commerce fluvial, qu’il faut voir la cause de l’empressement avec lequel l'Autriche fit de l'application du traité de Vienne au Danube, une condition de la paix qui devait mettre fin à la guerre d'Orient, le 30 mars 1856.