CHAPITRE II

De tous les faits qui précèdent, et notamment depuis 1812, il résulte que, jusqu’en 1856, la Russie seule s’est opposée à la liberté de la navigation du Danube, tandis que l'Autriche la réclamait avec insistance. Cette dernière Puissance va donc saisir avec empressement l’occasion que lui offre la guerre d'Orient et il lui sera d'autant plus facile de faire accepter ses idées qu’elle jouera pendant tout le cours de la guerre, le rôle de médiateur entre les belligérants et de pacificateur.

Dès le premier jour de la guerre et déjà même avant qu’elle ne fût déclarée, l'Autriche s’employa à maintenir la paix (1). Quand elle eut perdu tout espoir de réussite, elle ne s’occupa plus que d’en restreindre la durée. Aussi la voyons-nous, dès Le mois de juillet 1853, négocier avec les puissances intéressées et les engager au maintien de Ja paix. Et, lorsque la guerre eût éclaté, elle engagea, au premier jour, des pourparlers avec la France et l'Angleterre, dans le but de fixer les bases de

la paix future.

Dès Le 8 août 1854, les trois cours étaient d'accord

(1) Cf. Debidour, Histoire diplomatique, II, p. 100-101.

sur le fond des questions que le traité de paix devait régler (1), ce sont les quatre points de Vienne. L'un d'eux exigeait l'application au Danube des principes de l'acte de 1815 et la suppression de toute entrave aux embouchures du fleuve. Le gouvernement russe accepta les quatre points de Vienne le 28 novembre 1854, landis que, dans un memorandum du 28 décembre suivant, les cours d'Autriche, de France et de Grande-Bretagne lui expliquaient leurs intentions. En ce qui concerne le fleuve, elles annonçaient leur projet de soustraire le cours du Bas-Danube à la juridiction territoriale existant en vertu de l’article 3 du traité d'Andrinople et de confier le contrôle de la libre navigation à une autorité syndicale investie de certains pouvoirs (2).

ne restait donc plus maintenant qu’à rétablir effectivement la paix. Dans ce but une Conférence se réunit à Vienne, du 15 mars au 4 juin 1855. La France, l’Autriche, l'Angleterre, la Russie et la Turquie y étaient représentées. Il s'agissait de se mettre d'accord sur l'exécution des quatre points de Vienne, de régler les détails et de consacrer l'entente. La discussion sur le régime danubien commença dans la séance du 21 mars; le prince Gortchakow déclara d’abord que la Russie avait toujours reconnu la liberté de navigation, mais que la nature opposait, soit aux embouchures, soit

(1) Notes échangées entre les ambassadeurs d'Angleterre et de France à Vienne et le comte de Buol, le 8 avril 1854, de Tesla, Traités de la Porte ottomane, IV, p. 152, 2 partie.

(2) Cf. Geffcken, loc. cit., p. 8-9; de Testa, loc. cit., p. 175.

dans le cours du fleuve, des obstacles à son libre exereice et protesta en outre des bonnes intentions de son gouvernement pour l'avenir. Le délégué autrichien répondit qu'il ne contestait- pas la pureté des intentions du gouvernement russe, mais il fit remarquer qu’en fait, les résultats obtenus jusqu'alors avaient été en désaccord complet avec ces bonnes dispositions.

Le projet portait, outre l'extension au Danube des principes de 1815, la réorganisation des quarantaines qui devront être limitées au strict nécessaire ; l'exécution de travaux d'amélioration sur le Bas-Danube, avec faculté de lever, dans ce but, des taxes sur les navires marchands, à la condition que, sous ce rapport, l’égalité des pavillons serait respectée. L’exécution et le contrôle de ces stipulations seraient confiés à des délégués des Puissancescontractantesréunies en un syndicat européen qui aurait pour mission de désigner les travaux à entreprendre et d'établir les bases de la police fluviale. L'autorité exécutive serait formée des délégués des États riverains ; cette commission serait permanente, exécuterait des travaux et édicterait les règles de police ; agirait au nom de l’Europe. Enfin la Russie était invitée à supprimer les quarantaines sur la Soulina, à ne conserver ni ériger aucun établissement militaire et à considérer les îles du Delta comme neutres.

Tel était Le projet. Le prince Gortchakow demanda des explications sur Le mot « syndical » et déclara que,

si ce terme impliquait l'exercice d’un droit de souveraineté quelconque, il devait s'y opposer. A propos de la commission exécutive formée des délégués riverains, l'Angleterre demanda à être représentée, ce à quoi l'Autriche opposa les articles 108 à 117 de l’Acte de Vienne. En ce qui concerne la neutralisation des îles du Delta, les plénipotentiaires russes s’y opposèrent complètement, en refusant d'y voir autre chose qu'une expropriation indirecte.

Dans la séance suivante, on se mit d'accord sur une rédaction définitive, on substitua au mot « syndicat » le terme de « commission européenne ». Après quelques discussions, notamment en ce qui concerne le contrôle des États non riverains et les modifications territoriales à apporter au traité d'Andrinople, l'accord fut établi.

Les questions soulevées par Le Danube et qui devaient faire l’objet des négociations du traité de paix, se rapportaient aux points suivants : application des articles 108 à 117 de l’Acte de Vienne au Danube, du point où il devient commun à l’Autriche et à l’empire ottoman jusqu’à la mer {remarquons en passant, que, contrairement à l’Acte de Vienne, la partie supérieure du fleuve était soustraite à la communauté); suppression de tous droits de péage et de toute redevance ; exécution des travaux nécessaires à la navigabilité du Bas- Danube et taxes de remboursement ; garantie et contrôle des Puissances contractantes: création d’une

commission européenne chargée de désigner les travaux à faire, d'élaborer les bases d’un règlement de navigation et de police fluviale et de donner des instructions à la commission riveraine ; création d’une commission riveraine composée des délégués de l'Autriche, de la Russie et de la Turquie, autorité exécutive permanente. agissant au nom de l’Europe; enfin suppression des quarantaines russes sur la Soulina et diminution des établissements militaires (1).

Les conférences de Vienne aboutirent seulement à ce résultat de mettre les cinq Puissances d'accord sur les bases de la paix, mais non de faire la paix ellemême (2). La Conférence fut donc dissoute et c’est le 1% février 1856 seulement qu’un projet de préliminaires fut signé entre la France, l'Autriche, l'Angleterre, la Russie et la Turquie, projet qui devint définitif dans la première séance des conférences de Paris, le 25 février 1856.

Ce projet ne reproduisait pas les dispositions contenues dans le protocole de Vienne, il était beaucoup moins explicite. Cependant, lorsque la discussion commença dans la séance du 6 mars 1856, le comte Walewski proposa de tenir compte des travaux de la Con-

(1) Cf. Geffcken, loc. cit., p. 8-9 ; de Testa, loc. cit., p. 212-218.

(2) On sait avec combien de difficultés le gouvernement russe accepta les bases de négociation arrêtées entre la France, l'Angleterre, l'Autriche et la Prusse. La neutralisation de la Mer Noire lui semblait particulièrement pénible et il n’y consentait qu'avec l’espoir de modifications futu-

res.

férence de Vienne et donna lecture, sauf quelques modifications, du protocole du 23 mars 1855. La plus notable des modifications introduites fut l'extension au Danube tout entier du régime de communauté. Le représentant autrichien protesta contre cetle extension, attendu que le Haut-Danube « n’a jamais soulevé aucun conflit entre les intéressés et qu'il n’y aurait nulle raison de donner à l'autorité de la commission une extension que rien ne justifierait (1) ». L'Autriche voulait donc faire admettre une division du Danube en deux tronçons, se réservant la partie supérieure et admettant la participation de l'Europe seulement sur le cours inférieur, dans le but d’en assurer la liberté contre la Russie (2). |

Cette théorie ne prévalut pas et le fleuve tout entier futsoumis au régime de la liberté commune de navigation et de commerce. Les articles 15 à 19 du traité définitif, adoptés dans la séance du 27 mars, contenaient dans les grandes lignes les dispositions arrêtées par la Conférence de Vienne en 1855. Par l’article 20, la Russie cessait d’être riveraine du Danube.

Le traité définitif fut signé à Paris, le 30 mars 1856. Analysons rapidement le régime auquel il soumit le

(1) Protocole n° 5, Livre jaune de 1856.

(2) C£. Engelhardt, La question du Danube, Revue critique de législation et de jurisprudence, 1881, p. 49-50 ; Geffcken, loc. cit., p. 10-11. L’Autriche redoutait surtout l’ingérence russe sur le RAR Dan aussi fit-elle tous ses efforts pour amener une rectification de frontières en Bessarabie, Cf. Debidour, Loc. cit., p. 144.

Danube. Par l’article 20, la Russie, avons-nous dit, cesse d’être riveraine du Danube ; elle abandonne la Bessarabie, que lutavait donnée le traité d'Andrinople, et la restitue à la principauté de Moldavie, sous la suzerainelé de la Porte ; les trois bouches du Danube sont donc tout entières en territoire ottoman ainsi que le cours principal. Cette cession est présentée comme un échange de la Bessarabie contre les places fortes occupées militairement, en Crimée, par les Puissances coalisées.

Le Danube, dans tout son cours, est soumis au régime de libre navigation, malgré l'opposition de l'Autriche. Les principes établis à Vienne, lui sont appliqués ; par conséquent il ne peut être établi aucune entrave à la navigation, ni être perçu aucun péage fondé sur le seul fait de la navigation, toutes les nations seront traitées sur le pied de la plus parfaite égalité (art. 15 et 16 in fine).

Il est institué uneCommission européenne, composée des délégués de toutes les Puissances représentées au Congrès de Paris (art. 16). Elle a pour mission de désigner et de faire exécuter les travaux nécessaires, depuis Isatcha, pour dégager les embouchures du Danube. Pour couvrir les frais de ces travaux des droits fixes pourront être prélevés. Elle devra avoir terminé son œuvre dans l’espace de deux ans (art. 18).

A côté de cette commission, il en est organisé une autre, dite riveraine, composée des délégués des États

riverains. Elle est permanente et a pour mission de préparer les règlements de police et de navigation, d’assurer l'exécution des principes de 1815, d'ordonner et faire exécuterles travaux; enfin, elle succédera aux pouvoirs de la Commission européenne qui sera dissoute d'un commun accord après deux ans (art. 17 et 18). La tâche dont est chargée la commission riveraine devra également être accomplie en l’espace de deux ans.

Notons en passant que l'institution d’une Commission européenne constitue le premier exemple d’une application extensive des principes de 1815. D’après eux, en effet, il ne s'agissait que d'une commission riveraine. Le Gouvernementautrichien argua, d’ailleurs, de ce motif pour faire restreindre la compétence de la Commission européenne au Bas-Danube (1).

Sur ces bases, les commissions se mirent à l’œuvre, Occupons-nous ici seulement de la commission riveraine, nous retrouverons l’autre plus tard.

La commission riveraine se réunit donc à Vienne, en 1857 ; elle se composait, comme il a été dit, des délégués du Wurtemberg, de la Bavière, de l’Autriche et de la Turquie (2), etse mit en devoir d'exécuter l’article 17 du traité de Paris en élaborant un règlement de police et de navigation. Le 7 novembre 1857, l’Acte de

(1) Protocole, no 8. Séance du 12 mars 1856. Cf. Geffcken, Loc. cit., p. 18.

(2) À ces plénipotentiaires s'étaient joints, en vertu de l’article 17 du traité de 1856, les commissaires des trois principautés danubiennes, dont la nomination avait été approuvée par la Porte,

navigation du Danube était achevé; sa confection n'avait donné lieu à aucune résistance ; l'égoïsme des riverains n'était balancé par aucune influence et, parmi eux, l'Autriche, comme la plus forte, se réservait la part du lion (1).

Le règlement du 7 novembre fut donc élaboré sous sa direction. Il établissait, entre autres principes, la réserve du cabotage fluvial aux riverains ; la navigation du Danube n'élait permise aux bâtiments étrangers que s'ils venaient directement de la mer ous’yrendaient. De plus ces navires étaient soumis à la législation douanière de chaque État riverain dont ils fréquentaient les eaux (2). Par contre, le cabotage fluvial était accordé à chaque riverain, non seulement sur sa section, mais encore sur celle de ses co-riverains, sur le pied d’égalité (3). L'Autriche avait eu en vue de conserver à sa Compagnie privilégiée le quasi-monopole de la navigation.

Il restait maintenant, conformément à l’article 18 du traité de Paris, à faire accepter le règlement parles Puissances. L'occasion se présenta en 1858, à la conférence qui se réunit le 22 mai, pour régler l’organisation des principautés de Moldavie et de Valachie. Dans la séance du 9 août, le plénipotentiaire de France engagea les plénipotentiaires d'Autriche et de Turquie à déposer

(1) Cf. Engelhardt, Revue critique, 1881, p. 55 ; Levy, La Roumanie et la liberté du Danube, p. 20-24.

(2) Art. 5, 8, 22 du règlement du 7 novembre 1857.

(3) Art. 8-20 du règlement.

114 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

leur projet (1). La discussion en vint quelques jours plus tard, après que les intéressés en eurent pris connaissance. Il suscita, comme c'était à prévoir, de nombreuses objections. Les plénipotentiaires d'Angleterre et de France exposèrent les raisons quiles empêchaient d'accepter le règlement sans modification ; les représentants de Prusse, de Russie et de Sardaigne se joignirent à eux. [ls reprochaieunt au règlement de 1857 de contenir des dispositions contraires à l’Acte de Vienne et aux articles 13 et 16 du traité de Paris, notamment le fait « de défendre le commerce du fleuve à tous les pavillons, excepté ceux des États riverains », ce qui est encore contraire à l’article 5 du traité de Paris de 1814, base du traité de 1815. En outre, le règlement ne parle pas des affluents et il serait désirable que la liberté de navigation leur fût étendue.

À ces objections, le plénipotentiaire d'Autriche, baron de Hübner, répondit que l’acte de 1815 et le traité de 1856 étaient seuls obligatoires et qu'on ne pouvait déduire des dispositions de ces deux actes qu'ils aient eu pour but de donner la même situation aux riverains etaux non-riverains. Cette théorie, soutenable en faisant abstraction du traité de 1814, comme le faisait le baron de Hübner, n’était pas conforme aux principes. C'est ce que le comte Walewski fit remarquer en rappelant que, si des doutes s'étaient élevés dans l’inter-

(1) Protocole XIV. Livre jaune, Conférence de Paris, 1858.

prétation de l'acte de Vienne (1), il fallait se reporter aux principes énoncés dans le traité de 1814. Puis, les plénipotentiaires ayant invité le gouvernement autrichien à ne pas mettre le règlement en vigueur avant qu'il ait reçu leur approbation, le baron de Hübner prétendit qu’en vertu de l’article 18 du traité de Paris les puissances n'avaient qu’à prendre acte et non à contrôler. Cette théorie étrange fut vivement combattue, et n'obtint aucun succès (2). Finalement l'accord ne se fit pas, le règlement de 1857 ne fut pas ralifié et la commission riveraine ne continua pas à fonctionner.

La Commission européenne, au contraire, dont la la durée était fixée à deux ans et dont l'Autriche désirait ardemment la dissolution (3), continua à exister; sa tàche, en effet, était beaucoup trop lourde pour pouvoir être menée à bien en si peu de temps, et, malgré les résistances du gouvernement autrichien, la Conférence lui accorda un plus long délai (4).

Donc, après 1858, la situation a changé. La commission riveraine, qui devait être permanente et jouir du pouvoir exécutif, cesse de se réunir sans cependant être

(1) Nous avons rapporté les difficultés auxquelles avait donné lieu cette interprétation ; voir {re partie, chapitre IT passim.

(2) Protocole n° 18, séance du 16 août 1858. Cf. Geffcken, Loc. cit., p. 14; Carathéodory, Cours d’eau, p. 124; Holtzendorff, Rumaniens Uferrechte an der Donau, p. 30-31.

(3) Protocole n° XVIII, Livre jaune, 1858, p. 100. Cf. Carathéodory, Stromgebielsrechl; die Donau.

(4) On ne fixa pas de délai à l'existence de la Commission européenne, il fut décidé seulement qu’elle durerait jusqu’à ce qu'elle eut achevé ses tra- Vaux,

416 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

dissoute et ne se réunira plus. Il ne reste alors que la Commission européenne qui continue seule ses travaux. Enfin, par suite du défaut de réglementation conventionnelle, l'Autriche et la Turquie conservaient leur droit de police, chacune sur sa section.

C'est seulement le 2 novembre 1865 (1) qu'un acte de navigation fut élaboré par la Commission européenne à Galatz et ratifié en 1866. Il ne s’occupait évidemment que de la navigation entre les embouchures et Isatcha, puisque l'autorité de la Commission ne s’étendait pas au delà. La Conférence de Paris qui ratifia le règlement s’occupa en même temps de la situation des commissions. Elle demanda que la commission riveraine se réunît et proposa la prorogation des pouvoirs de Ia Commission européenne pour une durée de cinq ans, avec l'extension de son autorité jusqu’à Braïla. Sur le premier point, le plénipotentiaire autrichien objecta la situation des principautés moldo-valaques qui rendaient cette réunion très difficile. Sur le second point, tous les gouvernements se trouvèrent d'accord Le 24 avril pour prolonger de 5 ansles pouvoirs de la commission européenne, tandis que la Prusse et l'Autriche n’acceptaient, que sous réserve, l'extension de ses pouvoirs jusqu’à Braïla et que la Turquie s’y opposait formellement (2).

La situation est donc la suivante à partir de 1866 : Le

(1) De Clercq, t. IX, p. 377 et suiv. ; de Testa, Loc. cit.,V, p. 598 et suiv.

et VIT, p. 568 et suiv.

(2) Cf. Geffcken, loc. cit., p.18 et suiv. ; Carathéodory, Die Donau.

Bas-Danube, d’Isatcha à la mer, est régi par le règlement de navigation du 2 novembre 1865 ; en amont d'Isatcha, les riverains conservent Lous leurs pouvoirs. La commission riveraine ne se réunit pas ; la Commission européenne à obtenu une prorogation de cinq années et une certaine extension de ses pouvoirs en vertu du nouveau règlement. Elle seule administre les établissements créés au profit de la navigation, elle seule désigne et fait exécuter des travaux, enfin ses établissements, sa caisse et son personnel jouissent du bénéfice de la neutralité en cas de guerre (1).

La Commission européenne devait expirer en 1871 ; mais l’année précédente, la Russie dénonça les articles 11 à 14 du traité de Paris, sur les détroits et la Mer Noire. Une conférence se réunit alors à Londres et rétablit sur ces points l’état antérieur à 1856. Elle s’occupa en même temps du Danube, car, la Russie ayant repris de nouveaux droits sur la Mer Noire, les puissances riveraines demandèrent des garanties. C’est l'objet du traité de Londres du 13 mars 1871. Pour balancer la nouvelle influence russe, il fut décidé que la Commission européenne continuerait de fonctionner pendant une période de douze ans, jusqu’au 24 avril 1883, terme de la période d'amortissement des emprunts qu'elle avait contractés sous la garantie des Puissances (2). De plus, la commission riveraine pourrait se

(1} Art. 1, 2, 21 de l'Acte public, du 2 nov. 1865, (2) Article 4, de Clercq, X, 463.

réunir quand ce serait jugé utile par les États riverains etaux conditions arrêtées entre eux, pourvu qu'elles ne fussent pas contraires à l’article 17 du traité de Paris (1). Le bénéfice de la neutralité en cas de guerre, accordé aux établissements de la Commission européenne et à son personnel était maintenu et légèrement étendu par l’article 7.

Mais là ne se borne pas l’œuvre du traité de 1871. L'Autriche, toujours soucieuse de sa prépondérance fluviale avait pendant longtemps évité la concurrence en laissant subsister aux cataractes et aux Portes de Fer les écueils et les rapides qui en rendaient le passage souvent impossible, toujours dangereux (2). Déjà plusieurs fois, les Puissances avaient sollicité les riverains de remédier à cet état, sans obtenir satisfaction. L'Autriche, voyant le moment convenable pour agir, se fit confier, en 1871, les travaux à exécuter en cet endroit, concurremment avec la Turquie. Son but n'était pas complètement atteint, mais elle ne désespérait pas « d'arriver à ses fins (3) ». Elle y arriva, en effet, dès

Le traité signé à Berlin, le 13 juillet 1878, apporte un profond changement dans le régime suivi jusque là.

(1) Article 5.

(2) C£. les Portes de Fer, par Engelhardt, Revue française, 1830 ; Itzelés, die Regulirungkosten der Donau, 1880.

(3) Cf. Engethardt, Revue critique, 1881, p. 58-60 ; Geffcken, Loc. CU, p. 20-21. L'article 7 du traité de 1871 confiait aux riverains les travaux

à faire aux Portes de Fer et les autorisait à percevoir des taxes en recouvrement de leurs dépenses,

L'empire ottoman est démembré, la Roumanie devient indépendante, la Serbie également, tandis que la Bulgarie autonome, reste tributairede la Porte. Lespréliminaires de paix, signés à San-Stefano entre la Russie et la Turquie, modifiaient nécessairement les traités antérieurs et surtout celui de 1856. Aussi, un Congrès se réunit-il, le 43 juin, à Berlin, sur l'invitation du gouvernement allemand. Nous nous occuperons seulement des modifications que les discussions apportèrent au régime danubien et que le traité final à consacrées. Nous le ferons brièvement, car la plupart de ces dispositions étant encore en vigueur, nous les retrouverons dans les chapitres suivants.

En vertu des articles 45 et 46 du traité de Berlin, la Roumanie rétrocède à la Russie les territoires que cette dernière avait abandonnés en 1856, c'est-à-dire que la Russie redevient riveraine du Danube depuis le confluent du Pruth jusqu'à l'embouchure de Kilia ; mais le Delta restait à la Roumanie. Lorsque cette clause fut discutée par la Conférence, les plénipotentiaires anglais firent remarquer que cette cession avait été faite, en 1856, par la Russie « pour mieux assurer la liberté de la navigation du Danube », qu'il serait par conséquent peut-être dangereux de l’annuler. Les plénipotentiaires russes et allemands lui répondirent qu'il n'y avait là aucun danger ; mais les délégués roumains, se plaçant à un autre point de vue, s’opposaient à ce changement territorial (1).

(1) En exigeant la rétrocession de la Bessarabie, la Russie manquait, en

Le Congrès ne fit pas droit à leurs réclamations. IL consentit seulement à donner à la Roumanie, en échange de la Bessarabie, le Delta du Danube et une notable partie de la Dobroutcha, avec les deux rives du fleuve sur 150 kilomètres (1).

Comme garantie de la liberté du Danube, l’article 52 décide que toutes les forteresses et fortifications établies sur le cours du fleuve, depuis les embouchures jusqu'aux Portes de Fer, seront rasées et qu'il n’en sera pas établi dorénavant. Les bâtiments de guerre n'auront plus la faculté d'entrer dans le fleuve, sauf les stationnaires des puissances, qui pourront remonter jusqu'à Galatz et les bâtiments légers destinés au service de la police et des douanes. C'était évidemment là une garantie sérieuse. Le gouvernement autrichien en avait proposé une autre : la neutralisation du fleuve depuis les Portes de Fer jusqu’à la mer (2). Mais, outre que ce moyen serait peu efficace, il donnerait lieu à de trop nombreuses critiques pour être adopté (3) ; il fut finalement repoussé.

effet, à tous ses engagements. Le Tzar avait signé, avec l’empereur François-Joseph, un accord par lequel celui-ci s’engageait à rester neutre, pendant la guerre russo-turque, sous certaines conditions, parmi lesquelles le respect de l’intégrité de la Roumanie et la non-acquisition de territoires sur la rive droite du Danube, Trois mois après, le Tzar arrachait à la Roumanie le droit de passage pour ses troupes et un traité d'alliance. On voit clairement que la Russie manquait à ses engagements envers deux puissances et montrait, en outre, une singulière reconnaissance des services que la Roumanie lui avait rendus pendant la guerre.

(1) Protocoles IX et X, Livre jaune, 1878, p. 157-168, de Clercq., XIII.

(2) Séance du 2 juillet 1878. Protocole XI, Livre jaune, p. 178 et suiv. (3) Voir suprà, p. 80.

Par contre, le projet russe, présenté dans la séance suivante, reçut, sauf quelques modifications, l’approbation générale. Il proposait, comme garantie de la liberté, la destruction des forteresses, qui, nous l’avons vu, à été définitivement adoptée. Il prévoyait la prorogation éventuelle de la Commission européenne et le remaniement de l'acte de navigation du 2 novembre 1865, afin de le mettre d'accord avec l’état actuel(1). Ce sont là les bases mêmes qui ont été adoptées et consacrées par l'acte final.

L'article 53 décide que la Commission européenne est maintenue dans ses fonctions avec l’adjonction d’un représentant de la Roumanie et avec l'extension de ses pouvoirs jusqu’à Galatz. En outre, le terme fixé par le traité de Londres, à l'existence dela Commission, devant expirer en 1833, l’article 54 dispose qu'à ce moment les Puissances se mettront d'accord sur la prolongation de ses pouvoirs ou les modifications à y apporter.

La préparation des règlements de navigation, de police et de surveillance, applicables à la section comprise entre les Portes de Fer et Galatz, est dévolue à la Commission européenne, assistée de délégués des Étatsriverains. Les pouvoirs de la Commission européenne sont donc étendus d'autant et les règlements élaborés devront être mis en harmonie avec ceux qui ont été ou qui seront édictés pour le Danube maritime (art. 55).

(1) Protocole n° 12, Livre jaune, 1878.

Enfin l'avantage qui avait été concédé, par le traité de Londres, à l’Autriche-Hongrie, pour les travaux à faire aux cataractes et aux Portes de Fer, conjointement avec la Turquie, lui est confirmé par l’article 57, mais, cette fois, à l'exclusion de la Turquie. L'Autriche-Hongrie reste seule chargée des travaux, avec le droit de lever des taxes spéciales : elle a atteint son but.

Il restait à exécuter le traité ; ce fut la plus grosse difficulté. Les clauses territoriales rencontrèrent une vive opposition; nous les négligeons à dessein (1). L'acte de navigation du 2 novembre 1865 fut mis d’accord avec le traité du 13 juillet, par un acte additionnel, signé à Galatz, le 28 mai 1881. Mais le conflit, né de l’article 55, n’est pas encore résolu

L'article 55 prescrivait uniquement l'élaboration de règlements de navigation, de police fluviale et de surveillance, pour la section des Portes de Fer à Galatz et confiait ce travail à la Commission européenne, assistée de délégués des États riverains. Rien ne semblait plus facile, à première vue, que d'exécuter cet article. On verra à quelles controverses il a donné lieu. C’est en ce qui concerne la surveillance que l'accord n’a pu se faire. L'article 55 ne parle pas, en effet, du mode de surveillance qui sera appliqué. On doit donc en conclure que la règle générale subsiste, c’est-à-dire la souveraineté des riverains, car les exceptions ne se présument pas et

(1) Nous ne citerons en exemple, que les clauses relatives au Monténégro et à la Grèce,

s'interprètent strictement. Dans le cas qui nous occupe, on devait donc décider que l'exécution et la surveillance seraient confiées aux États riverains, chacun sur sa section et à leurs agents. C’est de l'oubli de ces principes qu'est né le conflit. On a voulu voir, dans l’article 15, la faculté de restreindre la souveraineté des riverains, en confiant le droit de surveillance à une commission, dite mixte.

La Commission européenne, assistée des délégués riverains, se mit en devoir d'élaborer les règlements prescrits pour la section moyenne du fleuve. Elle siégea de 1875 à 1882. En même temps, l’article 55 étant muet sur le mode d'exécution de ces règlements et ne désignant aucune autorité chargée de cette exécution, elle confia à un comité d’études, pris dans son sein, l'élaboration d’un projet. Elle avait choisi, dans ce but (1), les délégués d'Allemagne, d'Autriche et d'Italie.

Le 15 avril 1880, le comité d'études tombait enfin d'accord sur une proposition du représentant de l’Autriche. Cet avant-projet décidait que la surveillance de la navigation et l'exécution des règlements seraient confiées à une commission mixte composée d’un représentant pour chacun des trois États riverains, auxquels on adjoindrait un représentant de l'Autriche ; ce dernier aurait la présidence perpétuelle et voix prépondérante en cas de partage. A l'appui de sa proposition, le délé-

(1) Protocole du 7 décembre 879.

124 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

gué d'Autriche expliqua que la commission mixte serait seulement un organe administratif et que, si sa création n'était pas prévue par l’article 55, elle répondait du moins à son esprit. Quant à la participation de l'Autriche-Hongrie, elle reposait sur sa situation géographique, sur ses nombreux intérêls el sur les charges que lui imposait l'article 57.

Le projet autrichien vint en discussion devant la Commission européenne ; il fut vivement combattu, on le croit sans peine, par la Roumanie. Cette Puissance refusait la participation de l’Autriche-Hongrie et prétendait que l'exécution des règlements ne pouvait être confiée qu'aux seuls riverains, ou à une commission riveraine. La règle générale est. en effet, que les riverains conservent leur souveraineté sur leur section fluviale, sauf les limitations apportées d’un commun accord, en vertu d’un traité (1). Or, le traité de Berlin ne parlait d'aucune limitation de ce genre, il laissait intacte la souveraineté de chacun, sauf en ce qui concerne l'élaboration des règlements, confiée à la Commission européenne, et l’exécution des travaux aux Portes de Fer (art. 55 et 57) (2).

Finalement, sur l'opposition de la Roumanie, le projet autrichien fut repoussé. De longs et infructueux débats suivirent. Enfin, le 27 mai 1882, le délégué français,

(1) V. suprà, p. 122.

(2) Geffcken, Loc. cit., p. 26-29 ; Holizendorff, Rumäniens Uferrechte an der Donau, p. 49 et suiv.

M. Barrère, présenta une proposition conciliante. La commission mixteseraitcomposée d’un déléguédestrois Etats riverains et de l'Autriche, ce dernier devant avoir la présidence perpétuelle. Jusqu'ici, rien de changé. La modification consistait seulement dans l’adjonction d’un membre de la Commission européenne. De ce fait, Le nombre des commissaires était porté à cinq et la voix prépondérante de l'Autriche, devenue inutile, disparaissait. Les délégués de la Commission européenne recevraient ce mandat à tour de rôle, dans l’ordre alphabélique des Puissances et de six mois en six mois.

Ce projet présentait quelques avantages : il supprimait la trop grande influence de l'Autriche ; il établissait une certaine connexité entre la Commission euro- . péenne et la commission mixte, connexité qui rendrait plus facile l’uniformité de réglementation. Son plus grand défaut était de donner aux Puissances, représentées dans les deux commissions, une double voix, lorsque leur tour alphabétique les désignerait pour représenter la Commission européenne dans la commission mixte (1).

Cette proposition fut adoptée par la Commission européenne, le 2 juin 1882, sous forme d’un règlement de navigation, de police et de surveillance. Les deux titres concernant la navigation et la police reçurent l’approbation unanime ; seul, le titre troisième, concernant la

(1) C£. Geffcken, loc. cil., p. 30-33. Les deux puissances dans ce cas étaient l’Autriche et la Roumanie.

126 PREMIÈRE PARTIE. — TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

surveillance, et qui renfermait la proposition Barrère, n’obtint pas l'agrément de la Roumanie. Elle refusait toujours la participation de l'Autriche. Cette attitude nécessita de nouvelles négociations avec le gouvernement roumain, qui, du reste, n’aboutirent pas. C'est alors que se réunit à Londres, la Conférence chargée d'exécuter les articles 54 et 55 du traité de Berlin, à savoir la prolongation des pouvoirs de la Commission européenne et la confirmation du règlement du 2 juin

Le 8 février 1883, s’ouvrait la Conférence. La Roumanie et la Serbie n'étaient pas invitées, elles protestèrent. Leur droit était fondé, disaient-elles, sur la situation que leur a faite le traité de Berlin, sur la participation que la Roumanie prend à la Commission européenne et enfin sur le protocole d’Aix-la-Chapelle, en vertu duquel les États intéressés à une affaire discutée en réunion doivent y participer (1).

La question, portée devant la Conférence, fut tranchée sans difficulté ; il fut décidé que la Roumanie et la Serbie ne seraient admises à prendre part aux conférences qu'avec voix consultative (2). La Serbie accepta cette situation, tandis que la Roumanie la refusa, en déclarant qu'elle ne considérait pas comme obligatoires pour elle les décisions qui seraient prises sans sa

(1) V. Annexes I et IT au protocole n° 2 du 10 février 1883, Livre jaune,

1883. — Cf. Holtzendorff, loc. cit., p. 187-138. Catellani, La navigazione.… p. 142-445.

(2) Protocole n° 2, Livre jaune. p. 13. — Cf. Geffcken, loc, cil., p. 47.

participation. La Bulgarie fit, à tort, les mêmes réserves, sur le refus de la Conférence de l’admettre avec voix consultative (1).

La confirmation du règlement du 2 juin 1882 ne souleva aucune résistance,’ elle est contenue dans l’article 7 de l'acte final du 10 mars. Cependant, pour ménager l'opposition de la Roumanie, et dans le but d'amener son adhésion, le gouvernement autrichien se montra disposé à faire des concessions. Il consentit à abandonner sa double voix, à titre de réciprocité quant à la double voix roumaine ; il accepterait la demande roumaine d’un sectionnement longitudinal du fleuve quant à la compétence ; enfin il irait jusqu’à admettre la nomination des sous-inspecteurs par les États riverains (2). C'est avec ces modifications que le règlement du 2 juin 1882 fut admis et annexé au traité de Londres (3). Malgré cela, il ne reçut pas l'approbation du gouvernement roumain (#).

Ce point une fois tranché, on s’occupa de la prolongation des pouvoirs de la Commission européenne. Le traité de Berlin avait laissé cette question en suspens, se bornant à décider qu’au terme convenu (24 avril

(1) Annexe au protocole n° 3, dépêche du prince Ghika et annexe au protocole n° 4.

(2) Protocole n° 3.

(3) V. règlement de navigation de police et de surveillance du Danube. Art. 96, 97, 100, 101, 103 et 106.

(4) Nous verrons plus loin, en étudiant lerégime du Danube moyen, que cette partie du traité de Londres n’a pas pu être exécutée à cause de l’opposition de la Roumanie.

1883), les Puissances contractantes s’entendraient pour proroger la Commission et apporter à ses pouvoirs les modifications convenables. Le gouvernement russe prit texte de cet article pour en réclamer ; il subordonnait son acceptation de la prorogation à l’abandon par la Commission de ses pouvoirs sur la branche de Kilia: le gouvernement russe faisait valoir, à l'appui de sa demande, que l'autorité de la Commission européenne n'avait été étendue aux trois embouchures que pour lui permettre de choisir celle qui serait la plus appropriée au résultat cherché. Or, depuis longtemps déjà, la Commission avait jeté son dévolu sur la branche de Soulina et négligeait absolument les deux autres ; par conséquent, les cours d’eau de Kilia, non exploités « constituent des ressources de prospérité locale dont l’on ne saurait frustrer les populations avoisinantes et qui ne peuvent être soustraites, sans dommage pour le commerce général, aux bienfaits de la libre navigation fluviale qui y resterait en souffrance (1) ».

Dans la séance suivante, les modifications proposées par le cabinet de St-Pétersbourg furent adoptées, elles forment les articles 3 à 7 du traité définitif : la Commission européenne n’exerce plus son contrôle sur le bras de Kilia, en tant que ses deux rives appartiennent au

(1) Paroles du baron de Morenheim. Séance du 20 février 1883, protocole n° 4. — Cf. Geffcken, loc. cit., p. 38-52.

PÉRIODE POSTÉRIRURE A 1856 129

même riverain ; quant aux sections communes, un régime spécial est établi (1).

Moyennant ces concessions, la Russie consentit à une prolongation de la Commission. Les plénipotentiaires de France, d'Angleterre, de Turquie et d'Italie exprimaient le vœu qu’ellé devint permanente ; mais, sur la demande du gouvernement autrichien, appuyé par la Russie, on s’en {int au terme de 21 ans, avec tacite reconduction de trois ans en trois ans à partir de ce terme, sauf dénonciation un an avant la fin de chaque période triennale. En même temps l'autorité de la Commission était étendue jusqu’à Braïla (art. 1 et 2).

Le 20 mars 1883, le traité de Londres était signé, malgré l'opposition persistante de la Roumanie. L'échange des ratifications n’en eut pas moins lieu entre les parties signataires; seulement l'acte n’est pas applicable puisque l'acceptation de la Roumanie n’est pas encore intervenue. Nous verrons plus loin les conséquences de cette situation (2). Il est actuellement le dernier acte diplomatique sur le Danube ; depuis lors, aucun changement n’a été apporté dans son régime international.

Nous étudierons donc maintenant l’organisation actuelle du Danube, telle qu’elle résulte des actes interna-

(4) V. plus bas, au chapitre de la commission européenne, quel est ce régime.

(2) La proposition du délégué d'Autriche, comte Karolyi, de déclarer le règlement exécutoire malgré la Roumanie, ne fut pas admise par la confé-

rence. Cf, Geffcken, loc. cit., p. 53-54. Ps ie

130 DEUXIÈME PARTIE. — TITRE PREMIER. — CHAPITRE Ii

lionaux que nous avons passés en revue dans le présent chapitre, et nous noterons, à l'occasion, les modificalions de fait qu’elle a subies et les anomalies qu'elle présente relativement au droit commun des fleuves

internationaux.