CHAPITRE III

Dans mes deux premiers chapitres, j'ai conduit ma rapide esquisse de la constitution anglaise jusqu'aux grands événements du dix-septième siècle. J'ai choisi ce moment pour terme de ma narration suivie, parce que le caractère particulier des temps postérieurs a été que tant et de si importants changements pratiques s'y sont accomplis sans aucun changement dans la loi écrite, sans aucune promulgation nouvelle de loi, sans aucune nouvelle déclaration du sens à y attacher. Les mouvements et les révolutions des premiers siècles, comme je l'ai dit plus haut, avaient rarement pour but un changement avoué dans la loi, mais tendaient plutôt à l'établir plus nettement, à la faire exécuter avec plus de conscience et d'honnêteté. Tel fut le caractère général de toutes les grandes étapes de notre histoire politique depuis le jour où Guillaume de Normandie remit en vigueur les lois d'Edouard, jusqu'à celui où Guillaume d'Orange donna son royal assentiment au bill des droits.

Cependant, quoique chaque pas dans notre mar-

che en avant prît la forme, non pas de la création d'un nouveau droit, mais delà consolidation d'un droit ancien, ce pas n'en était pas moins marqué par un acte formel et public qui reste enregistré parmi les étapes successives de notre progrès. C'était une charte que concédait le souverain ; c'était un acte du parlement que recevaient les états du royaume et qui réglait dans une forme légale la nature et l'étendue des droits qu'on avait tenté d'asseoir sur un terrain plus solide. A partir du dix-septième siècle, les choses, sous ce rapport, changèrent singulièrement. Le travail de la législation, de la législation strictement constitutionnelle, ne cessa pas ; une longue série d'actes législatifs fixent le regard comme autant de points successifs de notre progrès politique, non moins dans les temps plus récents qu'aux époques plus reculées. Mais à côté s'est produite aussi une série de changements politiques, non moins considérables que ceux qui sont consignés dans le livre des statuts, et qui se sont opérés sans acte législatif d'aucune espèce. Un code entier de maximes politiques, universellement reconnues en théorie, universellement appliquées dans la pratique, s'est développé peu à peu, sans laisser dans les actes authentiques de notre législation aucune trace des diverses périodes de son accroissement.

Jusqu'à la fin du dix-septième siècle, on peut afiirmer qu'aucune démarcation ne saurait être

tracée entre la constitution et la loi. Les prorogatives de la couronne, les privilèges du parlement, la liberté des sujets peuvent n'avoir pas toujours été clairement définis sur chaque point. On a dit, il est vrai, que ces trois choses sont de celles qui, par leur nature, ne peuvent avoir de limites fixes. Cependant toutes trois étaient censées reposer, sinon sur les termes exprès du statut, du moins sur cette création, nuageuse en quelque sorte, malgré tout très-pratique, ce mélange de traditions anciennes incontestées et de fictions récentes des légistes, que les Anglais reconnaissent comme la coutume, le droit commun. Toute violation, soit des droits du souverain, soit des droits des sujets, était une offense légale, susceptible d'une définition légale, et exposant le coupable aux pénalités légales. Un acte qui n'aurait pu rentrer dans la lettre ni du droit statutaire, ni du droit commun, n'eût été considéré en aucune façon comme un délit. Si les cours inférieures étaient trop faibles pour faire justice, la Haute-Cour du Parlement se tenait prête à punir même les plus puissants criminels. Celle-ci était armée de pouvoirs redoutables et rarement employés^ mais qui n'en étaient pas moins réguliers et légaux. Elle pouvait frapper par Vïmpeachment^ par Vattainckr, par l'exercice du plus grand pouvoir de tous, la déposition du roi régnant. Mais on n'était pas encore parvenu à

cette perfection d'une doctrine plus subtile d'après laquelle il peut y avoir des offenses à la constitution qui ne soient pas des offenses à la loi. On n'avait pas encore appris que des hommes, dans une grande charge publique, peuvent avoir une responsabilité réelle et soumise à l'action publique, qu'aucune disposition légale n'a cependant définie et sur laquelle aucun tribunal légal ne peut appuyer un jugement. On n'avait pas encore trouvé que le Parlement lui-même a un pouvoir, aujourd'hui dans la pratique le plus grand qui lui appartienne, en vertu duquel il n'agit ni comme puissance législative, ni comme cour de justice, mais prononce des sentences qui n'ont pas moins de force pratique pour n'emporter avec elles aucune des conséquences légales de la mort, de la captivité, du bannissement ou de la confiscation. Nous possédons aujourd'hui tout un système de moralité politique, tout un code de préceptes pour la direction des hommes pubHcs, préceptes qu'on ne trouvera à aucune page du statut ou de la coutume, mais qui, dans la pratique, sont à peine tenus pour moins sacrés que n'importe quel principe incorporé dans la Grande Charte ou dans la pétition du droit. Bref, à côté de notre loi écrite, s'est développée une constitution non écrite ou conventionnelle.

Lorsqu'un Anglais dit d'un homme public que sa conduite est constitutionnelle ou inconstitution-

nelle, il entend quelque chose de tout différent de ce qu'il yeut dire par une conduite légale ou illégale. Une résolution fameuse de la Chambre des communes, votée sur la motion d'un grand homme d'État, déclara un jour que les ministres actuels de la couronne ne possédaient pas la confiance de la Chambre, et qu'en continuant d'occuper leur charge, ils se mettaient par conséquent en opposition avec l'esprit de la constitution (1). La vérité d'une telle affirmation, conformément aux principes traditionnels d'après lesquels ont agi les hommes publics pendant plusieurs générations, ne peut être discutée ; mais ce serait en vain qu'on chercherait une trace de pareilles doctrines dans aucune page de nos lois écrites. L'auteur de cette motion ne voulait pas dire qu'il accusait le ministère existant de quelque acte illégal, d'un acte qui eût pu faire l'objet d'une poursuite devant une cour inférieure ou d'une accusation à la Haute- Cour du Parlement lui-même. Il ne voulait pas dire que ces hommes, ministres de la couronne, désignés pour tout le temps du bon plaisir de la couronne, commettaient une infraction à la loi dont la loi eût à connaître, parce qu'ils restaient en possession de leur charge jusqu'au moment où la couronne devrait trouver bon de la leur reprendre. Ce qu'il voulait dire, c'est que la marche générale de leur politique était de nature, aux yeux d'une majorité

dans la Chambre des communes, à ne paraître ni sage ni avantageuse à la nation, et qu'en conséquence, conformément à un code conventionnel aussi bien compris et aussi réel que la loi écrite elle-même, ils étaient tenus de résigner les fonctions dont la Chambre des communes ne les estimait plus dignes. La Chambre n'avait pas la prétention de destituer ces ministres par un acte de sa propre autorité ; elle ne demandait même p ts à la couronne de leur retirer leur charge. Elle exprimait simplement son sentiment sur leur conduite générale, et il fut bien établi que, quand la chambre avait ainsi parlé, c'était le devoir des ministres de céder, sans qu'il fût besoin d'une demande formulée ou d'un ordre exprès, soit de la chambre, soit du souverain (2) .

L'adoption par la Chambre des communes d'une semblable résolution peut sans doute être considérée comme la déclaration formelle d'un principe constitutionnel. Mais, quoique formelle, ce n'était pas une déclaration légale. Cette déclaration créait un précédent pour la conduite pratique des futurs ministres et des futurs parlements, mais elle ne changeait ni ne fixait la loi. Elle affirmait un principe qui pourrait être invoqué dans les futurs débats de la Chambre des communes, mais n'en posait aucun qui pût être pris en considération par un juge dans une cour légale. Elle se place donc

sur un tout autre terrain que les décisions qui, soit qu'elles changeassent la loi, soit qu'elles la déclarassent simplement, avaient réellement une force légale et pouvaient être l'objet d'une contrainte par l'intervention d'un tribunal légal. S'il arrivait qu'un officier de la couronne pût en venir à lever une taxe sans l'autorisation du parlement, s'il faisait exécuter une loi martiale sans cette même autorisation, il serait coupable d'un crime légal. Mais s'il continue simplement à détenir un office conféré par la couronne et dont la couronne ne Ta pas dépossédé, quand même il braverait n'importe quel nombre dévotes de censure adoptés parles deux chambres du Parlement , il n'est en aucune manière violateur de la loi écrite. Seulement, l'homme qui agirait ainsi serait universellement regardé comme ayant foulé aux pieds un des principes les plus incontestés de la constitution, non écrite sans doute, mais universellement acceptée.

Ce qu'il y a de plus remarquable, c'est que, de ces deux espèces d'offenses hypothétiques, la dernière, dont la culpabilité est de pure convention,, est presque aussi improbable que la première, dont la culpabilité est chose établie parla loi. Le pouvoir de la loi est si fermement établi parmi nous que la possibilité d'infractions à cette loi commises par la couronne ou par ses ministres vient à peine jamais à l'esprit. Une conduite qui transgresserait les

grandes lignes de la constitution non écrite est considérée comme presque aussi invraisemblable. Les hommes politiques peuvent débattre le point de savoir si telle ou telle marche est ou n'est pas constitutionnelle, exactement comme les légistes peuvent discuter la légalité de tel ou tel acte. Mais la forme même du débat implique Tidée qu'il y a une constitution à observer, tout comme dans l'autre cas elle suppose l'existence d'une loi qu'il faut observer également. Or, cet établissement solide d'un code purement traditionnel et de convention est un des faits les plus remarquables de l'histoire. Il est clair que ce code implique le plus solide établissement possible du pouvoir des lois écrites, comme fondement du sien. S'il y avait la moindre crainte d'infractions à la loi écrite de la part de la couronne ou de ses officiers, nous serions obligés de chercher les moj^ens d'écarter ce danger plus sérieux, au lieu de discuter les questions que soulève un code sans aucune existence légale. Mais il est bon quelquefois de s'arrêter et de se rappeler à quel point est tout à fait conventionnel l'ensemble de notre système reçu.

La doctrine admise quant aux rapports des deux Chambres du Parlement l'une avec l'autre, la théorie entière de la situation du corps connu sous le nom de Cabinet et de son chef le Premier Ministre^ chaque détail en un mot de l'œuvre pra-

tique du gouvernement chez nous, est matière relevant entièrement de la constitution traditionnelle, et nullement de la loi écrite. Les limites de l'autorité royale sont, il est vrai, définies par la loi écrite. Mais je soupçonne que bien des gens seraient étonnés de la somme de pouvoirs que la couronne possède encore aujourd'hui en vertu de la loi, et de bien d'autres choses qui, à nos yeux, sembleraient tout à fait monstrueuses, et qui pourtant pourraient être faites par l'autorité royale sans qu'aucune loi fût violée.

La loi sans doute nous défend contre une législation arbitraire, contre le rappel d'anciennes lois ou l'introduction de lois nouvelles sans le consentement des deux Chambres du Parlement. Mais c'est la constitution non écrite seule qui met la couronne dans l'impossibilité matérielle de refuser son assentiment aux mesures adoptées par les deux Chambres du Parlement, et qui, dans plus d'un cas, lui rend presque impossible également de repousser la prière envoyée dans une adresse par l'une seule de ces Chambres.

La loi écrite laisse à la couronne le choix de tous ses ministres et agents, grands et petits ; la nomination à leurs charges et leur révocation, aussi longtemps qu'ils ne commettent aucun crime punissable par la loi, est affaire laissée à la discrétion personnelle du souverain. La constitution non écrite

met le souverain dans l'impossibilité matérielle de garder au pouvoir un ministre que la Chambre des communes n'approuve point, et elle lui rend également presque impossible de révoquer de ses fonctions un ministre qu'approuve la Chambre des communes (3).

La loi écrite et la constitution non écrite, aussi bien l'une que l'autre, affranchissent le souverain de toute responsabilité personnelle ordinaire (4). Elles transportent toutes deux la responsabilité du souverain lui-même à ses agents et conseillers. Mais la nature et l'étendue de leur responsabilité sont complètement différentes aux yeux de la loi écrite et aux yeux de la constitution non écrite. La loi écrite se contente de bien établir que l'ordre du souverain n'est pas une excuse pour un acte illégal, et que celui qui conseille l'exécution d'un acte de ce genre par l'autorité royale doit porter la responsabilité dont le souverain lui-même est affranchi. La loi écrite ne connaît aucune responsabilité que celle qui peut être rendue effective, soit par la poursuite devant l'une des cours ordinaires, soit par l'accusation devant la Haute-Cour du Parlement. La constitution non écrite soumet les agents et conseillers de la couronne à une responsabilité d'un tout autre genre. Ce que nous entendons par la responsabilité des ministres, c'est qu'ils sont sujets à voir tous leurs actes publics discutés dans le Par-

le ment, non-seulement sur le terrain de la légalité ou de l'illégalité de leur caractère, mais pour les motifs très-vagues de leur tendance générale. Ils peuvent ne courir aucun danger de poursuite ou de mise en accusation ; mais ils n'en sont pas moins tenus de s'incliner devant d'autres manifestations, de la volonté de la Chambre des communes; la constitution non écrite rend un vote de censure aussi décisif qu'une mise en accusation, et, dans mainte circonstance, donne à son pur refus d'adopter une mesure ministérielle autant d'efficacité qu'à un vote de censure.

La loi écrite ne sait rien du cabinet ni du premier ministre; elle les connaît comme membres de Tune ou de l'autre Chambre du Parlement, comme conseillers privés, comme détenant, chacun d'eux dans sa propre personne, certains offices ; mais, en tant que corps collectif dont les membres sont liés entre eux par une responsabilité commune, la loi n'a jamais entendu parler d'eux (o). Au contraire, aux yeux de la constitution non écrite, le premier ministre et le cabinet dont il est la tête forment le trait principal de notre système de gouvernement.

11 suffit d'un coup d'oeil pour remarquer que le pouvoir effectif delà couronne n'est pas aujourd'hui ce qu'il était sous le règne de Guillaume III ou même sous celui de George III. Mais ce changement est dû bien moins aux changements opérés dans la

loi écrite qu'à ceux de la constitution traditionnelle. La loi laisse les pouvoirs de la couronne intacts, mais la constitution exige que ces pouvoirs soient exercés par des personnes et dans des formes qui soient acceptables à la majorité de la Chambre des communes. A l'aide de tous ces moyens, d'une manière insensible et indirecte, la Chambre basse du Parlement, basse quant au rang qu'on lui assigne encore dans la forme, est devenue, par le fait, le pouvoir dirigeant de la nation. Il n'y a pas de contraste plus frappant que celui de l'humilité de ses rapports, dans leur forme, avec la couronne et même avec la Chambre haute (6), et de l'irrésistible pouvoir qu'elle exerce en réalité sur toutes deux. Elle a tellement conscience de la force immense de ses pouvoirs indirects, qu'elle ne se soucie plus de réclamer les pouvoirs directs qu'elle exerçait autrefois. Il y eut un temps où le Parlement était directement consulté sur les questions de guerre et de paix. Il y eut un temps où le Parlement réclamait le droit de nommer directement plusieurs des grands officiers de l'État. Il y eut des temps beaucoup plus anciens où ce n'était pas chose extraordinaire que de désigner un homme au pouvoir comme ennemi public, ou de s'adresser directement à la couronne pour le faire éloigner de sou poste et de la présence royale. De telles manières d'exercer directement le pouvoir parlementaire ne

sont plus nécessaires aujourd'hui, parce que toute la machine gouvernementale peut être changée par le simple procédé du refus qu'oppose la Chambre à l'adoption d'une mesure sur laquelle le ministre s'est décidé à jouer son existence officielle.

Entrer dans l'histoire des périodes par lesquelles cet état de choses tout à fait remarquable a passé pour se constituer n'est pas mon objet ici. Le code de notre constitution non écrite, comme tout le reste chez nous, s'est formé pièce à pièce, et, pour la plus grande partie, silencieusement, sans aucun auteur reconnu. Toutefois, quelques degrés de ce développement sont aisément visibles et tracent d'importantes démarcations. Le commencement en peut-être placé sous le règne de Guillaume III, quand nous trouvons pour la première fois quelque chose qui ressemble un peu à un ministère dans le sens moderne. Jusqu'à cette époque, les serviteurs de la couronne avaient été les serviteurs de la couronne, chacun dans l'accomplissement personnel de sa propre fonction. Le tenancier de chaque office devait un service fidèle à la couronne, et était en même temps responsable vis-à-vis de la loi ; mais il ne se trouvait dans aucune relation spéciale avec le tenancier d'aucun autre office. Pourvu quil accomplît ses devoirs particuliers, nul ne l'empêchait d'être l'ennemi personnel ou politique d'un de ses compagnons dans le service de la couronne. Ce fut

GuillauQie qui vit le premier que, si le gouvernement du roi devait sans doute continuer, il fallait du moins qu'il y eût un accord général d'opinions et de desseins entre les principaux agents qu'il y employait. De ce point de départ sortit par degrés un système qui oblige les principaux officiers de la couronne à agir ensemble avec une entente au moins extérieure, à prendre la défense les uns des autres, et, sur les points vitaux, h rester debout ou tomber ensemble. Un autre progrès remarquable eut lieu à une époque beaucoup plus récente , lorsque le roi cessa de prendre une part personnelle aux délibérations de son cabinet. Je peux même noter un changement de langage qui s'est fait de mon temps, et qui, comme tous les autres changements de langage, n'est certainement pas sans avoir sa signification. Nous disons familièrement maintenant, dans le Parlement et hors du Parlement, en parlant du corps des ministres en fonction au pouvoir, de ce corps connu de la constitution , mais entièrement- inconnu de la loi : « le gouvernement. » Nous disons : (( le gouvernement de M. Gladstone, » ou « le gouvernement de M. Disraeli. » Je me rappelle trèsbien le temps où une telle forme de langage était inconnue, où le mot a gouvernement » voulait dire encore « le gouvernement par le roi, les lords et les communes, » et où les hommes qui agissaient en corps comme conseillers immédiats du roi étaient

appelés les « ministres » ou « le ministère. » (7)

Cette espèce d'accroissement silencieux, je pourrais dire clandestin, sms le secours d'aucun acte législatif, produisit ce code non écrit et conventionnel de règles politiques dont nous parlons comme de la constitution. J'ai dit que ce progrès caractérisait les jours qui suivirent la révolution de 1688 et les distinguait des époques antérieures. C'est bien ainsi qu'il en est sans aucun doute. A aucune époque antérieure, tant et de si graves changements dans la doctrine et la pratique constitutionnelles n'auraient obtenu l'acquiescement universel sans être consignés dans un acte législatif écrit. Et cependant, cette tendance des derniers temps n'est après tout que le développement ultérieur d'un instinct déjà en action dès le principe . Cest tout simplement une autre manière de mettre en pratique cet amour inné de l'Anglais pour le précédent, son attachement à l'usage et à la coutume.

Le développement de la constitution non écrite a beaucoup de rapports avec le développement plus ancien du droit coiitamier. J'ai montré dans les premiers chapitres que quelques-uns des principes les plus importants de notre ancienne constitution s'étaient établis insensiblement et par le pouvoir du précédent, sans s'appuyer sur aucun acte écrit connu. Si nous ne pouvons citer aucun acte du Parlement déterminant les rapports des membres