LE DROIT 0*EXTRADITION

tat atteint, même à contre-cœur^ par le crimiDel politique. Répétons-le d'ailleurs : cet État n'a pas toujours un avantage égal au maintien des institutions que l'insurgé veut renverser, et, si son propre intérêt est en désaccord avec elles, il n'aura pas qualité pour punir les attentats dirigés contre leur existence. Mais, à l'inverse, il importe grandement à toutes les Puissances que la paix et la tranquillité régnent dans les États avec lesquels leurs nationaux entretiennent des relations d'affaires, ou sur le territoire desquels ils résident. C'est à ce point de vue que le crime de haute trahison, dirigé contre tel État, constitue pour tous un commun péril , et le devoir de protection qui leur incombe vis-à-vis de leurs nationaux, même à l'étranger, leur fait un devoir d'aider à sa répression .

2. — Il est encore une autre raison qui invite le législateur de chaque État à poursuivre les attentats commis sur son territoire contre l'organisation politique d'une Puissance étrangère. S'il leur assure l'impunité, il est évident que l'État lésé fera tous ses efforts pour s'emparer de la personne de ceux qui les ont conçus. Tout Gouvernement soucieux de l'inviolabilité de ses frontières doit lui-même empêcher qu'elles ne deviennent le théâtre de menées d'autant plus perfides que leurs auteurs sont plus loin du châtiment. A ce prix-là seulement il pourra imposer aux autres Puissances le respect de son sol.

Examinons maintenant la question de savoir si un État a le droit et le devoir de concourir h la poursuite et à la répression d'un crime politique contre un Gouvernement étranger , alors même que le fait incriminé aurait été commis non plus sur son territoire, mais sur celui de l'État lésé ou d'une tierce Puissance (i).

(1) Jusqu'ici les auteurs, exclusivement prf^occupés des questions d'extradition, ont presque entièrement négligé la solution de ce problème. Les controverses soulevées à propos de l'extradition des criminels politiques sont exposées avec détails dans les monographies suivantes : A. Billot, Traité de l'extradition , Paris, 1874 ; Coninck-Liefsting, Mémoire sur le principe : pas d'extradition pour les délits politiques f La Haye, 1875 ; Teichmann , Les délits politiques, le régicide et l'extradilion, dans la Revue de droit international, XI, 1879, pp. 475 et suiv. ; L. Renault, Des crimes politiques en matière d'extradition, extrait du Journal du droit inter^ national privé, 1880; A. Weiss, Étude sur les conditions de Vextradition , Paris, 1880; Br\ia&, Del delitto politico in rapporlo con Vestradizione^ dans ÏAnnuario délie scienxe giuridiche, sociali e politiche , II, Milano, 1881 , pp. 87 et suiv.; Hoseus, Nichtauslieferiing politischer Verhrccher, dans le Jahrhuch fur Gesctzgebung de SchmoUer, V, 1043 et suiv.; les rapports de MM. Pfenniger et Serment, à la dix-huitième réunion annuelle du congrès juridique suisse (Comptes rendus de cette réunion, Berne, 1880); Soldan, L'extradition des criminels politiques, extrait de la Revue générale du droit, Paris, 1882, et A. Curet, Des délits politiques au point de vue de l'extradition , dans La France judiciaire , 1882, pp. 453 et suiv.

Des deux idées que nous avons développées ci-dessus^ il résulte que, dans cette hypothèse, un État n'est jamais obligé, ou ne Test du moins que dans une mesure très restreinte , à punir Tattentat dirigé de son territoire contre des institutions politiques étrangères. L'attentat a-t-il été consommé à l'étranger, cette circonstance, purement extérieure et sans influence aucune sur sa criminalité intrinsèque , suffit à exclure toute compétence de sa part, ainsi que nous allons le voir (1). L'État étranger, lorsqu'il a à connaître d'un délit politique, s'attache, nous le savons, plutôt aux atteintes, même inattendues, qu'il a portées aux droits et aux intérêts privés, qu'aux résultats politiques poursuivis par son auteur.

On comprend , dès lors , qu'un Etat impose un respect absolu de ses intérêts à ceux qui se trouvent sur son territoire et qui y vivent à l'abri de ses institutions ; et l'on comprend aussi qu'il les rende responsables du dommage qu'ils leur auront involontairement et accidentellement causé. Il est donc entièrement dans son droit, lorsqu'il punit un crime politique contre un Gouvernement étranger, à raison du contre-coup indirect et parfois tout à fait imprévu qu'il en a ressenti.

Mais on aurait peine à soutenir que l'État exerce des droits semblables sur Pétranger qui se trouve hors de ses frontières ; que la France, par exemple, quelque indiflTérent que lui soit le maintien de la forme impériale au Japon, puisse édicter des peines contre ceux qui tenteraient de la renverser par la force , en se fondant sur cette seule considération que les banqueroutes occasionnées par la révolution pourraient atteindre des sujets français résidant au Japon.

Il est plus évident encore que la seconde raison que nous avons invoquée ci-dessus pour justifier la répression d'un délit politique dirigé du territoire national contre un État étranger disparaît, lorsque l'attentat a été commis au dehors. Si, dans ce dernier cas, l'État lésé ne peut mettre la main sur le coupable, ce n'est pas par respect pour l'inviolabilité de notre territoire : il ne peut s'en prendre qu'à la négligence ou à l'impuissance de ses agents qui lui ont permis de se réfugier chez nous. Peut-on voir dans ce manquement à leurs devoirs un titre à notre concours ?

De ce que l'État a parfois occasion de punir certaines infractions politiques commises sur son sol contre la sûreté d'une autre Puis-

(1«* août) ; M. van Ôteenwyk , Over de misdryven tbaarby toegens hun slaatkundtg KaraUteff uitlevering is uttgesloterif Leyden, 1877; Roszkowski, Axylach % Okstradijcij , Lemberg, 1882.

(I) Voy., en ce sens, von Mohl, Staatsreckt, Vôlkerrecht und Politik, t. I, pp. 7l7 et suiv., et von Bar, IrUemationales Privat-und Strafrechty p. 597, note 16.

sance, il ne résulte donc pas nécessairement qu'il soit également tenu de participer à la répression de celles qui ont été commises sur un territoire étranger. Les raisons qui déterminent sa conduite dans le premier cas font défaut dans le second.

Si l'État est tenu de livrer le fugitif qui, sur un territoire étranger^ a commis contre des intérêts étrangers un crime de droit commun d'une certaine gravité, il ne faut pas en conclure qu'une obligation semblable lui incombe vis-à-vis du criminel politique. Lorsque l'infraction commise à l'étranger ne porte atteinte ni à la vie ^ ni à la liberté , ni à l'honneur , ni à la fortune , en un mot à aucun intérêt commun à tous les hommes sans distinction de nationalité, mais ne ne vise que des intérêts et des droits garantis seulement par la constitution particulière de tel État étranger , le pays de refuge n'a pas les mêmes motifs pour le punir. Aussi bien ne peut-on poser en règle générale qu'un crime politique , commis à l'étranger contre un Gouvernement étranger , doive toujours , dans quelques circonstances qu'il se soit produit, faire l'objet d'une poursuite et d'une répression sur le territoire du pays de refuge, à l'égal d'un crime de droit commun. Le danger d'une aggression contre les institutions d'une Puissance étrangère est presque illusoire, car, le plus souvent, les occasions feront défaut au réfugié. Et même la récidive n'est pas à craindre, en principe, alors bien que l'on emploierait ce mot dans son sens le plus large et que l'on y comprendrait l'attentat contre le Gouvernement de l'État de refuge. Presque toujours , en eflfet, l'individu placé sous le coup d'une incrimination politique ira demander asile à un pays dans lequel les idées qu'il défend sont déjà pleinement réalisées, ou du moins si près de l'être, que sa révolte y sera appréciée d'une manière toute différente que dans sa patrie : dès lors, ses entreprises n'auraient aucune raison d'être. A supposer qu'il en soit autrement et que la gratitude qu'il doit éprouver pour le Gouvernement qui le protège ne suffise pas à lui interdire tout dessein hostile contre lui , quel intérêt aurait-il à renverser des institutions qui lui sont étrangères ? Dans tous les cas , il n'aura ni les moyens d'action, ni les relations qu'une semblable entreprise rend nécessaires. Et si , malgré tout , le réfugié politique inspire quelque crainte pour l'avenir, le Gouvernement qui l'abrite est toujours maître soit de l'expulser, soit de l'interner dans telle partie de son territoire où il sera hors d'état de nuirfe , comme il pourrait le faire, à juste titre, pour un malfaiteur de droit commun.

Généralement, la présence d'un réfugié politique sur le territoire national n'engendre pas les mêmes inquiétudes et les mêmes dangers qui commandent la poursuite et l'extradition du criminel ordinaire en fuite. Il n'en est autrement que dans les rapports de petits États

de mérqe race et possédant des institutions semblables. C'est ce qu'a voulu exprimer V Observateur autrichien {Der oesterreichische Beobachter) lorsque, parlant des États qui composaient la Confédération germanique, il dit, non sans quelque exagération, « qu'il y a beaucoup moins de danger à protéger un malfaiteur de droit commun étranger qu'un criminel politique. » Mais une pareille conclusion ne saurait être appliquée à l'Europe moderne, qui se décompose en groupes très distincts , organisés, pour la plupart, d'après le principe des nationalités. Très souvent, aujourd'hui, les habitants du pays de refuge éprouvent, d'une façon tout au moins passagère, d'ardentes sympathies pour les réfugiés politiques , alors que rien , ni dans leur personne, ni dans la cause pour laquelle ils ont lutté et souffert, ne paraît devoir leur mériter la faveur d'un peuple libre. C'est une chose naturelle que ceux qui sont restés spectateurs désintéressés de la lutte compatissent au sort de révoltés vaincus , même avec justice , dans un combat inégal, et traités peut-être avec barbarie par le parti triomphant. Ce sentiment, habilement exploité par la presse pour des motifs divers, s'affirme parfois dans les premiers temps avec une telle intensité, qu'un Gouvernement s'exposerait aux difficultés les plus sérieuses en essayant de le combattre par des mesures hostiles aux réfugiés. D'ailleurs, quelle que puisse être l'indignité de ces derniers, il faut bien reconnaître que la peine dont ils sont menacés est, dans tous les cas, d'une extrême rigueur. L'escroc, le voleur, l'assassin supporteront l'exil avec philosophie : que leur importent leur patrie, leur pays d'origine ? Pour eux ubi bene , ihi patria. Mais quand il s'agit d'hommes qui ont défendu une idée qu'ils croyaient juste, si condamnable qu'elle fût à d'autres yeux , la perte de leur patrie , qu'ils aiment par-dessus tout , est toujours un châtiment cruel.

L'attitude de l'État au regard des criminels politiques réfugiés sur son sol sera déterminée par des considérations qui n'ont rien de juridique, il lui est donc impossible de poser une fois pour toutes, en règle générale , que toute infraction politique commise à l'étranger contre une autre Puissance tombera sous le coup d'une poursuite ou d'une extradition. Une semblable affirmation serait souvent contraire aux intérêts matériels ou moraux du pays de refuge. Mais alors , si un attentat de ce genre ne fait pas toujours, en principe , l'objet d'une poursuite ou d'une extradition, il est de toute nécessité, nous le verrons bientôt, d'y renoncer absolument. C'est en matière de délits politiques que l'adage : Nulla pœna sine lege, est le plus profondément vrai. La loi doit avertir avant de frapper. Nulle part l'arbitraire n'est plus à redouter, et ce serait s'exposer aux plus graves complications internationales que de permettre à un État d'accorder ou de refuser à son gré des poursuites ou une extradition pour des

10 LK DROIT d'extradition

faits absolument identiques. Accorder dans certains cas l'extradition , la refuser dans d'autres pour des faits entre lesquels la loi pénale n'établit aucune difTérence , ce serait^ de la part de l'État , porter un jugement sur la légitimité du Gouvernement qui la demande. Au contraire^ un refus systématique^ opposé à toute demande d'extradition pour délits politiques , exclut le soupçon de partialité pour telle ou telle forme de Gouvernement.

c Un Gouvernement étranger ne saurait voir une ofifense dans Tapplication constante d'un principe ; mais c'est avec raison qu'il se plaindrait d'essuyer un refus qui ne serait pas infligé à un autre Gouvernement (1). » M. Goninck Liefsting, après avoir examiné la question, arrivea cette conclusion fondée, quoique paradoxale en apparence, que : c Refuser Textradition d'un homme accusé de tels faits est dès lors un acte de respect pour la souveraineté de la nation qui la réclame (2). »

De l'ensemble de ces développements, il ressort qu'un État n'a pas de motif pour concourir au châtiment de l'homme qui s'est rendu coupable à l'étranger d'un attentat politique contre un État étranger, et, par suite, pour le déférer à sa juridiction nationale ou pour le livrer soit à l'État lésé , soit à la tierce Puissance sur le territoire de laquelle l'infraction a été commise (3). Voilà pourquoi le droit international doit faire une place à part aux délits politiques (4), et voilà aussi pourquoi il convient d'apporter quelques exceptions au régime auquel ils se trouvent soumis. C'est ainsi que l'on comprend parfaitement l'extradition d'un criminel politique dons les rapports de deux États unis entre eux par des liens juridiques plus étroits que ceux qui naissent du droit des gens (5), et tout aussi bien lorsque le fait qui

(1) Von Bar, Internat, Privat-und Strafrecht, p. 594.

(2) Mémoire sur le principe : Pas d'extradition pour les délits politiques , 1875 , p. 11.

(3) Cf. Brusa, dans VAnnuario délie scienxe giuridiche^ sociali e politiche y II , pp. 115 et suiv., et Serment, loc, sup. cit., p. 112.

(4} M. von Liszt conteste à tort, nous semble-t-il , ce point de vue dans son Rapport au congrès des juristes allemands ( voy. la Zeitschrift fur Strafrechtswissenschafl, II, pp. 65 et 74 ),

(5) L'extradition pour délits politiques est admise dans les rapports de l'Autriche et de la Hongrie (Circulaire du Ministre de la justice autrichien du 26 mai 1875 , n" 6742). 11 en est de même entre les différents États composant la République de l'Amérique du Nord (art. IV. sect. 2 de la constitution fédérale, dans Daresle, Les constitutions modernes, Paris, 1883, t. II, p. 400; sect. 5278, des statuts revisés, RevisedStatutcs, dans ^pe&r y Law of extradition, Albany, 1879, p. 415]. En Suisse, aux termes de la constitution de 1848 (art. 50) et de celle du 29 mai 1874 (art. 67 ; Dareste, op. cit,, t. I, p. 455), les cantons ne sont pas tenus de se livrer Tun à l'autre les criminels politiques (loi fédérale du 24 juillet 1852, § 4; voy. Schauberg, Das

APPLIQUÉ AUX DÉLITS POLITIQUES . Il

lui est imputé a blessé un intérêt de civilisation commun à toutes les nations. Est-il démontré qu'un mouvement révolutionnaire n'est pas seulement dirigé contre l'organisation politique de tel État déterminé, mais menace de renverser par ses violences l'organisation sociale qui est aujourd'hui celle de tous les États civilisés? Il ne nous semble pas douteux que tous les Gouvernements dont l'existence est ainsi mise en péril sont intéressés à unir leurs efforts contre lui < par une sorte d'assurance mutuelle. > Cette hypothèse peut-elle se présenter? Nous n'avons pas à le rechercher ici (1).

En dehors des raisons générales ci-dessus indiquées, qui s'opposent soit à Textradition de l'inculpé, soit aux poursuites exercées contre lui sur le territoire de l'État de refuge, il en est d'autres plus spéciales aux délits commis à l'étranger contre un Gouvernement étranger. S'il n'est pas possible de les réprimer sur le territoire national, c'est qu'il est difficile d'instituer une juridiction suffisamment éclairée sur la situation de l'État lésé pour rendre une décision équitable, et qu'en outre celte juridiction serait fort embarrassée pour apprécier la légitimité des institutions étrangères. Ce qui, d'autre part, met obstacle à l'extradition, c'est la crainte de livrer les réfugiés à la dis-

intercantonale Strafrecht derSchweiZyftp. tl,3l etsuiv.); mais ils sont obligés de les déférer au tribunal fédéral, si rinfraction qu'ils ont commise tombe sous le coup de l'art. 112 de la constitution (Serment, loe. cit,, pp. 144 et suiv.)* Toutefois, le nombre des cas dans lesquels l'extradition des délinquants est possible pourrait être sensiblement augmenté par une modification apportée à cet art. 112 (comp. art. 52 de la loi fédérale du 4 février 1853), en conformité du vote récemment émis par le Conseil national {Zeitschr. f. Strafrechtswissenschaft ^ III, 745). Tant qu'il n'y a pas eu en Allemagne de Code pénal unique, l'obligation réciproque d'extrader, à laquelle étaient soumis les États confédérés de l'Allemagne du Nord. se limitait aux délits de droit commun ( loi sur l'assistance judiciaire du 21 juin 1869, |g 21 à 31 ). Aujourd'hui, on applique en cette matière les principes posés sur la compétence par la législation criminelle de l'Empire : il ne peut être question d'extradition proprement dite. — Le Code pénal unique est entré en vigueur pour les États de la Confédération de l'Allemagne du Nord le 1*' janvier 1871, ce pour le nouvel Empire allemand le 1**^ janvier 1872.

(1) Cf. Bluntschli , dans son Rapport à l'Institut de droit international {Annuaire, 1882, p. 105); A. Wciss. op. cit., pp. 163 et suiv. ; Martens, dans les discussions de l'Institut {Annuaire, 1882, p. 117), et surtout Wahlberg, dans la Zeitschr. fur das Privat^und ôffentliehe Recht der Gegenwart { 1880 , VII , pp. 499 et suiv.) : cet auteur, à propos de la publication de M. von Schirach (dans le Neue Archiv des Criminalrechtes , 1850), distingue les crimes politiques et les crimes sociaux; mais lui-même voit dans une conception hâtive et inconsidérée de ces derniers « une source d'erreurs et de difficultés pratiques » (voy. p. 502, loc. cit.) , tant que les bases sociologiques d'une semblable classification ne seront pas dégagées. Voy. cependant Serment {loc, cit., pp. 118 etsuiv.); von Liszt, dans la Zeitschr. f. Strafrechtswissenschaft (II, pp. 76 et suiv.), et la remarquable dissertation du D' Lammasch, dans la même Refjue (III, pp. 382 et suiv.).

12 LE onoiT d'extradition appliqué aux délits politiques.

crétion de leurs ennemis politiques^ alors que ceuxK^i sont encore dans le premier enivrement de la victoire , et ont encore le ressentiment amer des dangers et des souffrances qu'ils viennent de traverser. M. Robert von Mohl a exprimé ces idées d'une manière particulièrement saisissante : c L'extradition des accusés politiques peut être fatale au vrai droit et à la véritable vertu civique. En protégeant un despotisme sans scrupule et en prêtant la main à des condamnations iniques, elle couvrirait d'un opprobre éternel l'État qui l'aurait accordée. Même rÉtat dont la politique serait ordinairement la plus humaine ne pourrait inspirer aucune confiance à l'accusé livré : l'histoire de tous les temps et de tous les peuples est là pour le dire. — A peine les poursuites dirigées spontanément contre lui par l'État de refuge seraient-elles praticables. — Il ne saurait, en effet, être agréable à un État lésé de voir débattus, par des fonctionnaires étrangers, la légitimité de ses institutions et les droits qu'il exerce sur ses nationaux; l'acquittement, toujours possible, du réfugié lui causerait un dommage moral beaucoup plus grave que ne l'aurait fait une impunité complète. Aussi, loin de solliciter le concours de la justice étrangère, repoussera t-il peut être son intervention dans le cas où elle viendrait à lui être offerte. Et, d'un autre côté, il est évident que le défaut de concours de sa part, en ce qui touche notamment la preuve du fait incriminé , rendra le plus souvent la procédure complètement inutile. Dès lors, n'est-il pas préférable de rejeter ce procédé de répression (1)? »

(1) Von Mohl , Die vôlkerrechtliche Lehre vom Asyle , dans son livre Staatsrecht, Vôlkerrecht und PoliUky t. I, pp. 717 et saiv.