Droits Lss art. 67 et 78 renferment l'exé

eicpressément cutif dans un cadre d'attributions et refusés an de règles légales, dont lui est interdit

gouYemement de sortir.

1® Jus dlspensandi. L'art. 67, qu'il faut rapprocher de

l'art. 130, interdisant de suspendre

même partiellement la Constitution, défend au roi de

jamais suspendre les lois ou de dispenser de leur exécution.

Ce texte est emprunté à la Charte Française de 1830. Jamais : « ce mot inexorable est dans la charte, écrit Hello » (12), et il en rend la disposition absolue. Le pouvoir avait » la prétention de receler en lui un droit suprême, indépen- » dant de la loi, celui d'intervenir à sa place, toutes les fois » qu'il la jugerait impuissante ou qu'il voyait une entrave. » C'est pour dénier ce droit au pouvoir que l'intercalation » de 1830 est sortie d'une révolution ; c'est donc le pouvoir » que la loi oblige, puisqu'il lui est défendu de la suspendre, » même en alléguant une nécessité extrême. »

L'on trouve déjà en 1688, en Angleterre, dans la célèbre déclaration de droits de l'époque une défense analogue : elle équivaut, en définitive, à la négation de tout pouvoir royal de légiférer.

Esmein (13) rappelle que le roi d'Angleterre légiférait souvent par voie d'ordonnance ou de proclamation ; on s'en plaignit ouvertement dès la fin du XIV® siècle ; il fallut la révolution de 1688 pour mettre un terme au mal, ainsi qu'aux abus du jus dispensandi. Ce droit, qui paraît provenir du droit canonique (14), non contesté par les jurisconsultes du XVI® siècle encore au chef de l'Etat, lui permettait de rendre inefface la législation existante, en dispensant les citoyens de son application dans certains cas donnés soit

(12) Edition Belge, 1849, page 270 de son ouvrage intitulé : Du régime constitutionnel.

(13) Elément, page 43.

(14) Esmein : Le mariage en droit canonique, t. II, p. 316 ss.

pour le présent soit même pour le passé. Le Bill of Rights de 1688 refuse expressément à la Couronne le pouvoir de suspendre les lois, ou l'exécution des lois, ainsi que le pouvoir de dispenser des lois ou de leur application (15).

Ainsi, dés qu'une loi existe, le gouvernement en est le serviteur et le sujet. Il ne peut ni en différer l'exécution et les effets, ni accorder à personne des dispenses, des exemptions quelconques.

C'est le contrepied de l'art. 68 de la Loi fondamentale, source de tant d'abus. Cette disposition donnait au roi, en dehors de la session des Etats généraux, le droit d'accorder, en cas d'urgence, des dispenses à des particuliers, dans leur intérêt privé et sur leur demande, après avoir entendu le Conseil d'Etat, et pris l'avis, soit de la haute cour de justice, soit des départements ministériels.

L'art. 67 de la Constitution Belge rompt avec ce détestable système d'exemptions et de dispenses. La loi est faite pour tout le monde, lie tout le monde, et il ne peut être permis à personne — surtout pour des motifs d'intérêt privé — d'échapper à ce qu'elle prescrit.

Mais ce n'est point mettre l'exécutif en dehors et au dessus des lois, que de faire des lois l'autorisant expressément à consentir — sans que l'intérêt public en souffre — des exemptions ou dispenses.

L'art. 68 de la loi Fondamentale prévoyait le droit de dispenser, dans les cas déterminés par la loi même, et personne ne s'est avisé de critiquer jamais cette disposition de l'article.

Le rapporteur au Congrès, M. Raikem, déclare expressément : a Le chef de l'Etat ne peut suspendre les lois ; il ne » peut dispenser de leur exécution. Il ne pourra donc accor- » der des dispenses que dans les cas, où ce pouvoir lui aura » été confié par la loi d'une manière expresse. »

Il y a donc lieu de résoudre affirmativement la question de savoir, si la législature peut accorder au roi, par un texte formel, la faculté de suspendre dans certains cas donnés, l'une ou l'autre disposition légale. En pareils cas, le roi en suspendant la disposition, ne viole ni ne dénature la loi : il l'applique au contraire.

Ainsi, la loi du 17 Décembre 1831 permet au gouvernement de suspendre, en cas de nécessité, la liberté d'exportation des armes et munitions de guerre.

Thonissen (16) admet la clause d'une loi douanière permettant au roi de la suspendre en certains cas donnés. Ceci rappelle Véchelle mobile des grains, système d'après lequel, lorsque le prix du grain dépassait un certain taux, le gouvernement pouvait réduire les droits d'entrée pour favoriser les importations de blé étranger.

11 n'y a en tout ceci aucune permission donnée à l'exécutif de sortir du cadre légal, mais plutôt délégation législative au gouvernement, d'un certain pouvoir de légiférer, ou, si l'on veut, du droit de compléter la loi par des dérogations prévues, et que des motifs d'intérêt public rendent nécessaires.

A cet ordre d'idées appartiennent, les nombreuses exemptions de droits, de documents et de formalités que les lois douanières permettent au gouvernement d'accorder (17), ainsi que les multiples dispenses qui peuvent être sollicitées du gouvernement, en vertu des lois relatives au travail industriel des femmes et des enfants, et en vertu de la récente législation consacrant le repos dominical. Le législateur ne doit pourtant pas exagérer le système ; qu'il use de prudence et de circonspection, surtout quand les droits et libertés constitutionnelles sont en jeu (18). Le

(16) no 296.

(17) Voir Orban : Manuel de législation douanière. (18)r/ioniM<»n, no296.

POUVOIR GOUVERNEMENTAL 25'i

grand principe à respecter en cette matière, c'est Pégalité des citoyens devant la loi .

La plupart des théoriciens du Droit public 130. et même certaines constitutions reconnaisse Droit sent au gouvernement un droit exceptionnel de de pourvoir extraordinairement à ce que ré-

nécessité, clame le salut public, un droit suprême de nécessité, Staatsnothrecht, dit Bluntschli (19). On est surpris de lire dans Hello (20) de longs développements favorables à cette dangereuse prérogative « L'art. 13 • » de la charte Française, correspondant à nos articles 67 et » 130, n'est pas absolu ; cette disposition n'est pas faite, » dit-il, pour les tempêtes qui peuvent toujours se déchaîner; » sortie d'une révolution, elle n'est pas faite pour les révo- » lutions.»

Bluntschli n'y va pas par quatre chemins: « L'État, dit-il, » est une personne, morale si élevée, que la nécessité de sa » conservation, premier devoir du gouvernement, peut au- » toriser une violation réelle du droit individuel et de l'ordre » établi. Le salut de l'Etat légitime, commande même par » fois le sacrifice des droits particuliers : Salus populi su- » prema lex esto. De là, le pouvoir exceptionnel du gouver- » nement, le droit de nécessité qui peut appartenir aussi à » la nation. Sans doute, ce pouvoir est dangereux pour les » libertés publiques. L'ériger en règle, c'est aboutir à la )) tyrannie. Mais il est indispensable comme exception.... » Pour sauver son navire, un capitaine hésite-t-il à jeter » sa cargaison à la mer ? »

Bluntschli veut que les Constitutions prévoient ce pouvoir exceptionnel. « Ne pas le prévoir dans la Constitution, » ce n'est pas l'éviter. »

(19) Droit public, page 162 ss.

(20) Ouvrage cité, pages 270 ss.

Il rappelle qu'à Rome, il fallait un décret du sénat pour constater l'urgence exceptionnelle et la nécessité de la dictature. En Angleterre, Vhabeas corpus peut être suspendu par un biïl. En France, l'état de siège peut être déclaré par une loi. Enfin, le Droit public des Etats Unis reconnaît au Président, en cas de guerre extérieure ou civile, des pouvoirs extraordinaires, vraiment dictatoriaux (21), allant jusqu'à lui permettre de suspendre Vhabeas corpus et d'instituer des juridictions spéciales.

Orlando (22) ne craint pas non plus de reconnaître au chef de l'Etat « un droit exceptionnel de prendre, de sa seule » autorité, n'importe quelle mesure , lorsque le salut public » l'exige. Notre Statut (23), dit-il, ne fait aucune allusion » à ce droit, mais sa raison d'être est trop évidente, pour » qu'on puisse le dénier au gouvernement... en cas d'abso- » lue nécessité.... Dès qu'il n'y a plus d'urgence, non seule- » ment le droit commun reprend son empire, mais encore » l'acte au sujet duquel le pouvoir exécutif a outrepassé son » autorité normale, doit être soumis au parlement ; c'est à » celui-ci à apprécier alors s'il y a eu réeUement concours » des raisons qui peuvent justifier l'acte ; selon les cas, il » accordera ou refusera au gouvernement son approbation* » (Bill dHndemnite).,, Cet usage existe encore. »

C'est bien la doctrine que nous avons enseignée à propos de l'inviolabilité des Constitutions (24), mais avec une nuance — une réserve fort grave .

Jamais en Belgique ne se trouvera un jurisconsulte pour affirmer — en violation directe des articles 67 et 130 de la Constitution — que le pouvoir exécutif ait le droit, en cas de nécessité, de suspendre soit la Constitution soit une loi.

(21) de Chamhrun. Le pouvoir exécutif aux Etats Unis, vv. 273 ss.

(22) Principes de Droit public et Constitutionnel, traduction Française, p. 322 ss.

(23) C'est à dire la Constitution Italienne.

(24) Voir notre premier volume.

Ce droit est au contraire expressément refusé au chef de FEtat, ainsi qu'au gouvernement.

Mais en fait, il peut arriver que le chef de l'Etat soit contraint de sortir des voies juridiques, de faire un acte extra-légal. Cela ne sera pas un coup d'Etat, mais un accident nécessaire, une faute inévitable, engageant gravement la responsabilité du gouvernement, mais pouvant aussi être couverte par ce qu'on appelle un Bill d'indemnité des Chambres,

Le système que nous combattons, en reconnaissant formellement à l'exécutif un droit de nécessité, ne sauvegarde pas suffisamment la responsabilité qu'il doit encourir. Il pourra toujours se justifier en disant : j'ai agi en vertu de tel article de la Constitution. Notre doctrine, au contraire, lui refuse tout droit, qualifie d'illicites les actes de nécessité qu'il peut faire, et le force à en rendre compte au parlement, investi non pas d'un droit de ratification, mais du droit évident de renoncer à l'application des sanctions que comporte la responsabilité des ministres.