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L'histoire du droit de préférence de la France sur le Congo belge se relie aux différents épisodes de la politique étrangère de la Troisième République. L'élection de Jules Grévy à la présidence de la République, le 30 janvier 1879, marquait l'avènement définitif des Républicains. Jusqu’alors, le pouvoir avait été entre les mains des adversaires du régime dont les représentants, à la direction des Affaires Etrangères, accablés par la défaite de 1870, avaient pratiqué une politique extérieure pusillanime caractérisée par l'effacement volontaire de la France.

L'arrivée au pouvoir des Républicains était le prélude d’un changement d’orientation politique. Les nouveaux dirigeants, croyant fortement à la supériorité du régime démocratique ne pensaient nullement que la France s’était amoiïndrie en n’étant plus sous un régime dynastique. Ils estimaient au contraire qu’elle pouvait traiter d’égal à égal avec les monarchies d’Europe. Aussi leur politique n’a pas eu l’attitude de renoncement de celle des représentants de « l'Ordre Moral ». Ils désiraient avec ardeur l’anéantissement du traité de Francfort et appelaient de leurs vœux le retour à la mèérc patrie, de l’Alsace et de la Lorraine ; mais l’alerte de 1875 leur avait montré que la France isolée devait tout d’abord se chercher des alliés en Europe. Or, deux puissances seulement pouvaient aider la

France : l'Angleterre et la Russie. Un des principaux objectifs de la politique extérieure de la Troisième République sera la conclusion de ces alliances. Nous aurons l’occasion, au cours de l’histoire du droit de préférence de souligner la date où ce fut chose faite. | Mais, tant que la France serait isolée, elle devait vivre en bonnes relations avec l’Allemagne ; Gambetta, un des fondateurs du nouveau régime, parlait même d’une entente avec elle. Les relâtions sinon amicales, du moins pacifiques avec notre ennemie de 1870, figuraient donc dans le programme du parti républicain. Aussi, quand en 1884, Bismark proposa à Jules Ferry des pourparlers au sujet de l'Afrique et du bassin du Congo, trouva-t-il un accueil sympathique et un rapprochement sensible des deux pays se dessina alors. Des rapports de bon voisinage avec elle étaient également nécessaires en raison des ambitions coloniales des Républicains. Soucieux de rendre à la France le rang de grande puissance que la défaite lui avait enlevé en partie, ils étaient résolus à pousser autant que possible l’expansion coloniale dans les contrées lointaines et à constituer un Empire français au delà des mers. Mais, pour réaliser ces desseins, il leur fallait des troupes et il leur était impossible de dégarnir la frontière des Vosges s'ils n'étaient pas assurés des dispositions pacifiques de l'Allemagne. Relations cordiales avec cette dernière, expansion coloniale, nous retrouverons des manifestations de ces deux idées au cours de l'étude qui va suivre.

On peut même dire qu’elle est avant tout constituée par ambition de la France d’annexer un vaste territoire au centre de l’Afrique. De 1884 à 1908, nous verrons les différents gouvernements qui se succéderont en France s'attacher à maintenir les avantages procurés par de vaillants explorateurs comme Brazza et s’efforcer d’éloigner les compétitions étran-

gères. Et ce faisant, nous aurons l’occasion de constater la tension de nos rapports avec l'Angleterre. Depuis que le duc Decazes avait laissé cette dernière prendre une influence prépondérante en Egypte, où la France avait des droits séculaires, les relations étaient devenues difficiles avec le cabinet de Londres. La France se sentait frustrée de l'emprise que l'Angleterre s'était assurée dans la vallée du Nil et voulait y reprendre pied en s’établissant dans la partie supérieure du : fleuve. L’Angleterre, au contraire, entendait y rester maîtresse absolue et rêvait déjà de relier en un seul tenant toutes ses colonies d'Afrique en faisant passer sur le territoire britannique une voie ferrée reliant le Cap au Caire. Le roi Léopold II voulut profiter de cette rivalité et les incidents de 1894 relatifs au droit de préférence ne furent que le prélude d’une action qui devait aboutir à Fachoda en 1898.

Enfin, les derniers incidents relatifs au droit de préférence évoquent le dernier stade de l’évolution de la politique étrangère de la Troisième République. L'accord conelu en 1908 avec la Belgique témoignait d’une amélioration des relations tant avec le roi Léopold IT qu'avec l'Angleterre ; la ratification de ce traité n’eut lieu qu’en 1911 en même temps que celle de l'accord franco-allemand relatif au Congo. L'interprétation de l’article 16 de ce traité évoqua le droit de préférence sur le Congo belge. La dernière négociation relative à l’objet de cette étude se rattache donc d’une façon intime aux pourparlers qui succédèrent à l’incident d'Agadir, dont le souvenir devait peser d’un poids si lourd en juillet 1914.

L'histoire du droit de préférence de la France sur le Congo belge se rattache donc.à la politique extérieure de la Troisième République ; elle en a été un des épisodes et nous verrons sur ce point précis, les efforts tenaces et persévérants de la diplomatie républicaine, pour acquérir et garder à la France au

n INTRODUCTION

centre de l'Afrique une place réellement digne d’elle. Bien qu’inaperçue au milieu des autres événements, la continuité de sa politique au Congo n’a pas été ur des moindres sujets de gloire de la Troisième République. \

Dans son cours, le regretté M. Louis Renault ne manquait pas d’insister sur les dangers que présentait l’assimilation du droit public au droit privé. Bien souvent, on v rencontre une terminologie identique à celle du droit civil, mais la ressembiance s’arrête aux mots. C’est cette même idée que développe M. Despagnet en disant que : « l'expression servitude est employée à titre analogue et faute de terminologie plus précise du droit international ». Le droit de préférence vient illustrer la doctrine de ces deux savants maîtres. « A la promesse unilatérale de vendre, écrit M. Baudry-Lacantinerie, se rattache le pacte de préférence. C’est la Convention par laquelle un propriétaire s’engage, pour le cas où il se déciderait à vendre sa chose, à la vendre de préférence et toutes choses étant égales d’ailleurs, à telle personne déterminée. C’est une promesse de vendre unilatérale, sauf que cette promesse ne doit produire effet que si le propriétaire se décide à aliéner ». En droit international, le pacte de préférence a un sens beaucoup plus . large. Alors qu’en droit privé il ne devient exécutable qu’en cas de vente, en droit international l’aliénation à titre gratuit, l'échange, la vente partielle ou totale suffisent pour provoquer son exercice. Le pacte de préférence du droit civil correspond au droit de préemption en droit international.

Une grande partie des négociations entre la France et l'Etat indépendant roulèrent sur une différence d'interprétation. Pour le roi Léopold IT, le droit de préférence de la France sur le Congo belge n’était qu’un droit de préemption. La cession

gratuite à la Belgique ou l'échange d’une partie du Congo avec des possessions anglaises ne donnaient pas lieu à l'ouverture du droit de la France. Celle-ci n'avait qualité pour intervenir qu’en cas de vente. La doctrine Ges divers gouvernements français qui se sont succédés entre 1885 et 1908 n’a pas varié. La France entendait exercer son droit de préférence même au cas d’aliénation gratuite ou d'échange. Elle acceptait de ne pas le revendiquer si la Belgique succédait à l'Etat indépendant, en raison des liens qui unissaient les deux Etats. Mais c'était là une concession tout à fait exceptionnelle, Enfin, l’accord de 1908 est venu confirmer la doctrine française. Le . droit de préférence, c’est un fait acquis, n’est pas un droit de préemption puisqu'il doit s’exercer en cas d’aliénation à titre gratuit ou d'échange. :

En terminant, nous voudrions remercier les différentes personnes qui ont bien voulu nous aider dans l’élaboration de ce modeste travail. Certaines ont bien voulu mettre à notre disposition les documents qu’elles avaient par devers elle. M. C. Schefer, professeur à lEcojie libre des Sciences Politiques, a droit tout particulièrement à toute notre reconnaissance. Il a bien voulu nous conseiller dans nos recherches et nous faire profiter de sa grande connaissance des questions coloniales et diplomatiques. Nous le prions d’agréer notre respectueuse et bien vive gratitude.

Joseph BLANC.

Origines du droit de préférence

L'Accord de 1884

Durant son règne, le roi Léopold I s'était préoccupé de donner à la Belgique les colonies dont elle avait besoin et qui lui manquaient depuis qu’elle était devenue indépendante en se séparant de la Hollande. On signale, en effet, diverses tentatives d’établissement de sa part en Amérique Centrale, au Brésil, en Guinée et Abyssinie. Les ambitions du souverain belge devaient être reprises et menées à bien par son successeur le roi Léopold IT. À vingt ans, alors qu’il n’était encore que prince héritier, celui-ci réclamait des débouchés d’outremer ; il étonnait les sénateurs, dit le baron Beyens, par l’ampleur de ses vues colonisatrices. Au retour d’un voyage en Orient. en 1864, celui qui devait être Léopold II remettait à l’un de ses confidents une pierre sur laquelle était gravée cette inscription : « Il faut à la Belgique des colonies ».

Ainsi, en 1876, voulant réaliser ses desseins, il prit l’initiative de réunir à Bruxelles une conférence de géographie. Afin de ne pas éveiller des rivalités, il eut l’habileté de dissimuler ses ambitions sous des apparences philanthropiques et en apparence, rejeta bien loin de lui toute vue égoïste ou ambitieuse. Il déclara « la Belgique heureuse et satisfaite de son sort... si, ajoutait-il, j'ai proposé cette réunion à Bruxelles, c’est qu’il m'a semblé qu'un Etat neutre et central serait un terrain bien

choisi et que je serais heureux de voir Bruxelles devenir, en quelque sorte, le quartier général de ce mouvement civilisateur ». Le roi Léopold IT sut toujours se servir adroitement des aspirations humanitaires du monde civilisé pour servir ses ambitions.

La conférence de Bruxelles avait pour but de jeter les bases de l’exploration et de la civilisation dans l'Afrique Centrale. Dix pays y étaient représentés : l'Allemagne, Autriche, la Belgique, l'Espagne, les Etats-Unis, la France, la Hongrie, l'Italie, les Pays-Bas et la Suisse. L’Angleterre, le Portugal et la Russie s'étaient abstenus, les deux premiers pays voulant garder leur initiative complète dans les entreprises de l'Afrique Centrale. La Conférence fonda lAssociation internationale africaine qui ne se réunit d’ailleurs qu’une seule fois et qui avait à sa tête un comité exécutif composé de cinq membres dont le président était le roi Léopold IT ; le représentant de la France était M. de Quatrefages.

Elle se proposait de fonder dans l’Afrique Centrale des stations scientifiques et hospitalières afin de faciliter lexploration de ces régions jusqu'alors inconnues et supprimer la traite des noirs dans leur zone d’action. Pour permettre à l'Association de trouver le plus rapidement possible les capitaux nécessaires à la réalisation de son œuvre, des comités nationaux furent fondés. Deux d’entre eux méritent notre attention, car nous aurons l’occasion de parler de leur activité : ce sont celui de Paris qui s’intéressait particulièrement aux territoires limitrophes de notre colonie du Gabon et celui de Bruxelles qui se transforma le 25 novembre 1878, en une société « le Comité d'Etudes du Haut-Congo ». Le président d'honneur en fut le roi Léopold IT et le président, le colonel Strauch. Cette nouvelle Association dissimula rapidement derrière des apparences philanthropiques et scientifiques le

dessein de réaliser de productives opérations. « Car, comme le dit M. Descamps, peu suspect de partialité en la matière, les investigations économico-politiques devaient bientôt éclipser les instables essais de l'Association africaine.

En effet, le 8 août 1877, Stanley était arrivé à la côte occidentale de l'Afrique après avoir traversé tout le continent. Rendu célèbre par un premier voyage au centre de l'Afrique, où il avait eu la bonne fortune de découvrir le docteur Livingstone que l'on croyait mort, il avait quitté Zanzibar, le 17 novembre 1874 avec l'intention de découvrir les sources du Nil. Après avoir reconnu le lac Alexandra, il dut redescendre vers le Tanganika car l'hostilité des peuplades indigènes l’empêécha d’aller plus avant. Ce contre-temps allait le mener sur les bords du Congo qu’il descendit jusqu’à Boma. L'expédition de Stanley avait duré 999 jours. Des quatre Européens qui la dirigeaient, un seul survivait, 250 nègres sur 360 étaient morts.

Stanley débarquant à Marseille en janvier 1878 y trouva le baron Greinde et le général américain Sanford, envoyés par le roi Léopold II pour lui demander son concours. Il n’accepta pas immédiatement prétextant lPépuisement physique. En réalité, il voulait faire profiter l’Angleterre des fruits de sa découverte. Mais les Anglais, pourtant si réputés pour leur esprit d'initiative, ne virent pas tous les avantages que pouvait procurer la découverte de cette voie navigable drainant les richesses prodigieuses de l’Afrique centrale. Stanley ne trouva ni aide ni encouragement. Traité par les uns de Don Quichotte, par les autres de flibustier, accepta quelques mois après l’offre du roi Léopold IT.

Celui-ci avait compris tous les avantages que l'Association internationale africaine et lui-même pouvaient retirer de la collaboration de Stanley. Révant d’entreprendre à son profit quelque grande œuvre lointaine, il fonda le Comité d'Etudes

alt) CHAPITRE PREMIER :

du Haut-Congo. Stanley en devint l’agent général et dès le début de 1879, repartait pour le Congo d’une façon assez mystérieuse. Il était chargé de conclure des traités avec les Indigènes de la région et de les placer sous la souveraineté du Comité. de

Mais la France avait déjà pris une sérieuse emprise sur cette contrée. Elle possédait la colonie du Gabon et quelques points du Bas-Congo. Un jeune officier de marine, Savorgnan de Brazza avait découvert l’Alima, affluent du Congo. Mais l’attitude hostile des Indigènes l’avait empêché d’aller plus loin. S’il avait pu descendre ce fleuve pendant cinq étapes, il aurait découvert le Congo bien avant Stanley. Combien la destinée fut inégale pour les deux explorateurs ! Les mauvaises dispositions des peuplades africaines avaient poussé Stanley vers le Congo et en avaient éloigné notre compatriote.

Après la découverte du Congo par Stanley, les explorations dans l'arrière pays du Gabon cessèrent d’avoir un but purement scientifique. En effet, dans sa partie inférieure, le Congo est barré par des rapides sur une longueur d’au moins trois cents kilomètres. Deux routes mènent à l’endroit où ce fleuve est navigable. C’est tout d’abord l'Ogoué dont les rapides sont tous, grâce à l’habileté des pagayeurs indigènes, franchissables en pirogue et ensuite FAlima dont le cours jusqu’au Congo n'offre pas un seul obstacle. Mais pour prendre possession de

ces deux voies de pénétration il était nécessaire de se concilier

les peuplades indigènes riveraines et de créer des bases d’opé-:

ration pour notre action dans ces contrées si heureusement placées à portée de notre colonie du Gabon. La grandeur du projet n’échappa pas au gouvernement français qui décida d’envoyer de Brazza en Afrique équato- riale. La mission nettement politique que reçut ce dernier fut dissimulée sous des aspects scientifiques, soit pour des raisons

LALÉSER

administratives, soit peut-être aussi pour éviter d’attirer attention des étrangers. Envoyé par lé Ministre de l’Instruction Publique, Jules Ferry, de Brazza devait fonder deux stations hospitalières et scientifiques : l’une reçut le nom de Franceville ; l’autre fut appelée Brazzaville sur la proposition de M. Ferdinand de Lesseps, président de la Société de Géographie de Paris.

Mais, pendant ce temps, Stanley signait avec des roitelets nègres environ 400 traités comme délégué du « Comité d’Etudes du Haut-Congo » et procédait ainsi à des annexions plus ou moins déguisées, car le roi Léopold IT voulait primitivement créer une confédération républicaine des noirs libres. L’essentiel était de gagner de vitesse et d'atteindre le Congo avant Stanley. La bonne renommée de Brazza, son esprit juste et humain servirent ses desseins car le roi le plus puissant du pays, Makoko, demanda à se mettre sous la suzeraineté française. Le 10 septembre 1880, au milieu de l'enthousiasme des sujets de Makoko, le drapeau français fut hissé sur les bords du Stanley-Pool et laissé à la garde du sergent Malamine, des tirailleurs sénégalais.

L'activité de Brazza n'allait pas inquiéter «le Comité d’Etudes du Haut-Congo ». Comme Stanley n’y prenait pas garde le colonel Strauch lui écrivit dès le 31 janvier 1880 : « Nous appelons très sérieusement votre attention sur les projets probables de M. de Brazza et vous engageons à faire tous vos efforts pour ne pas vous laisser devancer par lui. Nous espérons que s’il parvient à descendre l’Alima, il vous trouvera déjà installé au confluent de cette riviére ».

Le récit du premier voyage de Brazza avait démontré qu’une des routes pour atteindre la partie navigable du Congo était celle du Niari-Kiliou. Aussitôt arrivé en Afrique, Stanley avait établi des postes le long de ce fleuve. Aussi, quand

il arriva sur les bords du Pool, à la tête d’une importante mission, il trouva la place occupée par les Français. Sa fureur de voir notre drapeau au bord du lac qu’il avait découvert ne connut plus de bornes. Il fomenta une révolte parmi les sujets du roi Makoko et voulut forcer Malanime à amener le pavillon national. Mais ce dernier confiant dans la parole de son chef qui lui avait annoncé son retour en lui donnant la garde du drapeau répondit fièrement : « Le Français ne sait pas trahir ni servir deux maîtres ».

Devant ces faits, Brazza résolut de retourner en Afrique pour y éonsolider son œuvre. Pour bien manifester l'intention qu'avait la France de maintenir sa prise de possession nous prolongions notre colonie du Gabon en nous installant dans la région de Loango afin de protéger le débouché de la vallée du Niari où Stanley s’était en partie installé. Un décret du 5 février 1883 nomma Brazza Commissaire Général de POuestafricain qu’une loi du 10 janvier précédent avait organisé.

En arrivant dans son nouveau poste, Brazza trouvait la situation changée sur de nombreux points. Le roi Makoko détrôné par un prétendant suscité par Stanley, en butte à mille vexations était menacé de mort-tous les jours. Il échappa par miracle à toutes les embuches. Et pourtant il n'avait qu’un mot à dire, qu’un désaveu à formuler pour retrouver immédiatement son trône, ses trésors et ses dignités. Mais, superbe de confiance et de dignité, il répondit : « Le Français (Brazza) m'a dit qu’il reviendrait... je l’attends et il reviendra. Mais alors gare aux lâches qui l’auront trahi ».

Sa confiance ne fut pas trompée car le 10 avril 1883, Brazza arrivait. Tous les anciens sujets de Makoko accoururent faire leur soumission jusqu’à l’usurpateur qui implora son pardon déclarant que le comité belge l'avait poussé à la révolte,

La situation était donc des plus tendues dans le bassin du

Congo entre les agents de la France et ceux du « Comité d'Etudes du Haut Congo ». Cela n’allait pas sans inquiéter le roi Léopold. Celui-ci tenait en effet à conserver de bons rapports avec ses voisins d'autant que le succès de son œuvre était considéré avec un certain scepticisme par les grandes puissances. Comme il voulait avant tout conserver à l’entreprise « un certain caractère personnel nettement marqué » et entendait moins encore relever d’autres Etats que de l'Etat belge, il fuyait toute occasion de complication internationale susceptible d'amener l'intervention de différentes puissances. La France de son côté n’avait pas fait montre de mauvaises dispositions, au contraire. Elle avait autorisé son Ministre à Bruxelles, M. Duclerc, à signèr avec le roi Léopold un accord concédant à ce dernier une sorte de droit de passage à travers nos possessions.

L’attitude conciliatrice de la France s'explique en partie, par l’opinion personnelle de Jules Ferry, président du Conseil, Ministre des Affaires Etrangères. Celui-ci était en effet persuadé que l'Association internationale du Congo (telle était la nouvelle dénomination que le Comité d'Etudes du Haut-Congo avait prise en 1882) entreprise purement privée, ne pourrait jamais acquérir la capacité juridique nécessaire pour posséder des territoires, et devrait faire appel au concours d’une puissance.

« Car, on s’accorde, disait M. Renault à son cours, pour donner le nom d'Etat à une société d’hommes établis sur un territoire déterminé, jouissant de la souveraineté et ayant un gouvernement qui peut les représenter ». Les annexions/faites par «l'Association internationale » ne pouvaient constituer un Etat. Il y avait bien une société d'hommes vivant sur un territoire déterminé, mais l’administration de « l'Association internationale » n’était pas un gouvernement ct manquait de

souveraineté. On peut comparer sa situation à celle de la compagnie anglaise des Indes qui avait de grands pouvoirs. Organisée comme un Etat, elle avait une administration et une force publique mais elle dépendait de la couronne d’Angleterre. De quel Etat «Association internationale » devaitelle dépendre ? Jules Ferry estimait que ce devait être la France en raison de la proximité du Gabon et des droits acquis dans le bassin du Congo. Il en était tellement convaineu, qu’en 1883, il révéla ses projets à un représentant du roi Léopold dont l'attention fut immédiatement éveillée. L’argument juridique très convaincant d’ailleurs, lui montrait la nécessité de faire reconnaître « l’Association internationale » comme Etat souverain.

Dès 1881, Stanley avait déjà conclu dans le même sens. Il avait déclaré « que le bassin du Congo ne valait pas une pièce de quarante sous dans son état actuel. Impossible d’en tirer parti sans un chemin de fer. bien mieux, ajoutait-il, vous ne pouvez arriver à ce résultat même dans un avenir lointain si vous n’obtenez pas de l’Europe une charte vous autorisant à construire un chemin de fer, à gouverner le territoire qu’il traverse, en un mot, à en rester les seuls gardiens à l'exclusion de toute autre puissance ». « L’expérience de sept années de lutte, écrivait Banning, avait démontré que sans territoires continus, sans la possession de la souveraineté de ces territoires, les stations ne pouvaient se maintenir vis-à-vis des indigènes ni subsister à aucune époque par elles-mêmes. D’autre part, dans la reconnaissance de cette souveraineté par les puissances maritimes, elles ne pourraient s’étendre,. se relier, atteindre le but essentiel de leur établissement. La pensée de fonder un Etat naquit ainsi des circonstances et

S’imposa ». Un événement vint prouver au roi Léopold II qu’il fallait agir avec rapidité.

L’Angleterre qui, comme nous l'avons vu, s'était désintéressée des découvertes de Stanley ne pouvait plus garder une attitude aussi indifférente devant les rivalités qui s’affirmaient autour du Congo. Les visées de la France se manifestaient en effet d’une façon précise ; le 30 novembre 1882 le traité avec le roi Makoko avait été ratifié par le Parlement, alors que d’ordinaire les traités avec les chefs africains ne l’étaient que par le pouvoir exécutif. Le gouvernement français à la fin de cette même année se substituait au comité . national de l’Association internationale dont il reprenait les stations et les postes déjà fondés au Congo (127 décembre 1882). Enfin, la loi du 10 janvier 1883 ouvrait au Ministère des Affaires Etrangères (68,000 francs), de l’Instruction publique (980,000 francs) et de la Marine (230,000 francs) des crédits se montant à 1.275.000 francs pour une nouvelle expédition dans l'Ouest africain confiée à M. de Brazza. Ces différentes manifestations montraient tout l'intérêt que la France portait au bassin du Congo. De plus, l’activité déployée par Stanley révélait des intentions analogues chez le roi des Belges. Quoique l'Angleterre soutenât avec vigueur l'intérêt de ses ressortissants quand ils étaient engagés, fidèle à sa politique ‘’instaurée au xix® siècle, elle répugnait à des annexions territoriales. Elle préférait voir les autres nations faire les frais des conquêtes se contentant de garantir les intérêts de ses nationaux. Les rivalités qui se manifestaient autour du Congo lui faisaient une obligation d’agir. Aussi, dès le 15 décembre 1882 avait-elle donné suite aux ouvertures du Portugal qui, une fois de plus, réclamait la reconnaissance des droits « historiques » sur le Congo. Les négociations entre le Portugal et l'Angleterre aboutirent au traité.du 26 février 1884. L’Angleterre reconnaissait la souveraineté du Portugal sur le cours inférieur du Congo et recevait en échange des avantages éco-

æs

nomiques comme la liberté du transit sur les voies fluviales et profitait de la libre navigation de tous les pavillons sur les cours d’eau traversant les territoires attribués au Portugal.

Ce traité est intéressant à différents points de vue. On y remarque pour la première fois les expressions dont on fera un usage fréquent dans la suite et qui prévaudront lors des négociations postérieures : liberté de commerce, égalité de tous les pavillons, interdiction de tous les monopoles ou privilèges exclusifs. De plus, l’article 14 stipulait qu’au cas où Je Portugal songerait à abandonner le fort d’Ajuda sur la Côte d'Or, il ne pourrait le céder à aucune puissance qu'après lavoir offert à l’Angleterre. C’est là un exemple du « droit de préférence ». Il est vraisemblable que c’est cette clause qui donna à Jules Ferry, quelques semaines plus tard, l’idée d’en obtenir un semblable sur les possessions de « l'Association internationale » au profit de la France.

La conclusion du traité Anglo-Portugais révélait un double danger pour l'Association internationale africaine. Il n’y avait en effet que trois routes de communication entre le bassin du Congo et la côte : la vallée de l'Ogoué, celle du Niari et celle du fleuve lui-même. Or, la première était incontestablement aux mains des Français, qui convoitaient la seconde en même temps que les Portugais. Ceux-ci se voyaient octroyer la souveraineté sur l'embouchure du Congo ainsi que des droits sur la vallée du Niari. Si la situation ne se modifiait pas, les postes fondés par Stanley allaient se trouver coupés de la côte.

Le traité Anglo-Portugais décevait également les espérances du roi Léopold, en attribuant au Portugal la souveraineté des territoires sur lesquels Stanley s’était établi après accord avec les rois indigènes et en. ne tenant aucunement compte de la prise de possession de «l'Association internationale du Congo ». C’était une nouvelle confirmation de l'opinion émise

par Jules Ferry, en juin 1883 ; l'Association internationale n'avait pas la capacité juridique d’annexer.

Pour résoudre cette difficulté le roi Léopold négocia avec la France d’une part, avec les Etats-Unis et l'Allemagne, de

l'autre. De la première, il fallait obtenir une voie d’accès vers le moyen Congo, des autres la reconnaissance comme Etat souverain. La conclusion du traité Anglo-Portugais souleva les protestations de la France et du roi Léopold IT qui offrit à Jules Ferry un arrangement fixant les répartitions territoriales et les droits de passage afin d’éviter des conflits avec des agents du gouvernement français. Mais, le président du Conseil français fidèle au plan qu’il s’était tracé, imposa une autre procédure. Imitant la clause 14 du traité Anglo-Portugais qui donnait à l’Angleterre un droit de préférence sur le fort d’Ajuda, Jules Ferry obtint la reconnaissance d’un droit . analogue au profit de la France.

En effet, le 23 avril 1884, le colenel Strauch écrivait à Jules Ferry : « L'Association internationale africaine, au nom des stations et territoires qu’elle a fondés au Congo et dans la vallée du Niari-Kiïliou, déclare formellement qu’elle ne les cédera à aucune puissance sous réserve de conventions particulières qui pourraient intervenir entre la France et l’Association pour fixer les limites et les conditions de leur action respective. Toutefois, l'Association désirant donner une nouvelle preuve de ses sentiments amicaux pour la France s’engage à lui donner le droit de préférence si, par des circonstan- ‘ ces imprévues, l'Association était amenée un jour à réaliser ses possessions ».

Jules Ferry répondit, le 24 avril 1884 :

« J'ai l'honneur de vous accuser réception de la lettre en date du 23 et par laquelle, en votre qualité de président de l'Association internationale africaine, vous me transmettez

des assurances et des garanties destinées à consolider nos rapports de cordialité et de bon voisinage dans la région du Congo.

«Je prends acte avec satisfaction de ces déclarations et en retour j'ai l'honneur de vous faire savoir que Île gouvernement français prend l'engagement de respecter les stations et territoires libres de l’Association et de ne pas mettre obstacle à Pexercice de ses droits ».

En l'échange de la reconnaissance de ce droit, la France garantissait donc les établissements de l'Association fondés dans la vallée du Niari qui, depuis les explorations de Brazza passait pour la meilleure voie d’accès vers le moyen Congo. Cette concession extrêmement importante était très favorable au roi Léopold à qui elle assurait un accès à la mer; elle était, par contre, très onéreuse pour la France qu’elle privait presque complètement d’une excellente route de pénétration découverte par Brazza. Il y a tout lieu de croire que Jules Ferry l’accepta parce qu’il était persuadé que les postes de « l'Association » feraient un jour retour à la France tant en vertu de incapacité juridique de « FAssociation » de pouvoir ‘posséder qu’en vertu du droit de préférence reconnu par la lettre du 23 avril 1884. Il croyait s’être ainsi garanti la succession de « l'Association internationale » qui devait s’ouvrir

“un jour ou l'autre.

L’entrée en négociations avec les Etats-Unis fut sans doute grandement facilitée du fait que le président de « l'Association internationale du Congo » était en même temps roi des Belges. De plus, le moment était tout à fait propice : la grande République américaine s’intéresse toujours aux entreprises philanthropiques et la lutte contre l’esclavage ne pouvait la laisser indifférente. Dans les déclarations échangées alors, « l'Association internationale » déclara qu’il s'agissait

de créer au Congo quelque chose d’analogue à l'Association protectrice de Libéria. Ce rappel à l’action généreuse des Américains devait heureusement flatter l’amour-propre d’outre-Atlantique. Enfin, les Etats-Unis, tout en servant un idéal élevé conservent une idée exacte de leurs intérêts. Or l’accord Anglo-Portugais leur fermait de riches débouchés et l'espérance de voir ouvrir à l'initiative de leurs commerçants le bassin du Congo était de nature à leur sourire. Les pourparlers prirent rapidement une allure favorable car le Président des Etats-Unis envisageait dans son message du 4 décembre 1883, la possibilité pour les Etats-Unis d’être amenés à sauvegarder dans la vallée du Congo les intérêts américains « contre les empiètements ou le contrôle politique de quelque nation que ce fut ». Quelques jours après, le 10 janvier 1884, la Chambre de commerce de New-York votait à l’unanimité une résolution protestant contre les agissements du Portugal au Congo, demandait la liberté commerciale dans cette région après entente avec l'Association présidée par le roi des Belges. Enfin, le 10 avril 1884, les efforts du roi Léopold furent couronnés de succès. Le Sénat américain adoptant les conclusions de son Rapporteur, le sénateur Morgan, invitait le Président de la République à reconnaître l’Association « comme Pouvoir gouvernant le Congo » ce qui devenait un fait accompli le 22 avril 1884.

En échange de cette reconnaissance, les Etats-Unis obtenaient des avantages économiques équivalents à ceux que pouvait leur procurer indirectement la convention anglo-portugaise. «L'Association internationale »s’engageait à ne jamais prélever de droits de douane dans toute l’étendue de ses possessions. C’est cette clause de la liberté commerciale que la conférence de Berlin allait adopter dans la suite.

Le roi Léopold trouvait en Allemagne un terrain d’entente

tout préparé. Le prince de Bismark, tout en pensant que l’acquisition de colonies ne méritait pas « lès os d’un seul grenadier poméranien » poussait les négociants allemands à la conquête économique des marchés étrangers. Faisant siens les vœux des commerçants de Hambourg, il déclarait qu’il était tout disposé à soutenir « l'Association internationale » dans le le cas où celle-ci assurerait « préalablement les intérêts allemands par un traité qui garantit une entière liberté de commerce et d’établissement ».

Le chancelier allemand saisit avec empressement l’occasion de contrarier Angleterre en prenant position contre accord anglo-portugais et en profita pour se rapprocher de la France et prendre d’accord avec cette dernière, l’initiative de la conférence de Berlin. Il annonça le 23 juin 1884 à la commission du budget du Reichstag que les entreprises du roi Léopold avaient pour but de fonder un Etat indépendant au Congo et que le gouvernement impérial était favorable à ce projet.

Le roi des Belges, tout en poursuivant les négociations avec les gouvernements, agissait sur l’opinion publique et parvenait à soulever, contre l’accord anglo-portugais, les Chambres de commerce des différents pays comme celles de Rotterdam, Hambourg, New-York. Il parvint même à rallier à sa cause celles de l'Angleterre qui protestèrent au nom de la liberté commerciale. Tous ses efforts eurent un rapide succès, car trois Jours après la déclaration de Bismark, le 26 juin 1884, le chef du Foreing Office dénonçait à la Chambre des Communes l'accord anglo-portugais. Le danger le plus immédiat était donc conjuré mais il restait au roi Léopold à parachever son œuvre en faisant reconnaître « l'Association internationale » comme Etat indépendant. Il avait déjà obtenu l’adhésion des Etats-Unis et fort des encouragements reçus profita des négociations générales auxquelles donna lieu le règlement des

questions. africaines à la conférence de Berlin pour obtenir successivement la reconnaissance de l'Allemagne ainsi que celle de la plupart des 14 puissances représentées alors à Berlin. L’Allemagne fut la première à reconnaître le nouvel Etat. Dans une convention du 3 novembre 1884 (la conférence s’ouvrit le 15 novembre), le gouvernement reconnaissait le pavillon de l'Association internationale « comme celui d’un ami ».

L’Accord du 24 avril 1884 qui concédait à la France un droit de préférence sur les possessions de « l'Association internationale » dans le bassin du Congo aurait pu trouver une première application au cas où l’œuvre du roi des Belges n’aurait pas eu la capacité juridique d’annexer des territoires. Mais, la reconnaissance de « Association internationale » comme Etat indépendant anéantissait ces espoirs. Néanmoins, Jules Ferry qui connaissait l’heureuse tournure que prenaient les négociations du roi Léopold avec les Etats-Unis s'était fait octroyer le droit de préférence. Puisque « l'Association internationale » pouvait annexer des territoires sans le patronage de la France, on peut se demander pourquoi le président du Conseil avait maintenu sa première demande : la concession du droit de préférence.

Dans un article paru dans le Correspondant, M. Christian Schefer, professeur de lhistoire diplomatique à l'Ecole des Sciences Politiques, prétend que si Jules Ferry accepta les bases de cet accord, « c’est sans doute parce qu’il ignorait la promesse des Etats-Unis ». Il est difficile de partager cette opinion. L'accord relatif au droit de préférence est du 24 avril 1884. Or, la Chambre de commerce de New-York avait pris position dès le 10 janvier 1884 en faveur de « l’Association internationale » dont le Sénat demandait la reconnaissance le 10 avril 1884, ce qui fut fait le 22 avril 1884 soit deux jours

avant l'accord franco-belge. On peut, par contre, expliquer d’une façon plus vraisemblable la politique du président du Conseil français, comme l’a fait M. Descamps.

« Le manque de confiance dans la stabilité de Vœuvre entreprise par le roi des Belges, écrit-il, amena le gouvernement français à rechercher certains avantages sous la forme d’un droit de préférence en vue d’une aliénation envisagée comme possible des possessions groupées sous le sceptre africain du roi /Léopold ». M. Etienne concluait d’une façon identique dans la Dépêche coloniale : « La France avait à l’origine l’intention de se prémunir contre l'intervention de telle grande puissance venant brusquement se substituer à l'Association internationale africaine ». C’était en effet à craindre à l’époque ; l'Angleterre venait de montrer par son accord avec le Portugal qu’elle ne se désintéressait plus des affaires du Congo comme lors du retour de Stanley. Ce manque de confiance dans l’avenir de l’œuvre du roi Léopold était en effet assez répandu et ressort clairement d’une lettre adressée le 13 septembre 1884 par le prince de Bismark au baron de Courcel, ambassadeur de France à Berlin. Envisageant l'hypothèse où « l'Association internationale » viendrait à céder ses droits à la France en vertu du droit de préférence « ces avantages (la liberté commerciale), spécifie le chancelier allemand, resteraient acquis aux nationaux allemands et resteraient accordés dans le cas où la France se trouverait appelée à exercer le droit de préférence accordé par le roi des Belges en cas d’aliénation des acquisitions faites par la Compagnie du Congo ». Après avoir communiqué cette note à son gouvernement, l'ambassadeur répondait le 29 septembre 1884 que la France « se proposerait même de maintenir cette liberté dans le cas où elle se trouverait appelée à recueillir le bénéfice des arrangements que V. A.S$. a visés dans sa note et qui assurent à la France le droit

de préférence en cas d’aliénation des territoires acquis par l'Association internationale ».

A l’ouverture de la conférence de Berlin, «l'Association internationale » était reconnue comme Etat indépendant par l'Allemagne et les Etats-Unis. Les autres puissances adhérèrent à leur tour. La France ne pouvait donc plus s’abstenir davantage. Il fallait donc se résoudre à l’inévitable ét abandonner le rêve de protectorat caressé l’année précédente par Jules Ferry. Mais, ce faisant, la France voulut que le nouvel Etat reconnut le droit de préférence concédé en 1884. De plus, comme la vallée du Niari cédée l’année précédente au roi Léopold était considérée comme la meilleure voie d’accès vers Brazzaville par le P. Augouard, supérieur des Missions établies au Congo et par les différents fonctionnaires français, la France devait faire des sacrifices pour la récupérer.

Mais le roi souverain n’était pas disposé à l’abandonner sans compensations ; il fut facile d’en trouver, car en vertu des accords passés avec le roi Makoko, nous avions des droits certains sur la rive gauche du Congo. Nous pouvions les abandonner et trouvions là une première monnaie d'échange. L'Etat indépendant, telle était la nouvelle appellation de « l'Association internationale », tenait à la vallée du Niari comme à un débouché vers l'Océan. Que la France lui aide à en avoir un autre, il céderait volontiers ses droits sur la première. Comme l'Angleterre avait obtenu en vertu de l'acte de Berlin la reconnaissance de la’ liberté commercialé dans le bassin du Congo, il semblait qu’elle n’appuiérait plus guère le Portugal qui la lui avait concédée. Aussi, la France pouvaitelle faire une pression sur la Cour de Lisbonne pour lui faire aliéner certains droits sur le cours inférieur du Congo. Le Portugal devait y consentir d’autant plus volontiers que depuis l'acte dé Berlin, proclamant la liberté commerciale, la souve-

raineté sur le Congo était une source de charges sans profits correspondants. C’est dans cette voie que l’on chercha un terrain d’entente. Les intérêts en présence reçurent satisfaction par la conclusion de deux accords, celui du 5 février 1885, entre la France et l'Association internationale et celui du 14 février 1885, entre le Portugal et l’Association internationale signé sous la médiation française.

Par la convention du 5 février 1885, la France reconnaissait PAssociation internationale comme Etat souverain et lui cédait ses droits sur la rive gauche du Congo. Elle s’engageait à racheter les établissements fondés par les collaborateurs du roi Léopold IT dans la vallée du Niari. Leur estimation eut lieu dans la suite et le prix fut fixé à 300.000 fr. D'autre part, la France, dans un accord dont on ignore les termes autorisait l'émission d’une loterie de 20 millions à Paris.

L'Association internationale abandonnait la vallée du Niari et étendait à la France les avantages concédés aux autres nations ainsi que la clause de la nation la plus favorisée. De plus, le comte B. d’Altena qui avait signé au nom du nouvel Etat écrivait au président du Conseil des Ministres de la République que les engagements antérieurs, relatifs au droit de préférence, ne recevaient aucune atteinte. Enfin, ce même traité délimitait les frontières entre la colonie récemment créée du Congo français et le nouvel Etat.

La convention du 14 février 1885 entre le Portugal et l’Association internationale fut conclue sur l’instigation de la France qui joua le rôle de puissance médiatrice. Elle portait reconnaissance du nouvel Etat par le Portugal, ainsi que l'abandon sur la rive droite du fleuve d’une bande de terrain revendiquée par la Cour de Lisbonne et qui coupait en deux les territoires portugais, laissant au nord l’enclave de Cabinda et au sud Angola. En échange l'Etat indépendant concédait au Por-

tugal les mêmes avantages qu'aux pays avec lesquels il venait de traiter.

Le roi Léopold avait done remporté un beau succès en faisant reconnaître le nouvel Etat par toutes les puissances représentées à Berlin. Tous les traités qu’il avait passés avec elle furent annexés à un protocole de la conférence qui enregistra officiellement la fondation du nouvel Etat. Le 1er août 1885, le roi Léopold signifia à son avènement au trône de PEtat indépendant du Congo et publia en même temps une déclaration le plaçant sous le régime de la neutralité perpétuelle en spécifiant les territoires sur lesquels celle-cis’étendait.

Le baron de Courcel, représentant de la France, fit remarquer que le nouvel Etat était « territorialement constitué dans des limites précises» déterminées par des conventions signées avec les puissances et auxquelles était jointe une carte. C’est sur ces territoires que devra s'étendre le droit de préférence de la France au cas où il viendrait à s'exercer. Ce sont donc . les accords de 1884 et de 1885 qui ont fondé notre droit de préférence sur l'Etat indépendant du Congo. Imaginé en vue d’une hypothèse qui ne s’est d’ailleurs pas réalisée, il a été acquis et conservé au moyen de sacrifices financiers et territoriaux très importants.

Si l’on compare la situation de la France dans le bassin du Congo en 1883 après les explorations de Brazza à ce qu’elle était le 26 février 1885, clôture de la conférence de Berlin, on constate un recul plutôt qu’un progrès. En 1883, nous avions une situation privilégiée ; en 1885, nous étions presque sur le même pied que l'Allemagne, la Hollande et les Etats-Unis car nous possédions, à leur différence, un droit de préférence qui nous avait d’ailleurs coûté d'importants sacrifices de toutes sortes.

Les explications de 1887

Les nombreux accords relatifs au droit de préférence qui furent signés entre 1884 et 1908 présentent pour la plupart trois catégories de clauses. Tout d’abord, elles se réfèrent au droit lui-même, la France tenant à un privilège qu’elle avait payé d’un prix très élevé, d’autres à des limitations de frontières, d’autres enfin purement financières. Celles-ci ont été débattues le plus souvent en dehors des voies officielles. Les Livres jaunes n’en parlent donc pas, mais on en trouve les traces soit dans des documents privés, soit surtout dans la cote officielle de la Bourse. A différentes reprises, en effet, on y voit apparaître des titres congolais au moment même où les diplomates discutent ou concluent un accord.

La politique étrangère de la Troisième République a fait preuve d’une grande continuité de vues dans les affaires du Congo. Le droit de préférence qui nous avait été reconnu en 1884 avait été l’une des conditions mises par la France à la reconnaissance de l’Association internationale comme Etat indépendant. Les sacrifices faits pour l’obtenir ou le maïintonir témoignent de l’importance, qu'on y attachait. Pendant de nombreuses années en effet on ne crut point à la viabilité de l’œuvre du roi Léopold et la France voulait pouvoir user de son droit de préférence lors de l’ouverture de la succession du domaine patrimonial du roi des Belges que tout le monde attendait.

Les frontières qui avaient été délimitées en 1884 entre le

28 CHAPITRE Il

Congo français et l’Etat indépendant n'avaient rien de bien précis. Cela n’est nullement surprenant. La géographie du centre de l’Afrique n’était pas alors encore très connue. Le tracé de certains fleuves qui étaient souvent pris comme limite n’avait pas été relevé et certains d’entre eux portaient plusieurs noms. Il arrivait même que l’un d’eux n’existait que sur les cartes. Des délimitations déjà difficiles dans ces conditions l’étaient encore davantage en raison de la politique du roi Léopold qui rêvait d'agrandir son royaume jusqu’au Nil. Ses représentants s’efforçaient, malgré les traités, d’étendre sa domination vers le nord exécutant ainsi les ordres de leur Souverain qui ambitionnait d’être Pharaon comme il le disait à ses intimes.

Enfin, dès son origine, l'Etat indépendant connut de gros embarras financiers qui expliquent en grande partie son existence difficile jusqu’en 1908 ainsi que les accords avec la France. L'acte de Berlin en proclamant la liberté commerciale du Congo avait interdit la perception des droits de douane qui devaient constituer la ressource la plus importante du budget du nouvel Etat. A cette insuffisance de recettes s’ajoutaient de grosses dépenses, occasionnées par la pacification du Congo rendue nécessaire par la révolte des Arabes négriers, frustrés dans leur commerce d’esclaves ainsi que par les campagnes entreprises pour prendre pied dans la vallée du Nil. De même qu’en 1884, le roi Léopold joua très habilement des sentiments humanitaires et philanthropiques pour se procurer des ressources. Sous prétexte d’extirper la traite du centre de l'Afrique, il réunit à Bruxelles en 1890 une conférence anti-esclavagiste qui atténua en partie les rigueurs de l’acte de Berlin en autorisant l'Etat indépendant à percevoir certaines taxes pour lui donner le moyen d’anéantir la puissance des négriers. Mais ces ressources furent insuffisantes et ne furent d’ailleurs créées qu'après 1890, jusqu'alors elles n’existaient