La Constituante commit une grande faut-e

Convention, en décidant, sur la proposition de Robes- La pierre, qu'aucun de ses membres ne pourrait Constitution faire partie de l'Assemblée législative. Elle de l'an III. livrait ainsi le maniement délicat de la Constitution à des nouveaux venus, inexpérimentés, dominés par les idées démagogiques. Ces idées ne tardèrent pas à triom-

(8) Anemblée Une ponr une période de deux ans.

(9) dent ans d^histoire intérieure, p. 29.

pher. L* Assemblée législative fut entraînée par Tinfluence dos clubs et les violences révolutionnaires ; elle fut débordée et en arriva bientôt à décréter la suspension de lautorité royale et la réunion d'une Convention nationale. Par décret des IJ'IS aoUt 1792^ elle supprima toute condition de cens tanU au premier quau second degré des élections.

La Convention natimude fut donc élue par le suffrage wniversel à deux degrés. Elle proclama la République et rédigea la Constitution de 1793, œuvre i. follement démagogique> qui ne fut jamais mise en application. Elle proclamait la souveraineté de l'universalité des citoyens, faisait élire annuellement par le suffi-age universel direct (10) les membres du Corps législatif, répartis entre les départements à raison de un député par 40.000 habitants. Le Corps législatif avait mission de proposer les lois ; tout projet adopté par lui devait être envoyé à toutes les communes. Si le dixième des assemblées primaires dans la majorité des départements le demandait, il était soumis par oui ou par non à la ratification du suflErage universel (référendum populaire). A la royauté, était substitué un conseil exécutif de 24 membres nommé par le Corps législatif dans une liste de candidats formée par les assemblées électorales de tous les départements.

Une réaction ne tarda pas à se produire : la Convention revint en 1795 à des idées plus sages et vota Isk Constitution directoriale de Van III, sous laquelle la Belgique vécut comme la France de Novembre 1795 à Novembre 1799. M. André Lebon (11) voit dans cette Constitution «un singulier

> mélange de réaction pratique contre certains abus des der- » nières années et dldéologie rebelle à d'autres leçons de lex-

> périence. » L'intervention directe du peuple dans la confection des lois est supprimée ; l'élection indirecte est rétablie aux deuk degrés avec des conditions de cens ; la proposition d'établir un cens d'éligibilité est repoussée, mais l'éligibilité

(10) L*élection continuait de se faire à deux dej^rés pour le choix des maeristratfe et des fonctionnaires.

(11) û|p. ctt.,p. 51.

est subordonnée à de rigoureuses conditions d'âge et de résidence (12). La Convention réalise un grand progrès en divisant le C!orps législatif en deux chambres, nommées par les mêmes électeurs et renouvelables par tiers tous les deux ans : le Conseil des cinq cente, ayant l'initiative des lois, le Conseil des anciens^ formé de 250 membres, compétent pour voter les lois sans pouvoir en amender les projets. Le pouvoir exécutif est confié à un Directoire de 5 membres, renouvelable par cinquième tous les ans, par choix du Conseil des anciens, sur une liste décuple de candidats présentés par le Conseil des cinq cents. Le membre sortant n'est rééligible qu'après cinq ans. Comme on le voit, la Convention continue d'exagérer le principe de séparation des pouvoirs ; elle isole l'exécutif, supprime tout contact entre lui et le Corps législatif, qu'il ne peut ni convoquer, ni ajourner, ni dissoudre, ni diriger dans ses travaux.

Issu du Corps législatif, dépourvu de réelle autoriié, privé de toute participation au pouvoir législatif, le Directoire devait manquer de prestige et d'indépendance. Du moins ce régime constitutionnel devait-il produire d'innombrables difficultés, engendrer d'inextricables conflits, rendre nécessaires des coups de forces (13). Toutes les fonctions publiques continuaient d'être électives et temporaires. Les communes étaient en quelque sorte supprimées, les petites se trouvant groupées par canton sous une administration unique, les grandes étant divisées en plusieurs municipalités, toutes étant déclarées par la Constitution subordonnées aux administrations départementales, soumises elles-mêmes au gouvernement.

(12; Lebon, page 64.

(13) Il falUit pour êtie éliffible au Conseil des anoiene avoir 40 ans, 16 ans de domicile en France, et de plus, être marié ou veuf. Le membre réélu de Tnn des deux conseils ne pouvait l'être une seconde fois qu'après deux années d'intenraUe.

La Constitution de VAn VIII , modifiée 63. par divers décrets postérieurs, a régi la France

Constitution et la Belgique sous le Consulat et sous TEmde Tan Vin. pire. Ce qui la caractérise essentiellement, c'est 1 application fausse et mensongère qu'elle fait du principe électif. En apparence, le peuple est souverain, tout émane de lui ; en réalité, il y a abdication de tous les pouvoirs entre les mains de Napoléon ; les élections qui à aucune époque n'ont été si nombreuses, ne furent jamais qu'un vain simulacre, « La Constitution de l'an VIII, dit » WeiL (14) règle le droit électoral suivant un mécanisme » savamment élaboré pour conserver les apparences du suf- » jfrage universel en le supprimant. On se trouve toujours en » présence de l'élection à plusieurs degrés. » Au début il y a des listes de confiance ou listes des notabilités municipales, départementales, nationales. Les citoyens forment la liste municipale en choisissant un dixième d'entre eux. Les notables municipaux nomment à leur tour un dixième d'entre eux pour composer la liste des notables départementaux. Ceux-ci désignent enfin un dixième d'entre eux pour former la liste des notables nationaux, seuls éligibles aux fonctions publiques nationales. On devine aisément que ces élections successives de notables, faites sous l'influence d'une pression gouvernementale inouie, n'aboutirent jamais à faire inscrire dans les listes dites de confiance que les citoyens avides d'occuper les fonctions publiques nationales, départementales, municipales, désireux par conséquent de servir le régime impérial. Les vices du système furent encore aggravés à la suite des modifications décrétées par le Senatus consulte du 16 Thermidor an X. Il n'y eut plus que des notables d'arrondissement et des notables départementaux nommés à vie par les assemblées cantonales de citoyens : les notables départementaux devaient être choisis sur la liste des 600 citoyens les plus imposés du département ; le premier consul

ORJGIXES DU DJiOlT BELGE. 101

avait lo droit d ajouter dix noms à chaque liste d arrondissement, vingt noms à chaque liste départementale. Les deux catégories de notables formaient des collèges électoraux distincts, auxquels on n'avait laissé que le droit de présenter des candidats aux fonctions de membres du Tribunat et du Corps législatif conférées par le Sénat. Le Tribunat, nommé par choix du Sénat, au début dans les listes de notabilité nationale, plus tard sur des listes de présentation émanant des collèges d'arrondissements, joua d'abord un rôle indépendant. La réduction du nombre de ses membres, l'augmentation de durée de leur mandat, l'abolition de la publicité de ses séances le réduisirent peu à peu à l'impuissance : il fut supprimé comme inutile en 1807 : ses attributions furent confiées à des Commissions du Corps législatif, dont en 1808 l'empereur revendiqua la nomination. (15)

Le Corps législatif ne fut jamais qu'une assemblée de muets, chargée d'écouter les orateurs du Tribunat et du gouvernement, investie uniquement du droit de se prononcer ne varietur sur l'adoption des lois, sans pouvoir les amender, dépourvue de toute mission de contrôle financier et politique.

Dans lo système établi par la Constitution de l'an VIII, le Sénat conservateur n'est pas un organe du pouvoir législatif; il a seulement mission d'examiner et d'annuler au besoin des lois et autres actes qui lui sont déférés comme inconstitutionnel par lo Tribunat ou par le gouvernement. Son rôle principal consiste à nommer les membres du Tribunat et du Corps législatif Aussi Napoléon eût-il soin de recruter les sénateurs de manière à composer un corps souple à ses volontés. Il s'attribua la première nomination de tous les sénateurs. Le Sénat dût ensuite se recruter lui-même, mais sur présentation de candidats par l'Empereur. L'empereur devait choisir ses candidats parmi les citoyens présentés par les collèges électoraux de départements : concession apparente et mensongère faite au principe de la souveraineté nationale. Le Sénatus-consulte du 28 Floréal an XII l'abolit, pour confé-

(16) 7>&^,pafire97.

rer franchement à TEmpereur le choix direct, en nombre illimité, des membres du Sénat.

Le pou/voir exécviif est confié successivement à trois consuls élus pour dix ans, puis à trois consuls dont le premier, Napoléon, fut nommé par plébiscite consvZ à vie, enfin héréditairement à l'empereur Napoléon Bonaparte, Seul le gouvernement a l'initiative des lois ; les projets sont discutés au conseil d'Etat, communiqués au Tribunat, puis soumis aux votes du Corps législatif.

« L'usage s'introduisit peuà peu,écrît M.Lebon (15), de tout

> faire par décret du chef de l'Etat, sans même respecter les )> formes constitutionnelles: en 1809 et à diverses reprises, un

> simple décret prorogea les pouvoirsdes membres sortants du ^ Corps législatif ; en d'autres années, celui-ci ne fut pas du 4: tout convoqué et Ton perçut les impôts sans son assenti- 1^ ment; d'autrefois encore, et toujours par simple décret

> on augmenta soit les taxes existantes, soit le contingent

> militaire à lever par voie de conscription. Il n'est pas jus-

> qu'à la liberté individuelle, qui ne fut malmenée, puisque, » en 1809 encore, un décret institua des prisons d'Etat —

> réédition améliorée de la Bastille — où une décision admi-

> nistrative suffisait à retenir indéfiniment un citoyen. >

> On se passait même au besoin,dit Weil(16), pour la nomi-

> nation des représentants, de l'intervention des Collèges

> électoraux. Le Sénat complaisant avait reconnu qu'il

> pouvait lui-même nommer les députés, sur la simple pro-

> position de S. M., toutes les fois qu'il y avait urgence. »

« En résumé, conclut M. Lebon (17) ; rien ne restait

> debout en France dans l'ordre politique, en dehors de

> Napoléon lui-même. De contrôle, de modération, d'équi- :^ libre des pouvoirs, on n'avait cure ; tout s'efiBstçait, tout

> s'abaissait devant l'empereur. >

(16) LebloHf ibidem,

(16) Page 58.

(17) Page 98

Le régime impérial succomba définitive- 64. Les Char- ment après WaUrloo (18 Juin 1815). Dès le tes de 1814 mois de Juin 1814, Louis XVIII rétabli par et de 18S0. les alliés sur le trône de France, avait octroyé à son peuple la Charte inonarehique de 1814 (18). Elle consacrait Tinviolabilité royale et la responsabilité ministérielle, répartissait le pouvoir législatif entre le roi et les deux Chambres, la première nommée Chambre des pairs se renouvelant par voie d'hérédité (19), la seconde, la Chambre des représentants, composée de membres élus à deux degrés d'abord, puis élus directement depuis la fietmeuse loi du 5 Février 1817 (20). Malheureusement la Charte n'admettait que des électeurs à 300 francs et des éligibles à 1000 francs de cens direct et n'établissait que le renouvellement annuel par cinquième de la Chambre des députés. Pour une population de 29 millions d'habitants, la France de la première Restauration n'eût que 100000 électeurs et 18000 éligibles. Le principe électif, l'exercice de la souveraineté nationale étaient évidemment restreints dans des bornes tropétroites.Ce fut un défi à l'opinion que de promulguer en 1820 k loi du double vote, créant à côté des 258 députés élus par les collèges électoraux d'arrondissement au scrutin uninominal, 172 députés élus au scrutin de liste dans chaque département par les plus forts censitaires ; ceux-ci votaient donc deux fois, puisqu'ils fusaient partie tant des collèges d'arrondissements que des collées de départements. La loi du 9 Juin 1824 supprimant les élections partielles pour établir le renouvellement intégral de la Chambre tous les sept ans exaspéra les esprits. Les ordonnances de Juillet 1830, signées par Charles X et par son ministre Polignac furent le signal de la Révolution.

(18) J. BarthéleiDy. LMntrodiioUon du Régime parlementaire en Franoe flous Lonifl XVIII et Charles X. Giard et Briàre.

(19) Le roi renonça au mois d'Août 1816 an droit de nommer dee pain Tîagen.

(20) EUe établissait Tunité de ooUdge par département aveo le scrutin de liste et Biqyprimait les électeurs de droit, adjoints par les préfets aux coUèges des départements et dee arrondissements.

104 IXTRODUCTION GENERALE

Od sait que ces ordonnances avaient pour objet de suspendre la liberté de la presse, de dissoudre la Chambre à peine élue, de réduire le nombre des députés, de rayer les patentés des listes électorales, et de ne laisser aux collèges électoraux d'arrondissement que le droit de présenter des candidats aux collèges de département. Le dernier des Bourbons fit place à Louis Philippe.

La Charte de 1830 n'est que la Charte do 1814 amendée par les deux Chambres et acceptée par le Roi. <L Elle se » borne, dit Lebon (21), à supprimer dans celle-ci les dispoy> sitions qui ont heurté le sentiment national ou suscité des » conflits. Le préambule d'abord disparait, comme consacrant » la doctrine du droit divin ; s'inspirant de Toxemple donné » par TAngleterre en 1688, on le remplace par la constatation » de la vacance du trône et l'indication du choix fait par la » nation du nouveau souverain. Le drapeau tricolore est » rendu au pays. Le catholicisme cesse d être qualifié religion » d'Etat... mais on le proclame encore religion de la majo- » rite des Français. La garde nationale, supprimée sous le » ministère Villèle, est rétablie avec le droit d'élire ses offi- » ciers. Pour la presse, un article interdit la censure préala- » ble. On promit enfin une loi, qm ne fut jamais faite » d'aiUeurSy sur la liberté d'enseignement.

> Au point de vue organique, la Charte de 1830 est très » sobre d'innovations : elle donne à chacune des Chambres » l'initiative des lois (22), concurremment avec l'exécutif j » elle abaisse à 30 ans 1 âge de l'éligibilité à la Chambre des > députés, à vingt-cinq ans celui de l'électorat. Mais, soit pour » la pairie, soit pour le cens électoral, elle renvoie à des lois » spéciales qui furent faites l'année suivante. » La loi électorale supprime le double vote et établit le scrutin uninominal ; € elle triple le nombre des éligibles en abaissant à 500 » francs le cens d'éligibilité, elle double presque le nombre » des électeurs en diminuant jusqu'à 200 francs le cens élec-

(22) Ainsi que le droit d'amendement, et dMnterpeUation.

» toral, et en permettant même aux officiers retraités et aux » membres de l'Institut d'exercer le droit de vote s'ils payent » seulement 100 francs de contributions directes (23). Quant

> à la loi sur la pairie, elle donna lieu à un admirable débat

> à la Chambre des députés : en vain Royer CoUard, Guizot» » Thiers, soutinrent-ils le principe de l'hérédité dans l'intérêt » de l'indépendance et de l'autorité de la Chambre Haute : » la grande majorité de l'assemblée, le roi lui-même... ne » voulaient que de la pairie viagère, et l'on décida que le roi » devait choisir les pairs, soit parmi les hauts fonctionnaires » civils ou militaires..., soit parmi les propriétaires ou indus- » triels payant au moins 3000 francs de contributions direc- » tes. Les pairs, pas plus que les députés d'ailleurs, ne de- » vaient jouir d'aucun traitement ni dotation.»

La Chambre Haute ainsi réorganisée ne pouvait prétendre à jouer le rôle brillant des pairs de la première Restauration. Le corps électoral, trop restreint, consacrait la prédominance exclusive non de la classe moyenne, mais de la haute bourgeoisie. Le système uninominal reposait sur de criantes inégalités dans la répartition des sièges parlementaires. « Le

> cens d'éligibilité, écrit Lebon (24) combiné avec l'absence » d'indemnité pour les députés, ne permet que l'élection des

> riches ; il favorise même celle des fonctionnaires, auxquels l hiloi ne refuse pas Ventrée de la Chambre, qui y sont 139 » d^à au début du régnée, plus de 200 sur 459 députés à la

> fin, et qui passent naturellement pour suspects de manquer » d'indépendance à l'égard du pouvoir exécutif. Tout cela

> justifie cette appréciation d'une pétition fameuse rédigée » en 1845 en faveur de la réforme (électorale): « La nation ne » saurait trouver dans le corps électoral tel qu'il est aujour- » d'hui constitué l'expression exacte, l'image fidèle, la repré- J> sentation sincère de ses opinions, de ses intérêts, de ses » droits ».

(23) Le ref QB d'ajouter les c oapaoitairee ]> au oorps électoral occasionna dix-hnit ans plus tard la Bévoltition.

(24) Pafre 160.

106 lyTRODUCTION GÉNÉRALE

La Charte, sans porter atteinte au principe du renouvellement intégral de la Chambre des députés avait réduit de sept ans k cinq le mandat parlementaire.

Ces indications suffisent pour caractériser

^- - ^ l'état du Droit public Français, au moment