RHÔNE
Se AVIS
M. Tardit, rapporteur. eS
Les sections réunies des finances, de la guerre, de la marine, des colonies et de l'intérieur, des cultes, de l'instruction publique et des beaux-arts du Conseil d'Etat, sur le renvoi qui lui a été fait par le ministre des finances, d'une demande d'avis sur la question de savoir :
Si les frais de casernement doivent être supprimés dans les villes qui suppriment totalement leur octroi ;
Si lesdits frais doivent être supprimés dans les villes qui ne conservent que des droits d'octroi sur des objets ne rentrant pas dans la ration des hommes de troupe ni dans celle des chevaux de l’armée ou, au contraire, si on doit, pour le principe, conser ver un abonnement à un taux très restreint ;
Si enfin, le remplacement des droits sur les fourrages par une taxe directe, mais réduite pour les chevaux de l'armée, permet de continuer à percevoir des frais de casernement pour les che- VAUX ;
Vu la dépêche du ministre de la guerre, en date du 9 décembre 1901, et celle du ministre de l'intérieur, en date du 22 mai 1902 ;
Vu les lois des 10 juillet 17914, titre IV, 23 mars 1792 ;
Vu les décrets des 23 avril et 7 août 1810 :
Vu l'avis du Conseil d'Etat du 29 mars 1841 :
Vu l'ordonnance du 26 janvier 1845 ;
Vu la loi du 15 mai 1818 et l'ordonnance du 5 août suivant :
Vu La loi du 29 décembre 1897, article 9 :
Vu l'ordonnance royale rendue au contentieux, le 29 juillet 1846 {Ville de Lyon) ;
Vu la décision du Conseil d'Etat, statuant au contentieux, en date du 10 janvier 1873 (Ville de Lourdes) ;
Considérant que l'obligation pour les communes de payer les frais de casernement résulte de l'article 46 de la loi du 15 mai 1818 : qu'aux termes de cet article deux seuls prélèvements peuvent être exercés au profit de l’Etat sur les fonds municipaux, à savoir celui du dixième sur le produit net de l'octroi et celui pour les dépenses de casernement et des lits militaires ; que, pour assurer ces dépenses, le même article 46 prévoit expressément des centimes ordinaires, extraordinaires ou facultatifs des communes ; qu’il résulte de cette indication qu'il doit être pourvu au moyen des ressources générales de la commune aux dépenses de casernement et que celles-ci sont dues en dehors de l’existence de toute ressource particulière notamment des taxes d'octroi ;
Considérant qu'aux termes de ce même article 46, le prélèvement établi sur les fonds municipaux, à titre de dépenses de casernement, est dû à raison des frais de réparation, loyers des casernes et toutes autres dépenses militaires précédemment à la charge des communes ; que ce prélèvement, sous la réserve des dispositions contenues dans l’article 9 de la loi du 29 décembre 1397, ne peut avoir un autre caractère que celui déterminé par la loi de 1818 et ne saurait, dès lors, être la représentation des droits d'octroi que les communes pourraient établir sur des objets consommés par les troupes ;
Considérant que l'ordonnance du 5 août 1818, relative aux frais de casernement dans les seules villes soumises aux droits d'octroi n'établit même pour ces villes aucune corrélation entre les frais de casernement et l'inscription au tarif de l'octroi des objets de consommation employés par les troupes ;
Considérant que l'article 10 de cette même ordonnance de 1818 permet au gouvernement d'accorder des dégrèvements aux communes qui ne sont pas en état d’après leur situation financière de supporter « sans lésion » les charges qui résultent pour elles de l'article 46 de la loi du 15 mai 1818; que, par suite, si, dans une commune, certaines taxes d'octroi, particulièrement sur des objets consommés par les troupes, sont abaissées ou supprimées, l'administration tenant compte de ce fait peut accorder à ladite commune telle réduction que de droit sur les sommes
dues pour frais de casernement ; DES
Considérant enfin que si une ville autorisée par une loi à réorganiser le service de son octroi accorde à l'Etat un régime de faveur relativement à des taxes municipales établies à la suite de suppression des taxes d'octroi, cette circonstance ne saurait modi fier le caractère et le montant du prélèvement établi par la loi de 1818 ; que cette circonstance pourrait cependant, comme il a été dit ci-dessus, motiver un dégrèvement gracieux des charges imposées à la commune par l’article 46 de la loi de 1818 ;
Sont d'avis :
De répondre au ministre des finances dans le sens des observations qui précèdent. |
Cet avis a été délibéré et adopté par les sections réunies des finances, de la guerre, de la marine et des colonies et de l'intérieur, des cultes, de l'instruction publique et des beaux-arts, dans leur séance du 5 août 1902.
117. Résumé : les frais de casernement ont un triple caractère d'universalité.— Nous croyons avoir montré, ce qui était notre but, que la contribution forcée des communes aux dépenses du casernement avait un triple caractère d'universalité en ce sens qu'elle était due par toutes les villes de garnison, sur tous les revenus de ces villes, et à raison de tous les hommes de troupe casernés sur leur territoire, soit en dedans, soit en dehors des limites de l'octroi (1).
418.— Voici encore un certain nombre de décisions du Conseil d'Etat et de la Cour de cassation relatives à cet objet.
Ia été jugé :
Que les frais de casernement sont dus à raison de toutes les troupes logées dans les bâtiments dépendant de l'administration de la guerre, que ces troupes appartiennent à l’armée de terre ou à l'armée de mer (C. E., 1° juin 1849, Ville de Toulon, Leb., p. 255) ; de même, qu'il y a lieu de
(1) Nous n'avons pas à étudier ici le mode de décompte des frais de casernement (ord. du 5 août 1818, art. 1 à 7 inclus) : c'est une question de comptabilité communale qui sort du cadre que nous nous sommes (racé. |
faire état du contingent des troupes de la marine pour le calcul des frais de casernement (Cass., ch. r,, 27 fév. 1901, Ville de Cherbourg, Rev. qén. d'administration, 1904, I, p.319) (1); qu'il y à lieu de tenir compte, pour le calcul du prélèvement, des officiers logés en ville et des chevaux qu'ils sont obligés d'entretenir (C. E , 16 fév. 1883, Ville de Lorient, Leb., p. 176) ; de même, que c’est à bon droit que des prisonniers de guerre casernés dans une ville ont été compris sur les décomptes des frais de casernement (C. E., 18 mai 1837, Ville de St-Omer, Leb., p. 190).
119. — Le Conseil d'Etat (sections réunies) avait, le 17 mai 1883, émis l'avis qu'il fallait s’en tenir au texte rigoureusement littéral du premier paragraphe de l’article 3 de l'ordonnance du 5 août 1818. sroupes logées dans les bâtiments ou établissements militaires. Consultée de nouveau, la Haute-Assemblée a rectifié et expliqué l'avis de 1833 dans la séance du 7 mars 1876 où
(1) Le Conseil d'Etat en 1849 avait décidé en faveur du fisc parce que les troupes de la marine dont il était question dans l'affaire étaient logées dans des bâtiments dépendant du ministère de la guerre. La Cour de cassation en 1901 juge aussi en faveur du fisc, mais en se fondant simplement sur ce fait que les troupes de la marine aussi bien que celles de la guerre font partie de la garnison. Et pourtant le jugement du tribunal civil de St-Lô du 28 décembre 1899 (Rev. gén. d'admunistration, 1900, Il, p. #51) contenait un argument puissant : c'est que le législateur de 1818 ne songeait évidemment qu'aux troupes de l’armée de terre :
« Attendu que, pas plus dans la loi du 15 mai 1818 que dans l'or- « donnance d'août 1818, il n'est quelque part question des troupes « de la marine, qu'il n'y est pas davantage question du ministre de « la marine, des commissaires de marine ou autres agents relevant « du ministère de la marine : qu'au contraire on y parle du ministre « de la guerre pour être statué sur les réclamations des intendants « et sous-intendants militaires pour l'établissement des décoraptes, « des ofliciers et agents militaires de tout grade, des chevaux des « officiers de cavalerie, de ceux du train de l'artillerie, du génie et « des équipages pour être compris dans les états de décomple... »
Considérant qu’en émettant l'avis que le premier paragraphe de l'article 3 de l'ordonnance du 5 août 1818 avait fait une juste application de la loi, les sections réunies du Conseil d'Etat n'ont pu vouloir infirmer implicitement les dispositions des paragraphes suivants du même article et notamment celles du paragraphe 3 qui sont spéciales aux officiers et agents militaires,
elle à émis l'avis
Qu'il y a lieu de se conformer, pour l'établissement des états de journées, au texte littéral et complet de l'article 3 de l'ordonnance du 5 août 1818, tout en tenant compte de l'avis des sections réunies du Conseil d'État du 17 mai 1833 pour la radiation des hommes à l'hôpital ou en prison et spécialement de ceux qui seraient répartis chez les habitants par l'autorité municipale; et qu'il y a lieu, en conséquence, de comprendre dans les décomptes de l'intendance tous les officiers et agents militaires, qu'ils soient logés dans les bâtiments militaires ou qu'ils reçoivent l'indemnité représentative des frais de logement.
Nous nous demandons sur quelles considérations s'est basé le Conseil d'Etat pour exclure des décomptes les hommes à l'hôpital ou en prison; un soldat malade où puni n'en est pas moins soldat et ne fait pas moins partie de l'effectif de la garnison. Quant aux hommes répartis chez les habitants, il va de soi qu'il n'y à pas lieu de les compter, qu'il s'agisse d'ailleurs d'une troupe de passage ou même de troupes en cantonnement faisant un séjour de quelque durée ; car, mème dans le cas de cantonnement, il n'y à pas pour l'Etat de dépenses de casernement.
120. Tempéraments. — L'ordonnance de 1818 laissait au gouvernement la faculté d'apporter certains tempéraments dans l'exécution de la loi du 15 mai.
Tout d'abord, il était tenu compte aux villes, par voie d'imputation sur l'abonnement dù pour 1818, des dépenses de casernement et d'occupation des lits militaires qu'elles avaient pu faire, suivant l’ancien mode, sur l'exercice finan cier 1818 (préambule de l'ordonnance ; art. 14et s.).
421. — D'autre part,comme le chiffre des frais decasernement était exposé à d'importantes fluctuations en raison du mode de calcul à l'effectif, les villes étaient autorisées si
elles y trouvaient des avantages, à demander la conversion de l'abonnement à l'effectif en un abonnement fixe d'une somme invariable.Cette conversion devait être autorisée par décret, d'après un rapport du ministre de l'intérieur et les avis respectifs des ministres de la guerre et des finances (ord. du 5 août 1818, art. 10), Certaines villes profitèrent de cette option, puis le ministre de la guerre se refusa à persévérer dans cette voie,si bien que, à l'heure actuelle, dans toutes les villes, les frais de casernement sont payés à l'effectif, les abonnements fixes précédemment consentis et qui avaient toujours un caractère temporaire n'ayant pas été renouvelés.
1422. — Enfin, l'ordonnance prévoit et permet
des dégrèvements fondés sur des exceptions qui résulteraient soit d'événements de force majeure légalement constatés, soit de l'excédent du montant annuel des décomptes de l'abonnement sur
les charges que les communes sont en état de supporter sans lésion, d’après leurs revenus ou leurs ressources art. 10).
Ces dégrèvements doivent être autorisés par décret. Ils ont été souvent consentis : dans une lettre écrite à son collègue des finances au sujet de la révision de la législation des frais de casernement, le ministre de la guerre faisait connaitre à la date du 2 mars 1890 que sur 290 villes payant l'impôt dont il s'agit, 124 avaient obtenu une réduction de la redevance légale ; les unes, au nombre de 81, en échange de sacrifices consentis pour l'installation des garnisons ; les autres, au nombre de 43, en raison uniquement de l'état précaire de leurs finances. À une époque récente, des dégrèvements ont été consentis en faveur de villes qui ont supprimé ou abaissé considérablement les droits sur les boissons hygiéniques.
Ces dégrèvements ne sont jamais accordés à perpétuité, mais pour une durée qui est généralement de cinq ans.
123. — Les villes pourraient-elles être totalement exonérées des frais de casernement ? La question ne fait pas le moindre doute et doit être résolue par l’affirmative pour celles qui assurent elles-mêmes l'entretien des casernes. Mais pour les autres, la solution apparaît en droit beaucoup moins nette. En fait, il existe un certain nombre de communes qui possèdent des garnisons et ne sont pas imposées : Vincennes, par exemple, et en outre la plupart des communes rurales de la région de l'Est sur le territoire desquelles ont été construits des ouvrages de défense (1).
Quelquelois, des villes sont taxées à raison des troupes et ne paient rien pour les chevaux. Cela arrive lorsque la viande est assujettie aux droits d'octroi et que les fourrages au contraire entrent librement. Dans ce cas, le ministre de la guerre ne refuse pas un avis favorable aux demandes de dégrèvement, ce qui prouve combien est prise en considération la relation établie par l'ordonnance de 1818 entre les droits d'octroi et les frais de casernement (2).
124.Projet de révision dela législation des frais de casernement. — Pour quiconsidère que cette relation existe et que les frais de casernement sont une restitution partielle des droits d'octroi perçus sur les rations de viande des hommes de troupe et sur les rations de fourrage des chevaux, il est certain que le système actuel est très vicieux
(1) Il ne nous a pas été possible de retrouver les décrets ou décisions ministérielles qui ont dù autoriser ces exonérations.
(2) On aurait tort de s'imaginer que, dans la question des dégrèvements, ce soit le ministre de la guerre qui ait le dernier mot. Il donne seulement un avis (ord. de 1818, art. 10) et comme le propre d'un avis est de ne point s'imposer à celui qui le demande, il est arrivé fréquemment que des communes ont obtenu des dégrèvements alors qu'elles n'avaient fait pour le logement de leur garnison aucun sacrifice.
parce qu'il lèse l'Etat et maintient entre les diverses villes imposées des inégalités choquantes. Dans un grand nombre de villes en effet, les droits d'octroi que supporte l'Etat sur la ration de viande sont bien supérieurs au produit des frais de casernement, d'autant plus que ces frais sont souvent très réduits. Par contre, dans beaacoup de communes qui n’ont sollicité aucune concession, la redevance payée à l'Etat excède sensiblement la somme encaissée par l'octroi pour la consommation des troupes. Dans la généralité des cas, le prélèvement de 3 francs par cheval est.de beaucoup inférieur aux droits que supporte la nourriture de l'animal.
125. — Ces remarques avaient été faites en 1889 par l'inspection générale des finances. Le ministre des finances les soumità l'examen du ministre de la guerre en faisant observer qu'il serait peut-être plus rationnel de faire admettre le principe que les communes rembourseraient à l'Etat une somme équivalente aux droits d'octroi perçus sur la ration journalière des hommes et des chevaux.
Le ministre de la guerre se prononça nettement contre le système de l’équivalence proposé par l'inspection générale des finances. Il fit valoir que nombre de villes profitaient des dégrèvements autorisés par l’article 10 de l’ordonnance de 1818; que, grâce à ces concessions, ces villes avaient pu sans imprudence contracter de gros emprunts pour l'extension et l’amélioration de leurs casernements, se réservant d'en payer pendant de longues années les annuités au moyen de droits d'octroi perçus sur les denrées nécessaires tant à leurs garnisons qu’à la population civile. Il est juste que les villes, même celles qui n’ont fait aucun sacrifice pour le casernement, profitent de la présence des troupes qui leur occasionnent des travaux de voirie supplémentaires. On objecterait en vain que les villes tireraient profit de la présence des garnisons quand bien même elles rembourseraient complètement les droits d'octroi perçus
104% TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il
sur l'alimentation des hommes et des chevaux: c'est vrai pour les grandes cités pourvues de grands états-majors, c’est beaucoup moins exact pour les petites villes qui ne logent qu'un bataillon. Enfin, était.ce bien le moment d'agiter la question de la révision de cette législation particulière, alors que l'institution elle-même des octrois était menacée de disparaitre ! En tout cas, si ce régime des frais de casernement devait être modifié dans le sens d’une aggravation, c'était non pas l'intégralité des droits perçus, mais une certaine proportion de ces droits dont il fallait imposer la restitution aux villes de garnison.
126. — Malgré la répugnance de l'administration de la guerre à entrer dans la voie de la révision, le ministre des finances insista, abandonnant le système de l'équivalence et proposant un système de proportionnalité. Une commission fut donc instituée par arrêté du 14 mars 1891, composée de hauts fonctionnaires des finances, de la guerre et de l'intérieur. Elle présenta le 13 juillet 1892 au ministre des finances un rapport qui est un commentaire des propositions par elle élaborées. Nous reproduisons ci-après, à titre documentaire, un extrait de ces propositions, en faisant simplement remarquer que le régime qu'elles tendent à instituer est opposé à la jurisprudence élaborée au cours du siècle. Elles visent seulement les villes pourvues d'octrois, car, dans l'intention de la commission. les villes non pourvues d'octrois sont de plein droit exemptes de tous frais de casernement ; le régime nouveau consiste essentiellement dans la restitution par les villes des droits d'octroi perçus sur l'alimentation des hommes et des chevaux, sous déduction d'une fraction de ces droits : enfin, l’article 4 bat en brèche les divers arrèts du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation relatés ci-dessus.
Propostrions.
Anr. 1%, — Dans les villes qui perçoivent des taxes d'octroi, les dépenses annuelle à rembourser à l'Etat par les communes pour frais dec ::4111 nt des troupes sont basées sur le montant
des droits d'octroi que supportent, d'après les tarifs locaux, les objets de consommation formant la ration annuelle des hommes et des chevaux de troupe.
Arr. 2. — Au commencement de chaque année, les ministres de la guerre et de la marine déterminent pour leurs services respectifs et pour chaque objet entrant dans la consommation des hommes et des chevaux les quantités moyennes devant servir à établir le taux annuel des frais de casernement à rembourser à l'Etat par les communes.
Au vu des états certifiés indiquant ces quantités, l’administration des contributions indirectes établit, pour chaque commune ayant une garnison, le montant des droits d'octroi qui, d'après le le tarif local en vigueur, sont applicables aux objets formant la ration annuelle des hommes de troupe et celle des chevaux.
Arr. 3. — Les décomptes des frais de casernement mis à la charge des communes ayant un octroi sont dressés trimestriellement par les intendants militaires pour les troupes de la guerre et par les commissaires de la marine pour les troupes de l’armée de mer.
Les décomptes ont pour base :
4° Les effectifs des officiers et sous-officiers, des hommes de troupe et des chevaux d’après la durée réelle du séjour, qu'ils soient ou non logés dans les bâtiments appartenant à l'Etat ;
20 Le chiffre de quantités formant la ration annuelle des hommes et celle des chevaux ;
3° Le montant total des droits d'octroi, sous la déduction d'un cinquième, applicables à ces quantités.
En cas de modifications aux tarifs d'octroi, etc...
Arr. 4. —— Les décomptes trimestriels des frais de casernement comprennent tous les effectifs cantonnés dans l'étendue du périmètre de l'octroi, à l’exception des hommes en prison, à l'hôpital ou logés chez l'habitant. En ce qui concerne la marine, les troupes d'artillerie et d'infanterie figurent seules sur les décomptes. Les équipages de la flotte, les officiers de vaisseaux, du commis-
sariat, du génie maritime et autres troupes assimilées sont exemptes du prélèvement,
Arr. 8. — Des dégrèvements fondés sur des événements de force majeure ou sur la situation financière des communes continueront d’être accordés. Les communes qui s'imposent des sacrifices pour l'installation de la garnison, celles qui apportent un concours au département de la guerre ou de la marine pour la création ou l'extension du casernement, peuvent aussi chtenir, par voie d'abonnement, des réductions sur le montant des frais de casernement mis à leur charge.
127. Critiques de la commission de révision. — Les deux critiques principales formulées par la commission de révision contre l'ordonnance de 1818 étaient les suivantes.
Première critique : préjudice subi par l'Etat.
Les dispositions arrétées par le législateur de 1818 ont pu au début sauvegarder les intérêts de l'Etat, le taux du prélèvement ayant dû être fixé d'après le chiffre moyen des droits d'octroi que supportaient les objets de consommation des troupes, droits qui étaient alors relativement modérés, mais 1l n’en est plus de même aujourd'hui. Depuis 70 ans, les tarifs d'octroi ont été accrus dans de fortes proportions, de telle sorte que le produit total des taxes sur les viandes et les fourrages s'est élevé, de 1831 à 1887. de 16 à 82 millions de francs pour les viandes et de 3 à 15 millions pour les fourrages Ainsi, tandis que le taux des frais de casernement mis à la charge des communes est resté le même, le montant des taxes d'octroi payées aux villes par l'Etat a quintuplé sans que le nombre d'octrois ait sensiblement augmenté. Dans quelques villes, les droits d'octroi qui frappent la ration annuelle de viande dépassent le double du maximum et atteignent jusqu'à 19 francs. Mais c'est surtout sur la ration de fourrages que les écarts entre le montant des taxes d'octroi perçues par les communes et le taux de 3 francs par cheval que l'Etat peut récupérer à titre de frais de casernement, sont sensibles. Ils représentent dans certaines villes jusqu'à 20 et 23 fois le taux du prélèvement autorisé par la loi de 1818.
Pour l’ensemble des troupes de l'armée de terre, le montant des
frais de casernement mis à la charge des communes s’est élevé en 1888 à la somme de 2.362.112 francs. savoir :
A l'effectif, sur le pied de 7 francs par homme et de 3 francs par
CO un. 240. /4:040.526 fr.
Par abonnement et à taux réduit . . . . DAS TOM
Le total des taxes d'octroi que l'Etat a dû acquitter pendant la même période sur les viandes et les fourrages consommés par les hommes et les chevaux de troupe peut être évalué à 5.300.000 fr. SAVOIT :
Dans les villes où le prélèvement est effectué CORRE OR RS Rire. 2 150.000 1r; dans les villes abonnées . . . . . . . . . 41.150.000 fr.
Le Trésor est donc en perte chaque année d’une somme de près de 3 millions dont 2.200.000 francs dans les villes non abonnées. — À cette sommeil faudrait ajouter les taxes afférentes aux autres objets de consommation tels que le bois de chauffage, les charbons, les huiles d'éclairage, les matériaux, les liquides, qui sont généralement compris dans les tarifs d'octroi.
Deuxième critique : inégalité entre les villes.
La législation de 1818 n’est pas seulement préjudiciable aux intérêts de l'Etat : elle constitue en outre une inégalité entre les diverses communes soumises au prélèvement. En effet, la perception au taux légal est souvent effectuée dans des villes qui, au point de vue des taxes d'octroi, se trouvent dans des situations toutes différentes ; c’est ainsi que certaines villes qui perçoivent de 15 à 20 francs sur la ration de viande et de 50 à 60 francs sur la ration de fourrages ne remboursent à l'Etat que les maxima de 7 francs par homme et de 3 francs par cheval comme d’autres communes où le montant des droits d’octroi est inférieur au taux légal du prélèvement. Pour les premières, la présence de la garnison est une source de bénéfices considérables ; pour les autres, elle est une charge souvent onéreuse.
128 — Les tableaux ci-dessous, dont les chiffres ont été empruntés aux travaux de la commission de révision, font ressortir les conséquences, fâcheuses pour certaines villes, heureuses pour d'autres, qu'aurait entrainées l'adoption du nouveau régime des frais de casernement.
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