LIBRAIRIE PLON

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Ce livre a été écrit, pendant la guerre, à l'instigation du Comité Nobel du Parlement norvégien. Il devait avoir pour titre : « Des rapports des grandes Puissances avec les autres États. » Commencé en 1917, il n'a pu être terminé qu'en août 1918. Par suite de circonstances indépendantes de ma volonté et par un effet et un contre-coup inattendus des difficultés que la guerre sous-marine apportait aux communications entre la France et la Norvège, mon texte, expédié de Paris en octobre 1918, n'est parvenu au Comité Nobel du Parlement norvégien que six mois après l'armistice, en mai 1919.

Le Comité Nobel s'est avisé — un peu tardivement à mon gré — que le pacte de la Société des Nations avait tellement modifié les données du problème des rapports entre les grandes Puissances et les autres États qu'il lui paraissait inopportun de publier une œuvre dans laquelle il avait été impossible de faire état des modifications survenues. Informé par lettre du 20 mai 1920 de la décision du Comité Nobel, je demeure convaincu que, si le Comité Nobel est évidemment seul juge de l'opportunité de ses publications, le pacte de la Société des Nations, loin d'enlever tout intérêt à une étude aclievée avant l'élaboration de ce pacte, en a peut-être accru la portée.

Fidèle à la méthode qui caractérise l'enseignement de l'École libre des sciences politiques, c'est à l'histoire, à l'observation des faits, à l'étude des ressorts permanents de la

politique et des facteurs habituels de l'élaboration du droit positif que jai cru devoir demander les éléments de conclusions tendant à rendre plus équitables et plus sûres les relations entre les grandes Puissances et les autres États.

Les auteurs du pacte de la Société des Nations ne semblent pas avoir eu un souci exagéré — ni môme suffisant — des leçons de l'histoire; ils n'ont pu abolir ces leçons; il peut être bon de les rappeler. L'autorité du pacte n'eût rien perdu et eût, sans doute, gagné à tenir compte des expériences du passé. Le jour, prochain peut-être, où les déceptions et les désillusions auront souligné les erreurs du pacte, c'est aux enseignements de l'histoire qu'il conviendra de demander des remèdes et une orientation nouvelle pour l'avenir. Il ne me paraît donc pas inutile de publier le bilan de ces enseignements. Pour mieux marquer le sens exact de ce bilan, pour prévenir en même temps le reproche de ne point donner le dernier état — l'état présent et quelque peu précaire et incertain — des rapports des grandes Puissances avec les autres États, il convient et il suffit, sans doute, de modifier le titre primitif de l'ouvrage, de l'élargir à certains égards, de le restreindre à d'autres égards afin de mieux préciser et de mieux exprimer, à tous points de vue, le contenu, le but et la portée de ce livre. De là le nouveau titre : le Droit des gens et les relations entre les grandes Puissances et les autres États avant le pacte de la Société des Nations.

Le pacte de la Société des Nations ne repose point sur les mêmes fondements que les conclusions formulées dans le dernier chapitre du présent livre, ou du moins il ne leur attribue pas la même portée et la même valeur.

Je suis fermement convaincu que toute amélioration des relations entre les grandes Puissances et les autres États — et d'une manière plus générale entre tous les États — suppose trois conditions ou trois réformes : Tune, d'ordre intellectuel : la revision de la notion de souveraineté, l'abandon de la notion absolutiste de la souveraineté, qui a exercé

de si grands ravages à la fois dans l'ordre interne et dans l'ordre international et qui, endépit d'apparences trompeuses, n'a pas disparu de l'ordre interne par cela seul que la souveraineté du peuple a remplacé la souveraineté du prince; la seconde, d'ordre, en quelque sorte, matériel : une organisation internationale, en vue de remédier à l'anarchie des souverainetés, organisation assez souple et assez modeste pour ne pas heurter les susceptibilités — toujours fort ombrageuses — des Etats, sur le chapitre de leur indépendance; la troisième, d'ordre moral : la substitution de l'esprit international à l'esprit d'égoïsme national exclusif qui, trop souvent, a été et est encore considéré comme le principe le plus essentiel de la politique. De ces trois conditions ou réformes, l'importance et la valeur sont inégales. Les deux premières ne sauraient être efficaces sans la troisième à laquelle elles ne sauraient suppléer tandis que l'esprit international pourrait suffire, s'il était assez développé, même au défaut de tout abandon expli cite de la notion absolutiste de la souveraineté et à l'absence de toute organisation internationale.

Le pacte de la Société des Nations ne s'est ouvertement occupé et préoccupé que d'organisation internationale; il n'a manifestement constitué qu'un mécanisme. Implicitement toutefois, il. a ouvert de fortes brèches dans la notion absolutiste de la souveraineté; car il implique et il exige abandon du droit illimité de guerre qui était considéré comme un attribut naturel et môme essentiel de la souveraineté. Implicitement, il suppose l'esprit international, au moins à un certain degré et dans une certaine mesure. Mais, par la prédominance apparente qu'il donne au mécanisme, il incite peut-être à perdre de vue les conditions les plus nécessaires pour que ce mécanisme ne se révèle pas impuissant et même, à certains égards, dangereux. Son annexe, l'organisation internationale du travail ne laisse pas d'ouvrir, dans la souveraineté des États, des brèches excessives : par la constitution d'autorités internationales du travail, indépendantes, à certains égards, dansleur

origine et dans leur action, du contrôle des États, elle risque, sous prétexte d'ordre et de paix sociale, d'introduire quelque anarchie fâcheuse et quelques conflits graves entre les États théoriquement souverains et maîtres chez eux et l'organisation permanente du travail, pratiquement à demi émancipée et manifestant déjà, par certains de ses membres, la j)rétention de s'élever au-dessus des États subordonnés à son activité envahissante.

Si le pacte de la Société des Nations suppose l'esprit international, s'il le suppose môme, en certaines occasions, à un degré qui dépasse de beaucoup la mesure dans laquelle les États — pour la plupart, si ce n'est tous — sont actuellement préparés à le comprendre et à le pratiquer, il n'apparaît nullement qu'il ait la vertu d'inspirer ni de développer cet esprit. 11 est pénible d'avoir à constater que, depuis la promulgation du pacte de la Société des Nations, l'esprit international, loin d'apparaître en progrès, apparaît en recul. Et peut-être faut-il compter, parmi les causes de ce recul, le fait que, d'une part, le mécanisme du pacte voile la nécessité de l'esprit international pour maintenir l'ordre et la paix entre États, tandis que, d'autre part, ce mécanisme, pour affirmer sa propre efficacité, exige des États une somme de sacrifices auxquels ni les peuples ni les gouvernements ne sont enclins à consentir.

T. p. Sénat américain a nettement manifesté qu^il^'entend point mettre la puissance des États-Unis à la discrétion de tout État, petit ou grand, qui se dirait, à tort ou à raison, menacé dans son intégrité territoriale ou dans son indépendance politique. Il n'a fait ainsi que se conformer à ses traditions, aux traditions de la politique américaine. Loin de mériter le blâme pour avoir refusé de risquer à l'avance, sans limites et sans connaissance de cause, les richesses et les vies américaines dans des engagements dont il est impossible de prévoir les conséquences et de mesurer les effets, le Sénat américain mérite d'être loué pour avoir affirmé qu'il vaut

mieux ne pas s'engager que de s'engager aveuglément, qu'il vaut mieux ne pas s'obliger que de s'exposer à ne pas exécuter ses obligations, qu'il vaut mieux ne pas contracter que de souscrire à des formules fallacieuses. Les formules du pacte, concernant la garantie réciproque de l'intégrité territoriale et de l'indépendance politique des Etats membres de la Société, ne laissent pas dètre fallacieuses. Si les termes de l'article 10 du pacte semblent assurer cette garantie sans réserves ni conditions, les articles 16 et 17 semblent laisser aux États membres de la Société toute latitude d'action ou d'inaction militaire, au cas où leur concours armé deviendrait nécessaire. Et des États, qui n'ont pas hésité à ratifier le pacte, ont déjà témoigné de leur volonté d'interpréter ledit pacte de manière à limiter leurs responsabilités et à restreindre leurs obligations. Lorsque la Perse a fait appel, en 1920, à la Société des Nations, pour être garantie contre l'invasion des Moscovites, le Conseil de ladite Société s'est borné à féliciter le gouvernement du shah d'avoir engagé des négociations avec les bolcheviks, à l'inviter à poursuivre ces négociations pour obtenir l'évacuation du territoire persan; il n'a pri^ aucune décisiûa-£jûiLtre les^a^esseurs. Lorsque la Pologne a été envahie à son tour, M. Lloyd George a déclaré inutile de saisir le Conseil de la Société des Nations, ^£aT JjjjiiÂûi]L 4ueles décisions n'y pourraient être prises qu'à l'unaniinitê.^ que l'unanimité n'existait pas entre les £randes Puissances. membres ÏÏé la Société, sur Ta politique à suivre à l'égard de la Pologne d'une part, du gouvernement des soviets d'autre part. Le chef du gouvernement britannique interprétait donc le pacte en ce sens que l'obligation de garantie ne vaut qu'autant qu'aucune des grandes Puissances ou des autres États représentés au Conseil de la Société des Nations n'entend se dérober à celte obUgation.

C'est assurément une garantie fort précaire et fort aléatoire que celle qui s'évanouit et qui se rompt, à l'égard de tous les garants, par la défaillance d'un seul d'entre eux.

Si, d'autre part, l'esprit international a été trop faible, parmi les Puissances victorieuses, pour défendre, contre l'invasion et la menace de destruction, un État dont la renaissance a été, à bon droit, regardée comme une condition essentielle de la sauvegarde de la paix, — ou de la porlion de paix rétablie, — cet esprit n'a pas été assez fort pour déterminer, parmi ces Puissances, le sacrilice de mesures d'ordre économique, inspirées par l'égoïsme national, môme lorsque ces mesures sont de nature à compromettre le relèvement d'États alliés ou associés; iln'a pas été assez fort pour assurer, à rencontre des suggestions exclusives de l'intérêt national étroitement entendu, la fermeté de l'union entre États vainqueurs, pourtant encore soumis à la dure nécessité de la vigilance, s'ils veulent se prémunir contre les retours offensifs des États qui ne veulent point plier la « volonté de puissance » devant la « volonté de justice ».

La Ligue des Nations eût été plus efficace et plus bienfaisante si, moins ambitieuse en apparence, elle se fût bornée à faire la paix, et à assurer le maintien de cette paix par l'exécution des traités qui l'auraient établie. Le souvenir des périls subis et surmontés au prix d'énormes sacrifices, la vision nette de la nécessité d'une commune et constante attention pour prévenir le retour de ces périls, auraient été les facteurs les plus sûrs et les ferments les plus actifs de l'esprit international parmi les Puissances victorieuses. Le sentiment persistant d'un intérêt commun et pressant n'aurait pu que fortifier et rendre plus efficace, chez elles, le désir de la paix et de la justice dans les relations internationales. Les bienfaits d'une expérience, limitée d'abord à un but précis et à un objet compris de tous, auraient été les instruments de propagande les plus efficaces pour la diffusion de l'esprit international et pour l'extension ultérieure de la Ligue.

Peut-être le droit des gens et les relations entre les grandes Puissances et les autres États depuis le pacte de la Société des Nations feront-ils dans l'avenir Tobjet de nouvelles

études. Les auteurs de ces études auront, sans doute, à constater, si la Société des Nations réussit, que ses succès seront dus à un développement de l'esprit international que des débuts fâcheux ne semblent ^uère promettre ; si elle échoue, que son échec sera l'effet de Fimpuissance d'un mécanisme privé, par l'absence ou l'insuffisance de l'esprit international, du moteur indispensable à son bon fonctionnement. C'est pourquoi je suis convaincu que les conclusions du présent livre n'ont rien perdu de leurs raisons d'être depuis que le pacte de la Société a modifié sur le papier — et beaucoup plus en apparence qu'en réalité — les données du problème des relations entre les grandes Puissances et les autres États.

Octobre 1920