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129. — Quoi qu'il en soit, le projet de loi élaboré par la commission de révision de la législation des frais de casernement n’a pas abouti. Pour quels motifs ? Peut-être parce que la loi nouvelle, devant reposer uniquement sur l’existence des octrois (1), n'aurait eu qu'une durée éphémère, attendu qu'elle se fût heurtée au mouvement d'opinion qui s'est dessiné en France contre l'institution des octrois. Peut-être aussi parce que la loi nouvelle aurait été d’une application très difficile ; le ministre de la guerre avait estimé que sur 290 villes assujetties aux frais de casernement, 226 élèveraient des protestations que l’on serait forcé d'écouter ; quant aux 64 autres, le régime nouveau aurait apporté une telle perturbation dans l'état de leurs finances qu'il aurait fallu introduire dans la loi des clauses transitoires à elfet très prolongé, lesquelles en définitive auraient eu pour résultat de laisser se continuer longtemps encore le régime ancien.

130. Proposition de loi de M. Capéran. député. — Nous devons signaler encore, à propos des frais de casernement, une proposition de loi présentée par M. Capéran, député, dont on trouvera le texte et l'exposé des motifs dans les documents parlementaires (8° législature, session de 1903, n° 1027, annexe au procès-verbal de la séance du 18 juin 1903). Il nous paraît inutile de les reproduire ici. Contentons-nous d'observer, sans parler des erreurs matérielles regrettables renfermées dans le document en question.

40 Que le titre

Proposition de loi modifiant la loi du 15 mai 1818 établissant un prélèvement sur les octrois des villes de garnison pour les frais de casernement des troupes,

est inexact, puisque la loi de 1818, nous ne saurions

(1) La loi du 15 mai 1818, qui atteint tous les revenus quelconques des communes, est assise sur une base plus large et plus durable.

trop le répéter, établit un impôt à prélever sur les revenus quelconques des communes et ne parle mème pas des droits d'octroi ;

2° Que le passage de l'exposé des motifs, où 1l est dit que l'ordonnance du 5 août autorisait les communes à convertir le prélèvement de 7 francs et de 3 francs en un abonnement fixe et que presque toutes les villes de garnison ont adopté le svstème de l'abonnement, décèle une intelligence insuffisante des textes : en effet, que les villes paient le tarif maximum où un tarif réduit, elles s'acquittent, dans l’un comme dans l’autre cas, par abonnement forfaitaire (ord. du 5 août 1818, art. 1° ; art. 4, 2° alin. ; art. 10). Le rédacteur de l'exposé des motifs parait confondre les abonnements à taux réduit, consentis à un grand nombre de villes, mais nécessairement variables en raison du mode de décompte à l'effectif, avec les abonnements Ares qui ne sont plus admis (ci-dessus, n° 121) ;

3° Que la proposition de loi de M. Capéran ne contient absolument aucune innovation à la législation existante si ce n’est qu’elle abroge la loi du 15 mai 1818 (art. 46) et fait dépendre, dès lors, les frais de casernement de la seule existence des octrois.

131. L'article 25 de la loi du 30 décembre 1903. — La proposition de loi Capéran fut renvoyée à la commission de l’armée. Elle s'est trouvée remplacée par un amendement à la loi de finances de 1904 déposé par M. Lachaud

et signé en outre de MM. Andrieu et Capéran (séance du IT novembre 1903, J. 0f., p. 2642, 3° col.) qui était ainsi libellé :

Le montant de l'abonnement annuel consenti aux communes pour frais de casernement en vertu de l’article 46 de la loi du 15 mai 1818 et de l'ordonnance royale du 5 aoùt 1818 pourra être abandonné en tout ou en partie à celles qui consentiront à prendre à leur charge les dépenses nécessitées par l'extension ou l’amélioralion du casernement.

Les conventions à intervenir à cet effet entre l'Etat et Les com. munes seront soumises à la ratification des Chambres : elles dé-

termineront la période de temps pendant laquelle la remise de l’abonnement sera consentie.

L'amendement vint en discussion en ordre utile au cours de la deuxième séance du 4 décembre 1903 (J. off., p. 3182, 3° col.). Sur l’observation faite par le ministre des finances quil était disposé à adopter le premier paragraphe de l'amendement moyennant l'abandon du second, une entente s établit et l'amendement réduit au premier paragraphe fut mis aux voix, adopté et devint l'article 25 de la loi de finances du 30 décembre 1903.

Bien que la discussion n'ait pas fait ressortir les motifs pour lesquels le ministre des finances avait repoussé le second paragraphe, on peut donner à cet incident cette signification que les questions de l'espèce seraient réglées, comme par le passé, par simples décrets dans les conditions spécifiées aux articles 10 et 11 de l'ordonnance du 5 août

132 — En somme, quelle innovation contient l'article 25 de la loi du 30 décembre 1903 ? Aucune ; c'est un texte inutile Sil'on voulait cependant s’ingénier à lui trouver un sens, on pourrait dire que les dégrèvements n'étaient accordés jusqu'ici que sur le fondement d'une ordonnance tandis que désormais ils le seront sur le fondement d’une loi ; en outre, que l'ordonnance de 1818 n'autorise pas explicitement {ci-dessus n°123) les remises totales des frais de casernement, lesquelles sont prévues en termes exprès dans la disposition législative dont nous nous occupons.

133. La loi de 1818 n'a pas abrogé l'article 4 du décret du 23 avril 1810. — Outre la contribution financière qui consiste dans le paiementdes frais decasernement.les villes fournissent une contribution forcée eu nature par l'affectation perpétuelle qui grève les immeubles énumérés au

décret du 23 avril 1810. Le décret de 1810 transfère bien, en effet, aux villes où ils sont situés la propriété des casernes et autres bâtiments militaires ; mais l'article 5 restreint singulièrement celte concession en édictant que les villes concessionnaires ne pourrontemployer les immeubles donnés à une autre destination sans obtenir une autorisation spéciale ; et que, cette permission une fois obtenue, elles devront pourvoir d'une autre façon au logement des troupes ou à l'installation du service qui occupaient le bâtiment désalfecté :

Arr. 5. — Les villes ne pourront disposer, sans notre autorisation, d'aucun des bâtiments militaires. Toutes les fois qu'elles les emploieront à une autre destination que celle qui leur est affectée, elles seront chargées de pourvoir au logement des troupes qui se trouveront dans leur enceinte.

134.— L'ordonnance du 5 août 1818 rappelle et confirme les dispositions du décret de 1810. Le titre I,qui traite spécialement du régime et de la disposition des bâtiments, contient deux articles relatifs, l’un (art. 12) aux bâtiments donnés aux villes sans restriction aucune, l'autre (art. 13) aux bâtiments donnés sous réserve du maintien de leur affectation.

L'article 12, tout en rappelant que les villes ont la libre jouissance des bâtiments non affectés, a soin de préciser que cette concession n'a été faite dans certains cas que moyennant des engagements particuliers dont l'exécution doit être exigée :

Arr. 12. — Les bâtiments, établissements et lerrains qui ont été cédés aux villes pour en jouir et disposer en toute propriété et qui ont, en conséquence, été ou dù être rayés du tableau des

établissements et terrains militaires domaniaux, continueront de

faire partie des propriétés des communes qui pourront en faire tel usage qu'elles jugeront convenable.

Cependant les cessions absolues de bâtiments ou terrains qui

faisaient l’objet d'un bénéfice et d’une charge déterminés ne seront maintenues qu’autant que la condition prescrite se trouverait entièrement remplie. Dans le cas contraire, les villes seront tenues d'exécuter cette condition ou de renoncer à la propriété de l’immeuble à elles cédé.

185. — Le Conseil d'Etat a eu l’occasion d'appliquer ce texte au moins dans une circonstance. La ville de Toulouse avait reçu cession, par décret spécial du 3 août 1810, de bâtiments dans lesquels se trouvaient des magasins de lits militaires avec faculté d'en disposer aussitôt que ses moyens lui permettraient de placer ailleurs lesdits magasins. En 1817, elle fournit des magasins nouveaux et prit possession des anciens ; puis, quand vint la loi de 1818, elle soutint qu’elle était libérée du logement de la literie. Par une ordonnance du 9 janvier 1828, sa prétention fut repoussée dans les termes suivants :

Considérant que le décret du 3 août 1810 a été exécuté par la ville de Toulouse, ainsi qu’il résulte d'un procès-verbal de prise de possession dressé contradictoirement avec elle Le 10 juin 1817 et qui relate /a condition imposée à ladite ville par ledit décret ;

Considérant que la ville de Toulouse n'a pas été relevée de la dite charge par l’article 46 de la loi du 15 mai 1818 qui ne s’appliquait pas aux cessions absolues de terrains et bâtiments dont parle l’article 12 de l'ordonnance réglementaire du 5 août suivant, rendue pour l’exécution de la dite loi ; et qu'aux termes dudit article, la ville est tenue d'accomplir la condition prescrite par le décret du 3 août 1810 ou de renoncer à la propriété des immeubles cédés….

L'article 13 est une paraphrase de l’article 5 du décret du DStavr14810:

ART. 13. — Les bâtiments, établissements et terrains cédés aux villes à charge de conserver leur destination pour le service de la guerre en vertu du décret du 23 avril 1810 et qui sont restés jusqu’à ce jour affectés à ce service, rentreront pour leur conservation et police, comme pour leurs dépenses, sous l'administration

Ben

114 TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

directe e! exclusive de notre ministre de la guerre ; mais les communes en conserveront la nue propriété pour en ètre remises en possession et en avoir la libre jouissance, si par suite de leur ènuhlité absolue pour le service militaire, ils étaient abandonnés par le département de la guerre.

436. — Il ne faudrait pas attacher une trop grande importance aux deux articles que nous venons de citer. Les ordonnances et les décrets n'ont d'autre antorité que celle qu'ils tirent des lois dont il s'agit de procurer l'exécution. Or, la loi de 1818 n'avait rien dit des bâtiments militaires qui font l'objet du décret de 1810 ; par conséquent, le pouvoir exécutif n'avait reçu aucune mission de réglementer à ce sujet, et les articles 12 et 13 de l'ordonnance du 5 août n'ont d'autre valeur que celle d'un renseignement : par ces articles, nous savons qu'en 1818 le pouvoir exécutif considéra que l’article 46 de la loi du 15 mai n'avait pas abrogé l’article 5 du décret du 23 avril 1810. |

En particulier, l'article 15 précité contient une expression inexacte que l'on a tendance à employer parce qu’elle est commode: c'est celle de nue-propriété appliquée au droit des villes sur les bâtiments affectés. D'une façon générale, il est peu conforme à la nature des choses de faire entrer les contrats de droit administratif, tels que l'affectation, dans les cadres tracés par le Code civil (Rép. du droit admin., v° Domaine, n° 1643). En matière d'usufruit civil, les réparations des immeubles sont partagées entre l’usufruitier et le nu-propriétaire (C. civ., art. 605). Au contraire, quand il s'agit des bâtiments appartenant aux communes et affectés à un service militaire, toutes les réparations sont à la charge de l'Etat :

. Au moyen de quoi, dit la loi du 15 mai 1818 (art. 46), les réparations et loyers des casernes et de tous autres bâtiments ou établissements militaires... seront à la charge du gouvernement.

137. L'Etat ne considéra pas que, du fait de la loi de 1818, il succédât aux obligations des villes (baux en cours,acquisitions non payées). — Moyennant le paiement des frais de casernement, la Loi de 1818 avait déchargé les communes des réparations et loyers des bâtiments militaires. L'Etat devait donc réparer, quand il s'agissait d'un immeuble appartenant à la commune ; l'Etat devait payer le loyer, quand l'immeuble appartenait à un tiers. Dans ce dernier cas, l'Etat, du fait de la promulgation de la loi de 1818, succédait-il aux obligations des villes vis-à-vis des bailleurs et devait-il continuer les baux en cours ? Oui, en droit et en équité. Cependant, l'administration de la guerre se considéra comme libre à cet égard. Dans une circulaire du 8 août 1818, le ministre de la guerre, après avoir prescrit l'établissement de procès-verbaux contradictoires pour constater la reprise des bâtiments, logements et terrains

appartenant aux villes et affectés au service militaire, ajoutait :

La même mesure s’appliquera aux bâtiments, maisons et terrains que les villes auraient pris à loyer pour le logement ou le service des troupes de garnison, sans toutefois que les procèsverbaux distincts qui seront dressés à cette fin doivent garantir aux propriétaires l'exécution des baux, sur lesquels je me réserve de statuer selon les besoins réels du service, d’après le travail que j'ai déjà demandé à ce sujet à MM. les intendants.

A plus forte raison le pouvoir central n'admit il pas que l'on pût mettre àla charge de l'Etat les arrérages des capitaux dus par certaines villes pour achat de terrains destinés au logement ou à l'instruction des troupes. Ainsi un décret spécial du 15 février 1808 avait spécifié que les terrains du champ de manœuvre et du polygone d'artillerie de Toulouse seraient acquis au nom de la dite ville. La ville de Toulouse, en 1818, n'avait pas encore soldé le prix d'acquisition, mais elle en avait régulièrement payé les intérêts. Elle demanda

donc à être déchargée ou des frais de casernement, qui venaient d'être institués, ou du paiement des intérêts du capital des immeubles affectés. Le ministre de la guerre rejeta cette demande le 8 avril 1828 en considérant

Que l'articie 46 de la loi des finances du 15 mai 1818 et l’ordonnance royale du 5 août suivant règlent un abonnement fixe au moyen duquel les villes doivent être libérées de diverses charges militaires et notamment de celles relatives aux champs de manœuvre ; qu’en conséquence les villes qui, aux termes des lois et règlements précédemment en vigueur, avaient l'obligation de fournir un champ de manœuvre et ne pouvaient y satisfaire qu’au moyen d’une location ont eflectivement droit à l’exemption de cette charge ; mais qu'il ne résulte pas des dispositions susdites que les villes propriétaires de terrains affectés par des actes spéciaux à la destination des exercices militaires soient autorisées à en refuser l'usage au département de la guerre ; que seulement ee département, tant qu'il se maintient dans cet usage, est tenu de supporter, à la décharge des villes propriétaires, les dépenses annuelles d'entretien, de conservation et d'impôts. . .

La ville de Toulouse ayant porté sa requête devant le Conseil d'Etat la vit définitivement repoussée par une ordonnance au contentieux du 3 février 1830 où il est dit que, ladite ville étant devenue et restée acquéreur et propriétaire irrévocable des terrains litigieux antérieurement à la loi du 15 mai 1818, elle est tenue à ce titre :

De servir les intérèts du capital qu’elle peut encore devoir et dont le remboursement ne peut tomber soit directement, soit par déduction sur le montant de son abonnement, à la charge du département de la guerre. .

138.Mais il se considéra comme substitué à leurs droits (revenus des terrains militaires). — Toutefois, le ministre de la guerre avait reconnu, dans sa décision susvisée, que si le département de la guerre avait elfectivement droit à se maintenir dans l'usage de la propriété du polygone de Toulouse, il était entendu que ce droit devait se renfermer

dans la limite des besoins du service ; que, dès lors, il y avait lieu de tenir compte à la ville de la location des parties de terrain reconnues inutiles au polygone.

C'était là un tempérament destiné à faire passer la rigueur de la décision. Mais il n'est pas sans intérêt de remarquer qu'en 1818 le ministre avait tenu un langage tout contraire en décidant que les produits des dépendances des bâtiments militaires qui pourraient être louées appartiendraient au Trésor. La circulaire du 8 août 1818 s'exprime comme il suit à ce sujet:

Comme le produit présumé de l'abonnement ne doit couvrir qu’une partie de la dépense générale du casernement, puisqu'il est de fait qu'il sera généralement inférieur aux charges imposées aux villes par les décrets de concessions (1) et que, selon ces décrets mêmes, elles n’ont eu que la ouissance temporaire des dépendances des bâtiments et établissements militaires dont le prix de location devait alléger ces charges ; il importe au bien du service que la destination de ces ressources accidentelles ne subisse aucun changement. J'autorise en conséquence MM. les directeurs des fortifications et les intendants militaires à faire faire aussi la reprise des baux à loyer ou d’affermage de ces diverses dépendances dont la gestion doit rentrer. comme celle des bâtiments et établissements soumis à l'application immédiate de l’article 13 de l'ordonnance, dans les attributions directes de l'autorité militaire, à l'instar de ce qui avait été prescrit par l'article 6 du décret du 22 décembre 1812.

139. Recettes provenant des frais de casernement. — Nous nous sommes rendu compte, en consultant la comptabilité spéciale tenue à cet effet au ministère de la guerre, que le produit des frais de casernement ne variait pas sensiblement d'une année à l’autre et s'élevait en moyenne à deux millions et demi. Voici les chiffres exacts pour les années 1904, 1905, 1906 :

(1) Les décrets spéciaux rendus en vertu du décret de principe du 23 avril 1810.

118 TITRE PREMIER. — CHAPITRE Il

LODEL TR EN 382000 69 LODEL ME EME giee 2 59 MAC EG EEE TS

19067 Nm REP OU MDN 140. Contributions volontaires des communes aux dépenses du casernement. —— Outre le concours forcé, soit

en nature, soit en argent, que prêtent les villes aux dépenses du casernement, elles viennent souvent en aide à l'administration de la guerre par des subsides volontaires qui revêtent les formes les plus variées. Les unes versent au Trésor ou lui avancent des sommes considérables pour la construction des bâtiments neufs ; d’autres cèdent à l'Etat le terrain qui doit servir d’assiette à des casernes. Celle-ci contribue à la location du champ de manœuvre de la garnison par le versement annuel d’une somme fixe ; celle-là, par le versement d'une somme variable qui représente une quotité de certains produits de l'octroi. Telle commune remettra un terrain en toute propriété à l'Etat sans réserve ; telle autre stipulera que, dans le cas de suppression de la garnison, l'immeuble affecté fera retour au patrimoine communal.

Des conventions interviennent entre les communes et l'Etat qui déterminent ces contributions ; naturellement, elles présentent une variété extrême (1).

141. — L'ordonnance du 5 août 1818 prévoyait ce concours bénévole. L'article 11 est ainsi libellé :

Nous nous réservons... d'admettre, sur le rapport de notre ministre de la guerre, et d’après les avis de nos ministres de l'in-

(1) Soit dit en passant, les conventions dont il s'agit sont souvent muettes ou peu explicites sur les droits des parties contractantes en cas de départ de la garnison ou d'abandon, pour une cause quelconque, des casernements, Ce mutisme ou ce laconisme est regrettable, car il est de nalure à amener des conflits insolubles, l'Etat voulant aliéner à son profit les immeubles délaissés par la troupe et les communes voulant en reprendre possession. Il est aisé de prévoir une pareille situation et de la solutionner à l'avance ; les stipulations que l'on insérera à cel eflel ne seront jamais trop claires,

térieur et des finances, le vote des conseils municipaux qui aurait pour but de contribuer volontairement et pour une somme déterminée à la restauration ou à la construction d'un établissement militaire destiné à leur assurer une garnison habituelle dans l’assiette du casernement, soit que ces prestations volontaires se fassent sur leurs revenus ordinaires ou sur des recettes extraordinaires dans le sens et suivant le mode des dispositions facultatives des articles 39, 40, 41, 42 et 43 de la loi du 15 mai dernier.

142.— En fait, les prescriptions de cet article se réalisent tous les jours, et nombreuses sont les villes qui, pour conserver ou obtenir une garnison, font de grands sacrifices en vue de réaliser les améliorations introduites dans le logement du soldat. Comme les subsides fournis ont presque toujours un caractère extraordinaire, les recettes encaissées par le Trésor au titre des fonds de concours sont aussi très variables d’un exercice budgétaire à l’autre et ne peuvent faire l’objet d'une statistique comme les recettes provenant du paiement des frais de casernement. Voici, cependant, à titre documentaire, le chiffre des versements effectués par l'ensemble des villes de la métropole et de l'Algérie au cours de chacune des années 1904, 1905 et 1906 :

OR EU à 139.545 fr. 24 DOUTER EN .. 285.821 fr. 36 LUE PERS 631.004 fr. 86

Il faut bien observer que ces sommes ne représentent que le concours pécuniaire des communes et que,pour avoir une idée exacte des sacrifices consentis par elles, il faudrait y ajouter les libéralités en nature qui se manifestent principalement par la mise de terrains à la disposition de l'administration de la guerre.

Enfin, si des sommes rappelées ci dessus nous ôtons les gros versements faits par des villes dans lesquelles il se bàtit des casernements neufs ou dans lesquelles des répara-

tions considérables de vieux bâtiments sont entreprises, pour ne nous en tenir qu'aux fonds de concours qui présentent un certain caractère de fixité et de durée, il ne nous reste pour l'année 1904, par exemple, qu'une somme de 19.749 fr. 86. Par où l'on peut vérifier l'exactitude de ce que nous avancions plus haut, à savoir, que les subsides fournis bénévolement par les communes pour les dépenses du casernement ont presque toujours un caractère accidentel et extraordinaire.

143. Comparaison entre l'apport des communes et les crédits budgétaires. — Il est donc difficile de mesurer l'étendue des charges supportées par les municipalités pour l'installation des services militaires, notamment pour le logement des garnisons.Nous ne connaissons que les charges pécuniaires qui font l’objet de recettes budgétaires : elles ne représentent pas plus de quatre millions par an, au maximum.

144.— Il serait maintenant du plus haut intérèt de nous rendre compte des dépenses supportées pour le même objet par le budget général de l'Etat.

Ouvrons dans ce but le budget des dépenses du ministère de la guerre pour 1908 (loi de finances du 31 décembre 1907) ; nous relevons les chiffres suivants :

Francs. Au chapitre 143, pour la masse des bâtiments des diverses écoles militaires. «70. 190.800 Au chapitre 23, pour l'entretien des casernes de la Garde républicaine . . . . We 90.900

Au chapitre 34, pour les RAR Fa ser-

vice de l'artillerie (locations, améliorations,

acquisitions, constructions, entretien) . . . . 1.058.500 Au chapitre 37, article 2, pour l'entretien

des bâtiments militaires gérés par le service

JUPOÔRIES 4 Let AR ER NOR RUE

Au chapitre 70, articles 2 (les quatre premiers paragraphes) et 3, pour le casernement

des troupes coloniales . . . . . . Ne 443.000 Au chapitre 89, pour norte de. nouveaux casernements. . . . . 5.130.000

Au chapitre 92, pour ion de ee “e manœuvre, de chars de tir, de stands et de

maneres pre. s M 4.345.200 Au on 95, pour Se . aux TL

pices civils des RES 263.500 Au chapitre 102, pour les be te de