Du La souveraineté est qualifiée par un grand

caractère nombre d'auteurs d'absolue ou d'ULimitée.

absolu Quelques écrivains,La6a7id,Pretts8soutiennent OU Illimité du la qualification d'absolue, mais lui donnent

pouvoir un sens spécial. Pour Laband, la souveraineté souverain, existe ou n'existe pas ; elle n'est pas susceptible de plus ou de moins ; c'est l'absence d'un pouvoir supérieur, c'est donc un tait négatif, qui ne peut être qu'absolu. Preu88 qualifie la souveraineté d'absolue à raison de son unité, parce qu'elle n'a à compter avec aucun autre pouvoir du même ordraMais la majorité des auteurs emploient l'expression souveraineté absolue dans le sens de Pouvoir omnipotent, de puissance illimitée.

On fait à Bodin, le père de la souveraineté, le reproche d'avoir prôné la souveraineté absolue. Pour Bodin, dit Bluntschlij « la souveraineté est la puissance absolue et per- « pétuelle d'une république ». Ce sens prévalut, ajoute-fc*il. « LouisXIV et la Convention se regardèrent également com- « me omnipotents. Tous deux se trompaient. L'Etat repré- « sentatif moderne ne connaît point de puissance semblable; « et l'indépendance absolue n'est pas de ce monde. Cette sou- « veraineté illimitée, toujours condamnée par l'histoire, sup- « prime les droits des autres organes de l'Etat et tue toute « liberté politique. L'Etat lui-même dans son ensemble, « n'est pas tout puissant : les droits des autres Etats le

270 THEORIES FOyDAMEXTALES.

<L restreignent à l'extérieur, ceux de ses membres et des in- <L dividus à Tintérieur ».

On lit dans une déclaration Hanovrienne datant de 1814 (51) cette phrase :

« Les droits de souveraineté n'impliquent aucune idée de « despotisme. Le roi d'Angleterre est aussi bien souverain « qu'aucun autre prince, et les libertés de son peuple, loin « d'ébranler son trône, le fortifient ».

Il parait bien que, nonobstant peut-être certaines expressions malheureuses, 5odm ne m^^ai^ nullement le reproche que lui fait Bluntschli; et que ses continuateurs, même Locke, Bentham,^Au8tin et ses disciples, malgré la légende qui s'est créée autour de leurs noms, n'ont jamais non plus soutenu la thèse de l'Omnipotence do l'Etat. Ils admettent bien sans doute que le souverain n'est pas lié par les lois, soit constitutionelles,soit ordinaires, en ce sens qu'étant l'auteur de ces lois, il peut toujours les abroger et les modifier. Mais il y a loin de cette règle évidente à la théorie du despotisme, à l'affirmation que la souveraineté serait illimitée,omnipotente, absolue. ^

Pour se rendre exactement compte de la théorie d'Austin actuellement dominante en Angleterre et ekux Etats- Uni8{52) et si mal comprise, pensons-nous,sur le continent, il faut disiinguer soigneusement entre les divers aspects du Problème. Anstin, HoUand, Sidgwik Pollock, Malcom Plaît (dans la Political science quaterly), prennent comme point de départ une distinction fondamentale, connue mais négligée en Europe, la distinction entre la morale (pu Droit naturel, la Politique et le Droit positif.

Posé en Droit naturel, le problème trouve à l'instant sa solution. Dieu seul est absolu, nul pouvoir terrestre n'est

(51) V. Blnntschli, I, page 435.

(52) V. Dicey Introduction à Tétade da droit oonBtitntionnel, p. 37. Burgesê Political soienoe and comparative oonstitutional law. Tome I. ff. Sidgwik. The éléments of Politics.

W* Pollook. Introduction à la science politique.

r ETAT-POUVOIR. 271

omnipotent. L'Etat -souverain loin d'être absolu est au contraire borné par sa mission même, assujetti aux commandements de la raison et aux exigences de la justice, et n'a que des droits limités par ceux des individus, des autres Etats et des collectivités naturelles ou volontaires.

La science politique ne donne pas au problème une solution différente. Il est bien certain que nul Etat, nul gouvernement n'est omnipotent. Il a toujours à compter avec Vopinion publique, avec des résistances variées, avec les nécessités d'ordre international et avec le Droit international lui-même, avec les mœurs, les idées, le tempérament, les passions, les préjugés populaires et des situations historiques en fait indestructibles.

« Ce serait une erreur de supposer, écrit Dicey (53) que « le gouvernement le plus absolu, qui puisse exister, puisse <i faire et changer les lois à sa guise... Nul des Césars n'aurait « pu à sa guise renverser les cultes ou les institutions fon- « damentales du monde Romain ...; le Sultan ne pourrait pas « abolir le Mahométanisme. Louis XIV à l'apogée de sa « puissance pouvait révoquer l'édit de Nantes, mais il lui < eût été impossible d'établir la suprématie du Protestan- « tisme, et ce pour les mêmes raisons qui eussent empêché <L Jacques II d'établir la suprématie du catholicisme ».

Mais si laissant de côté l'aspect moral et politique du problème, l'on se place sur le terrain du pur Droit positif, la solution doit changer. L'on aperçoit aisément la réalité à ce point de vue seulement du caractère absolu et illimité de la souveraineté. Le souverain véritable, n'a-t-il pas un pouvoir indéfini ? Y a-t-il une loi positive quelconque qui borne sa compétence ? Certainement non. Il est maître de régler à sa guise tout ce qui concerne l'organisation des pouvoirs, le régime des droits et des libertés publiques. Nulle barrière, nulle entrave de Droit positif. Il en est ordinairement ainsi à l'issue d'une période révolutionnaire : elle

(53) Cité par MaTcom Platt, page 40. — V. Tédition française de roavrapre de Dioey. — Introduction à l'étude du Droit Constitutionnel, page 73.

ÎT2 THEORIES FONDAMEXTALES,

aboutit presque toujours à rinstallation d'une Assemblée constituante, investie d'une autorité suprême et absolue» émancipée de toute entrave juridique, n étant liée par aucun texte ni constitutionnel, ni légal (53 ^^^). Ce pouvoir illimité appartint par eocemple an Congrès national Belge en 1S30,

Mais la souveraineté absolue, illimitée, isssue d'une période Révolutionnaire, se manifeste d'emblée par des décisions relatives à son organisation et à son propre fonctionnement : elle prend la forme de pouvoir constituant et en accomplit la tâche. Elle se démembre, se munit d'organes, règle leurs pouvoirs, et en arrive même parfois à se poser à elle-même certaines limites, certaines barrières, qu elle se condamne spontanément à respecter. Il va sans dire que des restrictions de forme et des restrictions de fond écrites dans la constitution viennent s'appliquer sans difficulté aux pouvoirs constitués, aux pouvoirs inférieurs ou secondaires qui n'existent que par la Constitution et qui n'exercent qu'une souveraineté déléguée. Mais il y a plus. Les Constitutions contiennent d'ordinaire une clause de révision : c'est-à-dire qu'elles règlent la manière dont la Souveraineté considérée au degré le plus élevé, le pouvoir constituant, sera désormais exercé. Le Pouvoir constituant se trace donc à lui-même des règles de forme et même de fond, telle : l'obligation de ne réviser qu'article par article.

Entin, dans certains Etats, le pouvoir constituant va même jusqu'às'imposer des limites spéciales, jusqu'à se créer à luimême des restrictions de compétence. Le Pouvoir consti-

(63 bis) Sans doate, T Etat-Souverain même et turtout aîart est limité :

P Par le Droit naturel, par la raison et la justice, par les lois internationales. Mais nul pouvoir politique euprême ne peut le contraindre à les respecter.

Il n'est limité dans son action que par lui même ; c'est, dit Burgeu, une zelf limitation.

2* Par le droit det indiridus et des collectivités soeialety en présence desquels TEtat se trouve^ et qu'il doit reconnaître et respecter. ^ai^V Mat-Sourerain n^est que moralement lié à ce sujet par les décisions et déclarations qui n'émanent pas de lui. Il a toc jours le pouvoir de ne pas s'y conformer, de ne pas s'y rallier. Il a donc de/ait un pouvoir illimité.

r ÉTAT-POUVOIR, 273

tuant Américain s'est interdit de toucher au droit égal de tous les Etats d'être représentés au Sénat fédéral par le même nombre de membres. La France s*est interdit de toucher à la forme républicaine.

Le Congrès national a déclaré irréformables, inviolables, même pour le pouvoir constituant, le Décret d'indépendance et le Décret d'exclusion des Nassaa Ce sont là sans doute des Zelf'limitations ou auto-limitationa, des limitations spontanées : elles n'en existent pas moins et n'ont rien de contraire à l'essence de la souveraineté.

Sidonc juridiquement, au point de vue du Droit positif pur, dans certaines situations données et exceptionnelles,une assemblée publique, un organisme constituant peut apparaître comme dépositaire d'un pouvoir illimité, normalement, en temps ordinaire, la souveraineté, le pouvoir constituant lui-même apparaît au contraire comme réglé dans son fonctionnement par des dispositions de procédure, parfois même par des règles de fond et de compétence. L'on a beau dire que ces dispositions, ces règles ont été son œuvre et qu'il peut les abroger (54). Cela n'est pas toujours vrai. Si aux Etats-Unis, il est permis de soutenir que le pouvoir constituant pourrait réviser la clause qui lui interdit de toucher à l'égalité des Etats au point de vue du Sénat, si, en France, le pouvoir constituant peut aussi soumettre à abrogation l'interdiction votée en 1884 de modifier la forme de gouvernement,il est bien certain, d'autre part, qu'en Belgique, la procédure ordinaire de révision ne pourrait être appliquée au décret d'indépendance et au décret d'exclusion des Nassau. La souveraineté ordinaire c'est-à-dire le Pouvoir constituant régulier, de par le Droit positif,est donc limité par des dispositions de compétence et de procédure.

Mais il y a dans la vie des nations, des époques, où elles sont amenées à se précipiter en dehors des voies tracées par le Droit positif — pour prendre une voie nouvelle. La Sou-»

(54) En abrogeant ou en révisant par exemple en Belgfique l'art. 131 de la Constitution.

274 THÉOBIES FONDAMENTALES

veraineté se déplace alors et Ton peut se trouver dans une période de crise ou de révolution, à un moment pareil à celui où le Congrès national prit en mains le pouvoir, pour lexercer totalement, sans entraves, sans limites positives, puisqu'il appartenait à lui seul de les tracer pour Ta venir.

La souveraineté revêt ou plutôt doit revêtir un dernier caractère: le caractère national. Mais c'est en définitive à TEtat luimême que cet attribut appartient: la souveraineté ne l'obtient, peut-on dire, qu'indirectement par voie d'emprunt à l'Etat. L'étude de cet attribut doit précéder celle de l'individualité.

IL Le caractère national de TEtat ou la souveraineté nationale (54bis).

Le deuxième attribut que nous assignons à