CHAPITRE PREMIER

Pourquoi Von fait , en droit international , une place à part aux délits

politiques.

Parmi les questions touchant au droit criminel et au droit international , qui puisent dans les événements de ces dernières années une regrettable actualité, un intérêt particulièrement douloureux s'attache à celle de savoir si un Etat est tenu de poursuivre et de punir Tindividu qui^ coupable d'un attentat politique contre une Puissance étrangère, s'est réfugié sur son territoire, ou si, tout au moins, il ne doit pas le livrer à TÉtat que son entreprise a lésé.

Tout d'abord , à moins de vouloir rendre de parti pris la solution de ce problème impossible, il convient de rejeter loin de nous deux conceptions différentes du délit politique dirigé contre un État étranger :

a) Il suffit de jeter un coup d'œil sur ce qui s'imprime chaque jour pour se convaincre qu'il n'est pas inutile, ainsi qu'on pourrait le penser, de se mettre en garde contre l'apothéose du crime et des criminels politiques. Personne ne songe à nier que , parmi les condamnés politiques, il ne se soit rencontré des caractères très purs et très élevés, ayant fait au bonheur de leurs concitoyens le sacrifice d'euxmêmes et de leurs familles; mais , à côté de ces martyrs de la loi pénale , que de misérables sans scrupule ont fait du bien de milliers d'hommes l'enjeu de leur ambition et de leur cupidité I

Lorsque le droit international fait une place à part aux délits politiques , ce n'est donc pas qu'à la différence des infractions de droit

(l) Das Recht der Auslieferung^ toegen poUHscher, Verbrechen^ von Dr. Heinrich Lammasch, a. o., Professer der Rechte an der Wiener Universitât. Wicn, 1884, broch. in-8<».

commun^ ces délits n'aient jamais rien d'immoral ou de déshonorant. Le plus souvent^ il n'en sera pas ainsi; et d'ailleurs^ sufBt-il qu'un crime ne contienne en soi aucun élément de déshonneur pour mériter un traitement privilégié ? Qu'il s'agisse d'une infraction ordinaire^ en vain son auteur alléguerait^ pour se soustraire à l'extradition^ la pureté du mobile auquel il a cédé.

b) Il serait également inexact d'afGrmer, d'une manière absolue^ que l'organisation politique d'un État est toujours pour les autres chose indifférente ; d'où il résulterait qu'un Gouvernement n'a jamais ni intérêt au maintien d'un autre Gouvernement , ni qualité pour combattre les tentatives inconstitutionnelles dirigées contre son existence (1). Ici quelques développements sont nécessaires.

Il ne peut être question des États où le pouvoir , confisqué par un homme ou par une classe de la société, se détourne des intérêts généraux pour se consacrer exclusivement à la satisfaction d'intérêts individuels. N'est-il pas évident qu'un Gouvernement étranger n'est pas obligé de favoriser un semblable égoYsme^ en aidant à punir l'insurgé dont le seul crime est d'avoir défendu ses droits menacés contre le despotisme? Nul ne le soutiendra , quand les victimes de ce despotisme sont nos nationaux établis sur le territoire étranger^ ou entretenant des relations avec ses habitants.

Et , même en laissant de côté ces cas exceptionnels y l'histoire de l'humanité oblige tout observateur impartial à reconnaître que plus d'une nation a trouvé^ dans ses révolutions politiques ^ le secret de ses destinées nouvelles. Effacer de sa vie toutes les entreprises criminelles tentées avec ou sans succès par le Gouvernement ou par ses adversaires^ c'est ^ par cela même, supprimer nombre d'institutions souvent très utiles qui en découlent. L'auteur de ces entreprises ne peut les apprécier avec équité : le temps et la distance sont nécessaires à un jugement impartial. Il n'est possible qu'à l'historien séparé des événements par de longues années ; ou encore au chef d'un État étranger. Aussi bien une loi ne saurait-elle obliger ce dernier à réprimer un mouvement dans lequel sa clairvoyance pressent une source abondante de prospérités. La mission du droit pénal^ — ne l'oublions pas , quelque paradoxal que ce point de vue puisse paraître à plusieurs^ — est toujours de diminuer les souffrances humaines^ de remédier à un mal général par un mal particulier. C'est là la raison d'être de la peine : elle seule la justifie. Si donc le fait accompli a eu pour but de corriger les injustices du sort^ aucun châtiment ne doit

(l)Comp. , sur cette question, la dissertation de M. Lammasch, intitulée : Lei crimes politiques commis contre les États étrangers {Zeitschrift fur die gesammte Strafrechtstoisscnschaft, 18f3 . III , pp. 376 et suiv.).

le frapper. L'examen de la moralité de ce but doit, quand il s'agit d'un ' acte politique^ porter beaucoup plus loin que quand il est question d'un acte relatif à des intérêts privés. Pour juger si l'acte politique est délictueux, il ne faut pas seulement interroger ses conséquences immédiates, mais il convient de tenir compte également de ses résultats les plus indirects, qu'il est souvent difficile de prévoir. Dans le doute, la Puissance qui n'en a pas ressenti les premiers efiFets devra accorder l'impunité à ses auteurs, et l'État directement touché par l'attentat politique n'a pas la sérénité nécessaire pour en apprécier la criminalité.

Ainsi, le Gouvernement menacé se fera, par la force même des choses , une idée particulière du délit politique. N'en apercevant que l'inQuence actuelle sur ses destinées, il qualifiera crime tout acte de violence ayant pour objet de le renverser. Rien de mieux, à un certain point de vue ; car , s'il en était autrement, les innovations n'auraient pas à justifier , en triomphant des résistances qui leur sont opposées, leur droit à l'existence, et le développement historique des peuples serait plus souvent arrêté qu'il ne l'est par les expériences de politiciens incapables.

A moins d'avoir un intérêt personnel au maintien d'institutions étrangères, l'incertitude qui plane sur les résultats de tout événement politique important est, pour les tierces Puissances, une excellente raison pour se désintéresser du châtiment de ses fauteurs.

On s'accorde généralement à reconnaître aujourd'hui que , si un État a le droit de garder la neutralité entre deux nations belligérantes , il est également fondé à rester neutre en présence des factions intestines qui les divisent, h s'abstenir de porter un jugement sur la légitimité de la cause qu'elles défendent, ou tout au moins à s'interdire toute intervention effective dans leurs dissensions. Le droit d'intervention, proclamé par la Sainte Alliance, n'appartient plus qu'à l'histoire.

Le droit des gens moderne ne fait pas un devoir à l'État de punir ou de livrer l'auteur d'un acte de haute trahison dirigé contre une Puissance étrangère, tout au moins lorsque cet acte, considéré soit en lui-même , soit dans les attentats individuels qui s'y rattachent , revêt le caractère d'un événement historique , d*une guerre civile. Chaque -État, d'ailleurs , est maître de reconnaître aux insurgés la qualité de belligérants et de soustraire ainsi leurs faits de guerre à l'application de sa loi pénale, quelque fondée qu'elle puisse être.

La répression des crimes politiques contre un État étranger rencontre également, dans la législation pénale interne, des difficultés sérieuses : les caractères distinctifs auxquels on reconnaît ces crimes n'y sont , pour ainsi dire , jamais indiqués que pour la forme. En

4 LB DROIT d'extradition

mettant à part l'attentat contre la vie d'un souverain, le crime de haute trahison comprend, d'une manière générale , toute tentative, quelle qu'elle soit, ayant pour objet de renverser la constitution d'un État ou de diminuer son territoire, et les autres délits politiques ne sont pas spécifiés , quant à leur objet, d'une manière plus topique. La même étiquette pénale peut donc servir, suivant les variations de la constitution qu'elle protège, à désigner des délits d'une nature très différente. L'histoire de l'article 87 du Gode pénal français est, à cet égard, particulièrement curieuse. Le titre sous lequel il est placé a reçu depuis 1810 quelques modifications; mais son texte a subi des remaniements bien plus importants , destinés à l'adapter aux divers Gouvernements qui se sont succédé en France : le premier Empire , la Monarchie restaurée de 4814, le Gouvernement des Cent jours, la Monarchie de 1815, la Monarchie bourgeoise, la République de 1848, et, par un retour de fortune, le second Empire et la troisième République, dans les étapes constitutionnelles qu'ils ont parcourues. Et si, dans les limites d'un même État, la conception du crime politique a , pendant un laps de temps relativement court, éprouvé tant de vicissitudes, à bien plus forte raison doit-il en être ainsi dans les rapports de deux ou plusieurs États indépendants. Le législateur qui réprimerait l'attentat contre une constitution étrangère laisserait, par cela même, un blanc-seing à remplir aux autres États, et il serait toujours aux ordres de la constitution qu'il leur plairait d'adopter ou de subir. Étant données les divergences qui séparent les institutions du dedans de celles du dehors , en Allemagne il serait criminel de vouloir faire ce qu'il serait criminel d'empêcher en Angleterre ou en Belgique , et réciproquement, c Vérité en deçà , erreur au delà I » Mettre la constitution des autres États sous l'égide tutélaire de sa loi pénale, ce serait donc protéger l'inconnu et s'engager à punir Tinconnu.

A ces considérations qui , empruntées au droit des gens et au droit pénal , s'opposent à la répression des délits politiques dont un État étranger est victime , viennent s'en joindre d'autres : des considérations de procédure. On se heurte à des obstacles presque insurmontàcles , lorsqu'il s'agit de discerner avec exactitude la nature du fait incriminé, de découvrir son auteur, de faire la part de sa volonté et de ses prévisions dans les conséquences de son action , de déterminer l'étendue de sa responsabilité pénale , de voir s'il n'a pas obéi à cette contrainte irrésistible que subissent souvent les meneurs d'un mouvement populaire.

S'il est impossible aujourd'hui à l'historien, pour qui les archives de toute l'Europe n'ont pas de secret, d'arriver à la certitude sur la culpabilité ou sur l'innocence de Wallenstein , quelle confiance pour-

rait-on avoir dans l'équité d'une sentence rendue par des fonctionnaires sur la foi des preuves fournies par l'accusation ?

En dépit des difficultés que rencontre la saine appréciation des faits politiques , ils ne peuvent être rayés de l'histoire , car cette histoire elle-même se confond fréquemment avec eux.

Il va sans dire qu'un Gouvernement a toujours le droit de repousser par la force les entreprises qui menacent son existence, et de prendre des mesures pour prévenir leur retour. Mais il peut arriver qu'il soit obligé de sévir contre des attentats visant l'organisation politique d'une autre Puissance.

M. le D"" Lammasch examine, dans l'étude signalée ci-dessus (p. 249, en note), la question de la légitimité des poursuites dirigées contre l'auteur de l'attentat politique, dans le cas où, menaçant un État étranger, il aurait été commis sur le territoire d'un État n'ayant pas naturellement compétence pour en connaître, et il les justifie par des raisons tirées de l'intérêt politique de ce dernier et des principes du droit.

Deux motifs le conduisent spécialement à cette solution.

1 . — Le premier, c'est le danger commun que présente un délit de cette nature.

L'extension des rapports internationaux intéresse à plus d'un égard les citoyens de chaque État au maintien de l'ordre dans les États voisins. Dans combien de cas les établissements fondés par nos nationaux en pays étranger, les biens meubles ou immeubles qu'ils y possèdent, les relations d'affaires qu*ils entretiennent avec ses habitants ne les rendent-ils pas solidaires de la prospérité de ses finances et de ses institutions ? M. Heinze le remarque avec beaucoup de raison (1 ) : s'il est un crime également dangereux pour tous les États , c'est celui qui menace l'un d'eux dans son existence, dans sa sécurité, et nous pouvons ajouter dans sa constitution. Par crime également dangereux Yiour tous {gemeingefàhrliches Ve7^b7*echen), nous entendons celui duquel peut résulter un préjudice indéterminé dans son étendue. Semblable à l'incendiaire qui, pour détruire la maison de son ennemi, met en péril une ville tout entière , le révolutionnaire, qui poursuit un changement dynastique au sein d'un État, ou qui veut contraindre le souverain à se dessaisir, au profit d'un parlement, de quelques-unes de ses prérogatives royales , compromet la vie et la fortune de ceux qui seront victimes de son entreprise. Les suites possibles du crime de haute trahison dépassent donc de beaucoup les prévisions de son auteur. Et le jugement que l'État étranger pourra porter sur lui sera différent, suivant qu'il tiendra compte du but poursuivi ou du résul-

(l) Goltdammer's Archiv f. preussiches Slrafrecht, XVII, p. 746.