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dépendait leur nullité : le refus d'approbation du Reichstag ne s'étant pas réalisée. L'approbation tout comme le refus de l’Assemblée populaire devait être publiée dans le Bulletin des lois d’Alsace- Lorraine (1) non pas par les soins du Chancelier comme le prétend Laband (2) mais par ceux du Statthalter son successeur juridique, tout au moins à partir de la loi du 4 Juillet 1879.

Il va sans dire que ce n’est pas la publication du refus d'autorisation qui entraîne la nullité de l’ordonnance impériale ; mais bien le vote de ce rejet par le Reichstag(3). C'est pourquoi, sipouruneraisonquelconque il venait à ne pas être publié, la nullité du règlement refusé n'en devait pas moins exister. Ces ordon-. nances juridiques de l'Empereur, une fois acceptées par l’Assemblée populaire, si elles ont force de lois, ne sont pas pour cela des lois véritables, ainsi que le soutient Leoni (4). Il leur manque à cette fin, comme nous allons le démontrer plus loin, le pouvoir d’abroger ou de modifier les lois particulières à l’Alsace-Lorraine, faites dans la forme de la législation

(1) C'est l'opinion de BRUCK (0. p., t. I, p. 243) et celle qui prévaut en pratique. LABANDP soutient, en ce qui concerne le refus d'approbation du Reichstag, que sa publication doit avoir lieu au Bulletin des lois d'Empire.

(2) LABAND, 0. p,t. II, p. 659.

(3) LABAND, même page ; LEONI, 0. p., 1"° partie, p. 164 ; BRUCK, 0. p., t. I, p. 243, sont de cet avis.

(4) LEoNI, même page. Cela s'explique de la part de cet auteur, car suivant lui, les ordonnances juridiques impériales de l’article 8 de la loi du 25 juin 1873 ne pouvaient se différencier des lois faites par la voie exceptionnelle, puisque dans les deux cas c'était, suivant Leoni, à l'Empereur qu’appartenait la sanction

des lois et aux mêmes organes que revenait l'établissement du projet de loi. ù

habituelle. Elles ne sont pas davantage des lois faites par la voie exceptionnelle, puisque la sanction appartient, en ce qui les concerne, à l’Empereur, tandis qu’à l’égard des premières elle revient au Bundesrat et, d'autre part elles ne peuvent abroger ni modifier ces dernières sortes de lois, Elles restent en réalité, même après l’approbation du Reichstag, purement et simplement des ordonnances juridiques de l'Empereur, autorisées par l’art. 8 de la loi du 25 juin

Une troisième différence entre cette voie nouvelle et la voie législative de la loi du 9 juin 1871, c’est que cette dernière possède un domaine juridique bien moins étendu que la première. Non seulement l'Empereur ne peut, par les Règlements de l’art. 8, porter atteinte à la Constitution de l'Empire, ni aux lois fédérales ; mais même il ne peut, bien que cela soit controversé (1), toucher en quoi que ce soit aux lois d'Empire particulières à l’Alsace-Lorraine. Il résulte en effet de l'exposé des motifs de cette loi que le législateur visait aussi bien les lois générales d'Empire que celles faites par la voie exceptionnelle pour le Reichsland (2). D'ailleurs l'expression de «in Elsass-Lothringen geltenden Reichsgesetze » employée par l’art. 8 de la loi du 25 juin au lieu et place de celle de « Reichsgesetze » indique bien qu'il s'agissait des secondes aussi bien que des premières. C’est

(1) G. Meyer, 0. p., p. 610, renvoi ii et Annales de Hirth, 1878, p. 378, et LEont, 0. p., {°° partie p. 164 soutiennent l'opinion contraire. Notre manière de voir est partagée par LABAND, 0. p., t. II, p. 658, et GLATZER, Provisorische Gesetzgebung, p. 32.

(2) Drucksachen des Reichstages, 4° session, t. IL, p. 177.

au reste la seule interprétation juridique possible. Reconnaître que l'Empereur peut par voie d’ordonnance déroger à une loi faite par la voie extraordinaire, c'est adméttre qu’il est le véritable légistateur dans la forme d’exception et consacrer de cette façon une dérogation au droit commun sans un texte formel, en même temps que violer la loi du 2 mai 1877. D'ailleurs dans le doute comme c'est le cas ici, Sur le point de savoir si le texte consacre ou non une dérogation au droit commun; c’est toujours par la négative qu'il faut trancher la question ; car les dérogations de ce genre sont de droit étroit et doivent être interprêtées restrictivement.

Un dernier argument en faveur de notre thèse est. tiré du texte même de la loi du 2 mai 1877 où il est dit (art. 2) que les lois particulières du Pays d'Empire faites dans les formes de la législation fédérale ne peuvent être modifiées ni abrogées que par cette même voie, ce qui exclut par conséquent celle de l’art. 8 de la loi du 25 juin 1873.

De Lahand (1), qui partage notre opinion à ce sujet, nous nous séparons, quand il s’agit de savoir si l'Empereur peut par des ordonnances législatives déroger aux lois faites en Alsace-Lorraine par la voie régulière. Tandis que’cet auteur tranche la question par l’affirmative, l’art. 8 ne visant, selon lui, que les lois formelles d'Empire, nous optons avec Bruck (2). mais en raison de motifs différents pour la négative,

Ce n’est pas, comme ce dernier le prétend, parce

(4) LABAND, 0. p., t. II, p. 658.

(2) BRUCK, 0. p., L. I, p. 243,

me 130 —

que le monument législatif du 2 mai 1877 entend, par lois particulières à l’Alsace-Lorraine (Landesgesetze) celles faites par la voie habituelle, qu’il faut en conclure que l'Art. 8, spécifiant que les ordonnances juridiques mentionnées devaient être faites par l'Empereur dans le domaine de la législation particulière seulement « im Bereich der Landesgesetzgebung »,entendait que ces ordonnances pouvaient modifier les lois de la législation particulière, c'est-à-dire les lois faites par la voie régulière. Cela signifiait, tout simplement. qu’elles ne pouvaient réglementer d’autres matières que celles faisant l’objet de la législation spéciale et non qu’elles pouvaient déroger à cette dernière. D'autre part, il est inexact de dire que, par législation particulière, il faut entendre, dans le cas de l’Art, 8, les lois élaborées dans la forme habituelle car, à l’époque où cet article devait trouver son application, c'est-à-dire à l'époque de l'introduction de la Constitution de l'Empire en Alsace-Lorraine, la législation particulière (Landesgesetzgebung) était celle de la voie ordinaire de l'Empire et, par conséquent, celle de la voie exceptionnelle de la loi du 2 mai 1877. Si cette dernière loi a changé le sens de l’expression «législation particulière » (Landesgesetzgebung), en l’appliquant uniquement à la voie habituelle, elle n'a pas, pour cela, changé la portée de l'Art. 8, dont la prohibition reste la même (1). Il s'ensuit donc que

(4) L'article 2 de la loi du 4 juillet 1879 maintenait sans rien y changer le texte de l’article 8 et avec lui son esprit et sa portée primitive.

l'explication de Bruck est inadmissible. Nous nous rangeons, quant à la portée du texte, à l’avis de Laband; mais, tandis que ce dernier en tire cette conclusion que l'Empereur peut toujours modifier ou abroger les lois faites, dans la forme régulière, par des ordonnances juridiques, puisque l’Art. 8 ne vise que ces dernières, nous dirons simplement que l'Empereur n’en avait pas le droit pour ne pas y avoir été habilité expressément par une disposition législative, ce qui aurait constitué une dérogation à la loi du 2 mai 1877, en matière de compétence législative dans le Pays d'Empire.

Ajoutons que l'Empereur pouvait faire, dans la mesure que nous venons d'indiquer, des ordonnances juridiques sur toutes les matières réservées à la législation spéciale, sauf sur celles qui nécessitaient, en vertu de la loi du 9 juin 1871, en plus de l’assentiment du Bundesrat, celui du Reichstag (1). Elles pouvaient, par conséquent, être rendues par l'Empereur pour réglementer des matières qui n'avaient pas encore fait l’objet de dispositions législatives, ou bien en vue de l'exécution de lois particulières antérieures. Leur caractère exceptionnel se manifestait aussi en ce qui concerne leur application, car elles avaient force de loi provisoire avant d'avoir reçu l'approbation du Reichstag. C'est à ce caractère que les règlements de l'Art. 8 doivent d'avoir été dénommés, dans la littérature du droit

(4) Nous avons indiqué antérieurement ces matières en traitant de la loi du 9 juin 1871.

public : Ordonnances ayant force de lois par intérim (Verordnungen mit interimistischer Gesetzkraft.

La seconde exception au principe de l'incompétence générale de l'Empereur en matière d'ordonnances législatives est postérieure en date à la loi du 4 juillet 1879. Elle est l'œuvre de celle du 7 juillet 1887 (1) qui investissait ce dernier du pouvoir de faire des règlements à condition d’avoir obtenu l’assentiment préalable des Bundesrat. On serait tenté de croire que dans cette hypothèse encore le législateur avait voulu restaurer le mode de législation en vigueur sous la loi du 9 juin 1871 et cependant il n'en était rien. L'autorisation qu'il donnait à l'Empereur n était pas en effet utilisable par lui d’une façon ordinaire et constante, comme c était le cas pour la confection des lois sous le premier régime politique de 1871, mais seulement dans une hypothèse strictement déterminée par la loi du 7 juillet 1887 : lorsqu'une loi générale d'Empire introduite en Alsace-Lorraine venait à être modifiée par une autre de même nature. Dans ce cas, mais dans ce cas seulement, l'Empereur avait la faculté d'édicter des ordonnances juridiques pour mettre la législation spéciale du Reïischland en conformité sur ce point avec celle de l'Empire (2). De cette façon, il lui était

(1) Reischsgesetzblalt, 1887, p. 377.

(2) Ce cas s’est présenté à plusieurs réprises déjà. Nous citerons seulement l'ordonnance de l'Empereur du 21 novembre 1887 (G.-B. f Eës-Loth, 1887, p. 85, qui introduit en Alsace-Lorraine les modifications à la loi sur les fonctionnaires d'Empire du 31 mars 1873 (keichsgeselzblait, 1873, p. 61), contenues dans les lois du 21 avril 1866 (Reichsgesetzblatt, 1866, p. 80), et du

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possible de modifier ou d'abroger par voie de règlement l'ancienne loi fédérale introduite en Alsace- Lorraine, grâce à l’application qu'il faisait à cette collectivité de la nouvelle loi d'Empire. Généralement il indiquait dans ces règlements, la date d’entrée en vigueur de la loi nouvelle dans le Pays d'Empire. Mais là, se bornait la compétence de celui-ci qui ne pouvait porter atteinte à aucune autre prescription législative, quelque mode qui ait été suivi pour sa confection (1). Telle est la seconde différence qui oppose la prérogative de l'Empereur en matière d'ordonnances juridiques, créée par la loi du 7 juillet 1887 à celle instituée à son profit par le statut du 9 juin 1871 en matière législative.

Là, s’arrêtaient toutes les conditions prescrites pour l'élaboration d'ordonnances juridiques impériales. Plus d'approbation postérieure du Bundesrat n'était nécessaire et par conséquent plus de condition résultoire n’était possible. D’autre part, elles pouvaient être édictées même pendant les sessions du Landesausschuss et du Reichstag (2).

25 mai 1887 (Reichsgesetzblatt, 1887, p. 194. D'autres exemples sont donnés à ce sujet par LeonI, 0. p., 1° partie, page 166, renvoi 3, et par LABAND, 0. p., t. II, p. 661. :

(1) LEON1, p. 166, fait remarquer avec raison que la voie législative de l'ordonnance de l'Empereur, même dans le seul cas où elle est autorisée, ne supprime pas totalement la vérilable voie législative qui subsiste et doit être employée dans le cas qui nous occupe, chaque fois que l'introduction en Alsace-Lorraine d'une loi d'Empire nécessite des modifications au droit particulier de cette collectivité.

(2) Voir relativement à ce droit d'ordonnance de la loi du 7. juillet 1887 ; LABAND, 0. p., t. Il, p. 661; LEONI, 0. p., 1" partie, p. 166 ; BRUGK, o. p., p. 241 et 242. Voir également les

Mais en dehors des deux exceptions que nous venons de signaler, le principe qui dénie à l’'Empereur le pouvoir de faire des ordonnances législatives restait vrai.

Aussi, quoiqu'en prétendent certains auteurs cités antérieurement, et pour les mêmes motifs que précédemment, l'Empereur ne pouvait sous le régime des lois de 1877 et de 1879, édicter des ordonnances juridiques d'exécution ni des ordonnances de police. ainsi que cela existait en droit public francais (1).

Il ne faudrait cependant pas en conclure que ce dernier avait été entièrement aboli en cette matière ; car les formes et les formalités qu'il prescrivait relativement aux ordonnances, à l'exception de l'avis préalable du Conseil d'Etat, persistaient à être employées (2). La dérogation à ce principe en ce qui concerne l'examen préalable du Conseil d'Etat, se comprend puisque ce dernier avait été supprimé en Alsace-Lorraine et remplacé quant à ses attributions administratives par le Président supérieur (Oberpræsident) et à sa disparition par le Minitère d’Alsace- Lorraine en vertu de la loi du 4 juillet 1879. Il était impossible à celui-ci d'exercer le droit d'examen de l’ancien Conseil d'Etat ; car il manquait, tout comme

déclarations du Secrétaire d'Etat von Puttkamer au Reichstag, dans sa séance du 13 juin 1887 (Stenographische Berichte, p. 874).

(4) Il faut en dire autant du Statthalter et des Bezirkspræsidenten. Quant aux maires une exception à cette loi avait été apportée en leur faveur par la loi du 6 juin 1895, art. 16. :

(2) Nous en avons donné les motifs antérieurement en traitant de-la loi du 9 juin.

le Président supérieur, d'indépendance vis-à-vis de l'Administration et de l'Empereur lui-même (1). D’ailleurs, quand bien-même il aurait été en mesure de le faire, il n'en aurait pas eu le droit ; car la loi du 4 juillet avait institué à cet effet et avec une réglementation nouvelle, un Conseil d'Etat nouveau (Staatsrai). Entièrement différent de l’ancien, dont il n’était pas le successeur juridique, il ne devait plus à son exemple, donner son avis, seulement dans les cas prescrits par le droit public du second Empire, mais dans tous les cas d'ordonnances à rendre en exécution des lois. Ensuite cet avis ne pouvait plus, comme celui du Conseil d'Etat français, lier l'Empereur et n'avait qu'une valeur purement consultative.

Voilà quel étaitle pouvoir de l'Empereur en matière d'ordonnances juridiques ; naturellement en dehors des cas exceptionnels où il pouvait en user de sa propre autorité, il en avait encore le droit quand il en avait recu l'autorisation de l'organe législatif en vue de l'exécution de certaines lois. Tout ce que nous avons dit précédemment de cette délégation s'applique ici : elle pouvait être faite à l'Empereur seul, à l'Empereur avec l'assentiment du Bundesrat, au Conseil fédéral, au Statthalter ou enfin à certains fonctionnaires (2). Ces autorités n'étaient pas différentes de celles du régime primitif de 1871, si l’on

(4) Voir à ce sujet : LABAND, 0. p., t. Il, p. 607 ; LEONI, 0. p., 1re partie, p. 51 ; BRUCK, 0. p., t. I, p. 80 el 241.

(2) Le ministère, les Bezirkspræsidenten et les maires pouvaient être investis par l’autorité législative du pouvoir de faire des ordonnances juridiques d'exécution.

considère que le Statthalter était le successeur du Chancelier et que la confection des ordonnances de l'Empereur avec l’assentiment du Bundesrat, constituait la voie législative créée par la loi du 9 juin. Le Conseil fédéral seul, était un organe nouveau et qui avait acquis compétence par suite de l'application à l’Alsace-Lorraine des principes de l'organisation législative de l’Empire, par la création de la voie exceptionnelle. Aussi, cette délégation au Bundesrat n'est-elle jamais possible que pour l'exécution des lois faites par la voie extraordinaire et jamais pour celles faites par le mode habituel.

Pour les ordonnances administratives, la compétence de l'Empereur n'était pas non plus tout à fait absolue. Contrairement à ce qui existait pendant la période législative de la loi du 9 juin, le Conseil fédéral était investi de la même facon que dans l'Empire du droit d’édicter en Alsace-Lorraine des ordonnances administratives en exécution des lois, quand celles-ci n’en avaient pas expressément décidé autrement. Ici, par conséquent et pour des motifs analogues à ceux que nous venons d'exposer pour les ordonnances juridiques susceptibles d'être faites par lui, le Bundesrat n'était autorisé à user de cette prérogative, qu'en vue de l'exécution des lois faites par la voie exceptionnelle et jamais en vue de celles faites par la voie habituelle.

Toute ordonnance devait, pour sa validité, être promulguée et. publiée. Disons auparavant que la sanction dont elles étaient revêtues, revenait toujours à leur auteur. C’est ainsi que dans le cas des lois du

25 juin 1873 et du 7 juillet 1887, elle appartenait à l'Empereur. De même dans le cas de délégation faite à celui-ci par l'autorité législative, de rendre avec le consentement préalable du Bundesrat, des ordonnances d'exécution. La notion et la portée juridique de la sanction et de la promulgation (1) étaient les mêmes que pour les lois. L'’organe investi du contreseing, était pour les ordonnances de l'Empereur, le Statthalter successeur juridique du Chancelier et pour celles du Gouverneur, le Secrétaire d'Etat. Nous avons dit précédemment à qui incombait la tâche de contresigner les ordonnances du Bundesrat.

Quant à la publication, elle devait avoir lieu au Bulletin des lois d’Alsace-Lorraine, de quelqu’autorité qu'émanât l’ordonnance (2). Le délai d'entrée en vigueur était de quatorze jours, à moins de prescription contraire contenue dans l’ordonnance (3).

Disons enfin pour terminer l'étude de l’organisa-

(4) La promulgation est, elle aussi, toujours le fait de l’auteur des ordonnances, excepté quand ces dernières émanent du Bundesrat et du Ministère. C’est alors dans le premier cas le Chancelier représentant le Conseil fédéral et, dans le second cas, le Secrétaire d'Etat qui est investi de leur promulgation. La formule de promulgation des ordonnances était identique à celle des lois.

(2) Les ordonnances des différentes autorités administratives pouvaient toujours être publiées dans un organe de publication administrative, mais qui n'avait aucun caractère officiel. Get organe, qui avait pour titre Central und Bezirksamtsblatt, avait fait suite aux Amisblælter der Bezirkspræsidenten et à la Gemeindezeitung für Elsass-Lothringen, en vertu de la circulaire du Ministère du 23 décembre 1882. En fait, les ordonnances les plus importantes de ces différentes autorités administratives furent publiées dans le Central und Bezirksamtsblatt.

(3) C'était toujours la loi du 3 juillet 1871, relative à la publication des lois et ordonnances, qui s’appliquait ici.

tion créée en Alsace-Lorraine par les lois du 2 mai 1877 et du 4 juillet 1879, que l'Empereur pouvait déléguer tout ou partie de l'exercice de la puissance d'Etat en Alsace-Lorraine à un Gouverneur ou Statthalter. Ce dernier n’était plus dans ce cas le ministre, mais le représentant de l'Empereur et avait le même caractère juridique que lui et par conséquent la même irresponsabilité. Sa compétence ne devait s'étendre qu'aux attributions qui lui étaient conférées expressément par l'Empereur. Cette délégation pouvait être totale ou partielle, en sorte que l'Empereur pouvait faire du Chancelier, soit son remplaçant, soit simplement son collaborateur. Nous verrons dans la seconde partie de cet ouvrage tout ce qui atrait à la compétence de ce dernier. Mentionnons seulement ici que quand il agissait à ce titre, le Statthalter avait les mêmes droits que l'Empereur, avec une légère différence toutefois. Tandis que celui-ci devait, pour la validité des lois et ordonnances élaborées par lui, requérir le contreseing du Gouverneur qui devait de ce fait veiller à leur publication, le second ne pouvait contresigner ni publier lui-même les prescriptions législatives établies par lui; car il ne pouvait jouer à la fois le rôle d'organe politique irresponsable et de ministre responsable. Aussi, était-ce le Secrétaire d'État qui était chargé de cette besogne et qui s'élevait ainsi au rang de Ministre du Statthalter. Ajoutons pour terminer que, puisque le Gouverneur n’était que le suppléant de l'Empereur, il faut en conclure que les pouvoirs conférés au premier devaient en cas d’empêchement de sa part, toujours faire retour à ce dernier.