CHAPITRE PREMIER

l'inégalité de fait et l'égalité de droit, la force et la justice, la politique et le droit da.xs les relations internes et dans les relations internationales

L'univers est actuellement divisé en un certain nombre de communautés politiques que l'on désigne sous le nom dÉtats. Parmi ces États, les uns possèdent de vastes étendue's de terres, une population nombreuse, de grandes ressources au point de vue économique, une organisation politique qui leur permet d'affirmer leur force et de développer leur puissance; les autres ne disposent que de territoires restreints et ne comptent qu'un nombre relativement faible d'habitants ou bien ne peuvent mettre en valeur des terres auxquelles un climat trop rude refuse la fertilité, ou bien encore doivent laisser inexploitées des richesses naturelles par suite du manque d'hommes ou de capitaux nécessaires, ou enfin n'ont pas, jusqu'à présent, réussi à se donner des institutions qui leur permettent de tirer parti de ce qui devrait assurer leur prospérité. L'inégalité de fait semble être la loi des États comme celle des individus, et cette inégalité s'accuse sous les formes les plus diverses ; inégalité de force, inégalité de richesse, inégaUté de développement physique, intellectuel, économique, politique, moral et religieux.

Cette inégalité de fait a eu, souvent et longtemps, pour effet d'entraîner des inégalités de droit.

L'horame est naturellement porté par ses passions à abuser de ses avantages et de sa force; il a l'esprit de domination; il n'est que trop porté à s'assujettir les autres hommes, quand il le peut et dans la mesure où il le peut.

Sa conscience proteste, il est vrai, contre l'abus qu'il veut faire de sa puissance à rencontre des faibles. Elle lui rappelle que la loi morale s'élève contre la loi de l'instinct et la condamne; qu'elle lui impose pour premier devoir de lutter contre lui-même afin de respecter les droits de ses frères, qu'elle lui prescrit de n'user de sa force que pour la courber devant la justice. La justice s'oppose à la force. La force a le pouvoir de fouler aux pieds la justice. La justice n'en garde pas moins l'autorité morale de juger, de blâmer, de condamner la force. La force a la puissance matérielle; la justice a la puissance morale. La force et la justice entrent en conflit dans des drames sans cesse répétés dans l'àme de chaque homme, à certains jours, dans les rapports d'individus, dans les rapports de communautés à communautés et donc dans les rapports d'États à États.

Les drames intimes qui se déroulent dans le cœur de l'homme échappent à toute réglementation et à toute sanction humaines tant qu'ils demeurent le secret de leur auteur et le secret de Dieu, tant que leur issue ne se manifeste pas extérieurement par la victoire sur soi-même dans le respect d'autrui ou par la victoire de la passion mauvaise qui abuse d'autrui.

Dans les rapports d'individus à individus ou de collectivités à collectivités, le conflit de la force et de la justice peut revêtir des aspects divers. Ou bien, en effet, individus et collectivités sont encadrés dans des organisations qui établissent entre eux des rapports d'autorité et de dépendance, subordonnant les uns aux autres dans une hiérarchie plus ou moins souple ou plus ou moins rigide, ou bien ils vivent, les uns vis-à-vis des autres, dans une indépendance qui prétend ne reconnaître aucun pouvoir supérieur et ne se soumettre à aucune subordination.

Pour les individus, l'état d'anarchie complète où nul n'admettait d'autre maître que soi-même n'a pu être qu'exceptionnel et accidentel. L'homme ne saurait, en effet, vivre longtemps isolé, dans

un état d'indépendance farouche. Il est, en quelque sorte, contraint, par sa nature même, de vivre en société, et la famille, premier groupe nécessaire, lui a donné un cadre qui appelait, de façon inéluctable, autorité d'un côté, subordination de l'autre. Rarement, les familles ont pu vivre dans un isolement complet et le sens le plus élémentaire de leur intérêt les devait porter à s'unir dans des groupes plus larges où la reconnaissance d'une autorité commune devait être indispensable pour limiter la violence des fantaisies individuelles et collectives, assurer l'ordre et la paix. L'objet essentiel de cette autorité commune a toujours été de prévenir et de régler les conflits de la force et de la justice entre les individus ou les groupes qui lui étaient soumis, en mettant une force commune et suprême au service de la justice. La loi, a dit Schiller, est l'amie du faible. La loi, c'est-à-dire la règle que l'autorité commune édicté ou sanctionne, a pour raison d'être et pour mission de protéger les faibles, grâce à la force supérieure qui est à la disposition de l'autorité commune, contre les abus de la force des individus ou des groupes les plus puissants. Et, selon l'observation très juste de M. David Jayne Hill (1), la civilisation a consisté à faire reculer la force brutale devant Injustice, à la soumettre à la justice, à en faire l'instrument de la justice. L'État, forme la plus développée, donc la plus haute, de Torganisation sociale, ne sert et ne fait progresser la civilisation que dans la mesure où il est fidèle à sa mission essentielle qui est une mission de justice. S'il a besoin de la force pour contraindre ceux qui ne se plient pas d'eux-mêmes au respect de la justice, s'il doit se préoccuper d'avoir et de maintenir, en ses mains, la puissance pour tenir en échec les récalcitrants, ce n'est pas pour la vaine gloire d'être fort et puissant, mais pour mettre sa force et sa puissance au service de la justice.

Il ne suffit pas malheureusement d'avoir l'autorité pour la bien exercer. L'autorité, aux mains des hommes, est sujette à toutes les erreurs et à toutes les défaillances humaines. Instituée pour le bien commun, elle le trahit souvent pour servir les passions et les intérêts misérables de ceux qui la confèrent ou la soutiennent. L'histoire n'offre que trop d'exemples d'autorités qui ont tourné leur

(1) L'Etat moderne et l'organisation internationale, chap. i", passim, et ■chap. V, p. ibl et suiv.

i6 LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

force contre la justice, d'États où la loi, au lieu d'être l'amie des faibles, s'est faite la complice des forts et des puissants. Tantôt l'aùlorité a très consciemment et très délibérément tourné le dos à la justice pour poursuivre avec âpreté les joies mauvaises de la puissance oppressive ou de la richesse indûment acquise. Tantôt, s'imaginant ne pas rompre avec la justice, et parfois même la servir, elle n'a servi que des fantômes de justice imaginés par les préventions d'esprits erronés ou par les suggestions inconscientes d'intérêts égoïstes. Elle s'est égarée tantôt par sa faute et tantôt par la faute de ceux qu'elle ne régissait qu'en en subissant l'ascendant.

L'État, être abstrait, ne vit et n'agit que par ceux qui le composent : par ceux qui le dirigent d'abord, et par ceux ensuite auxquels il commande mais dont l'assentiment, l'indifférence ou la docilité sont nécessaires à la continuité de sa vie et à l'efficacité de son action. *

Quelle que soit la constitution de l'État, autocratique ou constitutionnelle, monarchique, aristocratique ou démocratique, sa conduite ne dépend pas uniquement de ses chefs mais aussi, dans une mesure variable selon les temps et les circonstances, de tous ceux qui y détiennent, à défaut du pouvoir nécessairement assez concentré, quelque part de l'influence nécessairement disséminée.

L'autocrate le plus déterminé peut rarement aller jusqu^au bout de ses désirs ou de ses volontés; sous peine de creuser de luimême l'abîme qui engloutira sa puissance, il doit tenir compte des idées et des sentiments de ceux qui sont les instruments de sa puissance et, s'il se trouve en contradiction avec le vœu unanime de la foule qu'il fait profession de dédaigner, il faut qu'il compose avec elle pour n'être pas brisé par elle. De même, le régime le plus aristocratique doit faire état des aspirations populaires, lorsque celles-ci sont vigoureuses; il doit les satisfaire dans ce qu'elles ont de décidé et de pressant; s'il n'a que mépris pour elles, s'il leur apparaît comme une barrière qui leur ferme tout espoir, il court grand risque d'être, barrière trop fragile, renversé par leur poussée violente.

L'opinion, a-t-on dit, est reine du monde, et cela est vrai, au moins quand l'opinion sait sa puissance et veut l'exercer, ou quand, d'instinct, elle exerce une pression irrésistible sur les

gouvernants. A toute époque, elle a été plus ou moins façonnée par eux et à toute époque elle les a plus ou moins façonnés. Elle en a reçu des lois et elle leur en a imposé. Il est tout à fait remarquable, à cet égard, que la source primitive de la plupart des législations positives, sinon de toutes, ait été la coutume, c'està-dire l'opinion commune sur l'application de la justice aux rapports entre hommes, traduite en actes spontanément répétés avant de se traduire en lois imposées. La coutume, d'ailleurs, n'a pas perdu tout empire depuis que les Etats, parvenus à une organisation plus savante, ont nettement divisé les fonctions et confié à des corps déterminés le pouvoir législatif. Les législateurs officiels sont souvent en retard sur les exigences de la vie et bien souvent des accords privés ouvrent la voie à des institutions nouvelles qui se développent en marge, si ce n'est à l'encontre, des lois existantes; tel a été, en France, le cas pour certaines branches d'assurances, au dix-neuvième siècle, notamment pour les assurances sur la vie. Les parties les meilleures et les plus solides de l'œuvre des législateurs modernes sont celles où ces législateurs n'ont fait que consacrer les résultats d'expériences qui avaient devancé leur intervention. Lorsque les Parlements improvisent, c'est trop souvent pour satisfaire hâtivement des intérêts de parti, non des intérêts généraux, pour édicter des lois politiques, c'est-à-dire des lois de passion, de force et de combat.

De même que dans le régime autocratique, le monarque peut user de son pouvoir arbitraire pour édicter des lois au profit exclusif de ses intérêts ou de ceux de ses courtisans, dans le régime représentatif, — que celui-ci soit aristocratique ou démocratique, — une majorité peut abuser de son pouvoir pour diriger contre la minorité des lois oppressives. Le gouvernement démocratique est souvent qualifié de gouvernement populaire ou de gouvernement du peuple par le peuple. La formule donne parfois l'illusion que le régime démocratique fait nécessairement prédominer l'intérêt général sur les égoïsmes particuliers; elle exprime un idéal qui est loin d'être toujours atteint et les démocraties, comme les autres régimes et peut-être même plus que les autres régimes, ont besoin d'être gardées par une forte éducation morale contre le péril de poursuivre, sous le couvert et le prétexte de la volonté du peuple, les desseins exclusifs de majorités passionnées.

parfois même les intérêts mesquins île minorite's audacieuses. Quels que soient d'ailleurs les mérites ou les infirmités des coutumes et des lois, on y trouve le reflet et l'aboutissement des idées xrraies ou fausses, des sentiments élevés ou bas qui dominent et entraînent l'opinion générale ou tout au moins l'opinion de ceux qui détiennent en fait le pouvoir et l'influence. Si la justice est le principe et le fondement nécessaire des États et des lois, elle ne peut s'y faire sentir que sous l'action et par l'intermédiaire des hommes sujets à la mépriser ou à la méconnaître; elle ne s'y fait sentir qu'à travers les déformations, les altérations, les travestissements que lui infligent les résistances de ceux qui la méprisent, les erreurs et les préjugés de ceux qui la méconnaissent; aussi son empire y est-il toujours précaire et limité; il dépend essentiellement des fluctuations des idées, des progrès et des reculs dans l'ordre intellectuel, moral et religieux. C'est pourquoi l'histoire étale, sous nos yeux, tant d'institutions — l'esclavage par exemple — que nous tenons pour monstrueuses et qui ont été longtemps acceptées, tant de lois de persécution et d'oppression inspirées tantôt par le plus détestable esprit de domination et tantôt par le zèle le plus étroit et le plus aveugle pour des causes très hautes mais incomplètement comprises et inintelligemment interprétées. Les États ont suivi les voies les plus diverses dans le développement de leurs coutumes et de leurs lois. Ceux qui ont atteint le plus haut degré d'une civilisation encore partielle et imparfaite ont plus ou moins lentement dégagé les principes essentiels qui forment actuellement les bases de leur législation, bien qu'ils ne les aient pas toujours et partout exactement et scrupuleusement appliqués à tous ceux qui vivent sur leur domination.

Ces principes dérivent tous de l'idée que les hommes, inégaux en fait, sont égaux en droit, que si l'égalité de fait est une chimère à cause des inévitables inégalités qui dérivent des différences de forces physiques, d'aptitudes intellectuelles, de valeur morale, de la diversité des rôles et des fonctions, la justice exige que l'égalité de droits protège ceux qui sont moins bien partagés contre les conséquences extrêmes de leurs désavantages naturels, qu'elle assure à tous le respect de leur vie, le respect de leur dignité d'homme, la faculté de se développer librement sans nuire à autrui.

n a fallu longtemps pour que le droit interne, mettant à profit les réflexions des esprits les plus élevés, les enseignements du christianisme et les leçons de l'expérience, s'élevât à la notion de l'égalité des droits individuels. Cette notion a été à peine entrevue dans l'antiquité, qui ne lui a accordé que des réalisations partielles telles que ce droit des pérégrins où Rome consentait à reconnaître certains droits, dérivant de la qualité d'homme, aux hommes libres qui n''étaient pas citoyens romains, sans les admettre aux bénéfices des droits civils réservés à ces derniers. Les démocraties antiques pratiquaient l'esclavage et faisaient de la plus flagrante inégalité de droit le fondement même de leur vie économique. Le christianisme fut, en Europe, le ferment originaire qui fit pénétrer peu à peu dans les esprits le principe nouveau de l'égalité de droits. En proclamant tous les hommes également enfants de Dieu et frères les uns des autres, il conduisait nécessairement à la conclusion que tous étaient égaux devant la justice, que tous étaient égaux en droit. Mais le christianisme se heurtait à des passions et à des préjugés qui ne se laissèrent pas abattre d'un coup. Son action fut plus lente encore que sa propagation. Ses conquêtes furent souvent superficielles et beaucoup de ses adhérents se laissèrent entamer seulement, non pénétrer par son esprit. Les puissants de ce monde lui demandèrent souvent le soutien de son autorité morale, recommandant aux peuples la soumission, sans lui vouloir faire le sacrifice de privilèges abusifs qu'ils tenaient de leur puissance ou de leurs traditions. L'inégalité de droits ne s^est que très lentement efl"acée de la législation même des États chrétiens. Pendant longtemps, elle a été considérée comme une des bases de l'ordre social, comme une des conditions nécessaires de l'organisation politique et sociale. La puissance de l'État s'est employée à la maintenir et à la prolonger, alors même que le progrès des idées et des mœurs en avaient miné les fondements.

Le principe de l'égalité des droits individuels est aujourd'hui

admis, reconnu, proclamé par les États qui se piquent de civilisation. Toutefois, s'il n'est plus contesté, il s'en faut qu'il soit toujours respecté en fait. II ne serait que trop aisé de relever, ici et là, des lois d'exceptions qui ne sont que des lois de force, édictées par des groupes et des partis triomphants contre leurs adversaires, pour mettre ceux-ci en état d'infériorité politique. Ces lois sont édictées dans les mêmes formes, suivant la même procédure que les autres et leurs apparences trompent parfois sur leur véritable caractère. Elles établissent des inégalités de droit, sous le couvert du principe de l'égalité de droit qu'elles méconnaissent sans le contredire explicitement. Elles sont présentées comme inspirées, ainsi que toutes le devraient être, par le seul souci du bien commun et de l'intérêt général. Elles ne sont, en réalité, que des instruments forgés par des partis qui usent de leur force pour conserver ou accroître cette force, en dissimulant, sous le voile de la majesté législative, la violence des procédés mis en œuvre et l'égoïsme du but poursuivi. Ce sont des lois politiques, dues aux passions politiques, c'est-à-dire des lois d'oppression dictées par l'esprit de domination. Elles foulent aux pieds la justice accablée par la puissance dont l'État dispose jusqu'au jour où la justice trouve, dans la révolte de l'opinion, la force de les modifier, soit par les voies régulières d'un changement de législation, soit par les voies irrégulières des révolutions et des coups d'État.

Dans les rapports entre États ou collectivités indépendantes, refusant de se plier sous aucune autorité commune, la justice n'est pas moins nécessaire que dans les rapports entre individus et collectivités soumis à l'autorité d'un seul et même État, mais elle est encoi-e plus difficile à réaliser et à maintenir. Les conflits entre la justice et la force s'j^ manifestent sans aucun voile qui les dissimule et sans aucun frein dont l'action ait le pouvoir d'enrayer les entreprises de la puissance contre la faiblesse. L'absence de toute autorité supérieure disposant d'une force commune pour imposer l'observation de ses lois ne laisse aux États en litige d'autres ressources que de s'accorder ou de se battre. La justice, la raison, l'intérêt bien entendu leur commandent de s'accorder. La passion , la vue étroite de l'intérêt immédiat et égoïste incline à se battre ceux qui se croient les plus forts. La justice, la raison et la conception exacte des intérêts permanents ont parfois décidé de

l'accord, mais trop souvent la passion soutenue par la conscience ou l'illusion de la force a entraîné la guerre.

L'antiquité a été une ère de guerres incessantesjusqu'aujour où Rome, dans sa toute-puissance, est parvenue à imposer la paix par sa domination. Les peuples antiques étaient portés à la lutte par leurs intérêts et leurs préjugés. Intransigeants, exclusifs, égoïstes de cet égoïsme collectif qui va plus facilement encore aux excès que l'égoïsme individuel, ils tenaient volontiers pour vertus le mépris et la haine de l'étranger. Partant de l'idée que l'étranger est un ennemi, ils étaient naturellement induits à l'attaquer pour le dominer. Ils le dominaient souvent d'ailleurs en vue de le réduire à l'esclavage. Ils pourvoyaient, par la victoire, à l'entretien et à l'accroissement du capital humain considéré comme l'élément le plus essentiel de leur richesse et de leur prospérité.

La paix romaine, opposant les bienfaits de la sécurité aux souvenirs atroces de guerres abominables, a donné un grand prestige à l'idée d'un empire universel, longtemps considéré comme l'unique moyen d'assurer l'ordre et l'harmonie parmi les divers groupements d'hommes. Les malheurs qui désolèrent l'Europe après la chute de l' Empire d'Occident, les ravages des invasions barbares ne firent qu'accroître le prestige de cette idée sur laquelle vécut le moyen âge. L'unité religieuse, accomplie par la diffusion du catholicisme, soutenait les aspirations vers l'unité politique. Par la division du pouvoir spirituel et du pouvoir temporel, elle ajoutait, à l'espoir de Tordre dans la paix, celui d'un recours contre toute injustice. L'idéal du moyen âge ne fut jamais pleinement réalisé. Il supposait l'accord du pape et de l'empereur. Et cet accord supposait, de façon à peu près constante, la sainteté chez le pape, la force et la justice chez l'empereur. Le pape fut rarement saint, l'empereur fut rarement puissant et juste. Le pape et l'empereur luttèrent souvent sur les frontières du domaine spirituel et du domaine temporel, en s'accusant d'empiétements réciproques.

La multitude des seigneurs féodaux, chrétiens de nom souvent plus que de fait, hommes d'armes épris de la force plus que de la justice, cherchèrent à s'accroître, par la violence, aux dépens de leurs voisins. Les plus puissants ou les plus habiles s'employèrent à jeter les fondements des États modernes. Leur respect pour l'empereur fut souvent en raison inverse de leur force et leur soumis-

sion au pape se permit des écarts qui n'étaient pas tous motivés par les prétentions pontificales sur le domaine temporel. Bien avant que les traités de Westphalie aient consacré, sur les ruines de l'idéal du moyen âge, les bases du droit international moderne, les monarques les plus puissants ne se faisaient aucun scrupule d'agir, avec indépendance, à l'égard du pape et de l'empereur. Avant que l'unité théorique de la chrétienté fût ouvertement brisée, les princes, en grand nombre, se comportèrent en souverains indépendants et affirmèrent, le cas échéant, le droit de l'être.

An seizième siècle, le double mouvement de la Renaissance et de la Réforme achève de miner le système de l'unité politique et religieuse. La Renaissance remet en honneur, avec l'admiration de l'antiquité, les idées païennes; elle fournit des prétextes aux passions, des arguments aux théories. Toute l'antiquité avait prôné l'omnipotence de l'État. Les princes surent gré à leurs légistes d'y trouver des raisons de s'affranchir du code des restrictions que la morale chrétienne avait apportées à leurs ambitions et traduites dans le droit des contrats du moyen âge, avec leur système de droits et de devoirs corrélatifs. La Renaissance ouvrit la porte à l'absolutisme, en le plaçant sous l'égide de la sagesse antique.

La Réforme eut sur la politique et les théories politiques une action analogue. En brisant l'unité religieuse, elle affranchissait les princes |protestants de l'autorité spirituelle. Elle supprimait pour eux le frein qu'opposait cette autorité spirituelle à la libre interprétation des droits et des devoirs de la souveraineté. En évaporant l'autorité spirituelle, elle ne laissait subsister que la temporelle; elle permettait à celle-ci de reprendre l'autre en mains, comme l'antiquité en avait donné l'exemple. Les souverains catholiques, sans rompre avec Rome, profitèrent de ce que l'autorité du pape était méconnue par les princes protestants et par suite affaiblie pour en limiter étroitement le domaine, au besoin pour usurper sur elle.

La rupture de l'unité politique et l'affaissement des idées morales laissaient en présence des États où les souverains, enivrés de leur omnipotence, se refusaient à reconnaître aucune autorité au-dessus de la leur, aucune limitation à leur indépendance. Ces souverains devaient être tentés, s'ils étaient forts, d'accroître leur puissance

aux dépens de leurs voisins; ils le furent et ils cédèrent à la tentation. Mais comme ils avaient revendiqué leur indépendance contre la suprématie du pape et de l'empereur, ils ne pouvaient contester, à ceux dont la situation était la même, la souveraineté et l'indépendance qu'ils réclamaient pour eux-mêmes. Entre États souverains et indépendants, affranchis de la suprématie jadis commune, il ne pouvait y avoir de liens de supériorité ni de subordination. L'égalité des États était la conséquence naturelle et nécessaire de leur souveraineté et de leur indépendance. Ainsi le principe d'égalité de droit était affirmé entre États avant qu'il fût reconnu, par le droit interne, entre individus et alors que le triomphe des idées absolutistes inclinait fort peu les souverains à accorder à leurs sujets la liberté et l'égalité qu'ils proclamaient pour euxmêmes.

Les bases du droit public international furent ainsi établies sur des idées simples et d'apparences très libérales. Tous les États étaient souverains, indépendants, égaux en droit. Mais ils étaient inégaux en fait, sujets, les uns à toutes les tentations que donne la force à l'ambition, les autres à tous les périls auxquels expose la faiblesse.

Le système médiéval offrait, contre toute injustice, un recours théorique, sinon efficace, au pape et à l'empereur. Le système nouveau n'en offrait aucun. Les litiges internationaux ne pouvaient désormais se résoudre que par la force ou par l'accord volontaire des États. Le système médiéval offrait des possibilités de législation commune, par l'organe de législateurs communs, et les possibilités s'étaient parfois traduites en réalités. Si l'empereur n'avait pas, en fait, édicté de lois régissant l'Europe entière, l'autorité spirituelle du pape et des conciles avait donné à toute la chrétienté des directions et des institutions. La trêve de Dieu n'avait pas aboli la guerre ; elle en avait limité les ravages entre groupes plus ou moins autonomes. Le système nouveau, supprimant toute autorité commune, n'avait laissé place, pour régler les

rapports entre États, qu'à l'action purement volontaire de la coutume acceptée ou des accords par traités, plus ou moins volontairement consentis.

Alors se dessina un double mouvement. qui s'est poursuivi, en se développant dans une mesure inégale, jusqu'à l'époque actuelle. Les États souverains, indépendants et égaux, ne vivaient pas isolés dans des frontières infranchissables; certains de leurs sujets entretenaient dans la paix des rapports avec les étrangers; il y avait, bien qu'à un degré beaucoup moindre que dans la période contemporaine, des échanges d'idées et de produits matériels entre pays soumis à des souverainetés différentes, des voyages ou des établissements d'étrangers. Les rapports de tout ordre, pour être réguliers et fructueux, exigeaient une sécurité qui ne pouvait résulter que de la certitude du traitement à attendre. Les États, tout en affirmant leur indépendance les uns vis-à-vis des autres, dépendaient les uns des autres dans la mesure où ils tenaient à la poursuite des relations entre leurs sujets respectifs. Ils formaient, tout en s'en défendant parfois, une société rudimentaire qui pouvait refuser d'admettre un législateur commun, mais ne pouvait refuser d'admettre quelques règles communes. Ubi societas, ihi jus. Là où il y a société, il faut un droit plus ou moins restreint ou plus ou moins développé, selon l'importance des relations étalbies entre les associés. Ne voulant se plier qu'à des règles par eux-mêmes consenties, les États ont dû se résoudre à en consentir. Ils l'ont fait souvent dinstinct, en tolérant ou en consacrant les usages établis, en donnant spontanément et universellement à des questions nouvelles les solutions qui dérivaient de la nature des choses. C'est ainsi qu'ils ont admis certaines règles de droit maritime, établies par les traditions des navigateurs, qu'ils ont accordé aux ambassades permanentes les privilèges sans lesquels les ambassadeurs n'auraient pu remplir leurs missions. Ils l'ont fait, souvent aussi, très consciemment et très explicitement, en inscrivant dans des traités, contrats solennels, les règles qui leur semblaient les plus propres à assurer la sécurité et le développement des rapports établis.

Ainsi s'est formé, confirmé, étendu un droit international, pure- .ment volontaire en ce sens qu'il est issu du seul consentement des États, condition indispensable de son caractère obligatoire, mais

dicté par la nécessité de règles permanentes et précises, fondées sur les leçons de l'expérience ou les prévisions des négociateurs. Ce droit international s'est développé à mesure que se sont développés les rapports entre nations. Il s'est affirmé à mesure que la sagesse et l'utilité des règles admises ou essayées étaient mieux démontrées par l'usage. Certaines de ses prescriptions, celles dont la nécessité ou la bienfaisance sont universellement reconnues, ont été aussi exactement observées que les prescriptions les mieux observées du droit interne. Les droits des ambassadeurs ont été, dans l'ensemble, plus exactement respectés que beaucoup de droits reconnus aux sujets ou citoyens par les lois internes. Et il convient de relever l'analogie qui existe, à cet égard, entre le droit interne et le droit international. L'un et l'autre ont des parties très solides, fermement appuyées sur l'assentiment unanime ou tout au moins général, volontairement obéies parce que l'obéissance est entrée dans les mœurs, qu'elle satisfait la justice ou l'utilité commune sans coûter beaucoup aux égoïsraes particuliers, parce que la désobéissance, sans procurer grand profit, soulève le blâme, excite la réprobation et entraîne plus de désagréments que la soumission. Mais, dans les rapports entre États comme dans les rapports entre individus ou groupements soumis à la même souveraineté, surgissent souvent des questions où la justice et l'utilité commune se heurtent à des intérêts égoïstes et à des passions violentes, où l'ambition, la cupidité, la soif de dominer ou la .soif de s'enrichir, la recherche de" vaines gloires ou de basses jouissances poussent ceux qui s'en croient le pouvoir, soit à s'affranchir de toutes règles, soit à renverser les règles établies pour en instituer de nouvelles à leur profit exclusif. Ce sont les questions d'ordre politique. La politique prétend régler les problèmes qui mettent aux prises les idées, les aspirations, les passions divergentes des hommes et des groupements humains. Là où l'assentiment général ne peut fonder un droit serein et impartial, elle prétend fonder Tordre sur la contrainte imposée non pas à quelques rares récalcitrants insurgés contre des règles presque universellement acceptées, mais à des groupes dont la force relative, si elle rend souvent la lutte inégale, ouvre souvent l'espoir du succès à ceux qui résistent. La politique peut tenter d'abord de la persuasion et de la conciliation; elle le fait fréquemment et y réussit parfois. Si elle

échoue, elle n'hésite guère à recourir à la violence. Elle côtoie le droit; elle ne le respecte pas. Souvent môme elle prétend s'en passer. Elle n'hésite pas, s'il le faut, à s'en afïranchir violemment, à le fouler aux pieds cyniquement. Elle préfère, si elle peut, le tourner, se confondre avec lui, se mettre sous son égide pour le changer à son profit et l'asservir à ses desseins.

A l'intérieur des États, elle peut plus aisément ruser avec le droit pour s'en emparer; de là les lois dictées par l'esprit de parti, lois de violence au moins virtuelle, qui établissent l'oppression en douceur si les vaincus ne savent, ne peuvent ou nosent opposer la force à la persécution. Mais la politique imprudente, qui ne calcule pas exactement ses chances et les moyens de résistance de ses adversaires, peut faire éclater ouvertement la violence, même à l'intérieur des États, en provoquant l'émeute et la révolution.

Dans les rapports entre États, la poUtique se sépare plus volontiers et plus nettement du droit. Elle hésite moins à s'élever audessus de lui.

L'absence de législateur commun ne laisse pas la ressource de modifier, par les voies ouvertes au droit interne, les règles et les situations qui ne correspondent plus à des circonstances nouvelles. Le droit ne donne pas d'autre moyen quun accord nouveau des États pour changer les règles de droit résultant d'un accord antérieur entre eux. La politique ne se fait guère scrupule d'usurper pour contraindre l'État qui se refuse au changement à accepter les modifications voulues par l'État qui prétend les obtenir.

L'absence de juridiction commune pour trancher les différends ne laisse d'autres ressources, pour la solution des litiges, que l'entente volontaire ou la force. L'entente volontaire peut être réalisée sous des formes et par des procédures diverses. Elle peut être le résultat de négociations directes; elle peut se traduire par l'acceptation intégrale des points de vue et des prétentions de l'une des parties ou par une transaction qui suppose des concessions réciproques. Elle peut ne pas régler directement le fond du différend et confier seulement à des arbitres le soin d'examiner et de résoudre les questions litigieuses. Mais les arbitres n'ayant à leur disposition aucune force organisée pour imposer leur sentence, l'exécution de celle-ci reste à la discrétion de l'État condamné.

Ici, encore, la politique a beau jeu pour usurper et les États se

drapant dans leur souveraineté, leur indépendance et leur égalité, se font trop peu de scrupules de recourir à la force plutôt que de céder à l'adversaire. La guerre est la seule issue que l'anarchie internationale offre à la souveraineté des États en conflit soit sur l'opportunité de modifier, soit sur la manière d'interpréter le droit existant, lorsque ces États se refusent à comprendre et à concilier volontairement leurs prétentions contradictoires. Le seul antidote, le seul préservatif de la guerre est l'esprit de modération parmi les États. Cet esprit de modération peut dailleurs s'inspirer de considérations très hautes, de l'esprit de justice et de respect mutuel, ou de considération d'ordre inférieur, de l'esprit de prudence et de la crainte des risques.

Les considérations d'ordre élevé ont rarement inspiré la politique internationale des États européens. Princes et ministres n'ont que trop goûté les idées de l'antiquité païenne, remises à la mode par la Renaissance. S'ils ont continué à se parer de titres et à user de formules empruntés au langage chrétien, ils n'ont guère eu souci d'appliquer aux rapports entre États les principes du christianisme. Ils n'ont que trop souvent tourné le dosa TÉvangile et pris pour guide Machiavel; l'illustre Florentin ne se piquait pas de morale, mais d'habileté. 11 prenait l'intérêt pour règle, le succès pour but. Il avait étudié l'histoire peu édifiante des procédés par lesquels la flome antique était parvenue à la domination universelle; il avait eu, sous les yeux, le spectacle de la dépravation des mœurs politiques dans l'Italie du quinzième siècle et du commencement du seizième, c'est-à-dire des débuts de la Renaissance. Il érigea en maximes les pires constatations et tourna en préceptes les pires exemples d'un milieu corrompu. Il rédigea le code de la force et de la ruse tempérées par l'adresse et la prudence au service de l'ambition. Son œuvre, qui prétendait être réaliste, était d'un réalisme incomplet, car elle ne tenait guère compte que des mauvais penchants de la nature humaine; elle rayait, des réalités politiques, l'idéalisme qui en est cependant un élément, et le plus précieux et le plus essentiel pour le bonheur et la prospérité des peuples aussi bien que des individus; mais, parce qu'il flattait les passions des grands, Machiavel eut aisément la faveur des politiques et, parce qu'il parait, avec un incontestable talent, d'un air de profondeur, les théories qui semblaient ouvrir les voies les plus

courtes de l'ambition à la puissance, il obtint le suffrage des publicistes courtisans du pouvoir et fut considéré comme le père et fondateur de la science politique. Il avait décrit et tracé, en réalité, non pas les grandes routes par où une sage et haute politique devrait conduire Etats et nations au libre développement de leurs facultés et de leurs ressources dans une harmonieuse émulation de leurs efforts, mais les chemins de traverse par lesquels tous les affamés de puissance et de domination devaient précipiter leur -course vers le succès prompt, égoïste, et souvent illusoire, en harassant leurs peuples dans des bourbiers sans nombre.

De lui sont venus certains axiomes qui ont fait fortune auprès des gouvernements et ont fait l'infortune des nations : que les lois de la morale ordinaire ne sont pas applicables aux rapports entre États; que la morale et la politique sont choses non seulement différentes, mais étrangères l'une à l'autre; que l'intérêtest la règle et la seule règle des États. C'est, en germe, la théorie de la « volonté de puissance » au nom de laquelle le pangermanisme a ravagé l'Europe et à laquelle les Américains opposent avec raison, la « volonté de justice ».

A l'école de Machiavel, la politique internationale se réduisait à une question de force : force matérielle, soutenue, accrue, enflée ou contenue, limitée, déjouée par la force de l'esprit, l'habileté, l'adresse et la ruse. La morale éconduite, le seul facteur qui, du dedans, par la volonté spontanée des États, eût pu assurer l'ordre, la justice, les égards mutuels dans l'anarchie des souverainetés indépendantes, se trouvait éliminé. Les Étals étaient ainsi réduits à demander à la force et aux combinaisons de forces l'unique garantie de leur sécurité. Garantie insuffisante, précaire et souvent illusoire qui laissait les plus forts exposés au péril des coalitions de proie et n'ouvrait aux plus faibles d'autres ressources que d'abriter leur souveraineté menacée, leur indépendance chancelante et leur égalité théorique sous des alliances qui risquaient de tourner en vassalité.

De tout temps, les États en défiance vis-à-vis de leurs voisins soupçonnés de vues ambitieuses s'étaient préoccupés de pourvoir à ce que ceux-ci n'accrussent point leur puissance au point d'être en mesure de les écraser eux-mêmes. Ils y avaient pourvu en prenant parti dans leurs querelles, soutenant volontiers le plus faible pour prévenir l'accroissement du plus fort, passant de l'un à l'autre à l'occasion pour que le plus faible hier, devenu le plus fort aujourd'hui, ne devînt pas demain trop fort et par suite menaçant pour eux-mêmes. Ils s'appliquaient ainsi à maintenir la balance des forces en une mesure d'oscillations limitées et alternées. C'est ce que l'on a nommé la politique d'équilibre.

Lorsqu'à la suite du mouvement de la Renaissance, les États, rejetant la suprématie du pape et de l'empereur, réclamèrent, en droit, l'anarchique égalité des souverainetés indépendantes, la politique d'équilibre leur parut, non sans raison, le seul refuge contre les périls dont les pouvaient menacer soit la survivance des prétentions de l'empereur à la domination universelle, soit les ambitions de voisins avides de grandir. L'idée d'équilibre gagnant en prestige fut hissée à la dignité de principe directeur de la politique internationale.

Le principe était vague, car il suffit, pour qu'il y ait équilibre,' qu'aucun État ne soit, à lui seul, assez puissant pour dominer tous les autres réunis. Il ne contredisait nettement que la prétention à l'empire universel; il dut, d'ailleurs, à cette contradiction, une bonne part de sa vogue et de sa fortune. Hormis la domination universelle, il se prétait à toutes les solutions ; il n'en condamnait aucune," il admettait tous les bouleversements, sans avoir la vertu d'en prévenir aucun, mais en gardant la faculté de prêter à tous des combinaisons nouvelles et multiples pour organiser, sur les ruines du passé, de nouveaux rapports de forces entre les États. Sa souplesse ne prohibait qu'une ambition, la plus excessive ; elle n'en décourageait aucune autre ; elle autorisait à la fois presque tous les espoirs blâmables et toutes les illusions rassurantes; car l'équilibre semblait promettre la sûreté à tous, alors qu'il ne la donnait à aucun.

L'Europe, depuis quatre siècles, a traversé des crises graves. L'équilibre, à diverses reprises, a été menacé par les Habsbourg, par Louis XIV, par Napoléon, il vient de l'être par l'Allemagne. Il

a servi de cri de ralliement à tous les États qui s'insurgeaient contre la menace d'une universelle sujétion. Il a survécu à toutes les menaces et à toutes les luttes. Mais il a survécu en laissant les routes de l'histoire jonchées des ruines des souverainetés qu'il s'est montré impuissant à sauver et des droits qu'il s'est montré incapable de protéger. Il a survécu en se renouvelant aux dépens des États faibles et en ratifiant les abus de la force.

L'équilibre, écrivait avec autant de justesse que de mélancolie, en 1750, l'auteur des instructions au marquis d'Hautefort, est « chose de pure opinion que chacun interprète selon ses vues et ses intérêts particuliers » (4). Et ce sont les interprétations de la force qui ont le plus souvent prévalu. Chacun était enclin à interpréter l'équilibre comme lui donnant liberté d'interdire à ses rivaux de s'accroître plus que lui-même, mais lui laissant faculté de s'accroître lui-même aux dépens d'autrui, s'il n'y trouvait obstacle. Parfois les plus honnêtes — il s'en est trouvé — ou les plus sages s'avisaient que l'intérêt bien entendu — aussi bien que la morale trop dédaignée — commandait de prévenir l'accroissement des grands plutôt que de s'accroître soi-même. Le plus souvent, la passion de s'agrandir l'emportait sur la prudence de s'opposer à l'agrandissement d'autrui. Les plus puissants aspiraient à augmenter leur puissance; les moyens rêvaient de s'égaler aux grands; les plus faibles, s'ils se sentaient contraints de se résigner à la seule ambition de se maintenir, étaient réduits à chercher, dans la contradiction des convoitises qui les guettaient, l'élément d'une sécurité qui ne les mît point à la discrétion d'un protecteur. Tous les États faibles n'eurent point la chance de trouver, dans l'équilibre particulier d'avidités contraires, les conditions de leur salut et beaucoup payèrent leur faiblesse de la perte d'une souveraineté qui ne les proclamait les égaux des plus forts que pour les laisser à la merci de ces derniers.

Le principe d'équilibre présida, avec sérénité, à la disparition des petits États dont l'absorption paraissait le prix de l'entente entre les puissants. Les premières grandes assises tenues, par la diplomatie européenne, pour liquider la guerre de Trente ans, eurent, pour effet de réduire, à la paix de Westphalie, les souverainetés

(1) V. Dupuis, le Principe d'équilibre et le concert européen de paix de Westphalie à fade d'Algésiras, p. 36.

allemandes d'environ neuf cents à trois cent cinquante environ. Et si le principe d'équilibre n'a plus servi depuis à couvrir d'aussi formidables hécatombes de souverainetés, c'est que les premières opérations faites sous son inspiration n'avaient pas laissé subsister en Europe autant de souverains qu'elles en avaient supprimé. Mais le principe d'équilibre a continué de se montrer complaisant pour les prétentions des grands et de fournir des prétextes pour établir l'accord des forts sur la spoliation des faibles.

Les partages de la Pologne au dix-huitième siècle n'ont été qu'une application du principe d'équilibre, interprété selon les vues cyniques et les intérêts bassement entendus de souverains, avides d'agrandir leur puissance sans risques, qui, pour éviter de se quereller entre eux, jugèrent expédient de s'associer pour dépouiller un voisin impuissant à résister à leur concert. Les partages de la Pologne furent, au dix-huitième siècle, les plus scandaleux exemples de la politique de brigandage international masquée sous le principe d'équilibre; ils ne furent pas les seuls. La République de ^'enise paya de son existence, en 1797, le désir de l'Autriche et de la France de mettre fin à une guerre dont celles-ci étaient lasses, toutes deux, sans qu'aucune fût lasse d'ambitions. Durant toute la crise européenne ouverte en 1792 par la Révolution française jusqu'à la chute de Napoléon, l'accord dans la spoliation des faibles demeura le procédé des États obligés de composer avec leurs adversaires et de consentir à l'accroissement de ceux-ci pour assurer le leur. Les médiatisations et sécularisations furent, selon les précédents des seizième et dix-septième siècles, largement employées en Allemagne pour satisfaire les appétits avec lesquels il fallait compter, aux dépens des États dont la faiblesse invitait à ne pas tenir compte. Alexandre 1" ne fit la paix à Tilsitt que pour prendre, avec l'assentiment de Napoléon, la Finlande, et pour tenter de mettre la main sur la Turquie. La passion d'acquérir avait fait oublier la prudence qui veille à conserver et l'abus des partages au nom de l'équilibre avait fait perdre de vue les exigences pourtant modestes de l'équilibre lui-même. Et cependant au moment même où l'équilibre chancelait sous la poussée victorieuse des conquêtes de Napoléon, en 1810, Alexandre, pour conjurer le péril, ne trouvait rien de mieux que d'essayer de séduire l'Autriche afin de l'entraîner à une lutte nouvelle; et pour l'en-

traîner, il faisait miroiter, à ses yeux, tous les territoires qui la pouvaient tenter; il déclarait que, loin de mettre obstacle aux acquisitions qu'il pouvait souhaiter, il y prêterait les mains pourvu qu'il y trouvât l'occasion d'acquisitions équivalentes !

L'abus du système des compensations et des partages, issu d'une interprétation folle de l'équilibre au service de l'ambition, avait conduit l'Europe au bord de la sujétion universelle. La leçon fut comprise et fit, pour un temps, regarder plus haut. Elle ne fut toutefois comprise que de façon partielle et incomplète. La coalition victorieuse de Napoléon prétendait rétablir l'équilibre. Elle rétabli! un équilibre nouveau, mais elle procéda à la liquidation de la période révolutionnaire et impériale comme la diplomatie du dix-septième siècle avait procédé à la liquidation de la guerre de Trente ans. Deux cent seize chefs de mission frappèrent à la porte du Congrès de Vienne; la plupart n'y furent pas admis, et l'Allemagne, qui comptait environ trois cent cinquante souverains après la paix de Westphalie, n'en compta plus même quarante après 1815.

Tous les petits États, cependant, n'ont pas été victimes dé l'ambition des grands. Quelques-uns ont gagné au jeu de l'équilibre, non par la vertu de l'équilibre impassible à leurs efforts, mais par l'adresse avec laquelle ils ont insinué leurs forces médiocres parmi de plus grandes forces en conflit, et fait payer alternativement, de divers côtés, le secours de leur appoint. Certains, comme la Prusse, partis d'assez bas, se sont élevés très haut. D'autres, comme la Bavière, se sont accrus avec une fortune moindre. D'autres, comme les Pays-Bas ou le Portugal, se sont soutenus en recherchant l'appui, qui ne fut pas toujours désintéressé ni gratuit, d'une grande puissance, l'Angleterre. Parfois, des États ont connu des instants de sécurité dus à la protection moins intéressée que leur valaient des alliances contractées par leurs chefs avec les souverains plus puissants. Parfois aussi des États faibles ont obtenu le soutien délibéré d'États forts mettant leur intérêt ou — plus rarement — leur honneur à les défendre contre des entreprises menaçantes ou injustes.

Si rare qu'ait été l'action des idées morales et des sentiments élevés sur la politique internationale, cette action n'a pas été tout à fait nulle. Si Machiavel a fait école, il a rencontré des contradicteurs. Des penseurs ont pris à tâche de réintégrer dans la politique la justice qui n'en peut être bannie qu'au détriment de l'humanité. Ils ont combattu, au nom de la justice, la théorie de l'intérêt érigé en unique règle de la raison d'État. Ils ont rappelé que la souveraineté a des devoirs et que l'indépendance, sous peine de rendre intolérable l'anarchie des égoïsmes particuliers, doit s'incliner devant les exigences élémentaires de l'ordre universel. L'ordre universel exige la soumission, volontaire ou forcée, à des règles d'ordre moral qui, laissant ou mettant chacun à sa place, ne permettent pas d'exagérer ses droits et de mépriser ceux d'autrui, mais commandent de concilier le soin de ses intérêts avec le souci des intérêts des autres. Cette soumission est, dans tous les rapports humains, à lintérieur des États comme entre les États, la condition indispensable de l'harmonie, de la paix et de la prospérité. Le bien commun est d'autant plus assuré que chacun le sert en même temps qu'il se sert, pénétré de cette vérité qu'étant partie d'un groupe, d'une société, il doit se préoccuper du bien de ce groupe et de cette société en même temps que du sien propre, pour l'avantage des deux.

L'illastre archevêque de Cambrai, Fénelon, écrivant pour son royal élève, le duc de Bourgogne, ne craignait point de lui montrer que la morale n'est pas plus étrangère à la politique qu'aux rapports individuels. « Connaissez-vous assez toutes les vérités du christianisme? lui disait-il. Vous serez jugé sur l'Évangile comme le moindre de vos sujets... Ne vous êtes-vous jjoint imaginé que l'Évangile ne doit point être la règle des rois comme celle de leurs sujets; que la politique les dispense d'être humbles, justes, sincères, modérés, compatissants, prêts à pardonner les injures? Quelque lâche et corrompu flatteur ne vous a-t-il point dit, et

n'avez-vous point été bien aise de croire, que les rois ont besoin de se gouverner, pour leurs États, par certaines maximes de hauteur, de dureté, de dissimulation, en s'élevant au-dessus des règles communes de la justice et de l'humanité (d)?.... »

« N'avez-vous point appelé nécessité de l'État ce qui ne servait qu'à flatter votre ambition, comme une guerre pour faire des conquêtes et pour acquérir de la gloire (2)? »

< N'avez-vous point fait quelque injustice aux nations étrangères? On pend un pauvre malheureux pour avoir volé une pistole sur le grand chemin, dans son besoin extrême, et on traite de héros un homme qui fait la conquête, c'est-à-dire qui subjugue injustement les pays d'un Etat voisin! L'usurpation d'un pré ou d'une vigne est regardée comme un péché irrémissible au jugement de Dieu, à moins qu'on ne restitue, et on compte pour rien l'usurpation des villes et des provinces! Prendre un champ à un particuUer est un grand péché; prendre un grand pays à une nation est une action innocente et glorieuse ! Où sont donc les idées de justice?... Doit-on être moins juste en grand qu'en petit? La justice n'est-elle plus justice quand il s'agit des plus grands intérêts? Des millions d'hommes qui composent une nation sont-ils moins frères qu'un seul homme? N'aura-t-on aucun scrupule de faire, à des millions d'hommes, Tinjustice, sur un paj'S entier, qu'on n'oserait faire à un pré pour un homme seul? Tout ce qui est pris par pure conquête est donc pris très injustement et doit être restitué; tout ce qui est pris dans une guerre entreprise sur un mauvais fondement est de même. Les traités de paix ne couvrent rien lorsque vous êtes le plus fort, et que vous réduisez vos voisins à signer le traité pour éviter de plus grands maux; alors ils signent, comme un particulier donne sa bourse à un voleur qui lui tient le pistolet sous la gorge. La guerre que vous avez commencée mal à propos, et que vous avez soutenue avec succès, loin de vous mettre en sûreté de conscience, vous engage, non seulement à la restitution des pays usurpés, mais encore à la réparation des dommages causés sans raison à vos voisins (3). »

(1) FÉNELON, Examen de conscience sur les devoirs de la royauté. OEavres sociales, Paris, Hachette, 1872, t. IV, p. 340.

(2) Id., ibid., p. 346.

(3) Id., ibid., p. 350.

AVEC LES AUTRES ÉTATS 3o

Montesquieu écrit que « le droit des gens est naturellement fondé sur ce principe que les diverses nations doivent se faire dans la paix le plus de bien, et dans la guerre le moins de mai qu'il est possible, sans nuire à leurs véritables intérêts (1). La vraie puissance d'un prince, dit-il encore, ne consiste pas tant dans la facilité qu'il a à conquérir que dans la difficulté qu'il y a à l'attaquer; et, si j'ose parler ainsi, dans l'immutabilité de sa condition. Mais l'agrandissement des États leur fait montrer de nouveaux côtés par où on peut les prendre. — Ainsi, comme les monarques doivent avoir de la sagesse pour augmenter leur puissance, ils ne doivent pas avoir moins de prudence, afin de la borner. En faisant cesser les inconvénients de la petitesse, il faut qu'ils aient toujours l'œil sur les inconvénients de la grandeur (2)!... La vie des États est comme celle des hommes : ceux-ci ont le droit de tuer dans le cas de la défense naturelle; ceux-là ont droit de faire la guerre pour leur propre conservation... Le droit de la guerre dérive donc delà nécessité et du juste rigide. Si ceux qui dirigent la conscience ou les conseils des princes ne se tiennent pas là, tout est perdu; et, lorsqu'on se fondera sur des principes arbitraires de gloire, de bienséance, d'utilité, des flots de sang inonderont la terre. — Que l'on ne parle pas surtout de la gloire du prince ; sa gloire serait son orgueil; c'est une passion, et non pas un droit légitime. — Il est vrai que la réputation de sa puissance pourrait augmenter les forces de son État; mais la réputation de sa justice les augmenterait tout de mô.me (3). »

Les philosophes et les moralistes obtiennent moins aisément Taudience des souverains et des politiques que les flatteurs et les courtisans. Ils pénètrent cependant parfois, après avoir fait plus ou moins longtemps antichambre, jusqu'au cabinet des ministres et des chefs d'État. Les plus grands, parmi ceux-ci, ont parfois senti d'instinct ou appris, par l'observation, l'expérience et la réflexion, que les intérêts permanents des États exigent plus et mieux que les intrigues, les' coups de force, le guet des occasions de gain ouvertes à la rapacité, et des occasions de succès dont les blessures appellent les ressentiments soutenus et les haines dangereuses.

(1) Esprit des lois, liv. I, chap. m,

(2) Ibid., liv. IX, cliap. vi.

(3) Ibid., liv. X, chap. ii.

Les plus clairvoyants parmi les politiques ont été ceux à qui la prudence a fait une loi de la modération; les plus bienfaisants ont été ceux chez qui la modération n'a pas été le fruit de la seule prudence, mais s'est rehaussée de l'esprit de justice et du respect du droit des faibles.

Richelieu et Mazarin, dans une action qui n'a j)a3 toujours été sans rudesse ni sans âpreté, ont compris le prix d'une cUentèle de petits États, dont la fidélité, prix d'un appui sans menace, se traduisait, pour la France, en accroissement de prestige et, par suite, de force.

Louis Xiy, en s'enivrant de toutes les fumées de l'orgueil, Louis XV, en cédant à l'étourderie des ambitions qui s'agitaient autour de lui, dissipèrent une bonne part du capital d'influence morale qui, pour être un des éléments les plus impondérables, n'en est pas moins l'un des plus précieux de la politique. Le premier parmi les ministres de Louis XVI, le comte de Vergennes, a tracé, en termes admirables, un programme emprunté aux meilleures traditions de la France. « La Fx-ance, écrivait-il dans un mémoire au roi du 12 avril 1777, constituée comme elle l'est, doit craindre les agrandissements bien plus que les ambitionner. Plus d'étendue serait un poids placé aux extrémités qui affaiblirait le centre; elle a, en elle-même, tout ce qui constitue la puissance réelle : un sol fertile,' des denrées précieuses, dont les autres nations ne peuvent se passer, des sujets zélés et soumis, passionnés pour leur maître et pour leur patrie. La gloire des rois conquérants est le fléau de l'humanité, celle des rois bienfaisants en est la bénédiction. C'est celle-ci. Sire, qui doit être le partage d'un roi de France", particulièrement celui de Votre Majesté, qui ne respire que pour le bonheur du genre humain. La France, placée au centre de l'Europe, a droit d'influer sur toutes les grandes afïaires. Sjn roi, semblable à un juge suprême, peut considérer son trône comme un tribunal institué par la Providence, pour faire respecter les droits et les propriétés des souverains. Si, en même temps que Votre Majesté s'occupe avec assiduité à rétablir l'ordre intérieur de ses affaires domestiques, elle dirige sa politique à établir l'opinion, que ni la soif d'envahir, ni la moindre vue d'ambition n'effleurent son âme, et qu'elle ne veat que l'ordre et la justice, son exemple fera plus que ses armes. La justice et la paix

régneront partout, et TEurope entière applaudira avec reconnaissance à ce bienfait qu'elle reconnaîtra tenir de la sagesse, de la vertu et de la magnanimité de Votre Majesté (1). »

La Révolution française apporta, dans la politique internationale, des cléments nouveaux. Issue delà philosophie superficielle, souvent utopique mais généreuse du dix-huitième siècle, elle prétendait rénover le monde, le libérer de toute injustice, proclamer et faire valoir les droits des individus et les droits des peuples. Elle se réclamait de la raison et, au nom de la raison et comme elle, prétendait embrasser l'univers. Elle était, pour une bonne part, selon le joli mot d'un publioiste éminent, « de l'Évangile aigre » (2). De l'Évangile elle tirait indirectement, sans en avoir conscience, sa devise « liberté, égalité, fraternité », l'introduction ou plutôt la réintroduction de la morale universelle dans tous les rapports entre hommes. Mais elle « aigrissait » l'Évangile en mettant au premier plan les droits, en laissant, par prétérition, dans la pénombre, les devoirs. Elle donnait ainsi à la justice, telle qu'elle la comprenait, làpre allure de revendications hautaines; elle invitait par là à réclamer, sans douceur, les droits qu'elle formulait et à oublier trop aisément ce qui en était la contre-partie nécessaire : les égards dus aux droits d'autrui. Trop souvent ses adeptes, intransigeants sur leurs droits, se firent peu scrupule de méconnaître ceux des autres.

Elle jetait, avec un enthousiasme qui méprisait les nuances, des formules absolues qui contredisaient l'ordre établi. Elle proclamait les droits de l'homme et elle minait le principe de la souveraine ',é tel que l'avait compris la Renaissance et tel que l'avait édifié l'absolutisme des souverains. Elle déclarait, en effet, que la souveraineté réside dans le peuple, que la volonté populaire doit, par suite, être la source de tout pouvoir, de toute autorité. Par là, non seulement elle sapait l'absolutisme des rois et ébranlait tous les trônes, mais elle mettait en question la composition territoriale des États; elle ouvrait la voie au principe des nalionalités qui n'était que la conséquence logique de la souveraineté populaire. Si, en effet, le peuple avait le droit de choisir ses gouvernants, il

(4) De Flass.\n, Hisloire générale et raisonnée de la diplomalie françaif^f, t. YI, p. 133-134.

(2) Anatole Leroy-Be.vulieu, la Révolution et le libéralisme, p. 44.

avait le droit de renverser ceux qui n'étaient point ses élus, donc ceux qui lui déplaisaient; la Déclaration des Droits de l'homme dit que ï le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme, que ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l'oppression » (art. 2), donc à l'oppression des gouvernants, quels qu'en soient les formes et les motifs, à l'oppression de maîtres, quels qu'ils soient. Donc les peuples qui se trouvent subordonnés à des souverains qui les gouvernent contre leur volonté ont le droit de se soustraire à une domination détestée.

La Révolution tira la conclusion, mais elle la tira incomplètement, à son profit exclusif. Elle proclama le droit des peuples de se séparer de leurs souverains pour s'unir à la nation française; elle dénia aux populations françaises le droit de se séparer de la France. Elle accueillit les vœux plus ou moins spontanés, plus ou moins librement exprimés qui tendaient à élargir les frontières de la France; elle menaça de la peine de mort toute tentative d'affranchissement de la domination française. La Révolution se mettait ainsi en contradiction avec ses propres principes; elle faisait infidélité à leur sens universel, pour les interpréter, au prix d'un illogisme, dans un sens national et exclusif.

Ce ne fut ni sa seule contradiction ni son unique illogisme. Elle avait commencé par affirmer son respect du droit des peuples, en réprouvant la guerre et en abolissant la conquête. Elle ne tarda pas à entreprendre la guerre pour pratiquer bientôt les conquêtes. Au courant idéaliste, moral, humanitaire qui, par des détours étranges, était issu de l'Évangile, se mêla le courant matérialiste, immoral, exclusifqui, depuis trois siècles, dominait la politique internationale. Les violents, les ambitieux, les conquérants reprirent les pires traditions de l'ancien régime et firent valoir l'héritage, en le parant des idées nouvelles, sans se soucier de la contradiction entre la théorie et la pratique. La théorie avait proclamé les droits, la pratique les foulait aux pieds; la théorie avait annoncé la justice, la pratique abusait de la force; la théorie avait exalté les faibles en promettant l'égalité de tous, la pratique accordait les États forts, comme sous l'ancien régime, aux dépens des États faibles. La Révolution démontrait ainsi la vanité des formules quand l'esprit qui les a dictés cesse d'animer ceux qui ont charge de les faire valoir.

Loin d'améliorer les relations internationales, la Re'volution y avait introduit de nouvelles causes de froissements et de discordes. L'illusion de la promesse de paix basée sur le respect des droits fut de courte durée. La Révolution, par cela même qu'elle prétendait rénover le droit public, mettait un droit nouveau en conflit avec le droit ancien. Elle eût pu, par prudence, essayer de concilier le droit nouveau qu'elle instituait en France avec le droit ancien qui prévalait dans la plupart des pays. Mais comme elle formulait ses principes au nom de la raison universelle, elle croyait légiférer pour l'univers; elle n'admettait, dans l'enthousiasme du premier zèle, aucune contradiction, aucun tempérament. Admettre la contradiction lui paraissait faiblesse qui abdique; admettre des tempéraments, se prêter à des transactions lui paraissait trahison envers le droit dicté par la raison. La querelle commença avec l'Europe sur les droits des princes allemands possessionnés en Alsace; les princes invoquaient le droit ancien; la Révolution leur imposa son droit nouveau. Le conflit d'idées s'aggrava d'un conflit d'intérêts. Les révolutionnaires ne tardèrent pas à interpréter les principes universels avec des passions françaises et très exclusives. Ils n'eurent aucun souci des droits d'Etats dont la constitution était, à leurs yeux, un défi au droit véritable. Ils avaient proclamé la liberté des peuples, mais la liberté qu'ils offraient aux peuples, c'était la liberté comprise à la nouvelle mode française, la seule qui fût bonne, puisqu'elle était seule conforme aux arrêts de la raison; si les peuples refusaient de comprendre et de s'incliner, le droit permettait, exigeait même qu'on la leur imposât comme la justice impose au besoin ses décisions.

La lutte engagée au nom d'un droit contesté ne pouvait être qu'une lutte politique. Elle versa bientôt dans les ornières des pires traditions politiques. La raison universelle glissa très vite sur la pente de la raison d'État, vieille formule qui dissimule, sous les termes majestueux d'une expression vague, l'égoïsme de l'intérêt le plus exclusif. Impuissante à convertir l'Europe, soit par la persuasion, soit par la force, la Révolution se résigna à composer. Elle se consola de linfidélité aux principes sur l'énormité des gains, de la faillite du droit universel sur les profits de la politique nationale. Ce fut la politique, avec ses maximes immorales et ses expédients ruineux qui, de la paix de Bàle à la dernière coalition

contre Napoléon, gouverna les rapports entre États, accrut les uns, rogna les autres, fit disparaître les moins forts,, les moins avisés, ou les moins fortunés, et faillit faire sombrer l'Europe, asservie, dans la monarchie universelle.

Les excès de la force soulignèrent les abus de la politique. Ils firent sentir l'insuffisance de l'anarchie des souverainetés, l'insuffisance du principe d'équilibre, la nécessité de règles et de garanties, donc la valeur du droit et l'utilité d'une organisation qui assurerait les droits. Les leçons de la période révolutionnaire et impériale amenèrent, par des voies divergentes, souverains et hommes d'État à s'élever, pour un temps et dans une certaine mesure, au-dessus du seul souci de l'intérêt immédiat. Elles leur ouvrirent des vues, malheureusement trop brèves et trop courtes, sur les exigences du bien commun et des intérêts permanents. Elles les déterminèrent à chercher, un instant, à subordonner la force à la justice et la politique au droit, du moins à limiter les écarts de la force et les fantaisies de la politique en organisant la force, en restaurant l'autorité et en étendant le domaine du droit.