SP

l'usage est caractérisé presque constamment par l'absence de développement, parce qu’un seul membre de l'Assemblée y rencontre un seul membre du Gouvernement. L'interpellation au contraire, dès qu’elle a été introduite par son auteur, devient impersonnelle, c’està-dire engage un débat susceptible de mettre en scène tous ou plusieurs membres de l’Assemblée et en tous cas terminé par un vote de la Chambre ; aussi il présente cet inconvénient, comme l’a dit M. de Pressensé, de « soulever un marteau-pilon à vapeur pour casser une noix » et de substituer plusieurs fois l’an, ce que les Anglais appellent des débats en grand appareil (full dress debates) à de précis, typiques et brefs interrogatoires (1).

On peut, semble-t-il prévoir la disparition, du moins la diminution en France des interpellations ; un savant auteur, M. Duguit (2), est même allé jusqu’à parler comme d’une chose faite et déjà éprouvée de « l'annihilation à peu près complète du droit d’interpellation » ; nous croyons bien plutôt, comme l’écrivait encore M. Delpech, que, si l’évolution doit se faire dans le sens

(1) V. Delpech : A propos de quelques modifications au règlement de la Chambre des Députés (I Le régime nouveau des questions), dans la Revue du Droit public, no 3, Juillet-Octobre 1909, — et le Rapport de M. Francis de Pressensé (Annexé à la séance du 23 Mai 1907) cité dans cette étude.

(2) Manuel de Droit constitutionnel, $ 129, p. 913.

indiqué par M. Duguit, l’avantage quant au nombre et d'après la tradition demeure encore à l’interpellation c'est précisément la question des origines de cette tradition toute française que nous allons essayer d'élucider dans cette monographie ; au terme de nos recherches nous l'avons trouvée neuve comme au jour où nous l'avons entreprise, sur les conseils du maître dont nous rappelions le nom tout à l'heure, avec cette seule idée préconçue qu'en cette matière comme en tout autre, « l'étendue des droits livrés au corps législatif pour agir sur l'opinion (est) souvent une bonne et exacte mesure de l’état politique d’un peuple ».

Nous aurons ainsi à examiner ce qu'il en a été de l’interpellation et de son développement sous la Monarchie de Juillet, car c’est à cette époque que d’après nous, elle remonte vraiment ; mais il nous faudra, aupiravant, conformément aux exigences d’une bonne méthode historique, rechercher pourquoi elle date seulement de cette époque, et comment, à l’époque antérieure elle ne fut point soupçonnée peut être, ordinairement pratiquée ou préférée manifestement à d’autres procédures rattachées par exemple à la discussion de l'adresse, à l'examen des pétitions ou au vote du budget.

Le principe et le jeu de la responsabilité ministérielle

à l’avènement de la Monarchie de Juillet

Il ne suffit pas de répéter que dans les chambres « l'habitude des interpellations a été introduite après la Révolution de 1830 »; ce faisant, on a pour soi, comme nous le dirons dans la suite, le témoignage bien autorisé d’un homme fort expérimenté en la matière M. Mauguin, lequel repète à la tribune de la Chambre des Députés, le 4 Mars 1834, le 22 Février 1840, et d’autres fois aussi, que l’usage était précédemment de « choisir l’occasion que présentait une pétition quelconque ou un article de loi, pour se livrer à des interpellations, à une discussion générale tout à

fait étrangère à l’objet en délibération (1) » et, d’une manière plus ferme encore, que « sous la Restauration lorsque la tribune était souvent fermée, on avait pris l'habitude... de faire revenir les questions les plus éloignées, car il suflisait alors de quelque artifice dans le langage (2) ». Il faut aller plus loin si possible, et, à cette fin, se demander ce qu'il en était vraiment, à l'époque de Louis XVIII et de Charles X, de la responsabilité ministérielle : c’est à pareille question, en effet, que se ramène tout le problème, car l’interpellation n’est, au total, qu'une pièce d’un mécanisme constitutionnel complexe, qu'un moyen de procédure pour faire jouer une règle de fond, qu'une manifestation et une sanction du contrôle de la majorité des Chambres sur des Ministres tenus d'aller harmonieusement avec elle.

La Charte de 1814, envisagée en sa lettre, admettaitelle la règle et le moyen ? La pratique fut-elle en accord ou en progrès sur le texte ? Et, si oui, comment se fit l'élargissement de pratiques repoussées ou du moins trés restreintes à l’origine ? Se mettre en mesure de répondre à cette triple question c’est engager directement la matière de cette monographie ; 1l nous est possible, au surplus, d'y procéder assez brièvement, parce que la question a été suffisamment touchée, sinon

traitée complètement dans les ouvrages, livre ou thèse,

{1-2) Moniteur Universel, ann. 1831, p. 483;... 1840, p. 360,

de MM. J. Barthélemy et J. Bonnefon sur L’introduction du régime parlementaire en France sous Louis XVIITet Charles X (Paris, Giard et Brière 1904) et Le régime parlementaire sous la Restauration (Thèse doct. Paris. Giard et Brière 1905); nous aurons donc simplement à relater quelques faits que ces deux auteurs ont exposés, mais appréciés de manière parfois discordante, en faveur Fun du Parlement, l'autre de la Monarchie : Cette divergence, du reste, n’a rien de très surprenant aux yeux de quiconque se rappelle le caracindécis qui est celui de la Charte de 1814 elle-même. On sait, en effet, — Bagehot le dit très expressément dans ses Mémoires — qu'eu égard à la géneralité de ses dispositions et à l’imprécision de ses termes, « les ultras la considéraient comme un eompromis momentané et déclaraient la Restauration incomplète, tant que le Roi, fort de son droit héréditaire, n’aurait pas, avec l’aide de Dieu et de son épée, remis chaque chose et chaque homme en sa place ». On se souvient aussi qu’elle n’obtint guère plus de crédit auprès des libéraux, dont la doctrine oflicielle était faite des idées de Benjamin Constant et de Chateaubriand, et que le parti aflicha constamment la prétention théorique de lui faire subir une évolution extensive dans le sens de la coutume parlementaire anglaise : « La constitution anglaise est-il écrit dans les Réflexions poliliques (1),

(1) Œuvres de Chateaubriand, édit. Gosselin, 1836, in-12, t. XVIII, p. 134

est le fruit de plusiers siècles d'essais et de malheurs, et nous en voulons une sans défaut dans six mois !.…. Tout est perdu parce qu’on n’a pas tout !... Nous qui commençons le gouvernement ne nous manque-t-il rien pour le bien conduire ? Ne vaut-il pas mieux qu'il se corrige progressiment avec nous que de devancer notre éducation et notre éducation et notre expérience ? ». C'était là vue sage et d'avenir : Royer-Collard nia, au contraire, à la tribune (1), que les chambres françaises, enfermées dans un texte, pussent l’assouplir à leur avantage ; les comparant au Parlement anglais, « qui peut tout faire parce qu'il a tout fait » il niaïit la possibilité de toute imitation avec cette raison : « Qu’avez vous à emprunter de là, vous, mandataires, non des siècles, mais de la Charte ? » ; les événements lui donnèrent tort : les institutions fondamentales, et les aspirations politiques de tout pays (cela fut vrai spécialement du régime parlementaire) loin de se laisser enfermer ni étouffer dans des textes rigides et forcément imparfaits, prétendent à une certaine latitude et° arrivent fatalement à modifier et modeler des mœurs politiques la veille insoupçonnées. En fait, l’établissement et l'observation des règles réputés essentielles du

gouvernement parlementaire se produisirent contre le

(1) Séance du 3 Juin 1824, arch. parl., 2me série, t. XII p. 193. |

gré, du moins sans le concours de deux monarques constitutionnels qui se succédèrent, sur le trône. Louis XVIII a été accusé d’indiffèrence quant à ses fonctions gouvernementales et de résignation trop aisée à l'influence des étrangers, à la volonté de ses amis ou à la domination de la favorite Madame du Cayla ; l’autre a été présenté comme inintelligent, de principe ou par le fait d’une volonté délibérée, de son rôle de monarque parlementaire (1). Certains ont relevé avec âpreté ces appréciations ; il ne nous appartient pas ici de procéder à la critique délicate de ces jugements ; certains indices doivent être observés, et leur constatation suffit en l'espèce. C’est, d’abord, que Louis XVIII sut parfois, en matière diplomatique notamment, maintenir ses volontés propres ; mais que, le plus souvent, avec cette affirmation répétée volontiers que son intervention trop positive se concilierait mal avec la juste indépendance de ses ministres, il cèda aux nécessités parlementaires, « à la tyrannie des circonstances et aux agissements des partis ». C’est, d'autre part, une remarque dans le même sens pour Charles X ; représenté communément, par les partis

antidynastiques, alors qu'il n’était que comte d'Artois,

(1} Barthelemy, op. cit., p. 97, 104, et l’art. de M. Delpech sur le livre de M. Barthelemv, dans la Revue du droit publie, 1905, p. 213 et suiv. — Vadrennes, Vie de Charles X (Paris 1879, 3me édit.)t. 2, p. 154 et suiv.

comme un ennemi irréconciliable des institutions nouvelles, un prince résolu à tenter une contre-révolution et l'ennemi juré de la Charte, impatient de l’abolir, il eut sans nul doute des velléités de tout changer et, comme l’écrivait Guizot à de Barante après la mort de Louis XVIII (1), de remplacer le pouvoir ministériel par le pouvoir royal, en réduisant Villèle de la condition de maître à celle de serviteur ; mais, défaillant en ses principes, inconstant et sans fermeté, dépourvu surtout de sens ou de perspicacité politique, il fut l'instrument ou la dupe du parti des ultras entre tous impopulaire ; et ceux-là mêmes qui veulent être le plus indulgents ne répugnent pas à lui appliquer le mot de Rivarol sur Louis XVI (2): « Les vertus d’un monarque ne peuvent pas être celles d’un particulier ; un roi honnête homme et qui n’est que cela est un pauvre homme de roi ».

Ce n’est donc pas du côté du monarque que l'énergie des Chambres à développer lears prérogatives rencontra des obstacles. Ce ne fut pas non plus, à la première heure, du côté des ultras ; tout au contraire : la chose vaut même d’être remarquée aussi, car il est peu

d'exemples aussi marquants d’une conduite faite d’aflir-

(1) Barante, Souvenirs 1782-1866 (2me édit. Paris. 8 vol. 1890) t. II p. 231, 441 — Pasquier, Mémoires, t. III p. #1 ; — Villèle, Mémoires et correspondance (5 vol. Paris 1888) t. V, p. 105, 121. 174, 213.

(2) Bonnefon, op. eit., p. 18? note 3,

mations catégoriques et de principes libéraux au début, de résistances pratiques et de retraite jalouse à dater de 1816, et dès qus Villèle remplaça au pouvoir le duc de Richelieu. Le même M. de Châteaubriand qui avait écrit au chapitre XV dela Monarchie selon la charte que «sous la Monarchie constitutionnelle c’est l’opinion publique qui est la source et le principe du ministère, » disait, en 1822, ces paroles, auxquelles communie Vitrolles (1) : «Il n’y a en France de monarchie que dans la Couronne ; c’est elle seule qui nous sert de barrière contre les flots de la démocratie. Si donc nous ne défendons pas la prérogative royale, si nous laissons les Chambres empiéter sur cette prérogative, si le Gouvernement croit devoir céder à toutes les interpellations qui lui sont faites, vos institutions naissantes seront promptement renversées, et la Révolution renaitra de ses ruines (2) ». Mais là même M. de Vitrolles avait, en 1815, exprimé une doctrine contraire dans sa brochure Du Ministère dans le Gouvernement représentatif ; les journaux du parti, le Constitutionnel, les Débats et surtout la Quotidienne s'étaient fait remarquer, non seulement par le combat dirigé contre la

Révolution, mais aussi par la lutte menée pour les

(1) Vitrolles, Mémoires, t. TIL., p. 23.

(2) Discours prononcé en 1822, à propos de l’appel de la classe de 1823 — Cf. Villèle, op. cit. t. IV, p. 236.

droits constitutionnels de la Chambre des Députés ; ainsi, des mœurs s'étaient formées : la réaction essayée plus tard par les ultras, dont M. La Bourdonnaie formula les thèses nouvelles fut une vaine tentative, et c'est la vérité tout entière que Duvergier de Hauranne témoin de ces manifestations, exprima comme voici (1) : « Quand on vit de vieux et fidèles royalistes placer hardiment la prérogative du Parlement en face de la prérogative du roi ; revendiquer le droit d'initiative, le droit d’amendement, le droit de déterminer, de régler, de contrôler les dépenses publiques ; déclarer que les élections devaient être l’expression libre et vraie de l'opinion nationale, et que la Chambre sortie des élections, devait exercer une action prépondérante, non seulement sur la direction des affaires, mais encore sur le choix des ministres ; quand en un mot. des doctrines qui, jusqu à ce moment, avaient passé pour révolutionnaires, reçurent le sceau du royalisme, alors un grand pas fut fait vers la réalisation complète de ces doctrines, et tout ce que les royalistes firent plus tard contre elles, ne put effacer ce qu'ils avaient fait pour elles ».

Ces doctrines sur la prérogative des Chambres ne

manquèrent pas, en effet, de marquer un progrès

(1) Histoire du Gouvernement parlementaire en France, 1814- 1848, t. III. p. 420.

vonstant : ce qui était tout d’abord une faculté au profit de l'exécutif se transforma tôt en une obligation à sa charge ; ainsi en fut-il de l'intervention des ministres aux débats; Chateaubriand l'avait signalée comme « conforme à la nature du Gouvernement représentatif » ; contre elle avaient résisté les premiers ministres Dambray, M. de Blacas et même le baron Louis, stylés à cet égard par Talleyrand ; mais, dès la session de 1814 même, l'abbé de Montesquiou comme ministre de l'Intérieur avait, au moins pour certaines discussions, affecté une autre attitude ; et l'usage, que n’eüt point imposé peut-être l’art. 54 de la charte de 1814, finit par triompher, en ce sens que les ministres devaient, devant les Chambres, souffrir la discussion de leurs projets ou de leurs actes (1).

Il ne s'ensuit pas que la doctrine parlementaire fût admise dès lors dans son intégralité ; il faut arriver en 1830 pour voir cette doctrine se généraliser et s’intrôniser dans la vie publique, avec le programme que traçait M. Thiers le 3 janvier de cette année, dans le pre. mier numéro du National : «.. Une Assemblée électiv e

(4) 11 n'empêche qu’en plusieurs circonstances, le chef du ministère ne se mêla point aux débats pour défendre la politique du Gouvernement : ainsi fit le duc de Richelieu, lorsqu’en 1820, à l’occasion de l'adresse, le 3 mai, Manuel déposa un projet de blâme de la politique générale (Arch. parl., 2 série, t. XX VII,

envoyée pour représenter le pays, faire prédominer son esprit, non pour nommer les ministres, mais pour les faire nommer par l'usage qu’elle fait de ses votes, n’administrant pas de ses mains, mais par les mains des hommes qui ont sa confiance », et, quelques jours après dans le même organe avec ces mots plus caractéristiques et célébres : « Le roi règne, les ministres gouvernent, les Chambres jugent. Dès que le mal gouverner commence, le roi ou les Chambres renversent le ministère qui gouverne mal et les Chambres offrent leur majorité comme liste de candidats ». Il y a témérité, au contraire, nous semble-t:il, à affirmer que l'idée et le fonctionnement régulier de la responsabilité politique ministérielle soient contemporains de la charte ou de l’Acte additionnel.

Sans doute, à l’époque des Cent Jours, la prétention avaient été affirmée par Barrère, au nom de la Chambre des représentants à l'encontre de Boulay de la Meurthe, ministre d'Etat, que la présence des ministres, ministre d'Etat ou ministre à portefeuille, était « d'autant plus nécessaire que lui seul peut donner tous les renseignements désirables, et qu’en paraissant à la tribune il achève de donner la garantie de sa responsabilité ». Le mot était bien prononcé : assurer la responsabilité des ministres ; mais deux choses doivent être observées, et elles sont également importantes quant aux affirmations données dans ce chapitre. L'idée était

entrevue, et figurait dans les Principes de Benjamin

Constant, que dans un Gouvernement parlementaire la responsabilité des ministres est la contre partie nécessaire et naturelle du caractère inviolable et sacré de la personne du monarque; mais cette idée cadrait mal avec les conceptions personnelles et les anciennes habitudes de Napoléon ; et ce n’est guère que, peu de jours avant sa seconde abdication, le 17 juin 1815, que Malleville l’énonça (1). D'autre part, il y a loin entre l’affirmation de la nécessité et du dessein d'exercer un contrôle eflectif sur les actes du Gouvernement et l'emploi positif d'un moyen raffiné et à procédure complexe tel qu'est l'interpellation. Bref, le rouage n’avait pas été inventé, parce que le mécanisme au perfectionnement duquel il devait plus tard servir n’était encore qu’assez rudimentaire.

La même chose peut être dite, toutes proportions gardées, quant au régime politique de la Restauration ; il nous parait, en effet, d’une parfaite exactitude de conclure à cet égard avec M. Bonnefon, op. cit. p. 217 (sauf à faire remarquer que deux des auteurs cités n'ont

point eu sur la prérogative parlementaire une opinion

(1) Cf. Benjamin Constant, Principes de politique (mai 1815), p. 45, 158 sv. ; Buchez et Roux, Hist. parlementaire de la Révolution française, 1838, t. XI, p. 178. — V. aussi dans la Revue du droit public, t. VII, ann. 1897, l’art. très important de M. René Jacquelin, sur Les Cent-Jours et le régime parlementaire.

soutenue) : « Bien qu’aflirmé par des théoriciens comme Benjamin Constant, Chateaubriand, le droit pour la majorité de la Chambre d’exiger le renvoi des ministres qui ne sont pas d'accord avec elle, n’est pas nettement et universellement reconnu à cette époque. Il est formellement nié par les doctrinaires et tous ceux qui s’appuyaient sur l'interprétation stricte et littérale de la charte. Et siles ultras de la Chambre introuvable revendiquèrent sur ce point la pratique parlementaire, il faut dire qu’ils se gardèrent bien d’en accepter jamais la théorie. En réalité, la mise en accusation pour les crimes de trahison et de concussion, le refus de crédit pour les fautes moindres apparaissent à cette époque comme les deux seuls moyens de sanction légale, constitutionnelle, auxquels puisse aboutir le contrôle parlementaire ». Ainsi, point de responsabilité politique au sens commun de ce terme dans la langue parlementaire ; et surtout point de mécanisme formel d’interpellation.

Point de responsabilité politique au sens commun de ce terme tout d’abord. — Ceux qui firent ou reçurent la Charte ne parlèrent de la responsabilité politique que pour en rejeter le principe: ainsi il en fut au Conseil d’en haut deux jours après la promulgation de la constitution nouvelle, comme on l’aperçoit en un fragment des Archives parlementaires (2° série, t. XIV, p. 85); ainsi il en faut juger d’après les Réflexions politiques de Chateaubriand, publiées en décembre 1814 et visant

d'une manière manifeste et exclusive l'existence d’une responsabilité simplement morale avec ces mots (ch. XIV): «Un homme absolument nul ne peut occuper longtemps une première place sous un gouvernement représentatif. Attaqué par la voix publique et dans les deux Chambres, il serait bientôt obligé de descendre du poste où la seule faveur l’avait fait monter ». — Ceux qui en éprouvèrent ou dirigèrent les premiers essais n’en eurent ni la répercussion ni les triomphes en 1814 le comte Ferrand désapprouvé par la majorité de la Chambe à la suite du rapport fait par Bedoch sur le projet de loi relatif aux biens des émigrés conserva le pouvoir et les faveurs de Louis XVIIE (1), et ce fut la tactique de ce roi d'intervenir souvent dans les conflits ministériels et de prononcer souverainement sur le litige, comme s’il ne devait que continuer la vieille conception monarchique française et se faire par suite l'arbitre entre tous les pouvoirs (2). Dans les premiers mois de 1821, la Chambre entendit comme un réquisitoire du général Donnadieu contrele ministère Richelieu; mais elle y demeura sourde (3), comme si l'affirmation du droit pour la Chambre de décider du sort des ministères était en contradiction avec les dispositions de la Charte;

(1) Pasquier, Mémoires, t. III, p. 33.

(2) V. Barthélemy, op. cit., p. 99 et sv.

(3) Dareste, Histoire de la Reslauration, (1879), t. I, p. 462.

c'était, du reste, la thèse non déguisée des royalistes que l’art. 13, d’après lequel «les ministres sont responsables », enfermait seulement un principe vague et général, et qu’au surplus l'esprit général de la Charte et la pensée non douteuse de ses auteurs ne permettaient pas d’en induire la règle de la responsabilité politique. De même à la fin de 1827, lorsque les élections subséquentes au rétablissement de la liberté de la presse en nécessitant une fournée de 76 pairs et la dissolution de la Chambre, eurent renforcé l'opposition de gauche et d'extrême droite contre le ministère Villèle, celui ei, réduit à l'appui de 170 voix, ne démissionna point ; et, parce que, dans la réalité des choses, « constitutionnellement parlant », le principe de la responsabilité n’avait point acquis autorité souveraine, il se contenta, pour l'heure, de solliciter l'appui du ro; et de proposer l’abandon des projets tels que la restriction de la liberté de la presse ou le licenciement de la garde nationale insubordonnée, qui avaient provoqué la coalition (1).

Cependant on était ainsi aux dernières années de la Restauration, en sorte que se trouve fort réduite l'autorité du précédent contraire, invoqué par M. Barthélemy: Cet auteur voit dans la chute du ministère

LU (1) Villèle, op. cit. p. 284-296 ; Dareste, op. cit, t. II, p. 323 ; Barthélemy, op. cit., p. 286.

Richelieu survenue en 1821 l'observation de « rites parlementaires » et de principes dont le duc lui-même aurait promis l'observation en affirmant son dessein « d'acclimater en France le gouvernement parlementaire » et « de bonne foi l'établissement du gouvernement représentatif suivant l'esprit et non d’après la lettre de la Charte (1) ». Il est, à ce sujet pris à partie par M. Bonnefon (2) ; celui-ci essaie tout d’abord cette argumentation plus décisive que par «esprit» le duc de Richelieu entendait « l'esprit qui avait guidé ses auteurs, la pensée maïîtresse de leur conception géncratrice de leur pensée»; il nous parait mieux inspiré lorqu'après M. Thureau-Dangin, il interprète les propos du duc de Richelieu d’après la psychologie de cet aristocrate, intelligent de la mission élevée et réconciliatrice de la Restauration, pénétré d’une foi médiocre dans la vertu et la durée du régime représentatif en France, allé aux institutions nouvelles par une compréhension droite et loyalement raisonnée de leur nécessité présente.

Moins aisément peut-être on se dégagerait d’un autre fait, de la retraite du ministère libéral Martignac le 8 août 1829, après que celui-ci bättu par la gauche qui n'avait pas répondu à son appel, et par la droite,

(1) Barthélemy, op. cit., p. 129, 282.

(2) Bonnefon, op. eit., p. 240-243 : Thuréau-Dangin, Royalistes el Républicains (1888), p. 174.

qui refusait de le soutenir eut essuyé divers échecs, dont le plus connu est celui du projet d'organisation départementale et communale ; il ne nous paraît pas utile de discuter là dessus, pour montrer au besoin que la démission collective du Cabinet n’intervint qu'après des mises en minorité successives et quand le roi lui retira son appui après avoir constaté la perte définitive pour ses ministres de toute autorité dans les Chambres; la démonstration ne serait pas impossible ; mais mieux vaut reconnaître qu’à l’époque où intervint le fait dont il s’agit il pouvait marquer ou inaugurer une étape nouvelle dans l’évolution constitutionnelle, concomitante à « l’action prédominante de la Chambre dans le gouvernement », comme disait M. de Martignac, se produisant «à mesure que le progrès naturel des institutions représentatives élève la Chambre des Députés à la place qui lui appartient dans le gouvernement », comme disait Royer-Collard. — C’est précisément cette évolution que nous retracerons dans cette thèse, à propos de l’interpellation, car celle-ci en est un indice ; mais, pour bien mesurer aussi la portée de cette innovation parlementaire, il faut indiquer très sommairement encore comment, jusqu'à la veille de la Monarchie de juillet il n’y eut, à la Chambre, que des procédés déguisés ou détournés de contrôle et point d’interpellation. \

Point de mécanisme formel d’interpellation directe, disons-nous. — Ainsi précisée, la formule nous parait

à l'abri de tonte discussion, pourvu qu'on la comhine avec la réserve d’un fait et une précision de termes. Le fait à dégager se réfère à une tentative de réquisition directe de renseignements, l'unique apparemment qui fut adressée, sous la Restauration, au ministère, C'était à la séance du 5 juin 1820, au lendemain de désordres qui avaient eu la place Louis XV pour théâtre et pour suite la mort d’un jeune homme ; M. de Serre pris à partie répondit en affirmant l'ouverture d’une instruction criminelle et promettant la garantie de la paix publique ; plusieurs députés avaient été insultés aussi ;

Camille Jordan proposa à la Chambre de suspendre ses

. séances jusqu'à ce qu'ample satisfaction eût été fournie

à ses désirs ; l'affaire en resta là parce que la solution n'était ni facilitée par la Constitution, ni secondée par l'expérience parlementaire. — Quant à la précision à fournir des termes de la formule, elle consiste à dire que, faute d'user de l’interpellation et avec elle de diriger immédiatement et directement sa critique contre les actes du gouvernement, la Chambre des Députés préparait cet usage et s’habituait à cette critique par les traditions qu'elle avait hautement et habilement établies quant au vote du budget, à l'examen des pétitions et à la discussion de l'adresse.

Il n’a été jusqu'ici, et il ne va être ci-après question que de la Chambre des Députés; il n'y à nul motif de s'en étonner : le mieux qu'il yest, en effet à dire de la Chambre des Pairs, c’est qu'elle n'avait aucun caractère

représentatif et partant qu’elle n’eut point d'action politique; nous avons lu dans le livre très imprégné de: la pure doctrine parlementaire de M. Esmei et nous avons aussi entendu soutenir dans ses cours de droit constitutionnel par l’un de nos anciens maiïtres cette thèse, appuyée de Châteaubriand et soutenue de toute une série d'exemples et de faits que les Chambres Hautes sont impuissantes à mettre en jeu la responsabilité ministérielle (1) ; cela suffirait peut-être ; cela se doit, en tous cas, combiner avec les opinions non douteuses sur la quasi inexistance politique de cette Chambre des Pairs, grossie maintes fois de fournées (2), qui était diminuée comme par avance par des exclamations comme celle-ci, de M. de Villèle: « Des pairs! j'en ferai tant qu'il sera honteux de l'être et honteux de ne l'être pas! », et que les mémoires de d'Haussez comparent à « une espèce de cimetière où l’on enterrait pour qu'il n’en fût plus question les nullités

en faveur et les supériorités que l’on redoutait (3) ».

(1) Chäteaubriand, ch. XV et XXIV de la Monarchie selon la Charte — et J’argumentation nourrie et saïsissante de M. Esmein, op. eit., p. 6258 v. — V. d'ailleurs en sens inverse, Pasquier, Mémoires, t. IV, p. 130; Lanjuinais, Essai historique et politique selon la Charte, p. 206, 213, 264, 275.

(2) Sur les fournées, Barthélemy, op. cit , p. 295 et sv., — et Moniteur Universel, 7 Nov. 1827, p. 1533.

(3) Dans la Revue de Paris, du ter mai 1896, p. 134.

L'action de la Chambre des Députés vaut donc seule d’être retenue; les moyens par lesquels elle s’exerça furent eux-mêmes, d’ailleurs de fréquence et d'énergie très différentes : la chose ressort bien de quelques explications.

Le votedu budget, parce qu'il permettait à la Chambre populaire d'examiner les nécessités gouvernementales invoquées à l’appui des demandes de subsides; lui donnait, du même coup, la facilité de discuter la conduite politique du ministère ; les Députés de la Restauration ne manquèrent pas plus d’user de cette faculté que de celle résultant pour eux, après coup, de la discussion et de l'examen de la loi des comptes. Ce n'est point ici le lieu de dire, même en raccourci, comment ils en tirèrent des principes, qui sont fondamentaux dans la législation budgétaire : spécialité de l'appropriation des crédits à des services déterminés (V. surtout l’'Ordonnance du L''" septembre 1827) ; universalité des dépenses et des recettes soumises à l'examen et au vote des Chambres (Cf. Ordonnance du 14 septembre 1822); autorisation préalable requise pour les crédits additionnels (Rpr. L. 25 mars 1817 et Ordonn. 1‘ sept. 1827); ce sont choses très connues de tous et à l'occasion desquelles il convient dès lors de rappeler simplement qu’elles furent tôt acquises après des luttes vives, mais décisives.

Pasquier, de Villèle, Roy, du côté des royalistes dé nonçaient comme atteintes à la prérogative royale la

doctrine libérale et ils soutenaient en thèse que « la conséquence nécessaire de cette vérité fondamentale (qu'au roi seul appartient la puissance exécutive), c’est que le roi a seul le droit de faire aux dépenses l'application de l'impôt ; car l'administration est la partie principale dela puissance exécutive, et celui-là seul administre qui distribue les dépenses » (1) ; c'était, en l'espèce donner à l'octroi des crédits par la Chambre une portée purement indicative, en faire ressortir pour les Ministres une simple obligation morale, et, d’une manière plus générale nier toute subordination du Cabinet aux volontés, aux questions et aux votes de l'assemblée (2). Cependant Manuel, Foy, Benjamin Constant, Laflite, Royer-Collard au nom du Parti Libéral, prétendaient, à propos de tout crédit demandé, pouvoir examiner si et . jusqu'à quel point le Ministre dont le département était intéressé à l'allocation de cette somme avait la confiance de la majorité : ils s’appuyaient, eux, non plus sur la prérogative, mais sur l’idée et la formation concomitante ou même antérieure au budget « d'un véritable

contrat quioblige le Gouvernement envers la Cham-

(1) V. Séances du 5 avril 1820, Archives parl., XXIX, p 65, 123; — et du ? juillet 1820, moniteur univ., p., 935.

(2) V. Boucard et Jèze, Eléments de la science des finances t.], p. 208-210,

bre et la Nation » (1) ; ce qui revenait à donner un sens limitatif an vote financier, à fixer une obligation légale aux Ministres, et à tolérer à propos des comptes des discussions politiques étendues contre le Gouvernement. « Je ne reconnais point que nous encourions un blâme mérité, et que nous faussions le système représentatif, lorsque nous ne votons pas sans examen une loi qui doit régler les comptes que les Ministres nous présentent. Je ne puis croire que le droit de discuter les dépenses faites ou à faire ne soit, comme ils ont la bonté de nous l’apprendre, que le droit de les consentir ». Ainsi avait parlé Benjamin Constant, le 5 avril 1820 ; la tradition du droit de la Chambre fut dès lors établie ; la preuve en résulte surabondamment de discussions demeurées célèbres et typiques du genre de celles auxquelles se livrèrent dès 1821 le général Sébastiani et Bignon, et qui furent prétexte à une critique entière de la politique intérieure ou extérieure du Ministère.

Il en va de même des pétitions : alors que les questions ou interpellations directes aux Ministres étaient encore insoupçonnées d’une pratique parlementaire naissante, — tout comme l'habitude d'ordonner des en-

(1) V. Séance précitée du 5 avril 1820, et, en outre, un discours de Royer-Collard. à la séance du 18 août 1822.

quêtes (1), — maintes et maintes fois l'examen de pétitions dévia sur le terrain dela politique générale. In’y . a peit apparemment de corrélation entre le retrait de lois d'exception sur la liberté de la presse et la politique extérieure d’un Gouvernement ; le 7 février 1821, M. de Chauvelin et La Fayette firent preuve du contraire à propos d’une pétition du colonel Alix (2) ; quey-

(4) &« La Chambre n’est point ce qu’est la Chambre des Communes en Angleterre déclare un jour Pasquier ; elle ne forme point comme cette dernière de Commission d'enquête ; je doute que jamais on réussisse à lui en faire former une » (Ch. des Députés, séance du 15 février 1820, Arch. parl., t. XXIIT, p. 7). Les tentatives pour faire ordonner et aboutir une enquête furent très rares en effet. Quelques unes à peine réussirent à faire du moins quelques progrès : elles avaient été présentées comme « accessoire » du droit d'examiner des pétitions, ainsi en fut-il le 10 mai 1819 de la proposition faite par M. de Chauvelin d’une Commission d'enquête sur les valeurs actives et passives du trésor public (Arch. parl., t. XXIV, p. 309) ; mais elles avaient surtout tendu à faire mettre les ministres en accusation, telle la proposition qui fut faite, le 44 juin 1828, par Labbey de Pompières, contre l’ancien Cabinet de Villèle et, quilui fournit l’occasion de passer en revue, durant plusieurs heures, tous les actes accomplis par ce Ministère au cours des six précédentes années, et qui n'avait, en réalité, que le but politique de signifier au roi les attitudes et les prétentions de la Chambre contre ses Ministres. (Cf. Bonnefon, op. cit., p. 268). Cela ressortirait, au besoin, de ces paroles de M. Mauguin, le 30 juillet 1828 : « J'ai voulutirer de cette accusation une extension de pouvoirs pour la Chambre, le droit d’instruction et d'enquête. Jamais il n’est entré dans mon esprit d'en faire un sujet d'attaque contre M. de Villèle, et j'aurais moi-même couvert de boue ceux qui auraient tenté de l’accuser. » (V. Villèle, mém., t. v, p. 330).

(2) Barthélemy, op. cit, p. 243.

ques jours plus tôt Dupont de l'Eure avait tiré d’une série de pétitions sur la loi électorale la matière de griefs au Ministère sur le retard mis à la convocation des Chambres. Certains historiens ont parfois mis en doute la réalité de certaines pétitions, l'existence de certains pétitionnaires : le cas est célèbre de la dame Mathea, demandant, au lendemain de la première Restauration d’être indemnisée au sujet de la détention qu’elle avait de biens nationaux ; c’est, en tout état de cause, un fait sûr, affirmé par Mahul, dans son Tableau de la Constitution politique de la monarchie francaise selon la Charte (1830, p. 447), et Pasquier, dans ses Mémoires (T.IV, p. 94) qu'à cette époque des pétitions furent provoquées. Au début les Ministres du roi et des ultras, comme Decazes, prétendirent en limiter le champ et la portée à la requisition de documents d'intérêt général et à la mise en accusation de Ministres ; l'opposition eut vite fait de faire rejeter cette théorie comme équivalent à la destruction du droit de pétition, à l’anéantissement de l’une des garanties de la liberté individuelle et surtout à la diminution insupportable des prérogatives essentielles de la Chambre. Finalement, l'examen des pétitions passait dans la théorie littéraire du nouveau régime constitutionnel pour un moyen supérieur même à l'adresse, car 1l mettait la Chambre en mesure de « manifester directement son opinion sur un acte du Gouvernement sans

passer par l'intermédiaire du roi ».

Cependant quelques années après l’avènement au trône de Louis XVIII, on voit l’adresse perdre son caractère banal d'hommage au roi, et affecter celui plus important et plus énergique, d'un document expressif d'approbations, de doléances ou de vues sur la marche du Gouvernement. Laffite, en 1819, avait tenté de lui faire franchir ce pas ; l’évolution était commencée en 1821 lorsque, le 26 novembre, la Bourdonnaie entraîna son parti et une forte majorité de la Chambre à exprimer dans l'adresse la « juste confiance que cette paix précieuse (avec les puissances étrangères) n’est achetée par aucun sacrifice incompatible avec l’honneur de la nation et la dignité de (la) Couronne» ; ces mots contenaient, en réalité, un blâme au Ministre des Affaires Etrangères, et Pasquier le comprit si bien, qu’acceptant le débat sur le terrain où il avait été porté, il s’efforça d'expliquer ses relations avec les cours d'Europe (1) ; dans ces conditions nous ne croyons pas commettre d’exagération en aflirmant que d'année en année, l’évolution fit des progrès plus marqués, qu'il convient ici, non de décrire ou même de résumer, mais de rappeler quant à leur fin et à leurs formules. Ces formules sont toutes significatives : En 1823, M. de la Bourdonnaie encore, sans nuances, déclare que l'adresse

«ne doit pas être seulement un hommage de respect

(1) Arch. parlem., T. XXX VI, p. 582.

et de dévoüment, mais encore l'expression de l’opinion de la Chambre sur la marche du Gouvernement (1) »,et les Ministres ne font plus de réserves, alors que les années précédentes, ils avaient, par l’organe de M. de Serre, discuté la prétention parlementaire. Cinq ans après, en 1828, la Gauche réclama et obtint malgré les observations de certains, un blâmé de la politique « déplorable » de M. de Villèle déjà tombé du pouvoir (2). | Quant à la fin poursuivie au moyen de l'adresse, elle fut affirmée, d’éclatante manière, quelques mois avant la chute de Charles X. Celui-ci, confiant comme en au: tant d'avantages, dans la prospérité des finances publiques, l'heureuse situation extérieure du pays et les assurances de M. de Polignac, avait déclaré, à l’ouverture des Chambres : « Si de coupables manœuvres suscitaient à mon Gouvernement des obstacles que je ne veux pas prévoir, je trouverais la force de les surmonter dans ma résolution de maintenir la paix publique, dans la juste confiance des Français et l'amour qu'ils ont toujours montré pour leurs rois » ; il fut fait à ces paroles une réponse catégorique ettouchante dans l'adresse : les prérogatives constitutionnelles de la

Chambre étaient reprises au point de faire présager le

(1) T. XXX VII, p. 280.

(2) Dareste, op. cit, T. II, p. 230, 342.

plus grave conflit, car le débat est implicitement porté sur la question même de la nature du Gouvernement et du régime ; la meilleure preuve, s’il était utile d’en fournir, en serait le rejet, au lendemain du vote de cette adresse, d’une modification à ses termes qui avait pour but tout en maintenant effectivement les prétentions de la Chambre, de ménager davantage en la forme la prérogative royale ; trop vague au gré des libéraux, non monis inconstitutionnelle aux yeux des royalistes que le premier texte, elle déplut à tous ; la lutte fut assez longue et très vive entre les deux partis. Les ministres s'étaient appuyés sur les art. 13 et 14 de la Charte ; et, Berryer, pour ses débuts à la tribure, dégagea leur argumentation, et assignant à l'adresse proposée l'intention et le but « de placer la Couronne dans l'alternative de renvoyer ses Ministres ou de dissoudre la Chambre », il n’hésita pas à déclarer sans nuances que «d’après la Charte, la dissolution de la Chambre, comme le choix des Ministres dépend uniquement de la volonté du roi (1) » ; du côté opposé, Dupin et Benjamin Constant affirmaient la stricte nécessité du concours des Chambres à la marche des affaires, et c’est bien la thèse qui prévalut en ces ter-

mes de l’adresse : « La Charte... consacre comme un

(1) Archives parlementaires, t. LXI, p.576 et sv. ; Duvergier de Hauranne, t. X, p. 446 et sv.

droit l'intervention du pays dans la délibération des interêts publics. Cette intervention devait être, elle est en effet, indirecte, sagement mesurée, circonscrite dans des limites exactement tracées et que nous ne souffrirons jamais que l’on ose tenter de franchir ; mais elle est positive dans son résultat, car elle fait du conaours permanent des vues politiques de votre Gouvernement avec les vœux de votre peuple, la condition indispensable de la marche régulière des ‘affaires publiques ».

Le principe, énoncé depuis de longues années avec des hésitations sans cesse moindres, était dorénavant dégagé de toutes réserves et solennellement affirmé : des moyens indirects et des détours de procédure avaient été essayés et constamment développés pour faire sortir un plus entier effet à la règle politique découverte. C’est la fortune de certaines théories de briser toutes oppositions qui contrarient leurs termes légitimes par l’évolution sociale ; Charles X, avec cette raison quil n'avait que le choix de monter « à cheval ou en charrette », et « sous ce prétexte que l’art. 14 lui conférait le pouvoir de faire des ordonnances pour le salut public », et son ministre Polignac, .« l'un de ces muets qui étranglent les empires », suivant le mot de Chateaubriand, se crurent, par point d'honneur, en droit eten mesure, de dégager pour toujours le pouvoir monarchique des « entreprises révolutionnaires » ; la

signature par eux des quatre fameuses ordonnances de

36 CHAPITRE PRÈMIER

juillet coïncide avec celle de leur propre perte, et leur . chute marque aussi une ère de nouveau progrès pour le régime parlementaire,

De même c’est une loi des institutions politiques dégagée et illustrée par des historiens et des sociologues comme Taine et Le Play, que cesinstitutions, loin de se créer derien et de se transformer par à-coups ou avec surprises sont uniquement des résultantes d’évolutions lentes et n’ont des chances de durée que si elles se rattachent à des règles ou des pratiques antéricures ; l'interpellation comme accessoire du régime parlementaire et mécanisme plus net et redoutable tout ensemble que les procédés antérieurs date de la monarchie de juillet, la chose nous paraît incontestable ; mais ce serait, à nos yeux, commettre une erreur moins grave de nier l'exactitude historique de ce fait que de mettre en doute la relation du procédé de l’interpellation avec le progrès du Gouvernement parlementaire, l'extension dèlibérée de la prérogative de la Chambre populaire, le perfectionnement continu du contrôle et des moyens de contrôle politique de tous les actes du Cabinet.

Pour comprendre ce mouvement, il fallait avoir une idée des étapes parcourues depuis 1814 et atteintes en 1830 ; ce fut l’objet du chapitre qui s’acheve de les expliquer et systématiser avec une brièveté qui nous a paru plusieurs fois regrettable, mais nécessaire. Le but de celui auquel nous arrivons est de montrer avec

plus de détails que nous croyons moins connus et avec

plus de références à des débats qui nous ont semblé moins explorés, comment l’interpellation apparutcomme un succédané du droit de la Chambre à avertir la majorité et le pays légal des tendances, des fautes ou des inhabiletés d'un Ministre ou du Cabinet ; comment aussi elle s’introduisit dans les mœurs en dehors de tous téxtes permissifs ou limitatifs de Ia Charte et surtout du règlement ; comment enfinelle fut de plus en plus débarassée de certaines entraves quilui avaient été suscitées, sous prétexte d'inconvénients et par crainte d'interpellations dangereuses ou superflues, aux fins de faire juger l’opportunité de l'interpellation souverainement par l'assemblée et sans nulle explication de ses intentions par le membre désireux de se

faire entendre.

Les débuts et la pratique généralisée de l’interpella-

tion sous le règne de Louis-Philippe

Ces débuts remontent à une séance de la Chambre des Députés du 5 novembre 1830 ; Garnier-Pagès le nia, en 1846, un jour où il déclara, en riposte à une affirmation contraire de M. de Schauenburg que, sous la Restauration, le droit n’avait jamais été refusé à la minorité « d'adresser des interpellations au ministère (1)»; c'était à notre sentiment, une équivoque et une confusion faite involontairement entre deux choses

très distinctes : la question et l'interpellation.

(A) V. Moniteur universel, séance du 7 avril 1846, p. 883, in

fine.

Dès le temps de Louis XVIIT, — la chose estindiscutable, et nous l’avons nous-même indiquée — les minis tres durent souffrir des questions au sujet des pétitions adressées aux Chambres, des discussions engagées au Parlement ou bien encore des incidents soulevés sur le procès-verbal des séances de l’Assemblée ; mais, en la forme tout au moins, les choses se bornaient là. Sous le règne de Louis-Philippe, au contraire, par l'effet de la substitution aux questions des interpellations et le perfectionnement de ce dernier moyen, des votes, des ordres du jour motivés et susceptibles par là-même d'avoir une portée politique décisive, marquaient le terme d'interpellations portées directement comme telles à l’ordre du jour. Garnier-Pagès avait oublié inconsciemment cette particularité formelle, mais grosse de sens; mais lui-même avait mieux dégagé les faits et la vérité, à la séance du 5 mars 1834, lorsqu'il dit : « En novembre 1830, il (M. Mauguin) introduisit le mode des interpellations pensant qu'il était utile à l'intelligence, à la boñne harmonie en quelque sorte de discussion, qu’on ne vint pas au milieu de la discussion générale d’une loi, ou dans une discussion toute spéciale parler de choses qui pourraient jusqu'à un certain point y être étrangères et qu’il convenait mieux dans l'intérêt même des délibérations de cette Assemblée de demander

qu'un jour fût fixé, afin quele ministre qui serait chargé

DÉBUTS DE L'INTÉRPELLATION 41

de faire la réponse püt être prêt, et qu’une délibération pt avoir lieu sur cette question (1) ».

Le souci de l'exactitude historique et terminologique doit nous amener, d’ailleurs à déclarer, sans plus tarder, que sous la monarchie de juillet, bien des fois le mot « i.terpellation » fut pris en un sens assez particuler et donna lieu à dés confusions : ainsi, d'une part, il fut pris accidentellement comme synonyme d'’interruption (2), de question de collègue à collègue (3) ou de demande de renseignements aux membres d’une Commission (4); d'autre part, assez souvent et même assez tard, la délimitation n’est pas observée entre questions : et interpellations et la raison de cette confusion semble être une formule employée par le président pour décla-

rer l’incident terminé et le débat clos (5). Il n'empêche

(1) Moniteur uriversel, 1834, p. 494. — Rpr. des explications, sur lesquelles nous reviendrons, de M. Mauguin lui-même, à la même séance, tbid., p. 495.

(2) Chambre des Députés, séance du 25 janvier 1834. Monir. universel, p. 166. |

(3) Ch. des Pairs, séance du ?1 août 1839, Monit. universel, p. 944.

(4) Ch. des Députés, séance du 30 mars 1838, Monit. universel, p. 743. à

(5) Ch. des Pairs, séance du 14 avril 1831, Monit. universel, p. 802.

Ch. des Députés, séances des 11, 12, 13 et 30 mai 1835, Mon univ., p. 1199, 1146, 1165, 1354. |

Ch. des Députés, séance du 19 mai 1836, ibid., p. 1145,

42 CHAPITRE Il

que sauf ces accidents de langage et d'assez communes erreurs sur le droit anglais (ignorant, quoi qu'en aient dit bien des députés, de l'interpellation au sens français du mot) la distinetion était ordinairement formulée et certainement comprise par les parlementaires de 1830 entre la question, qui ne peut par elle-même dégénérer en un débat et se borne à un dialogue du questionneur avee le ministre et l'interpellation, qui risque, même si elle est abandonnée par son auteur, d'être reprise, de fournir matière à une discussion générale, et d'aboutir en tout état de cause, même au cas très rare où iln'y a - point d'ordre du jour proposé, à un jugement de la

Chambre sur un acte du ministre ou du ministère.

Voici notamment une définition et une réplique confirmative, très caractéristiques l’une et l'autre, donnée et emise, devant la Chambre des Pairs à la séance du 29 mars 1831, par le duc de Broglie et le comte de

Ch. des Pairs, séances des 7 et 8 février 188, ibid , p. 243,

Ch. des Députés, séance du 27 avril ; 44, 46, 95 mai ; 12 et 18 juin 1858, ibid., p. 1055, 1955. 1275, 1404, 1653, 1712.

Ch. des Députés, séance du 18 février, 35 avril, 43 mai, 9 juin et 4 décembre 1840, ibid., p: 3%6, SIS, 108, 1349.

Ch. des Députés, séance du 145 avril 1841, ibid., p. 995. » __ du ?5 janvier 1849, ibid, p. 169.

» du 3 février 1843, ibid., p. 213.

» du 19 mars 1845, ibid., p. 661.

» du 4 mai 1846, ibid., p.128.

» du 4 février 1848, ihid., p. 284.

ws w + vEv

Montalembert (1) : « Il faut, avait dit le premier, distinœuer ces interpellations (on doit lire : questions) qui n’entrainent aucune discussion, comme une demande d'explications faite à un ministre sur un incident, d’une interpellation régulière, telle que celles qui ont lieu dans une autre assemblée (la Chambre des Dépu- . tés) », et le second de répondre : « Je remercie le noble duc de ce qu'il vient de dire. Nous avons maintenant deux privilèges bien étabiis : d’abord le premier qui n’a jamais été contesté ; puis celui de pouvoir énterpeller un ministre sur un événement qui offre de l'intérêt ». La même préoccupation nous force aussi à mentionner qu'à certaines heures, plusieurs membres de l’assemblée risquèrent aussi des explications retardées ou équivoques sur la nouvelle manière de surveiller les actes des ministres. Ainsi, c'est M. Piot qui aflirma que « le droit d'interpellation dérive de la responsabilité ministérielle... du droit qu'à la Chambre d’accuser les ministres » (2); la formule est exacte en sa première partie; malheureusement elle contient cette partie d’erreur que nous avons signalée au chapitre précédent et qui consiste à sembler ne reconnaitre à

l'encontre des ministres d'autre responsabilité que la

(1) Monit. universel, 1831, p. 653.

(2) Guizot, Histoire parlementaire de France, (1863, Michel Lévy, Paris), t. Il, p. 206.

44 CHAPITRE Il

responsabilité pénale. — C'est, une autre fois, M Guizot lui-même qui émet cette idée : « Il (le droit d’interpellation) s'est présenté comme une conséquence, comme un démembrement, si je puis ainsi parler, du droit d'initiative. Le droit d'initiative ayant été attribué par la charte de 1830 d’abord comme droit collectif à la Chambre, ensuite comme droit individuel à chaque membre de la Chambre... c’est, je le répète, comme | conséquence, comme démembrement de ce droit d'initiative et de proposition faite par un membre que le droit d’interpellation a été introduit dans la Chambre sur la demande de l'honorable M. Mauguin (1) ». La paternité ainsi attribuée à ce député du mécanisme nouveau est juste; par contre, la relation établie entre l'interpellation et l'initiative nous parait fort suspecte : il ne fait pas difficulté que le partage de l'initiative entre les Chambres et le Gouvernement, tel que l’assura l’art. 15 de la charte du 14 août 1830, impliquait pour les Chambres prises en corps et leurs membres envisagés individuellement la possibilité de se ménager par des moyens divers, notamment par la réquisition d'explication ministérielle, l'exercice le plus sûr de leur droit tout nouveau ; le fait ne souffre pas davantage discussion que les formalités pour l'initiative et l’interpellation étaient essentiellement différentes, au point

(3) Ibid. t. Il, p. 202, 204. Û

que l’une exigeait le renvoi préalable de la proposition au bureau et l’appui de trois bureaux préalablement à toute discussion publique, alors qu’une dispense de cette double condition caractérise l’autre. Ce n’est donc qu'avec une terminologie des plus imprécises. et en détournant les mots de l’acception qu'ils ont dans la langue constitutionnelle et parlementaire, qu’on peut arriver à confondre les deux choses. L'interpellation à la première heure fut aussi distincte en la forme et au fond de l'initiative qu'elle l'était de toutes autres facultés ou procédures parlementaires auxquelles on voulut parfois l’assimiler, des motions d'ordre notamment dont c'était le propre, dès ce temps, d'interrompre toute discussion et de finir par un décret d'urgence. Avec raison, M. Mauguin le déclarait, lorsqu'après avoir affirmé la coexistence dans toute Chambre de deux espèces de discussions, l’une législative et l’autre d’affaires, il ramenait à des discussions d'affaires le droit d’interpellation et définissait celui-ci « non pas, comme on l'a dit, un démembrement de l'initiative, car la Chambre n’a rien à délibérer..….. (mais) simplement une discussion sur les affaires administratives, une discussion sur les affaires intérieures ou extérieures....., une manière de forcer la majorité et le pays d'ouvrir les yeux sur les tendances, les fautes, ou l'inhabileté d’un

ministre (1) ».

(1) Monit. universel, séance de la Ch. des Députés du 5 mars 1834, p. 496.

Or, M. Mauguin sur l’origine ct le sens de l’interpellation, a bien quelque autorité, puisque c’est lui qui fit les premières interpellations et, dans les séances du 5 novembre 1830 et du 27 janvier 1831, demanda au ministre des Affaires étrangères, général Sebastiani, des explications sur l’attitude de la France vis-à-vis de certains pays, sur les affaires de Belgique et de Pologne spécialement. Avant d'examiner tour à tour ce que fut la pratique de l’interpellation non prévue dans la charte et les premiers règlements, et sous quelles conditions de forme, d’abord gênantes et peu à peu relächées, elle se généralisa, il est curieux et nécessaire aussi de relater le principe et les conditions de l’agissement, la formule, les étapes et le résultat de l’action de M. Mauguin; il suflit, à cet effet, de prendre dans le Moniteur universel quelques indications qui ont gardé de l'intérêt.

Les conditions dans lesquelles aboutit l'interpellation, M. Mauguin lui-même les indique comme voici : « Lorsque pour la première fois, j'ai cherché à introduire dans la Chambre un précédent pris... dans un pays voisin, J'ai éprouvé une première difficulté qui fut grande : ce fut celle d'obtenir la parole. Il est de toute évidence que je n'avais pu faire mettre à l’ordre du jour que je demandais à interpeller le ministre ; eh bien! pour me faire entendre, pour dire que je me proposais d’interpeller les ministres, il a fallu d'abord obtenir la

parole du président ; cela seul m'a été difficile, et il m'a

fallu lutter. Au milieu de la lutte quelques paroles se sont échappées ; elles sont allées jusqu’au centre, jusqu'à la majorité de 1831. Cette majorité m’a fait obtenir la parole. Elle a jugé elle-même que le droit d’interpellation était parlementaire; elle a jugé elle-même que l’on m'entendrait ».

Le prétexte de l'interpellation fut une déclaration qu'avait faite le ministre en réponse à une pétition exprimant des vœux pour la réunion de la Belgique à la France, et voici quelle fut sa formule : « Nous savions déjà que la Belgique voulait surtout se réunir à la France ; nous avons vu que le ministère déclarait qu'il ne consentirait jamais à cette réunion. Je viens demander au ministère comment il a pu faire une déclaration pareille ; comment il x pu croire qu'il avait le droit de refuser un accroissement de territoire de lui-même, de son propre pouvoir, sans avoir consulté les Chambres ?.... Je lui demanderai également de s'expliquer sur ses desseins cachés, inconnus, que la France et les puissances étrangères ont sur les Belges et sur leur future destinée... Je demande au ministère de dire ce qu'il pense sur les affaires de Pologne, de dire s'il abandonne les Polonais, s’il veut les soutenir, s'il y a quelque négociation entamée à ce sujet; si enfin la France peut concevoir quelque espoir pour ce peuple qu'elle a toujours aimé... ».

Deux étapes identiques, marquèrent, en novembre 1830 et janvier 1831, les destinées de l'interpellation :

48 CHAPITRE Il

Celle-ci, accueillie en une première séance, fut, pour sa discussion renvoyée à un jour futur, auquel prirent successivement la parole le ministre intéressé, ses collègues du cabinet, des députés, et le président de l'Assemblée lui-même pour déclarer, du fauteuil, que « le droit de faire à jour déterminé des interpellations au ministère venait de s’introduire dans nos habitudes parlementaires ». Quant à l'ultime résultat du débat, il fut, tout simplement, comme il devait l’étre en plusieurs autres occasions, la clôture de la discussion par la Chambre qui, consultée à ce sujet après audition de plusieurs discours et répliques se leva presque unanimement.

C'est sans doute, vu les habitudes modernes, une chose curieuse que l'achèvement d’une interpellation sans vote d'ordre du jour; il ne saurait en être rien déduit contre la nature véritable du moyen inauguré par M. Mauguin. Nous n'oublions point que d’après la pratique courante dont M. Esmein s’est fait l'interprète (3° éd., p. 819), il y a deux éléments en toute interpellation : la question au gouvernement, d’abord, puis et surtout «un ordre du jour motivé exprimant le jugement que porte la Chambre, étant observé que l’ordre du jour pur et simple ne prend en cette matière la valeur d'une approbation ou d’un blâme que parce qu'il est opposé et préféré à teliou tel ordre du jour motivé ». Mais nous tenons à présenter deux observations, dont la valeur est différente sans doute, mais dont l’une

offre de l'intérêt, et l’autre une certitude: La première, c'est que l’on ne saurait, dès le principe, demander à une institution d’avoir ses caractères définis et fixés absolument ; or, ce n'est que la deuxième République seulement qui vit l’interpellation achever son développement et, suivant un autre mot de M. Esmein, prendre « sa physionomie définitive ». La seconde, c'est que de l’aveu même de M. Esmein, en un autre endroit de son livre, (p. 823), il est «rare, mais non sans exemple » qu'à la suite ou au terme d’une interpellation aucun ordre du jour n'ait été demandé et proposé; or, l’époque de la Restauration est précisément caractérisée par une habitude presque constante pour l’Assemblée de reprendre son ordre du jour sans le dire expressément et sans se livrer à une votation spéciale.

S'il en était autrement, il faudrait admettre, contre toute vraisemblance, que trois « interpellations » seulement eurent lieu sous le règne de Louis-Philippe : ïl n’y eut, en effet, que les trois séances du 22 septembre 1831, du 3 mai 1845 et du 26 janvier 1848, où il fut discuté respectivement des affaires de Pologne et de Belgique, de l'existence et de l’application des lois relatives aux congrégations religieuses non autorisées, et de démissions moyennant argent de charges de finances, à se terminer par le vote d'un ordre du jour motivé ; toutes les autres se terminèrent, au contraire, soit par l'épuisement de la liste des orateurs, soit par

50 CHAPITRE Ii

le vote de l’ordre du jour pur et simple, dont l'adoption ou le rejet (on le peut avancer sans grande témérité) n'avait point la même signification qu'aujourd'hui d’approbation ou d'improbation des actes du ministre en cause. Or, à partir du 28 janvier 1831, les interpellations se multiplièrent cependant ; elles fournirent à des députés, tels que Berryer, Biilault, Odilon Barrot, Garnier-Pagès, Mauguin, Montalembert ou Sauzet, l’occasion de faire applaudir leur talent oratoire ; elles les mettaient, du reste, en présence d’adversaires égaux à eux par l’éloquence et la science politique, Casimir Perier, de Broglie, Duchâtel, Dufaure, de Salvandy, de Remusat, Pasquier, Cousin, Molé, Thiers ou Guizot. Leur manière peut et doit donc être tout d’abord recherchée ; ce sera l’occasion de montrer comment à cet égard deux tendances s’opposèrent l’une à l’autre et provoquèrent à l'encontre des minorités et surtout au . bénéfice du ministère l'établissement d'une jurisprudence là où n'avait pu être obtenue une disposition du

réglement.

De disposition spéciale: il n’en existait pas et il ne put en être obtenu dans le règlement.

À plusieurs reprises, et dès 1831, le président

DÉBUTS DE L'INTERPELLATION où

appelait l’attention de la Chambre sur la nécessité de « consacrer à i avenir une de ses prérogatives par une disposition réglementaire » propre à concilier tout à la fois le devoir des députés et celui du président: « Depuis longtemps, dit-il, tous les amis du gouvernement constitutionnel ont reconnu à un député le droit de demander des explications aux ministres, sur des questions qui ne suivent pas les salutaires lenteurs de l’ordre du jour ; mais ee droit n’est jamais mieux consacré que par la règle qui l'établit. Un consentement tacite qui abroge en quelque sorte le règlement, ne pourrait suffire habituellement à celui qui est chargé de le faire respecter ; 1l ne peut pas toujours être maitre de juger quand il y aura avantage ou inconvénient à interrompre vos délibérations (1) ». Cette demande ne fut point entendue, non plus que celles qu'il renouvela au cours de la même année, le 3 mars et le 22 septembre (2), les entremélant en cette dernière circonstance de cette plainte: « Depuis troïs séances la Chambre s'occupe d’une question qui n’est pas prévue par le règlement. C’est par un précédent de la session dernière que de telles discussions ont été seulement introduites, et je le répète, rien dans le règlement ne trace

l'ordre qui doit y être observé ».

(1) Moniteur Universel, séance du 27 janvier 1831, p. 183. (2) ibid , p. 460, 1659.

52 CHAPITRE ii

Cependant, par un de ces revirements d'opinion comme il en advient souvent dans les choses humaines, c'est le silence persistant du règlement et non un complément de ses dispositions, qui fut assez prompte-

ment désiré. « Je demande seulement le maintien exact et strict du réglement, dit M. de l'Espinasse le 14 mars 1843. Le règlement ne dit pas de quelle manière les interpellations seront adressées aux ministres. Il ne dit pas non plus que les députés n'auront pas le droit d'en adresser (1) ». C'était dénoncer par avance comme susceptible de restreindre le droit toute addition au règlement qui fixerait expressément, positivement, les formes conditionnelles de chaque interpellation aux ministres ; c'était aussi, en d’autres termes et avec une autre argumentation, répéter ce que, dix ans plus tôt presque, le 4 mars 1834, Odilon Barrot avait entendu dire par cet aphorisme que « le droit d'interpellation est né de la nécessité, ..... n’est pas un de ces droits qu'on réglemente, .... est tout entier dans les faits et . … est réglé par des précédents (2) ». Ainsi, jusqu’en juillet 1849, c'est-à-dire jusqu’au règlement que se donna l'Assemblée législative, la crainte d’étouffer le droit nouveau avec des formes trop compliquées ou par

la soumission de sa procédure, qui eùt été ainsi assi-

(1) Moniteur Universel, 1843, p. 483.

(?) ibid., 1834, p. 437.

milée à celle des motions, à l'agrément des bureaux retint l'émission de toute règle ; l’annonce et la discussion des interpellations relevait ainsi strictement d’une tradition qui s'établit peu à peu.

L'annonce des interpellations, de leur sujet, fut du reste une condition immédiatement admise et observée comme naturelle et même indispensable à la solution du cas soulevé : nulle discussion ne devait être amenée à limproviste, afin que tous pussent s'y préparer. « Cette manière de procéder empruntée à un peuple voisin — dit M. Mauguin après en avoir fait saillir tous les avantages sur tous autres et spécialement sur le mode d'examen des pétitions, — cette manière qui consiste à déclarer à l'avance aux ministres qu’on les interpellera sur tel sujet est, je crois, la seule loyale, la seule qui puisse avancer les affaires. Il s'agirait même d’une affaire intérieure qui regarderait un autre ministre que le ministre des affaires étrangères que je croirais encore de mon devoir de prévenir parce qu'il ne faut prendre personne à l’improviste, et qu’un ministre quand il est sur son banc n’est pas plus obligé qu’un autre individu de connaître toutes les affaires d’un grand pays (1) ».

Il en alla tout différemment de l’établissement d’une

coutume sur le deuxième point, quant à la discussion

(1) Séance du 27 janvier 1831. — Dans le même sens, séance du 16 septembre 1831, Moniteur Universel, p. 1600.

même des interpellations proposées. En pareille matière deux prérogatives ou. prétentions, accidentellement contradictoires, sont en présence : celle du député auteur de l'interpellation, celle de la Chambre juge de cette même interpellation, l’un affirmant que son droit d'interroger un ministre est si absolu que la Chambre doit l'entendre et n’a d'autre liberté que celle de fixer pour l'entendre un jour à sa convenance ; celle de la Chambre, maintenant d'autre part, que le développement des interpellations est en tous points soumis à son agrément, et que par suite, elle a éventuellement la faculté de refuser un jour à la discussion, motif pris du caractère inutile ou dangereux de celle-ci. En 1834, le problème avait été posé, par le président et par certains membres: « (Le droit d'interpellation) est il tellement péremptoire que par cela seul qu'un membre déclare qu'il interpellera un ministre et que le ministre déclare y consentir, la Chambre serait obligée d’accepter le rendez-vous et devrait seulement donner champ aux combattants ? ou, au contraire, est-il de son devoir comme Chambre, tout en reconnaissant dans certains cas que ce droit d'interpellation peut s'exercer, de reconnaître qu'il y a d’autres cas où il serait contraire à l'intérêt de l'Etat, à l'intérêt de la bonne discussion des questions politiques, d'admettre sous

forme de hautes conversations politiques, des explica-

tions dans lesquelles elle croirait voir un danger (1) ». Jusqu'à la fin de la Monarchie de Juillet, l'opposition contredit à toutes combinaisons ou conditions restrictives du caractère individuel et intangible qu'elle prêtait au droit d’interpellation ; mais contrariée tout d’abord dans une première période qui semble englober la série des interpellations du 4 ‘janvier 1831 au 4 mars 1834, elle fut complètement vaincue dans la suite.

La Chambre, après quelques hésitations dégagea, en effet, dans une première jurisprudence, pour le membre désireux d'interpeller, l'obligation de faire approuver par elle l'indication du jour qu'il proposait pour demander et obtenir des renseignements. Le 17 Février 1831 le président de la Chambre, après avoir laissé un membre, M.Delessert, sans autorisation de l'Assemblée, attaquer l’incurie du ministère en présence des troubles survenus depuis quelques jours dans la ville de Paris, donna à cette règle une première occasion de s’aflrmer: « Le silence que la Chambre a gardé et ses précédents m'ont, dit-il, empêché de remplir ce devoir (rappel à la question des orateurs qui s’en écartent). Je dois maintenant consulter la Chambre pour savoir si

elle veut en ce moment interrompre sa discussion, pour

(1) V. séance du 4 Mars 1834 (observations du président et de M. Cunain-Gridaine), Monit Universel, p. 83:

qu'une discussion politique s'engage sur linterpellation de M. Benjamin Delessert ». La Chambre entendit la sollicitation ; aussi cette mention se retrouve-t-elle dans le Moniteur Universel, à l’occasion de chaque interpel” lation, soit que le président a consulté la Chambre (1), soit que le membre, avant de procéder à l’interpellation a demandé à l’Assemblée la permission, tel jour qu'elle jugerait convenable, d'interroger un ministre ou Île ministère sur ses actes (2).

Bref, autorisation de la procédure et acceptation du jour proposé pour son développement, tel est le régime que des précédents accumulés constituaient (3),et auque M. Guizot a donné l’expression que voici äans son Histoire parlementaire de France, (t. II, p. 207, sv.) : « J’affirme parce que j'ai relu toutes ces discussions que jamais 1l n'était entré dans l'esprit de personne que la Chambre füt absolument tenue d’entendre les interpellations qui pourraient être faites... Dans tous les précédents, le droit de la Chambre de permettre ou d'empêcher l'interpellation a été formellement reconnu

(L) Séances du 24 et 95 janvier 1831 (interpell. Larabit), Monit. Universel, p. 15% et 162; 21 février 1834 (interpell. Augustin Girard) ibid., p. 412. :

(2) Séances du 16 septembre 1831 (interpell. Mauguin et Lau rence), Monit. Univervel, p. 4601 ; 17 décembre 1831 (interpell.

Salverte,, 1b., 2424.

(3) Moniteur Universel, séance du 3 mars 1834, p. 468.

par les orateurs eux-mêmes qui font des interpellations et par l'honorable membre qui a introduit lui-même le droit d’interpellation dans-cette enceinte. Il est impossible de croire que les paroles d’un homme tel que l'honorable M. Mauguin n’aient point de sens. A coup sûr, lorsqu'il dit « Si la Chambre n’y met point obstacle », cela veut dire que la Chambre peut y mettre obstacle. La Chambre peut donc y mettre ou n’y pas mettre obstacle, c'est-à-dire que la Chambre peut admettre ou ne pas admettre les interpellations ». Tel est, en effet, le sens de l’évolution: S'il fallait, au lieu d’enindiquer simplement l'esprit, en marquer les étapes nous dirions que l'idée d'autorisation par la Chambre n’a cessé de grandir : Au début il suffisait d’une permission tacite, laquelle résultait du seul fait que l’Assemblée laissait parler le député sans lui retirer la parole ; puis, pour laisser interrompre l’ordre du jour le président s'est avisé de vouloir consulter la Chambre sur ce point ; enfin, d'eux-mêmes, les députés ont sollicité de leurs collègues la permission d'interpeller en soumettant à leur ratification le jour préféré pour la demande de renseignements. En somme, sauf la variété des formes, il a presque toujours fallu soit directement, soit indirectement prendre l’avis de l’Assemblée sur l’opportunité qu'il y avait à demander des explications aux ministres sur tels ou tels de leurs actes.

La tradition ne devait pas sc fixer là; un nouveau

progrès dans les prérogatives de l’Assemblée se pro-

58 CHAPITRE Ii

duisit, en effet, dans une deuxième période ‘s'étendant de 1834 à la révolution de 1848 ; c’est lui qu'il reste maintenant à enregistrer, avec les preuves documentaires et les explications utiles à son intelligence

Mais auparavant, nous tenons à marquer deux aspects ou perfectionnements qui furent inconnus ou refusés à l’interpellation sous la Monarchie de Juillet : une distinction formelle des interpellations suivant leur nature, d’une part, et, d'autre part, l'expression et la remise au ministre intéressé de questions écrites ; nous nous contenterons, d’ailleurs, à cet égard, de constater le double fait et d’en indiquer la date.

La distinction formelle des interpellations suivant leur nature date, en effet, d’une époque plus récente. Présentement la demande préalable à une interpellation est rédigée par écrit et doit être signée par son auteur ; elle est suivie, non d’une discussion sur le fond, mais de la fixation d'un jour pour cette discussion après avoir pris l'avis du ministre visé ; mais elle peut être reculée à un mois au plus s’il s’agit d’une affaire de politique intérieure, et arbitrairement en matière de questions étrangères (1). L'explication classique de cette faculté est le caractère individuel, qui le fait res-

sortir intangible du droit d'interpellation ; elle n'avait

(1) Art. 40, Règl Ch. Deputés, France (Moreau et Delpech, les règlements des assemblées législatives, t. IE, p. 236).

point autorité indiscutée au temps de Louis-Philippe. En conséquence, la Chambre des Députés, sous la Monarchie de Juillet, maintint toujours qu’en toutes circonstances, sont droit était absolu à l’égard d'interpellations quelconques ; nous avons relevé, en effet, une dizaine d'applications de ce principe, le 13 mars, le 20 avril et le 16 juin 1837, pour des interpellations de MM. Isambert, Salverte et Mauguin: le 22 février et le 4 mars, vis-à-vis de M. Dugabé ; le 13 mars 1843, le 17 mars 1844 et le 1°" juin 1847 à la suite de demandes de MM. de Larochejaquelein, Ledru-Rollin et Crémieux.

L'expression et la remise au ministre intéressé de questions écrites ne réussit pas non plus: le 14 mars 1835, M. Mauguin voulait demander au chef du cabinet « 1° Pourquoi le ministère avait été pendanttrois semaines en voie de dissolution avouée ? 2° Sur quoi portaient les dissentiments qui s’étaient élevés entre les membres du cabinet ?.., sur la polititque extérieure ou sur l’ensemble du système ? » ; or, il avait remis ces questions au président en la fcrme écrite. Cette innovation fut, en elle-même, combattue par M. Guizot avec quelque ironie, qualifiée malgré sa gravité et sa précision apparentes de « forme insolite », et finalement repoussée avec ce motif qu'un député, s'il était libre de formuler sa demande de renseignements dans les termes à sa convenance, n'avait point la faculté de faire intervenir le président de la Chambre dans le

débat et encore moins d’enserrer le ministre dans un

cercle de questions prédéterminées, ce qui n’empécha point M. Guiznt, ces réserves faites, de fournir les explications sollicitées de lui (1). — D'ailleurs la tentative de M.Mauguin ne correspondait point exactement à ce que l’on est convenu de désigner sous le nom de « questions écrites », telles que les pratique le parlementarisme anglais depuis près de deux siècles et telles aussi que vient de les introduire, il y a quelques mois, dans l’art. 48 de son règlement la Chambre des Députés de France (2). Ces questions écrites, comme on l’a dit, sontun moyen d'organiser, sans dommage pour l'intérêt public et sans surcharge pour les divers gouvernants un contrôle actif et quotidien des Chambres, par voie de correspondance, sur les ministres ; dès l’instant où le débat oral est préféré à ce mode silencieux et pratique pour une raison ou pour une autre, peut-être à raison de l’importance attachée à l'affaire par l'opinion, la discussion doit garder, semble t-il son caractère large et imprévu. — Cela devait être relevé pour délimiter avec des traits précis la liberté du jeu caractéristique de l’interpellation sous la Monarchie de Juillet ; mais cela ne doit pas laisser présupposer que le droit d’in-

(1) Moniteur Universel, séance du 14 mars 1835, p. 218.

(2) V. sur les questions écrites l’article de M Delpech {Le régime nouveau des questions), dans la Revue de droit public et la science politique, no 3 de 1909.

DÉBUTS DE L INTERPELLATION 6l

terrogation à l'encontre des ministres n’affectait pas des tendances restrictives ; il s’en faut de beaucoup. Un trait l'indique : Au début, dans la première période dont nous parlions tout à l'heure, il fallait que le député indiquäât son intention d’interpeller ‘un ministre, et le Jour où il se proposait de réaliser ce dessein ; l'acceptation de la Chamhie était sollicitée pour l’une et pour l’autre, et cela suflisait. Dès 1834, les choses changèrent, et le pouvoir d'scrétionnaire de la Chambre augmenta : deux questions distinctes devaient lui être posées, la première au sujet de l’autorisation qu’elle entendait faire de l’interpellation, la deuxième relativement au jour qu’elle voulait elle-même réserver à la discussion. Sans doute, en quelques cas (1), elle se montra moins rigoureuse et la parole fut immédiatement accordée au député par le président sur cette constatation qu'il n'y avait « pas d'opposition »; il n'empêche, qu'en principe, la dualité des questions à poser à l’Assemblée suivie de réponses affirmatives

(1) V. séances du 17 juillet 1844, Monit. universel, p. 2246, — et du 14 avril 4846, ibid., p. 910. — De même le 1 juillet 1844 (ibid., p. 1991). On ne saurait discuter en ce cas particulièrement qu’il s'agissait bien d’une interpellation : la discussion soulevée par M. Lherbette se termina par une propositiou d'ordre du jour motivé ainsi conçue : « La Chambre regrettant une publication imprudente passe à l’ordre du jour » ; la priorité pour l’ordre du jour pur et simple fut adoptée par l’Assemblée.

62 CHAPITRE Il

nécessaires fut aflirmée et maintenue à plusieurs reprises par les présidents, nonobstant les objections de M. Mauguin: «Il-est impossible, dit l’un, que le président de la Chambre laisse dire que les précédents ne sont pas exactements rapportés...., c'est ainsi que dans les séances des 15 et 16 juin 1837, la question a été agitée à la tribune par plusieurs orateurs, et la Chambre a décidé, par un vote par assis et levé, qu'il fallait examiner, d’abord, s'il y avait lieu à faire des interpellations, et, ensuite, cette première question étant décidée aflirmativement, quel jour il convenait d'indiquer. Non seulement elle l’a décidé dans cette occurence ; mais, dans la même session, elle a appliqué en fait le principe, et elle a refusé plusieurs fois d’indiquer un jour pour les interpellations demandées. Il faut de toute nécessité que le droit de chacun des membres de la Chambre se coordonne avec le droit de la Chambre elle-même, sous peine de voir ce droit compromis et l'anarchie surgir du droit d’interpellation (1) »

Ce fragment exagère peut-être bien la vérité dans sa phrase initiale. Il exprime, en tout cas, dans sa partie médiane, l’état de choses établi pour la période dont nous parlons ; on y ajouterait aisément à titre de preuves des incidents antérieurs et postérieurs à ceux dont

(1) Séance du 4 mars 1840, Moniteur universel, p. 490.

il y est fait mention, à la date du 14 janvier 1836, des 2 et 24 février 1841 et du 24 avril 1845 (1). Il dit enfin, les raisons qui furent invoquées constamment pour développer les prérogatives de la Chambre à l'égard de toute demande d’interpellation.

Ces raisons n'étaient peut-être bien après tout que manifestation de crainte et allégation d’un sophisme : crainte d'obstruction et de trouble à l’ordre public ; allégation du rôle et des droits impartis à la majorité ; on est peu étonné de les trouver exprimées avec art par un doctrinaire comme M. Guizot, et contredites par des hommes plus libéraux ou politiques tels que Mauguin, Odilon-Barrot, Garnier-Pagès, Crémieux ou Ledru- Rollin.

Il n’y a lieu de retenir qu'elles des tergiversations et des disputes que, bien des fois, suscita la matière ; certains propos nous paraissent, en effet, n'avoir que l'intérêt minime et l’imprécision fatale de beaucoup d’argumentations littérales ou exégétiques ; tel ce raisonnement qui fut, à l’occasion, developpé presque avec complaisance : lorsque M. Mauguin, disait-on volontiers, lors des premières interpellations du règne, employait l'expression permeltre; c'était pure politique ; n’avait-il pas dit au.préalable : « Je préviens la

(4) V. Monit. universel, 1836, p. 84 ; 1841, p. 273, 462; 1845, p. 1088.

Chambre de mon intention », et l'Assemblée en ne s’y opposant pas n’avait-elle pas témoigné par là qu'il se trouvait dans son droit ? De même lorsqu’à une séance ultérieure le même orateur parlementaire employait cette autre expression : « Si la Chambre n’y met pas obstacle », il visait évidemment par là le seul obstacle de fait qui eùt pu résulter de clameurs et de cris s’élevant de toutes parts et mettant le député dans l’impossibilité matérielle de se faire entendre.

Plus fermes, sinon plus décisives, étaient, nous l'avons dit, les autres raisons qui tendaient à prouver le caractère d’entrave utile réclamé pour la délibération préalable de la Chambre toutes les fois qu'un membre demanderait à déposer et développer une interpellation. L’assimilation, erronée d’après nous, mais volontiers faite en ce temps là de l'interpellation et de l'initiative devait jouer encore ici ; l'argumentation qui en pouvait être déduite se devine sans peine ; elle consistait à dire que le droit d'arriver à la tribune ex abrupto n'appartenant pas aux députés pour les propositions de loi, il ne pouvait leur être accordé pour des interpellations, à peine de risquer une interversion de tous les travaux de la Chambre et un retard des discussions les plus utiles, et à moins de faciliter ou même de provoquer une tactique fatale de l'opposition (1). Et ainsi, réapparaît tou-

(1) V. observat. du président. Séance du 13 mars 1846, Monit. universel, p. 638.

Jours la crainte de trouble à l’ordre publie et d'obstruction dont MM. Viennet et Guizot s'étaient fait les interprètes : « Ce sont (les interpellations) dit le premier, M. Viennet, des opinions qui arrivent instantanément, à propos d'un événement qui se passe ou dans la rue, ou si l’on veut aux extrémités du royaume. Ces interpellations peuvent donner lieu à des irritations, elles peuvent soulever les passions, que nous avons tous intérêt à calmer : eh bien! ces interpellations ne doivent pas être entièrement livrées à la faculté du député qui veut se les permettre. Il me semble donc que la Chambre a un droit, c’est d'examiner s’il n’y a pas un danger quelconque pour l'Etat dans une interpellation qui surgirait tout à coup dans cette enceinte. Or, je le demande, la Chambre n’a-t elle pas le droit d’arrêter une interpellation de cette nature? {1) ». Et M. Guizot, alors ministre de l’Instruction publique, d'appuyer de toute son autorité, en faveur de la juridiction de la Chambre sur le droit d’interpellation ; de dire que la liberté réclamée pour l'exercice de celui-ci devait rappeler à tous les hommes ayant quelque expérience des assemblées le rétablissement des motions d’ordre

(1) Séance du 5 mars 1834, Monit. universel, p. 494. — Rpr. discours de MM. Jaubert et Cunain-Gridaine, séance des 4 et 5 mars 1834, Monit. universel, p, 485, 494.

66 CHAPITRE Il

et la ruine de toute discipline dans les délibérations ; de conclure enfin : «Le droit de parler, de discuter, quelque sacré qu'il soit dans son principe, quelque étendu qu'il soit dans son exercice, n’est donc pas illimité ; il est placé, je le répète, sous le contrôle de la majorité, et elle exerce ce contrôle tous les jours, soit en refusant la parole, soit en fermant la discussion. Si vous reconnaissiez le principe contraire, si vous admettiez un droit individuel qui fût affranchi du contrôle de la majorité, il lui serait supérieur et le pouvoir de la Chambre disparaitrait devant celui d’un seul membre {1) ». — Prérogative et responsabilité de Ja majorité, tel est, en réalité, le /eit-motiw de tous ces discours : les droits de la minorité méritent à n’en pouvoir douter le plus grand respect; mais, quand il faut arriver à un résultat, les premiers droits de la Chambre sont les droits de la majorité : — il est invraisemblable que jamais la majorité s'oppose à des interpellations tendant au redressement d'actes arbitraires où à l’éclaircissement des mesures prises par le Ministère — il est certain en tous cas, parce qu'il n'y a pas en ce “monde de droit soustrait à un contrôle supérieur, que la majorité elle même est soumise au « contrôle du

pays par l'élection » et les électeurs eux-mêmes soumis

(1) Guizot. Histoire parlementaire de France, t. II, p. 202, 209 passim.

au « contrôle de l'opinion universelle du pays, de la raison universelle qui se manifeste tôt ou tard, et finit toujours par prévaloir ».

L'idée est classique, au point qu’elle est l’une des bases du régime représentatif, on dit souvent : une nécessité de la vie parlementaire ; elle n’est point dotée à nos yeux d'une autorité indestructible; et nous aimons à penser qu'à toute heure la minorité pourrait trouver protection contre les volontés bien souvent tyranniques de la majorité.

C'est pourquoi nous trouvons de la force dans les discours d’Odilon-Barrot, Garnier-Pagès ou Ledru- Rollin qui contestaient cette idée et ces postulats, avec des raisons contraires d'utilité pratique et par la discussion des inconvénients prétendus sans remède. Au rôle de la majorité, ils opposaient, en effet, les obligations et les droits des députés de la minorité : obligation individuelle de faire entendre, à l'occasion les plaintes et les griefs de leur circonscription ; droit général dans les circonstances urgentes et graves à trouver dans l’interpellation l'arme utile et unique, libre et exclusive, contre l'autorité étouffante ou la force tyrannique d’une majorité compacte ou passionnée ; or, disaient-ils, si l’interpellation est irrémissiblement abandonnée au consentement de la majorité, elle risque de n'être plus qu’une comédie consistant, de la part de la majorité, à venir dire, entendre et approuver des choses convenues à l’avance avec le Ministre intéressé,

68 CHAPITRE Il

de manière à faciliter à celui-ci sa réplique en certains cas et dans d’autres à lui éviter la peine d’une initiative pénible. Aux craintes d’obstruction, ils répondaient aussi par une allégation spécieuse et un exposé irréfragable du droit disciphuaire de l’Assemblée : lallégation fournie était que les entraves formelles apportées à l'exercice de l’interpellationauraient pour unique résultat de rendre, à l’occasion, la discipline plus irritante et moins brève, plus désordonnée et moins claire, comme il advint souvent sous la première Restauration ; l’exposé du droit disciplinaire était emprunté aux règles multiples sur la police de l’Assemblée : observation, rappel à la question, rappel à l’ordre, interdiction de la parole dans certains cas prévus au règlement, et sices mesures étaient par hasard insuflisantes : rappel de la tradition, exigence des convenances, usage des traits du ridicule, sans compter contre les discussions apparemment dangereuses, le pouvoir pour la majorité de les clôre et contre les intempestives celui de les ajourner. Ainsi, disaient-ils, les trois droits distincts et également respectables de la minorité, de la majorité et du Ministère pourraient être assurés par l’exigence unique du vote sur la seule question de savoir à quel jour la Chambre entendrait fixer les interpellations. Ils auraient pu invoquer un précédent, celui de Garnier-Pagès, qui. pour son interpellation relative à la duchesse de Berry, n'avait eu qu'à prévenir le Président de son intention

pour obtenir la parole sans que l’Assemblée eût été

préalablement consultée ; ils durent subir la nouvelle jurisprudence parlementaire requérant comme double formalité préliminaire à toute interpellation l’autorisation expresse de la Chambre et la fixation par elle d'un jour pour le débat; jamais il n’y eut défaillance à cet égard; et cela explique certaines tactiques

qui pourraient, à un examen rapide et non averti causer quelque surprise : telle, la manière de Ledru-Rollin

disant, à la fin de la séance du 7 avril 1846, pour éviter un autre précédent : « Sous la réserve des protestations que J'ai faites et qui ont établi, selon moi, la souveraineté, l’imprescriptibilité du droit d'interpellation dans chacun des membres de l'Assemblée, indépendamment de toute décision de la majorité, je déclare, pour ne pas exposer ce droit aux chances d'une décision défavorable, qui ne serait en tout cas que le résultat abusif de la force, je déclare, dis-je, que j'ajourne mes inter-

pellations, sauf à les reproduire bientôt... ».

La technique de l'interpellation était ainsi arrêtée ; nous croyons en avoir relaté les éléments et les conditions de manière corrélative aux événements, et par

une lecture fidèle des documents parlementaires ; mais

le principe établi, il faut en suivre le fonctionnement pratique ; ainsi les étapes et les résultantes de la procédure constituent logiquement une autre série d’explications, nous les fournirons au chapitre suivant ; pour achever celui-ci, il ne nous reste donc qu'à ajouter deux indications qui n’ont guère de relation l’une avec l’autre, mais dont l’une et l’autre sont le complément nécessaire de la technique et de l’histoire que nous avons décrite et refaite ci-dessus. L’unese réfère à la portée des autorisations données par la Chambre ; l’autre implique une comparaison du droit règlementaire de la Chambre des Pairs avec celui de la Chambre des Députés.

Les autorisations données par la Chambre avaient d’évidence, un caractère définitif ; en deux circonstances, la manière dont elles devaient sortir effet fit l’objet d'explications et de solutions exactes : ils’agissait en l’une de fixer le droit acquis au membre autorisé à faire une interpellation, dans l’autre de décider la possibilité d’une imterpellation contre un Cabinet déchu du pouvoir et réduit, durant la formation d'un nouveau Ministère, à expédition des affaires courantes — Il fut tout naturellement admis sur le premier point

que, libre de joindre son interpellation à une autre (1),

(1) V. séance du 16 septembre 1831 : Jonction admise de l’interpellation de M, Laurence sur « l’action du pouvoir au dedans et sur la conduite des agents à l'extérieur » avec celle de M. Mauguin sur s les relations extérieures de la France ».

ou de renoncer à l’interpellation annoncée par lui (1), un Député était assuré, tant qu'il n’y avait pas expressément renoncé, de la pouvoir soutenir, nul de ses collègues, n'ayant le pouvoir de la faire retrancher de l'ordre du jour (2). — La deuxième question s’éleva, deux fois, au sujet d'interpellations essayées par M.de Sade le 5 mars 1835, et par M. Mauguin le 19 avril 1839, contre le Cabinet démissionnaire. La difficulté vient en pareil cas de la situation vraiment exceptionnelle qui est celle du Ministère déchu, privé dorénavant de confiance parlementaire et réduit au point de vue de sa compétence légale à l'usage des moyens réguliers pour l'expédition des affaires dont le retard eût compromis de trop graves intérêts. La deuxième fois fut confirmé ce qui avait été décidé la première; M. Girod de l'Ain, garde des sceaux, s'était contenté de reproduire au fond les déclarations plus saisissantes en la forme, qu'avait faites précédemment M. Guizot, ministre de l'instruction publique, en ces termes : « Le Mi-

nistère n’a point refusées les explications qui lui ont

(1) V. Monit. universel, 1846, séance du 3 mai, p, 1592: Renonciation par-M. de Courtais sur son interpellation au sujet du massacre en territoire marocain de prisonniers français par Abd-el- Kader.

(2) V. séance du 26 janvier 1835, au sujet d’une interçellation de M. Abraham Dubois.

été demandées ; il a reconnu le droit de la Chambre à les demander, il a annoncé qu'il désirait lui-même les donner, qu'il les donnerait dès qu'un Cabinet serait formé. Mais il est du devoir du Ministère de ne répondre à l’interpellation qui lui serait adressée, qu'on a le droit de lui adresser ; il est, dis-je, de son devoir et de son droit de n’y répondre que lorsqu'il croit que cela ne peut nuire en rien aux intérêts du pays et dela Couronne ».

La comparaison du droit règlementaire de la Chambre des Pairs avec celui de la Chambre des Députés aboutit à constater que la première fut préoccupée de la «nécessité d’user d'un droit dont (jouissait) l’autre Chambre » ; qu’elle agita, elle aussi, l'opportunité des prévisions par le règlement intérieur de l’Assemblée ; et qu'ayant, plusieurs années, laissé cette question en suspens, malgré les instances renouvelées d’un de ses membres, M. le comte de Tascher, elle fit aux interpellations applieation et même très stricte application, d’une règle de procédure à portée très générale. — Le 19 février 1831, le comte de Tascher (dont le nom se retrouve, en la matière, à laChambre des Pairs, comme celui de M. Mauguin, à la Chambre des Députés), demandait la parole, pour «une interpellation (qu'il voulait) faire à un Ministre du roi » ; à raison d’« objets ne figurant pas à l’ordre du jour » ; ïlse la vit refuser par le Président de l'Assemblée, avec le motif pris de l’art. 34 du règlement et du pouvoir du Prési-

dent d'accorder ou non, discrétionuairement, aux membres l'autorisation de se faire entendre ; il protesta avec véhémence, en invoquant (à faux) une série de précédents où des pairs anraient été admis à « inter. peller», mais où en réalité, nous semble-t-il, ils n'avaient parlé que sur des questions et des questions de minime importance. Le vicomte Lainé fitbien obser. ver que ces règles admises dans la Chambresur l'usage de la parole ne s’opposaient pas à ce que, avec le consentement de l'Assemblée, des discours fussent admis « en de rares et pressantes occasions » sur des sujets non indiqués à l’ordre du jour ; mais le Président fut inflexible, long à développer la « grande utilité » du droit nouveau « exercé souvent avec éclat et puissance dans l’autre Chambre », tenace aussi à réclamer l’addition au règlement d’un article traitant de la forme où il faudrait en user : « Il ne suffit pas, disait-il, que ce droit existe pour l'exercer ; il faut encore que l'exercice en soit réglé. Ainsi, lorsque vous avez été investis du droit de l'initiative, une proposition a été faite pour ajouter au règlement des dispositions qui fixassent l'exercice de eette prérogative importante. Je crois que nous devons procéder de même pour le droit nouveau d’interpellation ». Certains, le baron Mounier et le baron Portal, essayèrent de sauver les choses en affirmant, l’un qu’il s’agissait uniquement d’une « question de forme », l’autre qu'il sufirait de distinguer suivant

que les circonstances seraient ou non impérieuses et

par suite permettraient l'ajournement ou imposeraient la discussion immédiate de l’interpellation.

Aucune résolution ne fut prise ; mais il ne pouvait guére y avoir de doute sur les tendances de l’Assemblée à imiter la Chambre des Députés et à subordonner le sort de l’interpellation à des conditions préliminaires restrictives. Aussi le comte de Tascher, quelques jours après, renonça à l’idée qu'il avait précédemment soutenue, et suivant laquelle « c'était un acte bien superflu que de faire dece droit (d'interpellation) l’objet d’une proposition spéciale, alors qu'il ne s'agissait point en l’occurence d’un droit nouveau, mais bien du seul maintien d'un droit incontestable, reconnu et exercé » ; changeant de tactique, influencé par l’expérience faite, il affirma, le 25 février (1), qu'une lacune existait dans le titre III du règlement, relativement à «un droit de la Chambre... naturel et imprescriptible,

incontestable comme incontesté... demeuré compromis et à découvert par le résultat de la discussion ».

Alors, il expliqua la modification de ses idées, par une argumentation habile, soutenantque, par l'effet de l'adoption assez récente d’un nouveau titre III relatif aux «propositions faites à la Chambre par un membre » l'expression spéciale de proposition de loi avait été substituée peut être inconsidérément à l'expression

(1) Monil. universel, p. 353 et sv.

plus générale de proposition conteuue dans l’article 22, le premier de l'ancien titre [IT ; ce qui entraïnait ce fâcheux résultat que ne pouvait être considéré ni comme une proposition de loi, ni comme un tour d'opinion (seules initiatives prévues par le règlement de l’Assemblée) la simple demande émanant d'un pair d'attirer l'attention de la Chambre sur un objet étranger à l’ordre du jour ; et, comme le Président malgré les circonstances nombreuses où la Chambre n'avaitpas fait difficulté pour accorder la parole à l’auteur de pareillé demande donnait « à la lettre du règlement l’appui de son impartiale sagesse », M. de Tascher se déclarait hostile à la forme hybride ou hypocrite d’un débat où le pair, pour obtenir certains renseignements devait « amener son interpellation d’une manière incidente ; ses préférences allaient dès lors à un deuxiême« moyen de sortir de l'impasse actuelle :.... une proposition régulière déposée dans les formes ».

C'était là, à vraidire, une assez regrettable solution assez peu favorable au progrès recherché de linterpellation, tout à fait impropre à satisfaire le juste désir que peut avoir le membre d’une Assemblée d'assumer « la mission improvisée de servir d’organe à la préoccupation de tous » ; pour en avoir eu conscience peutêtre, la Chambre des Députés n'avait point voulu, nous l'avons vu, d'une règlementation rigide, et vécut de coutumes toujours plus souples’; les Pairs eurent un goût inverse, La proposition du comte de Tascher,

appuyée par son collègue M. de Pontécoulant, fut renvoyée le 28 février (1) à une commission composée de M. de Tascher, du vicomte Lainé, du comte de Pontécoulant, du duc de Broglie, des comtes Portalis et de Sesmaisons et du duc Decazes ; sa discussion commença le mercredi 16 mars, avec un exposé (2) très long, un peu verbeux même de son auteur, contenant des rapprochements, qui pourraient paraître assez suspects à certains initiés, avec les motions admises aux Parlements britannique et américain, maïs très net sur le but à atteindre et les moyens à employer pour y

aboutir. &Il ne s’agit point ici, y est-il écrit, d’une

(4) Monit. universel, p. 425.

(2) ibid., p. 550. — Le préambule de cet exposé est ainsi conçu : « Confirmer la Chambre des Pairs dans l'exercice des droits naturels dont, depuis sa création, elle a constamment joui et toujours sagement usé ; maintenir ces droits au niveau des conséquences de la Charte constitutionnelle et des intérêts du pays ; réserver cependant au règlement son autorité salutaire ; conserver au Président tout son pouvoir pour protéger le règlement contre l’action de mouvements subits et passionnés de la part des membres de la Chambre ; laisser un libre essor aux voix généreuses, et cependant ne pas exposer l’Assemblée à l’entrainement d’une impulsion irréfléchie : telles étaient, Messieurs, les données du problème que votre commission avait à résoudre, et nous pouvons vous dire qu'il présentait peut-être plus de difficultés qu’au premier aspect ne devait le faire supposer l'incident fortuit qui a donné lieu à une proposition que son auteur eût désiré être dispensé de vous faire, s'il eût été possible de s’en tenir aujourd’hui à l’autorité des précédents ».

question de mots, il s’agit d’un droit à déterminer ; il s’agit non pas de combattre la défaveur attachée à une appellation, mais de maintenir et de consacrer sous quelque nom que ce soit, un droit de la Chambre dans la forme etla mesure qu’elle jugera à propos d’adopter... — il fallait, d’abord, pour éviter un premier écueil, que la Chambre connût autrement que par l’exposé plus ou moins véhément d’un orateur, vivement préoccupé d’une pensée ou d’un intérêt, la nature de cette pensée ou de cet intérêt ; par conséquent, 1l fallait que ce fût par l’organe impassible de son President qu’elle fût prévenue de la communication qui devait lui être faite par un de ses membres. Il fallait encore que la Chambre instruite sommairement de l’objet de la communication, décidât dans sa sagesse si l’orateur devait être entendu ou non, dans le premier cas, s'il devait l'être immédiatement, ou bien dans un délai déterminé, suivant la nature de la communication ou son degré d'urgence. Si la Chambre jugeait à propos d'adopter ce système, l'usage, qui souvent fait plus et mieux que les règles, aurait bientôt établi ces nuances qui ne peuvent trouver place dans un règlement sans ramener une partie des inconvénients qu'on a voulu éviter ».

Une disposition additionnelle au règlement fut donc proposée aux fins de reconnaitre, d’une part, que letitre IL, relatif aux propositions emanées des pairs, n’avait

pas prévu tous les cas de demande de la parole ;

78 CHAPITRE Ii

d'autre part, que toute demande faite conformément à son droit par un pair de parler sur un objet étranger à l'ordre du jour doit être communiquée à l’avance à la Chambre par son Président ; enfin que la Chambre, libre d'accorder ou de refuser son agrément à l'interpellation, doit, au cas où elle l’accorde, fixer le délai dans lequel le pair sera entendu, eu égard à Ia nature ou à l'urgence de la communication annoncée et aux intérêts à ménager. M. de Dreux-Brézé discuta l'utilité de ces précautions et de ces formes. L'Assemblée vota un texte qui devint l’art 58 du règlement et aux termes duquel «lorsqu'un pair croira devoir appeler l'attention de la Chambre sur un objet étranger à l'ordre du jour, et ne rentrant pas dans les dispositions

prévues par le titre IIT du règlement, il déposera sur le bureau une demande indiquant le sujet sur lequel il

desire obtenir la parole. Cette demande sera lue immédiatement par un des secrétaires, et, si elle est appuyée par deux membres, le Président consultera la Chambre qui décidera, s’il y a lieu, le moment auquel le pair sera entendu ».

Disposition rigoureuse en somme, dont la Chambre n'hésita pas cependant à aggraver la rigueur par une extension de son pouvoir discrétionnaire. Une lecture répétée du texte nous avait amené à cette conviction, d'une part, qu'un pair ne pouvait parler sur l'objet d'une interpellation qu'après que la Chambre avait, manifesté sa volonté de l'entendre et fixé le jour de

cette audition et, d'autre part, que la Chambre, discutant sur l’admission de l'interpellation devait se borner à la question de savoir à quel moment elle en entendrait l’auteur ; cette analyse du texte nous parait rétrospectivement être encore la meilleure, et nous l’établirions volontiers si cette démonstration nerisquait de paraître inutile, et s'il ne fallait lui préférer ce qui est l'unique objet de cette étude, l’histoire de linterpellation dans chacune des Chambres de la Monarchie de Juillet. Une lecture non plus du texte, mais du Moniteur Universel nous a amené à constater que sur le deuxième point, la Chambre des Pairs se montra par deux fois plus stricte peut-être qu’il ne convenait : Deux incidents survinrent au cours de l’année 1844, à l’occasion d’interpellations du prince de la Moskowa sur les affaires de Taïti et des déclarations faites au Parlement anglais par sir Robert Peel relativement aux affaires du Maroc (1). 1} résulta du premier que la Chambre, au lieu de limiter sa discussion au point que nous définissions tout à l’heure, l’étendit à la question plus concrète et plus ample de savoir ce qui serait demandé par l’interpellation au ministre de la marine ; un colloque assez subtil du comte Portalis, de M. de Boissy et du président est assez

(1) Séances du 11 août et du 4 juillet 1844, Monit. Universel p, 914, 2040 et sv.

significatif à cet égard. Le second aboutit à une interprétation quelque peu imprévue des mots « s'il y a lieu» du texte réglementaire; il mit encore aux prises M. de Boissy et le Chancelier. Celui-ci pour justifier la manière de procéder qu'il allait suivre dit en substance : « Quand une proposition d'interpellation est déposée sur le bureau de la Chambre, le président commence d’abord par demander s’il y a des membres qui l’appuient ; c’est là ce que j'ai demandé à la Chambre. Plusieurs voix se sont élevées et ont dit que la demande était appuyée. Alors je poursuis l'application de l’article du règlement, etj’y trouve ce que j’ai lu etce que je vais vous lire: « Et si elle est appuyée par deux membres, le président consulte la Chambre, qui décide, s'il y a lieu, le moment auquel le pair sera entendu ». Il est évident que, sila proposition n’avait pas été appuyée par deux membres, il n’y aurait eu lieu de consulter la Chambre sur rien ; elle a été appuyée par plusieurs voix, ce qui me met dansle cas, pourne pas sortir des termes du règlement, de consulter la Chambre pour savoir si elle pense qu'il y a lieu d'entendre les interpellations de M. le prince de la Moskawa ». Le sens prêté ainsi par le fauteuil au règlement en heurtait, vraisemblablement, et la lettre et l'esprit, car les mots discutés paraissaient signifier uniquement: si la proposition a été appuyée, et ne se point prêter du tout à une discussion préalable : le résultat en était d'aggraver les restrictions apportées à l'exercice du droit d’interpellation ; il eût

été particulièrement regrettable, à l’époque où ce droit s’introduisait dans les mœurs parlementaires, si les Pairs en avaient fait, ou pu faire, un usage égal à celui auquel s’accoutuma promptement la Chambre des Députés ; mais cela ne fut point: on va l’apercevoir à certains détails du chapitre suivant, le dernier de ce travail, consacré aux particularités et à l’achèvement des interpellations introduites devant les Chambres et fixées par elles.

Le contrôle politique des Chambres sur le ministère

et les ordres du jour de 1830 à 1848.

La double question engagée par ce titre est tout à la fois plus réduite et moins neuve que la matière traitée dans le chapitre précédent, conséquence : nos développements seront plus brefs ; par ailleurs, pour observer fidélité à la méthode que nous avons adoptée dès le début, nous nous bornerons, de la manière la plus substantielle que nous pourrons, à résumer les recherches faîtes par d’autres avant nous et à ne donner quelque ampleur qu'aux particularités moins explorées et retrouvées par nous dans les comptes-rendus parlemen-

taires. Les développements fournis jusqu'ici ont montré,

84 CHAPITRE Iti

s’ils ont réalisé notre dessein, comment la responsabilité politique des ministres avait été une règle voulue et appliquée par les Chambres, comment l’interpellation avait été le moyen découvert et utilisé pour assurer à cette règle un jeu libre et harmonieux, comment enfin la règle et le moyen avaient servi à réduire la tradition du gouvernement monarchique subordonnant les ministres au roi et ne les livrant aux Chambres que dans les cas spéciaux et limités de concussion et de trahison. Les explications à donner maintenant doivent achever un tableau exact des débuts du gouvernement parlementaire et des destinées de l’interpellation : pour y réussir elles-doivent relater les matières pour lesquelles le ministère pouvait être mis en cause, et les procédés avec lesquels l’opposition manifestée à ses actes sortait ses effets contre lui ; cela amène d’abord à dire, d’une manière générale bien entendu, les questions qui firent l’objet des interpellations, puis à marquer la condition des ministres au cours d’une interpellation, eu égard au rôle actif ou nul qu'ils y pouvaient jouer, et aux ordres du jour qui prorogeaient ou détruisaient leurs pouvoirs de gouvernants.

À l’époque de la Restauration, la Chambre des Députés n'avait, ainsi que nous l’avons établi, d’autres

moyens d'obtenir des renseignements des ministres, et d’autres prétextes commodes pour examiner et critiquer la conduite du gouvernement, que l’examen des pétitions, la discussion de l'adresse et l'octroi des crédits ; les parlemetaires de l'époque étaient habiles, d’ailleurs, à greffer là-dessus la prise à partie du Cabinet. Cependant la chose ne pouvait se produire que d'une manière incidente, par là-même plus retardée et moins sûre, quant à son heure et à ses résultats, que ne le permet une interpellation. Ce fut, nous l’avons établi aussi, le progrès réalisé par Les Chambres de la Monarchie de Juillet sur l’époque antérieure que l'essai et la pratique de l’interpellation. Cependant il ne faudraii pas imaginer qu’elles abandonnèrent de tous points les autres procédés ; une politique habile consiste, en effet, tout en s'adaptant aux idées et aux mœurs nouvelles, à ne point sacrifier, d’une heure à l’autre, ce qui a donné jusque là des effets utiles ; de Bonald et Joseph de Maistre avaient donné à leurs contemporains de toutes les opinions cette leçon, retenue encore par la plupart, qu’ «un gouvenement est le produit des habitudes, des traditions de la civilisation, des croyances d’un peuple (1) ».

L'opposition ne manqua pas, en maintes circonstan-

ces, d’y recourir. Les pétitions commencèrent peut-être

(1) Cf. Duvergier de Hauranne, op. cit., t IL, p.145.

alors à perdre de leur importance pratique ; c'est chose naturelle, du moins assez commune, dès que les Chambres législatives voient leur importance croitre, leur initiative et leurs prérogatives naître ou augmenter ; par contre, les autres habitudes furent maintenues et la volonté de les maintenir fut souvent affirmée La discussion de l'adresse était devenue, par la logique inhérente à certaines institutions, une occasion naturelle d'examiner l’ensemble de la situation nationale ; les présidents du Conseil eux-mêmes incitaient les députés à agir sur ce terrain, d'où l'entrainement et l'habitude de beaucoup de ces députés à y traiter les questions de politique extérieure et intérieure (1). La discussion des grandes lois était aussi un moyen de doubler en quelque sorte le droit d’interpellation : tout le monde savait, et les ministres eux-mêmes ne dissimulaient pas, que tel projet de loi était présenté à l’occasion pour fournir aux Chambres le moyen de se prononcer sur la marche du gouvernement et pour faire octroyer au Cabinet la justification ambitionnée (2). Enfin, la coutume persista et même augmenta de pro-

voquer, annuellement, lors de la discussion du budget,

(1) V. séance de la Ch. des Députés, du 10 août 1831, observat. de M. Bignon, Monit. Universel, p. 1346. — Rpr. séance du 12 janvier 1837, discours de M. Havier, tbid., p. 717.

(2) Rapport de M. Amilhau, séance du 3 janvier 1835, Monit. Universel, page 30, -

l'appréciation des collègues, non seulement sur les questions financières qui s’y rattachaient immédiatement, mais encore sur nombre d'actes ministériels ; toute loi de subsides était analysée comme une « loi politique », et il ne fut point jusqu'aux demandes et allocations de douzièmes provisoires, à défaut de budget régulièrement voté, qui ne permit l'émission de votes de confiance (1).

Cependant, dès cette époque, les bons techniciens parlementaires avaient reconnu qu’il y avait danger à ne demander compte de son action au gouvernement qu’au moment où le budget était discuté : il risquait d’être bien tard alors. Il se peut (nous ne le savons pas) qu’au temps de la Monarchie de Juillet, n’existât pas ce qui s’est « vu, à plusieurs reprises, au cours de nos dernières législatures, des députés, que l’on avait renvoyés tout le long de la session à ce rendez-vous traditionnel, se voir fruster de leur droit à la onzième heure, non

pas sans doute par un vote exprès, mais par l'impa-

tience mal déguisée de leurs collègues... de voter le budget... tout à la fin de l’année .... au pas redoublé... sous peine de s’exposer aux douzièmes provi-

soires (2) » ; en tous cas, comme le dit encore le parle-

(1) V. séances des 17 et 18 mars 4831 (Observat. de MM. Blin de Bourdon et Casimir Périer, ibid., p. 562, 566.

(2) Rapport de M. Francis de Pressensé, annexé au procèsverbal de la séance du 23 mai 1907, cité dans l’article ci-dessous mentionné de M. Delpech /Revue de droit public, no 3 de 1909).

mentaire auquel nous avons emprunté les expressions précédentes, «il serait trop facile à un gouvernement, moins soucieux de la pleine lumière que de sa liberté d'action, de rendre presque illusoire cette prérogative » ; la discussion générale du budget ne vient qu'une fois par an et le plus souvent il est trop tard pour qu’elle puisse être autre chose que l'enregistrement du fait accompli et une série de vaines dissertations rétrospectives. C’est pour avoir senti la chose que l'interpellation directe, immédiate, inopinée, fut pratiquée. Et c’est, nous semble-t-il, la meilleure vue synthétique qui puisse être donnée de l’histoire de l’interpellation sous la Monarchie de Juillet que celle-ci: tandis que, sous la Restauration, la passe délicate de la discussion du budget franchie, le Cabinet n'avait plus guère d’as-

sauts à redouter jusqu’à l’année suivante (1), certains

(1) I serait certainement contraire aux faits de dire qu’il n'y avait, sous la Restauration, d'adresses que celles discutées au début des sessions en réponse au discours du Trône ; M. Barthélemy, op. cit., p.229 et sv. rappelle qu'il y eût des tentatives pour faire reconnaître à la Chambre le droit d'adresse au roi à n'importe quel moment de la session ; mais M. Bonnefon, op. cit., p. 277, rappelle, à son tour, leur échec et l'explique par ce motif qu’elles eussent trop rappelé les souvenirs révolutionnaires. — Rpr. Disc. de M. Cést-Uajac, séance du 3 mai 1820, archives parlementaires, t. XXVII, p. 446 : « Lorsqu'une Assemblée crut pouvoir déclarer vaguement que les ministres avaient perdu sa confiance, et imposer au roi de nouveaux ministres, la Révolution dressa un échafaud sur la place Louis XV ».

députés de l'opposition, dès le début du règne de Louis-Philippe, entrevirent le moyen de séparer la politique du vote du budget ; à cette fin, ils usèrent de la faculté d’interpeller, laquelle permettait à celui qui en faisait usage de se limiter à un grief bien déterminé, en même temps quil lui donnait toute commodité de critiquer presque sur le champ l'acte jugé mauvais ; ainsi s'explique à nos yeux, le vif succès et l'usage répété sous la Monarchie de Juillet des interpellations fondées, suivant les cas, sur un acte ministériel determiné ou sur la politique entière du Cabinet.

De toute évidence, étant donné que nous faisons ic} œuvre d'histoire constitutionnelle et non d'histoire pure, et qu'ii y importe surtout de dégager pour une institution parlementaire les résultats définitifs plus que les accidents momentanés de son évolution, nous n'avons point à rapporter dans le détail chacune des interpellations qui furent ainsi faites ; c’est tout au plus si nous devons en indiquer la série en un tableau quiaura cette utilité d'en montrer surtout la variété et les prétextes.

Quelques fois, à la Chambre des Députés seule (sans doute, parce que seule cette Chambre jouait, d’après certains de nos maîtres, un rôle en la circonstance), des interpellations eurent pour prétexte la formation des ministères :

11 mars 1835 : Interpellation du comte de Sade visant les causes de la dissolution du ministère et la situation

qui en résultait. — 14 mars 1835: Interpellation de

M. Mauguin sur les causes qui avaient maintenu pendant trois semaines le Cabinet en état de désorganisation ainsi que sur les maximes qui avaient présidé à sa réorganisation. — 22 avril 1839 : Interpellation de M. Mauguin ayant trait aux causes de la prolongation de la crise ministérielle, de même qu’à l’inutilité des efforts tentés pour former un cabinet définitif — 14 mai 1847 : Interpellation de M. Odilon-Barrot surla modification du Cabinet. :

Assez souvent les affaires intérieures servirent aux députés de motifs, et dans cet ordre d'idées les interpellations au sujet des mesures prises par le gouvernement contre les troubles ou les émeutes tiennent une place spéciale. Au hasard, parmi les plus importantes, — elles eurent, toutes, pour scène la Chambre des Députés, — nous citerons :

17 Février 1831 : Interpellation de M. Benjamin Delessert, sur les désordres graves qui avaient éclaté dans Paris les 14 et 15 Février à l’occasion du service funèbre célébré le 13 dans l’église de St Germainl’'Auxerrois pour l'anniversaire de l'assassinat du duc de Berry. — 23 Septembre 1831 : Interpellation de M. Laurence, sur l’état intérieur de la France. — 19-22 Décembre 1831 : Interpellation de M. Salverte sur l'insurrection survenue à Lyon dans le mois de Novembre précédent. — JO Juin 1833 : Interpellation de M. Garnier-Pagès, sur l'arrestation de la duchesse de Berry. — 5 Mars 1834 : Interpellation de M. Eusèbe

Salverte, sur les troubles survenus à Paris les 21, 22 et 23 Février précédents — 7 Mars 1840 : Interpellation de M. Dugabé, sur les troubles de Foix. — 6 Mars 1841 : Interpellation de M. Lacrosse, sur le régime disciplinaire dans les colonies. — 26 Mai 1843 : Interpellation de M. Schutzenberger, sur le tarif des canaux. — 17 Juillet 1844 : Interpellation de M. de la Rochejaquelein, sur des cas de violation de liberté indiyiduelle et de domicile. — 23 Mai 1845 : Interpellation de M. Thiers, sur les congrégations religieuses. — 21 Janvier 1848 : Interpellation de M. Odilon-Barrot, sur les démissions de certains emplois des finances, donnés à raison d'une compensation en argent. — 23 Février 1848 : Interpellation sur les troubles qui agitaient Paris. On se souvient que le débat qui s'éleva à ce sujet termina la séance de ce jour et la dernière session de la Monarchie de Juillet.

Les plus nombreuses, — c’est un signe assez original des cemps, — furent, dans l’une et l’autre Chambre les interpellations se rapportant aux relations extérieures de la France. Les historiens sont accoutumés de parler longuement de certaines ; après eux ou en dehors d'eux nous ferons une mention spéciale des suivantes :

27 et 28 Janvier 1831, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. Mauguin, relative à la politique extérieure du Cabinet, et visant en particulier les affaires de Belgique et de Pologne. — 19-22 Septembre

1831, à la Chambre des Députés : Interpellation de

M. Mauguin, relative à la prise de Varsovie. — 26 Janvier 1835, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. Isambert, relative aux négociations pendantes entre le Cabinet français et le Cabinet russe pour une créance antérieure aux événements de 1814. — 1 et 2 Juin 1836, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. de Sade, relative aux affaires extérieures de la France. — 8 Février 1841, à la Chambre des Pairs : Interpellation du marquis de Brézé, relative au traité conclu le 29 Octobre 1840 avec la République Argentine. — 20 Février 1841, à la Chambres des Députés : Interpellation de M. Mermilliod, sur le même sujet. — 28 Février 1842, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. Mauguin, relative à l'exercice du droit de visite en mer afin d'arriver à l'abolition de la traite des nègres. — 11 avril 1842, à la Chambre des Pairs : Interpellation de M. de Boissy, sur l’affaire du Marabout. — 29 Février et 1 Mars 1844, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. de Carné, relative à la prise de possession de l'ile de Taïti, ainsi que sur l’état des établissements français dans l'Océanie. — 19 avril 1844, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. Billault, sur les affaires de Taïti. — 13 Mars 1846, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. de la Rochejaquelein, relative aux affaires de Pologne, à propos des troubles de Galicie. — 2 Juillet 1846, à la Chambre des Pairs : Interpellation du comte de Montalembert, relative à l’anéantissement de la petite répu-

blique de Cracovie et à son incorporation à l'empire d'Autriche. — 14 Juin 1847, à la Chambre des Députés : Interpellation de M. Crémieux, relative à l’insurrection qui avait éclaté en Portugal contre la reine Dona Maria.

Les unes et les autres secouaient et détruisaient de plus en plus les théories des ultras auxquelles, vingt ans plus tôt, en 1816, Royer-Collard avait donné cette formule : « Le jour où il sera établi en fait que la Chambre peut repousser les ministres du roi... ce jour-là nous sommes en République » (Arch. parlem., 2e série, t. LXI, p. 579) ; les Chambres ne voulaient plus s’en tenir à un pouvoir essentiellement et exclusivement législatif ; elles prétendaient intervenir et avoir une véritable mainmise dans le domaine administratif. Fréquemment, elles furent comme désarmées lorsque les ministres visés par l’interpellation la déclinaient ; mais, plus souvent encore, elles arrivèrent à leurs fins, en exprimant au moyen d'ordres du jour leur approbation ou leur refus de confiance au ministère. Par la double constatation qui précède nous avons exposé les deux questions que nous avions precédemment annoncées, sur la condition des ministres et le rôle des Chambres au cours et à la fin de toute interpellation ; il faut, pour terminer l'exposé de la matière, leur consacrer mainte-

nant quelques développements.

94 CHAPITRE ili

Chateaubriand s'était préoccupé du premier point, lequel est capital, par les intérêts qu'il met aux prises dans tout régime représentatif : car il avait écrit dans la Monarchie selon la Charte (Œuvres, éd. Furnes 1844, t. XVIII, p. 277) : « Il faut d’abord qu’elle (la Chambre des Députés) sache se faire respecter. Elle ne doit pas souffrir que les ministres établissent en principe qu'ils sont indépendants des Chambres, qu'ils peuvent refuser de venir lorsqu'elles désireraient leur présence », et, un peu plus loin, pour corriger ce que cette affirmation avait d’excessif et d'inconciliable avec certaines nécessités pratiques : « Les ministres ne sont pas toujours obligés de donner les explications qu’on leur demande ; ils peuvent les refuser, mais en motivant ce refus sur des raisons d'Etat, dont les Chambres seront instruites quand il en sera temps ».

Au reste, de tout temps, et toutes les fois où 1l s’est agi dans un Parlement de régler le sort et le mécanisme des interpellations ou des questions, ce sont les mêmes alternatives qui ont été envisagées, les mêmes abus redoutés, les mêmes corrections admises et, sur l’ensemble des uns et des autres les mêmes craintes manifestées. On l’a vu tout récemment en France, à propos

des questions écrites : parlant au nom de la Commission du règlement, M. le député Marin disait : « A coup sûr, la Commission, qui se trouvait devant deux abus toujours possibles, le silence du ministre, l’indiscrétion du questionneur, ne pouvait, à cause des cas où le droit à refus de répondre pour un ministre s’impose à cause des intérêts certains du pays, ne pas inscrire dans son texte l'exception absolument nécessaire à tout droit de réponse au nom de l'intérêt public. Elle a pensé corriger, autant qu'elle le pouvait, l’abus-de refus mal fondé par la nécessité d’une afjirmation expresse que l’ave- -nir peut démentir et à laquelle la conscience de ceux qui, au nom d’une grande nation, parlent à ses représentants, prétera toujours une importance morale », et M. le professeur Delpech, jugeant ces corrections, faisait sur leur efficacité des réserves et ajoutait : « Pour Evrer toute ma pensée, ces réserves se compliquent de cette crainte que trop souvent ou par hasard, les parlementaires ne soient amenés à être dupes de la tromperie des formules gouvernementales, sinon de ce qu’un écrivain de talent, qui a fait aussi partie de la Chambre a appelé « la sportule électorale de tout le personnel politicien » ; duperie également funeste à une époque, comme le temps présent, où tous les règnes sont diseutés, et les esprits décidés ou portés à obtenir justice de n'importe qui et par n'importe quels moyens ». Au temps de Louis-Philippe, les idées et les tendances n'étaient point arrivées à ce degré de méfiance et

96 CHAPITRE Ili

d'äpreté, et il est fort possible que les esprits eussent, plus qu'ils ne l'ont fait depuis, gardé cette idée da roi et des gouvernants qui serait, d’après Charles Maurras, l'idée des « langues classiques », et qui consisterait à « entendre par rex un directeur, ou par Baswevs celui qui marche en avant des peuples, qui éclaire une route et qui ainsi dirige ».

Toujours est-il qu'assez souvent, la Chambre des Députés se heurta à ce dire des ministres qu’en refusant des explications demandées par une interpellation, ils acquittaient un « devoir impérieux » ou exerçaient leur « prérogative constitutionnelle » ; M. Guizot ne fut certes pas le seul à répondre « que c’est, — personne ne l’ignore, — le droit du gouvernement de juger de la convenance qu'il y a pour lui-même, dans l'intérêt du pays de répondre ou de ne pas répondre aux interpellations qui lui sont adressées par l’un des membres des Chambres (1) »; cependant les Chambres durent se contenter de cette raison, et elles y étaient bien obligées, à moins que de refuser le budget ou bien encore d'insérer des expressions de blâme ou de manifester implicitement leur défiance dans l'adresse en réponse au discours du Trône.

En fait, ce refus de réponse par le cabinet tout entier ou un ministre déterminé ne s’accompagnait d'aucune

(1) Séance du ?8 février 1842, Monit, universel, p. 368.

justification (1), tout au moins d'aucune justification immédiate : l'interpellé s’engageait en effet, expressément ou de manière indirecte, à fournir plus tard des explications : ainsi fit M. Guizot, le Ler juin 1847, envers M. Crémieux qui désirait des éclaireissements sur Îles affaires de Portugal (2). D’autres fois, il se colorait de raisons générales tirées du défaut de renseignements sur Îles instructions ouvertes (3) ou de l’état actuel de la question et de l'intérêt de la politique uationale ; et des insistances très vives, comme furent celles de Berryer et de M. Léon de Malleville, le 13 juin 1846, à propos des affaires du Liban (4), ne pouvaient avoir raison de l'inflexibilité du ministre à refuser la réponse aux interpellations (5).

Certaines matières et certaines circonstances avaient, d’ailleurs, cette fortune de légitimer le silence des ministres et la demande d'un sursis à la dation des éclaircissements. Ces matières étaient particulièrement les affaires diplomatiques et les questions de police. Tranchant l'existence et les termes des instructions aux

Lai

(4) V. séance du 98 février 1842, Mont. universel, p. 368.

(2) Monit. universel, p. 1399. — Rpr. ibid., 1843, p. 147.

(3) V. Monit. universel, 1840, p. 214, 360.

(4) Tbid., 1846, p. 1778.

(5) Chose assez singulière, et dont il nous paraît assez difficile de donner avec sûreté une autre raison que celle de la mode, on disait indifféremment, au temps de Louis-Philippe, interpellations

au pluriel, ou interpellation au singulier.

agents tout comme pour l’état des négociations entamées avec une puissance étrangère, le ministre avait pronoricé à la Chambre des Pairs, en 1844, cette phrase, qui résume nous a-t-il semblé, toute la jurisprudence de son département : « Les questions de politique extérieure ont des phases diverses, et elles ne peuvent pas à toutes ces phases entrer dans cette Chambre... Un moment arrive où ces questions peuvent être débattues avec utilité pour le gonvernement et le pays. Tant que ce moment n’est pas arrivé, elles ne doivent pas l’étre. Il y a un moment où la discussion porte la lumière dans ces questions et il yen a d’autres où elle mettrait le feu (1) ». De même, on voit souvent les renseignements. sur l’organisation ou le fonctionnement de la police refusés avec des prétextes variés, soit parce que, « s'il était jamais admis qu'une interpellation peut amener un ministère à s'expliquer à la tribune, sur des matières essentiellement secrètes, de ce jour il n’y aurait personne qui, pour aucun prix voulüt servir cette police (2) », soit parce que, « du moment que l’on avait parlé d'hommes arrêtés et mis par raison en liberté, du commerce qui n'avait pas été protégé, ainsi que de la violation du domicile d’un député sans que l’on y fit obstacle, il était

(1) Observat. et réponse de M. Guizot, Monit. universel, 1848, p. 147. — 1817, p. 1399. — 1848, p. 497.

(2) Séance du 17 février 1831, Ch. des Députés, Monit. universel, p. 334.

de toute nécessité de laisser au ministre le temps de recueillir tous les documents utiles pour les mettre sous les yeux de l’Assemblée (1) ». Aïnsi le sursis à l’interpellation était souvent et fut toujours une ressource pour le gouvernement qui, pour toutes les questions de finance ou de politique intérieure générale, affirma le double droit absolu du « gouvernement, lorsqu'on lui adressait une interpellation,…. d’abord... d'examiner, s’il y avait lieu de répondre aux interpellations et ensuite de réclamer les délais nécessaires pour se mettre en mesure de répondre (2) ». Bien mieux, les ministres avaient pris l'habitude de demander sursis les uns pour les autres, lorsque l’un d'eux notamment se trouvait, au moment de linterpellation, retenu dans l’autre Chambre par la discussion d’un projet de loi quelconque (3).

En somme, les devoirs et les priviléges du « secret d'Etat » servaient déjà, sous couleur de le respecter, à détourner les députés des questions indiscrètes et à éviter aux ministres, à l’occasion, des responsabilités trop délicates. La Monarchie de Juillet fondait ainsi une tradition qui s’est depuis lors maintenue, le Parlement

(1) Séance du 12 janvier 1837, Ch. des Députés, Monit. univ. Pate ;

(2) Réponse de M. de Laplagne, Ch. des Députés, séance du 24 février 1845, p. 425.

(3) V. Ch. des Députés, séance du 3 mars 1834, Monit. universel, p. 468.

100 CHAPITRE It

étant toujours parfois trop prêt à « comprendre à demimot et à ratifier le 2or possumus ministériel ». Elle en fonda une autre aussi, touchant les ordres du jour, ces manifestations par lesquelles se closent d'ordinaire, en France, les interpellations. Ordre du jour pur et simple ou motivé, suivant que la Chambre populaire (ou, pour ceux qui lui reconnaissant la prérogative de faire fonctionner la responsabilité ministérielle, la Chambre haute) tient que la discussion n’a plus de raison de continuer où, au contraire, qu'elle ne doit pas passer à l'examen des autres objets inscrits à l’ordre des travaux de l’Assemblée avant d’avoir exprimé une opinion précise et des considérants spéciaux sur la matière de l’interpellation et à l'usage du gouvernement.

Il faut, tout d’abord, mettre en quelque sorte hors de cause la Chambre des Pairs : Jamais irterpellation n’y fut sanctionnée par un vote, soit de confiance, soit de blâme. Les choses s'étaient ainsi aggravées, au détriment des pairs, depuis la Restauration : alors on pouvait dire, à juger des choses par le dehors, que pratiquement, la responsabilité politique des Ministres n'était pas plus mise en jeu dans une Chambre que dans une autre, et à l'opinion de Chateaubriand que, seule, la Chambre des Députés pouvait renverser les Ministres, on pouvait opposer le dire de Mahul, dans son Tableau de la constitution politique de la Monarchie selon la Charte (1830, p. 406) : « Le rôle spécial des pairs est celui de gardiens de la Constitution, mé-

diateurs entre le trône et le peuple ; leur droit est légalement et littéralement le même que celui des Députés ; mais la puissance de fait le réduit sans violence et sans usurpation aux justes proportions qu'ilne convient pas de dépasser ». Par malheur, sous la Monarchie de juillet, ces justes proportions semblaient, en la circonstance, réduites presque au néant, au point de justifier cette mélancolique réflexion du comte de Sesmaisons, dès la séance du 25 février 1831 : « comme aprés ces discussions il n’y a pas de délibération, on reste en quelque sorte dans le vague. On a entendu beaucoup de discours, eontinuait-il, et cependant l'opinion de la Chambre reste inconnue. Ainsi, on ne saurait dire, sans courir risque d’être contredit, si la majorité a approuvé l’auteur de l’interpellation, ou si elle est de l'avis du Ministre qnia répondu... (1) ». En fait les débats d’une interpellation se terminaient, presque toujours, à la Chambre des Pairs, par un simple vote décidant formellement la reprise de l’ordre du jour, ou même par la reprise de cet ordre du jour, d’un accord unanime implicite (2).

Il en fut d'ordinaire tout autrement à la Chambre des

. Députés. Sans doute celui qui suit le Moniteur Uni-

(1) Monit. universel, p. 491.

(2) V. séances du 17 mai 1842 ; du 40 juillet 1844, et du 8 f6vrier 4841,

versel, pour y retrouver des précédents ou les traces d’une évolution, y voit en quelques circonstances la fin d’une interpellation marquée seulement d’un mouvement général d’assentiment'ou bien encore de déclarations du Président comme celle-ci : « Les interpellations et les réponses ont été entendues, la Chambre passe au second article de son ordre du jour (1) ». Il doit aussi convenir que, tout au début du nouveau régime surtout, il y eùt des explications qui ne furent closes par aucun ordre du jour ; et c’est même chose curieuse que le 25 janvier 1834, le Président de la Chambre et des parlementaires instruits des débats, de leur sens et de leur portée, comme l'était Garnier-Pagès, s’opposaient des affirmations contraires sur le point de savoir si, oui ou non, « la dernière explication sur l’arrestation de la duchesse de Berry (avait) été fermée par un ordre du jour (2) ». Cependant, il y découvre vite ce fait que la Chambre, après avoir entendu à différentes reprises dans les premières sessions des interpellations qui n’aboutissaient à rien, en vint à exprimer sa volonté qu'elles finissent toujours par un vote, pour faire ccnnaitre sa volonté sur la discussion qui avait eu lieu ; aussi

l'ordre du jour sur les interpellations fut-il, depuis 1835,

(L) V. séances des 18 juin 1833, 26 mai 1843 et 1% avril 1846. (2) Monit. universel, p. 166.

régulièrement demandé et mis aux voix (1) ; le Président prononçait une phrase dans le genre de celle-ci : « On a demandé que ia Chambre passât à l’ordre du jour en ce qui touche..…..,., et que la discussion relative aux au tres points soit (reprise (ou) renvoyée à demain), je vais mettre cette proposition aux voix ». Un certain nombre de partis ou de membres de l’Assemblée manifestaient leur adhésion en se levant en masse, tandis que le reste de la Chaïbre s’abstenait de voter.

Voilà bien l’ordre du jour pur et simple tel qu’il s’est perpétué, sauf une différence très notable avec celui de l’époque actuelle : il n’était jamais soutenu ou combattu par le Ministre contre lequel avait été dirigée l'interpellation ; par conséquent il n'avait d'autre signification qu'une déclaration de clôture du débatengagé sur cette interpellation, abstraction faite de tout jugement pour ou contre le Cabinet. Cette portée était réservée aux ordres du jour motivés, dont M. Esmein a ainsi parlé : «il semble même que les premiers ordres du jour motivés par lesquels la Chambre ait statué sur une interpellation, ont été demandés par le Ministère lui-même, qui voulait que la majorité exprimât nettement sa con-

fiance en lui, alors que celle-ci préférait se tenir sur la

(1) V.: séances du 25 janvier 1834, 26 janvier 1835, 7 mars 1840, 15 février 14841, 6 mars 1841, 1 juillet 1844. — V. aussi séances du 12 mars 1846, 14 mai et 14 juin 1847.

réserve. C’est ce que nous voyons faire à Casimir Périer, le 21 décembre 1831. De même, les 5 et 6 décembre 1834, le Ministère nouveau interpelle en quelque sorte lui-même la Chambre et lui arrache un ordre du jour de confiance {1) ». La notation est exacte ; nous la croyons incomplète, encore qu’elle ait l'air de vouloir être énumérative : nous connaissons en effet, pour la même époque, d’autres ordres du jour motivés spéciaux ; lesuns, en vérité, n'aboutirent pas, faute d’avoir été pris en considération ; mais trois demeurent et méritent d'autant plus d’être ajoutés à l'indication fournic par M. Esmein que l’un d'eux offre quelque curiosité au point de vue de la procédure, et que le premier est tout à la fois le premier en date et le premier pour l'importance des discussions de forme agitées.

Ceux de la première catégorie, qui n’aboutirent pas, ne valent guère d’être cités ; leur date seule est intéressante, parce qu'elle se rapporte à la dernière période de la Monarchie de juillet et montre par là-même comment le procédé de linterpellation et de l’ordre du jour motivé marquait une tendance à se généraliser. Ce furent : 1° celui proposé par M. Ducos le 29 février 1844 ainsi rédigé : « La Chambre, sans approuver la

conduite du Cabinet, passe à l'ordre du jour ». 2° Celui

(1) Eléments de dr. constil. fr. et comparé, 3° 6d., 1908, p. 822 notes 2 et 3,

mis en avant par M. Lherbette, le 1% juillet 1844, dont

voici la teneur : « La Chambre regrettantune publica-

tion imprudente, passe à l’ordre du jour », et qui fut

remplacé par l'ordre du jour pur et simple pour lequel la priorité avait été demandée. 3° Celui de M. Garnier-

Pagès, le 24 février 1845, qui disait : « La Chambre,

confiante dans la protection que le Gouvernement doit

assurer aux intérêts publics et aux intérêts privés me-

nacés par l'émission d’un nouveau fonds espagnol,

passe à l’ordre du jour ».

Des trois autres, le plus souvent rappelé en politique, mais le moindre peut-être au point de vue de l'histoire constitutionnelle, est celui qui clôtura par une aflirmation de « la Chambre se reposant sur le Gouvernement du soin de faire exécuter les lois de l'Etat » la fameuse interpellation de M. Thiers fondée sur « l’exécution des lois de Etat à l'égard des congrégations religieuses » et dirigée en réalité contre la seule Société de Jésus (1).

Plus curieux au point de vue de la procédure, le

second n’est guère plus important quant aux résultats qu'il engendra, car il n’aboutit pas, comme les débats auraient pu le faire prévoir tout d’abord, à une mise en jeu caractérisée de la responsabilité ministérielle, et il n’estpas non plus un ordre du jour motivé bien caractérisé. M. Odilon-Barrot avait interpellé, le 21 janvier

(1) Monit. universel, p. 1188.

1848, sur les conditions de vente et d’achat de diverses charges de finances ; deux textes avaient été proposés, l'un par M. Lherbette disant que la Chambre passait à l'ordre du jour « sans approuver les explications données par M. le Président du Conseil, et en réservant les droits qui résultent de la responsabilité ministérielle », l’autre par M. Darblay, déclarant «la Chambre affligée et mécontente » C'était bien le vote de blâme qui était réclamé et eût. fait, dans la pratique constitutionnelle, une utile apparition; pour y aider, M. Odilon-Barrot en soutint le principe, et M. Lherbette déclara réunir sa proposition à celle de M. Darblay; pour y faire obstacle, M. Guizot, Président du Conseil, fit une vigoureuse défense et cette attitude doit être signalée, parce qu'elle contraste avec ce que nous avons dit précédemment à propos des conditions du vote d'ordres du jour purs et simples, et parce qu’elle constitue ainsi la particularité à retenir. Mais la Chambre n’adopta pas cet ordre du jour ; elle réserva une majorité à un autre ordre du jour, que M. de Peyramont avait opposé à ceux de MM. Lherbette et Darblay, et qui disait : « La Chambre se confiant dans la volonté exprimée par le Gouvernement et dans l’eflicacité des mesures qui doivent prévenir le retour d’un

ancien et regrettable abus, passe à l’ordre du jour (1) ».

(1) Monit. universel, p. 151-153.

Ce n’était, ni un ordre du jour de blâme net, ni un ordre du jour de confiance exprès, à peine une approbation mitigée ; nous croyons en avoir tout à l’heure suffisamment réduit la signification et la nouveauté constitutionnelles ; mais même réduites, l’une et l’autre demeurent, et c’est pourquoi nous avons cru devoir les signaler, au lieu de passer l'incident sous silence comme l’a fait M. Esmein à dessein ou non.

De même, et cette fois sans aucune hésitation, nous désirons, en terminant, nous arrêter sur l’ordre du jour par lequel s’acheva une discussion qui avait duré du 19 au 23 septembre 1831 (1) : C’est Le vrai « précédent » à relever, le premier ord:e du jour motivé qui nous soit apparu dans les recueils parlementaires, celui dont la Chambre, très consciemment a voulu l'émission, inconnue jusqu'à cette heure. C'était donc en 1831, le bruit de la prise de Varsovie avait commencé à circuler, et des troubles graves s'étaient produits dans Paris durant quatre jours ; M. Mauguin interpella ; des discussions s'engagèrent, extrêmement longues et chargées, où les Députés en vinrent à parler de tout, des affaires intérieures et des affaires extérieures de la France, des résultats amenés par la Révolution de juillet comme aussi de la politique des divers Cabinets qui avaient dirigé le pays depuis 1830 ;

(4) Monit. umiv., p. 1655-1682

108 CHAPITRE JIL

M. Ganneron, dès le début de la séance du 22 septembre, essaya de prouver la nécessité de sortir par un ordre du jour motivé de la situation compliquée où l'on se trouvait : « Je comprends, dit-il, que la proposition que j’ai l’honneur de vous faire peut rencontrer une opposition sur la forme : je sais qu’il est contraire aux antécédents, aux habitudes de la Chambre de motiver ses ordres du jour. Mais notre règlement n’a pas prévu les interpellations diplomatiques... nous devons pouvoir sortir de ces discussions extraordinaires par des moyens extraordinaires aussi. En fait une

accusation grave a été faite; des attaques violentes, 1l

faut le dire, ont été dirigées contre le Ministère; l'at-

taque a été publique, le jugement de la Chambre doit être également public comme l'attaque et la défense. J’ai l’honneur en conséquence de proposer à la Chambre de décider que, satisfaite des explications données par les Ministres... elle passe à l'ordre du jour... ». Il importe assez peu de relever ici l'erreur certaine commise par l'affirmation d’une disposition règlementaire spéciale aux interpellations diplomatiques, alors que le règlement ne prévoyait aucune interpellation d'aucune sorte ; la vérité fut rétablie à cet égard par M. de Tracy et le Président. Cependant, comme il fallait sortir d’un débat qui trainait en longueur et d’une question que l'adresse avait réservée entière et non sans raison, le Président, « malgré que l'usage ne (fàt) pas de mo-

tiver l’ordre du jour... (crut) pouvoir, dans la position

où se trouvait la question, admettre le développement de la proposition d'ordre du jour et... consulter sur ce point la Chambre si elle en manifestait le désir ».

Là-dessus commença une discussion plus longue encore que la précédente ; deux propositions d'ordre du jour s’inscrivirent, l’un, pur et simple, de M. Odilon- Barrot ; l’autre, motivé, de M. Ganneron. Celui-ci, tel qu'il fut amendé par M. Guizot portait déclaration de « la Chambre satisfaite des explications données par MM. les Ministres sur les affaires extérieures et se confiant dans leur sollicitude pour la dignité de la France » ; c'était manifestement « le plus large » ; la Chambre lui accorda la priorité, et le vota à une majorité de 221 voix contre 136. Dorénavant il n’était plus possible de parler d’anomalie, pour empêcher la proposition de pareils ordres du jour ; les ordres du jour motivés avaient pris date et rang dans le droit constitutionnel français presque en même temps où le droit d’interpellation y avait acquis ses lettres de grande naturalisation.

Il est juste de reconnaitre, comme nous l’avons déjà

fait, que sous la Monarchie de juillet, la plupart des

interpellations se terminaient sans que l’Assemblée fût appelée à marquer expressément sa confiance ou sa désapprobation au Ministre ou au Cabinet attaqué par l'interpellation ; le vœu exprimé par M. Guizot « que toute interpellation aboutit nécessairement à un vote, à - une résolution de la Chambre» ne sortit point encore son plein et entier effet ; mais c'était bien le cas de répéter qu'ilsuflit, dans la nature et dans la vie, que le grain soit jeté dans le: sillon pour qu'avec plus ou moins de rapidité et de succès, la moisson lève. L’interpellation est entrée dans les mœurs, presque jusqu’à

l'abus ; et le nombre des circonstances où des ordres

du jour motivés ont été proposés ou adoptés est grand,

presque au point de ne pouvoir être qu'assez malaisément déterminé. Des excès ont été commis, en effet, multiples et regrettables, quant à ce-droit qui se rattache au régime parlementaire comme l’une des plus évidentes et fatales conséquences d’un principe délibérément admis par les constituants ou imposé par l’évolution politique. Ce n’est point la déformation présente du système que nous avons à étudier ici; c'était son principe et c’étaient aussi les moyens de sa réalisation pratique, c’est-à-dire la proclamation de la responsabilité politique ministérielle, l'introduction dans le mécanisme parlementaire de l’interpellation et la consécration dans les mœurs des ordres du jour. Le principe est, au point de vue de l’action politique, d’une portée que mesurent fort bien les paroles récentes que voici :

« Aux temps où l’on se plaint souvent, à juste titre, de l'absence des responsabilités, il établit nettement toutes celles qui sont engagées dans l’action politique ; aux époques où l’on réclame le grand jour sur les projets et les actes du pouvoir, il est la condition de la clarté de toute administration publique ; aux moments où l’on s'afflige du vague des doctrines et de l’'équivoque des déclarations, il inpose une précision plus grande aux gouvernants dans leurs paroles et leurs actes ; aux périodes d'incertitude, il les oblige à prendre conscience et à faire prendre conscience par tous de l'orientation générale vers laquelle est dirigée la vie du pays(1) ». C'estbien là, en effet, la théorie littéraire du régime dont nous avons essayé de retracer les premières étapes. Les moyens, dont nous avons aussitenté de marquer l'avènement et le progrès, ont-ils été depuis lors employés avec une méthode et un discernement propres à faire toujours dominer le contrôle, sourdre les responsabilités et jaillir la lumière ? Le principe et les moyens se combinèrent-ils de manière à produire le

plus communément des réalités vivantes et fécondes, :

(4) V. Félix Moreau, Pour le régime parlementaire, (Paris, Fontemoing, 1901) : — Préface de M. Maurice Deslandres au livre de Diellinson, et le compte-rendu par Joseph Delpech (Rev. du dr. public, 1908) du livre de Dickinson, Le développement du Parlement anglais au XIXe siècle /Paris, biblioth. internat. de droit public Boucard et Jèze, Paris, Giard et Brière, 1906).

112 CHAPITRE fl

ou bien simplement et en des occasions trop répétées, des œuvres artificielles et mensongères ? La réponse doit être demandée à ceux qui ont écrit « Pour le régime parlementaire» où qualifié « Le développement du Parlement au XIX° siècle ».

Nous n'avons, personnellement, entrepris qu'une recherche très localisée dans le temps, limitée à la Monarchie de juillet et aux dix-huit années oùla Chambre des Députés prétendit, et réussit pour partie, à se faire « la grande enquête perpétuelle » du pays.

Vu, Le Professeur, Président de la Thèse.

Aix, le 44 Octobre 1909 Férix MOREAU

Vu : Le Doyen, VU ET PERMIS D'IMPRIMER :

Le Recteur, J. PAYOT.