CHAPITRE XIII

LES GARANTIES DES PETITS ÉTATS. l'eSPRIT INTERNATIONAL CHEZ LES GRANDES PUISSANCES ET CHEZ LES AUTRES ÉTATS

L'actuelle anarchie des sourerainetés ne donne aucune garantie aux petits États, ni pour le respect de leurs droits, ni pour le respect de leur existence; car elle met ouvertement la garantie suprême et la seule de'cisive dans la force et les petits États n'ont point la force. Pour les petits États, la seule garantie décisive peut être le droit, mais cette garantie, pour être réellement efficace et décisive, implique que le droit n'est pas à la merci de la force et qu'il a, au contraire, la force à son service contre les idolâtres de la force, qui sont ses contempteurs et ses ennemis. Mais le droit, principe spirituel, est par sa nature même, étranger à la force, principe matériel. Il ne peut, par lui-même, maîtriser et dominer fa force; et, s'il ne peut être détruit par elle, il peut être par elle tenu en échec et réduit à Timpuissance. Sa protection suffit à ceux qui l'invoquent contre ceux qui le reconnaissent et s'inclinent devant lui ; elle laisse sans défense et sans ressource ceux qui l'implorent contre ceux qui le méprisent, à moins qu'il ne dispose d'une force matérielle supérieure à celle que lui opposent les adeptes de la force matérielle. Mettre la force, une force suffisante, c'est-à-dire supérieure aux forces du mal, au service du droit est un des problèmes les plus graves et les plus difficiles qui s'imposent à tous ceux qui aspirent au règne de la justice sur la terre et ce problème ne comporte aucune solution mécanique, aucune solution certaine, c'est-à-dire en tout cas efficace et assurée, ni dans les rapports entre sujets d'un même État, ni dans les rapports entre États différents; il ne comporte que des solutions approximatives

qui ont besoin d'être constamment soutenues par les efTorts des hommes de bonne volonté.

Qu'il s'agisse d'ailleurs de Tordre interne ou de l'ordre international, trois éléments de valeur inégale doivent généralement concourir à relever le droit de sa faiblesse, en lui prêtant la force qui lui manque; ces trois éléments sont la justesse des idées admises, l'organisation destinée à le faire valoir, l'esprit nécessaire pour le vivifier dans l'opinion générale et particulièrement chez les autorités chargées de veiller à sa garde.

De ces trois éléments, le second est celui qui frappe le plus et, à ce titre, paraît, à beaucoup, le seul nécessaire. En réalité, il serait superflu si le premier et le troisième dominaient sans partage. Dans toute société en effet, — fût-ce une société d'États ou de nations, — si chaque membre avait des idées justes et mettait au service d'un jugement sûr une volonté droite, aucune organisation ne serait nécessaire pour rappeler à l'ordre les récalcitrants, car il n'y aurait pas de récalcitrants contre l'ordre. Et toute organisation, d'autre part, serait inutile, parce qu'elle serait impuissante à faire valoir le droit, dans une société où les idées fausses balanceraient les idées justes et où l'esprit public et les gardiens de la loi seraient indifférents à la justice ou à l'injustice, au triomphe du droit ou aux caprices arbitraires de la force. La force, en effet, tout matériel qu'en soit le principe et qu'en soient les effets, lorsqu'il s'agit de rapports entre hommes, est la résultante des volontés mues par des idées ou des passions ; elle est donc dans la dépendance de principes spirituels et c'est agir indirectement sur la force que d'agir sur les idées, sur les volontés, sur l'esprit. En réalité, c'est prêter au droit la force qui lui manque que de lui conquérir beaucoup d'âmes, car chaque âme conquise peut mettre une force à son service et le grand nombre des forces individuelles qui, prises individuellement, seraient négligeables, forme une force collective appréciable. L'organisation n'est elle-même une force qu'autant qu'elle repose sur la force d'idée? nettes et de volontés précises et concordantes. Elle peut, il est vrai, décupler ou centupler la puissance de forces que l'isolement ou la dissémination laisserait sans valeur; c'est pourquoi les minorités bien organisées l'emportent d'habitude sur les majorités qui ne sont que foules sans liens ni direction; c'est pourquoi l'organisation pour la défense du droit,

superflue dans certaines circonstances, prend, en d'autres circonstances et, en fait, dans la plupart, une importance de'cisive. Une bonne organisation peut suffire, en effet, à assurer le triomphe du droit contre des adversaires, non seulement à égalité de forces mais même contre des forces virtuellement supérieures; si celles-ci sont peu ou sont mal organisées.

Les États ont, pour l'exercice de leur souveraineté interne, l'avantage dune organisation qui, si elle ne prévient pas toujours les révolutions et les coups d'État, les rend plus difficiles, plus aléatoires et partant plus rares. La société des États n'a jamais eu d'organisation puissante au service de ses intérêts communs et du droit international. Elle n'a guère connu jusqu'ici que des tentatives d'organisation rudimentaire et intermittente qui ont pu — comme le concert européen — rendre quelques services, mais n'ont point réussi à sauvegarder la paix et le droit.

Il est naturel, il est légitime, il est utile et sans doute même nécessaire de chercher à doter la société des États d'une organisation qui ne laisse plus à l'anarchie des souverainetés particulières le soin de pourvoir aux intérêts généraux de cette société, à la sauvegarde de la paix et du droit. Mais il serait tout à fait insuffisant de chercher uniquement, dans une organisation, quelle qu'elle soit, le remède aux maux constatés et la garantie d'un avenir meilleur pour tous les États, particulièrement pour les États faibles. Sans se faire illusion sur l'impossibilité d'arriver à une solution exacte, absolue, définitive, sur l'impossibilité de trouver des garanties certaines et décisives, il convient de chercher à développer le mieux possible les trois éléments dont la combinaison peut ouvrir l'espoir de solutions plus ou moins rapprochées de la solution idéale qui se dérobe et peut multipher les garanties plus ou moins vacillantes du droit international et des petits États.

Le droit international a été, jusqu'à présent, à la merci complète de la politique. Non seulement la politique a usé et abusé de lui, mais elle en a abusé en prétendant en user, et en usant, en effet, de contradictions ou d'insuffisances dans les principes, qui lui permettaient de ruiner le droit international tout en faisant à ce dernier la révérence. Il est indispensable de faire di.-paraître les contradictions et de remédier aux' insuffisances," en révisant la notion de souveraineté jusqu'ici entendue de manière à couvrir et

à légitimer tous les excès de la force. La politique a eu soin d'ailleurs de fournir elle-même des formules susceptibles de faciliter singulièrement cette révision et, par cette révision, le redressement du droit international dans le sens de la justice et de la raison. Donner au principe fondamental sur lequel reposent à la fois le droit international et la politique internationale une interprétation juste et raisonnable, mettre ainsi fin à l'équivoque dont joue la politique pour réduire en poussière le droit international qui la gêne, au nom de la souveraineté dont ils se réclament tous deux, telle apparaît la première réforme indispensable dans l'ordre intellectuel.

L'organisation internationale qui serait superflue si, dans les rapports entre États, le souverain, selon la formule anglaise, « ne pouvait pas faire tort », apparaît comme une condition nécessaire de l'ordre international, parce que l'histoire démontre — et l'histoire la plus récente vient de répéter, de la façon la plus tragique, la démonstration — que les souverainetés peuvent faire tort, que celles qui méditent de « faire tort » sont généralement les plus puissantes, les mieux organisées en même temps que les plus audacieuses et les moins scrupuleuses et qu'il faut, pour contrebalancer leurs avantages, prêter la force d'une organisation aux bonnes volontés, aux bonnes fois et aux faiblesses que l'isolement ou la dispersion exposent aux erreurs et aux surprises irréparables. L'organisation internationale est assurément difficile à réaliser de façon satisfaisante. Il est malaisé, sans doute, de concilier la souveraineté avec un organisme chargé de contrôler les souverainetés. Il semble y avoir contradiction entre les deux termes et il y a certainement répugnances, opposition, hostilité, de la part de certains États, à l'égard de toute diminution de leur omnipotence théorique. L'apparente contradiction entre la souveraineté et l'organisation internationale s'évanouit, en réalité, sans peine, si la notion de souveraineté est épurée, allégée des exagérations et des excès qui la pervertissent, si elle est ramenée à la saine interprétation que commandent la raison et la justice. L'opposition d'États, jaloux de garder la liberté de confondre l'autorité avec l'arbitraire, peut constituer un obstacle plus grave. 11 y a eu, toutefois, des essais et des exemples d'organisation internationale qui montrent, d'une part, que cette opposition n'est pas nécessairement insurmontable et, d'autre part, que l'organisation peut, sans être inefficace, avoir

assez de souplesse pour respecter les susceptibilités de souverainetés ombrageuses.

Les idées les plus justes risquent de demeurer stériles si elles ne sont pas admises, comprises et vivifiées par Topinion publique, au moins par cette partie de l'opinion qui exerce, sur l'action politique, l'influence décisive ; l'organisation la plus parfaite risque de demeurer inefficace, si elle n'est soutenue, chez ceux qui en ont la •charge, par l'esprit nécessaire pour en faire mouvoir les rouages, chaque fois qu'il convient et dans le sens voulu pour atteindre le but poursuivi Toutes réformes dans les idées qui doivent fortifier le droit international, diriger et contenir la politique internationale, toutes tentatives dorganisation en vue de prévoir ou de réprimer les abus de souveraineté, seraient vaines et vouées à linsuccès, si elles ne trouvaient leur appui et ne puisaient leur force dans l'esprit que M. Nicholas Murray Butler a si heureusement appelé Vesprit international. « Le message que tout Américain attentif à la situation actuelle du monde doit porter à ses compatriotes, disait, le 18 novembre 1915, M. Nicholas Murray Butler, au cent quarante-septième banquet annuel de la Chambre de commerce de l'État de New.- York, est : vous devez apprendre à penser de façon internationale (You must learn to think internat ionally) (1). » « Nous devons, ajoutait-il quelques jours après devant l'Union League de Philadelphie, apprendre à penser en fonctions de nos relations avec le monde entier et nous devons apprendre à penser des peuples autres que le nôtre avec une telle sympathie, avec une telle bienveillance et avec une telle compréhension que nous devenions capables d'apprécier le point de vue, les opinions et les institutions de ceux dont les expériences ont été différentes des nôtres (2). » < L'esprit international, disait-il enfin le 28 mai 1917, n'est pas autre chose que cette habitude de penser des relations et des affaires étrangères et cette habitude d'en traiter qui regardent les autres nations du monde civilisé comme des égales libres et coopérant afin d'aider les progrès de la civilisation, de développer le commerce et l'industrie, et de répandre la lumière et la civilisation à travers le monde (3). » L'esprit international se laisse ma-

(1) A xoorld in ferment, p. 99.

{2) 27 novembre 1913, ibid., p. IH.

(3) Ibid., p. :237-i38.

laisément emprisonner dans une définition. M. Nicholas Murray Butler s'en est rendu compte et a ajouté à la définition des développements sur lesquels il y aura lieu de revenir.

La souveraineté, au sens qui lui a été jusqu'ici reconnu, consiste à exercer l'autorité sans avoir à s'incliner devant aucune autorité humaine supérieure. Mais ce sens est équivoque, car il ouvre la porte à des interprétations diverses. Il peut être entendu ou que la souveraineté est le droit de tout faire ou qu'elle est le pouvoir de tout faire, et les deux interprétations sont également déraisonnables et fausses.

La souveraineté n'est pas le droit de tout faire, car le souverain n'a pas le droit de commettre l'injustice; il y a, en effet, contradiction entre le droit et Tinjustice et, si l'injustice prétend parfois se dissimuler sous la parure du droit, elle n'y peut réussir que par un abus qui est le péché contre l'esprit du droit; elle peut chercher à se présenter sous les apparences du droit; elle ne saurait oser se présenter ouvertement sous son nom d'injustice et se déclarer' couverte et autorisée par le droit.

La souveraineté n'est pas le pouvoir de tout faire, car ses volontés se brisent impuissantes contre les lois de la nature, que ces lois soient d'ordre physique, d'ordre économique ou d'ordre moral. La souveraineté ne peut changer l'ordre des saisons, ni rendre la production et la consommation indépendantes lune de l'autre, ni rendre injuste ce qui est juste et réciproquement. Mais, si la souveraineté n'a pas le pouvoir de tout faire, elle a le pouvoir de faire — au moins dans de certaines limites — le bien qu'elle a le devoir de faire et le mal qu'elle n'a pas le droit de faire. Elle peut se montrer douce ou rude, équitable ou arrogante, modérée ou ambitieuse, respectueuse ou méprisante à l'égard des droits d'autrui. Ce qu'elle peut faire, elle prétend volontiers avoir le droit de le faire et, parce qu'elle refuse de reconnaître sur terre aucune autorité supérieure à la sienne, elle prétend volontiers avoir droit d'agir à sa

guisB; sans autre règle que sa fantaisie, sans autre mesure que son bon plaisir. Les États, observe M. David Jayne llill, " continuent à réclamer le droit, contraire à toute conception juridique, d'agir comme il leur plait. Tandis que leur raison d'être est de défendre le droit, ils refusent d'entrer dans aucun système juridique et obligatoire. Ils emploient le mot de souveraineté à deux fins : ils en font la base de leur autorité et un prétexte pour s'affranchir eux-mêmes de toute autorité. En ce qui concerne leur droit d'imposer l'obéissance, ils prétendent être lincarnation du droit; mais en ce qui concerne leurs obligations mutuelles, ils affirment qu'ils sont au-dessus de la loi. Ils réclament le privilège de définir euxmêmes leurs droits, mais ils refusent de s'attribuer ou de se laisser attribuer par d'autres Puissances des devoirs correspondants. Ils sont la loi à eux tous seuls » (1).

C'est ajuste titre que M. David Jayne Hill déclare pareille conception de la souveraineté contraire à toute conception juridique. C'est la conception politique dont la politique use et abuse pour substituer à la souveraineté de droit la souveraineté de force et pour détruire, si bon lui semble, les droits de la souveraineté et la souveraineté elle-même. Il peut sembler extraordinaire que le droit international ait si longtemps subi sans réagir, par une critique serrée, le joug de la théorie absolutiste de la souveraineté, alors que cette théorie, édifiée sur les idées étroites et exclusives de l'antiquité païenne, soutenue par les préjugés et par la confusion des notions distinctes de droit et de puissance, porte en elle le germe de destruction de tous les droits. C'est d'elle, en effet, que provient le droit de guerre illimité, considéré comme attribut de la souveraineté, et le droit de guerre illimité, dans ses effets comme dans son origine, permet de rompre les traités — du moins la plupart d'entre eux — donc d'abolir, au moins en grande partie, les droits conventionnels, de mettre en question tous les autres, y compris le premier de tous : le droit à l'existence de la souveraineté contre qui il s'exerce.

« Il y a trois siècles, constate encore M. David Jayne Hill, il existait quatre ou cinq cents potentats qui prétendaient avoir le droit de faire la guerre à qui ils voulaient et sous un prétexte quel-

(1) L'État moderne et l'organisation internationale, p. 22.

conque, parce que tel était leur « bon plaisir » . Ce droit impliquait le privilège d'exterminer des populations inoffensives, de prendreet de saccager des villes, d'annexer des territoires. Aujourd'hui, la même espèce de droit n'appartient qu'à quelque cinquante ou soixante Puissances souveraines, mais il repose toujours sur le même fondement et implique la même liberté illimitée. — Quel est le fondement sur lequel repose ce prétendu droit? — Il repose sur l'attribut de la souveraineté dont le propre serait d'être au-dessus du droit. — L'État est souverain en ce sens que son autorijé est absolue et souveraine : il ne reconnaît pas de maître. — Gomme beaucoup d'autres héritages du passé, cette conception de la souveraineté domine tout le système du droit public; elle pénètre les décisions judiciaires et fournit la base favorite de la théorie de l'État (1). »

Il importe de libérer le droit international de la notion absolutiste de la souveraineté, par laquelle il risque constamment d'être étouffé. Il est injuste, paradoxal et inadmissible qu'une souveraineté ait le droit de détruire une souveraineté parce qu'elle peut la détruire et qu'il lui plait de. la détruire. Une telle conséquence suffit à condamner la théorie qui l'autorise. Il en est de la souveraineté comme de la liberté. De même que la liberté ne saurait impliquer le droit de supprimer la liberté d' autrui, de même la souveraineté ne peut impliquer le droit de supprimer la souveraineté d' autrui. De même que la liberté n'est pas absolue, qu'elle est limitée par l'obligation de respecter la liberté d' autrui, de même la souveraineté ne saurait être absolue et doit être limitée par l'obligation de respecter la souveraineté d'autrui. Les États ne vivent pas isolés ; ils forment une société et, par suite, ils ont des intérêts communs. La souveraineté permet à chacun de décider, seul et sans avoir de comptes à rendre, de ce qui le concerne seul ; elle ne donne titre à aucun pour trancher, seul et souverainement, ce qui intéresse tous les États,

(1) L'Etal moderne et l'organisation internationale, p. 23.

« Oq a dit, observe M. David Jayne Hill, qu'étant ainsi autoiiame, l'État est à lui-même .sa propre fin. C'est une erreur. 11 existe, pour servir les fins eo vue desquelles il a été constitué, c'est-à-dire la réalisalioa et la protection des droits de ses concitoyens. En lui-même il n'est pas une fin et il ne possède aucun droit qui ne soit fondé sur les droits qu'il a mission de protéger. • (L'Etat moderne el l'organnation internationale, p. 83.)

ce qui met en cause toutes les souverainetés ou plusieurs d'entre elles. La souveraineté n'est pas une fin en soi ; elle est un moyen au service du bien commun de ceux sur qui elle ne doit s'exercer que pour les protéger et assurer, parmi eux, l'ordre et la justice. Elle a des devoirs autant et plus que des droits ; car elle revendique l'autorité et exerce la puissance; or, l'autorité n'est point établie au profit de qui la détient mais dans l'intérêt de qui lui est soumis et la puissance ne confère pas le droit de dominer mais le devoir de servir la justice. 11 s'ensuit que la souveraineté ne peut prétendre agir au gré de toute fantaisie, qu'elle n'est fondée à revendiquer liberté d'action, choix des procédés et indépendance de tout contrôle qu'autant qu'elle s'exerce dans son domaine propre et en vue des fins qu'elle doit atteindre. Si elle méprise ce qu'elle doit servir, si elle rompt avec ses devoirs et cesse d'être respectable, elle perd tout titre à être respectée ; elle ne saurait se plaindre que ceux qui en ont le pouvoir prétendent la soumettre à lin contrôle, voire même, le cas échéant, prononcer sa déchéance.

La politique, si encline à couvrir ses pires entreprises sous la fallacieuse excuse des prérogatives de la souveraineté entendue dans le sens le plus absolu, s'est chargée elle-même, en quelques heures de sagesse ou sous la pression de circonstances graves, de condamner l'absolutisme de la souveraineté. Il suffit presque, pour redresser la notion de souveraineté, pour la dépouiller de ses exagérations contradictoires, pour la plier aux exigences de la justice et de la raison, de recueillir, dans l'histoire du dernier siècle, les principes formulés par la politique pour mettre en échec certains abus de la souveraineté.

Les grandes Puissances, lorsqu'elles cherchent, par leur concert, soit à prévenir des retours d'ambitions offensives, soit à assurer la sauvegarde de la paix et des intérêts généraux de l'Europe, n'hésitent pas à poser des bornes à la souveraineté des États. Tout en protestant de leur respect pour le principe de souveraineté, elles ne craignent pas de limiter, en certains points, les prérogatives de la souveraineté et de subordonner, à certains égards et dans une certaine mesure, les droits des souverainetés particulières aux exigences du maintien de la paix, de l'intérêt général des États et du respect des souverainetés menacées.

Quand Napoléon, à son retour de l'île d'Elbe, mis hors la loi par

les Puissances signataires du traité de Paris du 30 mai 1814, invoque le droit des gens, la liberté des révolutions que celui-ci reconnaît aux Etats, Gentz répond, avec l'approbation des Puissances, que <i la liberté d'une nation de changer son système de gouvernement doit avoir ses justes limites et que, si les Puissances étrangères n'ont pas le droit de lui prescrire l'usage qu'elle fera de la liberté, elles ont au moins indubitablement celui de protester contre l'abus qu'elle pourrait en faire à leurs dépens » (1). Le 20 novembre 1815, les quatre grandes Puissances de la coalition signent un traité par lequel elles s'engagent à maintenir l'exclusion du pouvoir suprême en France contre Napoléon et sa famille, à maintenir les Bourbons sur le trône de France et à se concerter, le cas échéant, pour assurer la paix et sauvegarder les intérêts communs de leurs peuples (2).

En 1830, la Belgique s'insurge contre le roi des Pays-Bas; elle entend se séparer du royaume auquel elle a été incorporée par les traités de 1814 et de 1815; le concert européen s'assemble; il délibère, il admet la séparation, mais il impose à la Belgique les conditions qu'il juge nécessaires pour le maintien de la paix générale et la sauvegarde des intérêts généraux; il lui impose la neutralité permanente qui est une restriction incontestable du droit de souveraineté; il lui impose l'abandon de certaines prétentions comme il impose au roi des Pays-Bas l'abandon d'une portion du royaume de 1815. Il s'arroge et il affirme le droit de tailler à la fois dans la souveraineté démembrée et dans la souveraineté nouvelle, en alléguant les droits de l'Europe, les exigences de lïntérét général. « Les plénipotentiaires des cinq cours, porte la note du 15 octobre 1831 à la Hollande, ...n'ont fait que respecter la loi suprême d'un intérêt de premier ordre; ils n'ont fait que céder à une nécessité de plus en plus impérieuse, en arrêtant les conditions d'un arrangement définitif que l'Europe, amie de la paix et en droit d'en exiger la prolongatwn, a cherché en vain, depuis un an, dans les propositions faites par les deux Parties ou agréées tour à tour par l'une d'elles et rejetées par l'autre (3). » Dans la note adressée, le même jour, à la Belgique, les Puissances affirment que leur premier de-

(i) V. supra, p. 4!)-50.

(2) V. supra. |). .il.

(3) V. supra, p. lH-112.

voir est de prévenir une guerre ge'nérale (1). Elles l'avaient affirmé déjà dans le protocole du 19 février 1831 : « Chaque nation a ses droits particuliers, porte ce protocole, mais l'Europe a aussi son droit; c'est l'ordre social qui le lui a donné. Les traités qui régissent l'Europe, la Belgique devenue indépendante les trouvait faits et en vigueur; ... en les enfreignant, elle eût amené la confusion et la guerre. Les Puissances seules pouvaient prévenir ce malheur et puisqu'elles le pouvaient, elles le devaient (2;... »

La politique n'a pas craint d'intervenir, en maintes circonstances, dans les affaires intérieures des États, ce qui est en contradiction avec le principe de souveraineté entendu au sens absolu. Elle est intervenue parfois sans raisons qui la pussent justifier, mais elle est intervenue aussi pour des motifs avouables et avoués, tantôt pour la sauvegarde de la paix et de l'intérêt général, tantôt pour la défense de droits ou intérêts d'un État menacés par la conduite ou les désordres d'un autre État, tantôt pour des raisons d'humanité (3). Elle a ainsi affirmé que la souveraineté n'est pas absolue, qu'elle ne s'exerce légitimement, qu'elle n'a droit au respect que si elle sait se subordonner à l'intérêt général de la société des États, si elle accomplit ses devoirs internationaux en s'abstenant de mettre en question ou en péril les droits d'États tiers, si elle accomplit les devoirs essentiels de toute souveraineté, en respectant les lois primordiales de l'humanité.

Elle a affirmé que la souveraineté', pour être respectée, doit être respectable, et quand elle a stipulé de certains Etats, comme la Turquie, des garanties au profit des sujets ou du moins de certaines catégories de sujets de ceux-ci (4), et quand elle a, par l'établissement de protectorats, fait déchoir, de la souveraineté à la mi-souveraineté, des États .incapables d'assurer, avec le maintien de l'ordre et de la sécurité, l'accomplissement de leurs obligations internationales (5;, et quand, allant moins loin pour remédier à des désordres moins graves, elle a soit institué des contrôles financiers sur les États incapables de payer leurs dettes (6), soit

(1) V. supra, p. 112.

(2) V. supra, p. 113.

(3) V. supra, p. 128 et suiv.

(4) V, supra, chap. iv.

(5) V. supra, cliap. vu.

(6) V. supra, chap. vui.

réclamé des contrôles partiels, intermittents ou temporaires en vue d'assurer, à certains États, l'existence de gouvernements capables de protéger la vie, la propriété et la liberté individuelle des habitants (1).

La politique, enfin, qui a tant abusé du droit illimité de guerre, n'a pas hésité, en certaines circonstances, à dresser son veto contre l'exercice de ce droit; non seulement, elle a empêché des États de se battre, mais elle leur a contesté le droit de le faire; elle a ellemême ouvert une brèche dans la théorie du droit de guerre illimité, attribut nécessaire de la souveraineté, avant que la convention Porter et les traités Bryan vinssent, par le consentement volontaire d'un grand nombre d'États, réduire pratiquement et subordonner juridiquement à une procédure préalable l'usage du droit de guerre. En 1830, le concert européen impose un armistice au roi des Pays-Bas et à la Belgique insurgée ; il dénie le droit de guerre à la Belgique, en instituant la neutralité perpétuelle; il interdit à la Belgique les prétentions qui pourraient amener la guerre et puisque les Puissances pouvaient prévenir ce malheur^ affirme quelles le devaient (2). En 1886, il soppose avec succès à ce que la Grèce entre en guerre avec la Turquie, et, en 1897, il tente, mais sans succès, d'empêcher de nouveau le royaume hellénique de se compromettre dans l'aventure d'une lutte contre les Turcs.

En affirmant que les Puissances, parce qu'elles pouvaient prévenir la guerre, le devaient, le concert européen affirmait, implicitement mais nettement, que le droit de guerre n'est pas un attribut intangible de la souveraineté, qu'il n'est pas illimité, qu'il n'est tolérable que dans certains cas et pour certains bots. 11 n'est tolérable, en effet, que lorsque la guerre est le seul moyen de repousser et de faire cesser l'injustice, de plier, sous une force plus grande, la force en révolte contre le droit.

« On ne saurait soutenir, observe avec raison M. David Jayne Hill, que chaque État souverain possède le droit légal de faire la guerre à qui bon lui semble et pour telle raison qui lui convient (3) ». Le droit de guerre absolu n'est la conséquence lo-

(1) V. supra, chap. ix.

(2) V. stipra, chap. vi.

(3) L'Etat moderne et l'organisation internationale, p. 271.

gique que de la confusion de la souveraineté avec l'absolutisme. Au seizième siècle, * Bodin identifiait l'État avec le souverain absolu; et tous les pouvoirs concrets, lesquels, sans aucune justification, étaient alors considérés également comme des droits détenus par un souverain absolu, étaient, du même coup, traités comme s'ils étaient inclus dans le pouvoir suprême, essence de la souveraineté. Depuis ce temps, toute forme d'État, qui s'est considérée comme l'béritière de la souveraineté, a repris à son compte et regarde comme ses droits tous les pouvoirs exercés jadis par le souverain absolu > . Mais il est illogique de maintenir des prétentions « fondées sur l'argument que le droit de guerre dérive immédiatement de la souveraineté absolue, quand on songe aux changements qui se sont produits dans la conception de l'État depuis le seizième siècle. D'après la conception moderne, l'État, en tant qu'incarnation du droit fondé sur des garanties, ne renferme en lui-même aucun élément absolu, quel qu'il soit. Tout pouvoir possédé par l'État est conçu comme relatif et limité, et cette limite est fixée par des mesures constitutionnelles. L'État moderne ne reconnaît pas de supérieur, mais il reconnaît des égaux, à la fois parmi ses propres organes constitutionnels et dans la société des États, dont il est membre. Il est autonome, si on le considère du dedans, et indépendant, si on le considère du dehors; mais il a répudié l'absolutisme, pour y substituer des pouvoirs limités, par suite de leur coordination avec d'autres pouvoirs.

« Mais l'État constitutionnel — et à peu près tous les États modernes prétendent être constitutionnels — a mis en avant un autre principe, plus fondamental que celui de l'absolutisme, qui doit neutraliser l'idée de pouvoir illimité : c'est le principe d'après lequel toute personne innocente est inviolable... 11 est évident que le principe de l'inviolabilité, ainsi incorporé à l'État moderne, a exercé une influence sur la manière de comprendre la souveraineté. Il serait absurde de prétendre que l'État ainsi constitué possède, sans aucune cause légitime, le droit de vaincre un autre État et de lui imposer telles conditions de paix agréant au vainqueur. L'État, comme personne juridique, est tenu par les lois qui président à sa propre existence, d'exiger pour lui-même et d'accorder à tous les États, analogues à lui, l'inviolabilité qui est son postulat le plus fondamental.

i Le droit de guerre est, par suite, un droit limité, et, même il n'existe pas, à moins qu'il ne devienne nécessaire d'employer la force pour faire reconnaître un droit violé ou pour réparer un tort infligé. Il est vrai que le droit international n'a pas défini expressément les conditions dans lesquelles la guerre peut être légitimement déclarée et poursuivie; et, en l'absence d'une entente à ce sujet, on peut dire que toute espèce d'injustice peut être commise, quant aux fins et objets de la guerre, sans qu'il y ait là d'illégalité formelle; mais il n'est pas contestable que l'État moderne ne fasse violence à sa propre nature et ne répudie ses principes constitutifs eux-mêmes, quand il entreprend une guerre injuste...

t Si, maintenant, on devait faire une loi sur ce sujet, en accord avec la nature de l'État moderne et avec les principes sur lesquels il repose, on voit clairement ce que cette loi devrait être au point de vue logique. Tout État souverain maintient son inviolabilité, parce que celle-ci est indispensable à son indépendance, et c'est un des principes bien établis du droit international que tous les États souverains sont juridiquement égaux. D'où il suit qu'en principe l'inviolabilité de tous les États souverains est universellement admise. Mais, s'il en est ainsi, le droit de guerre n'existe pas, en tant que droit de subjuguer un État souverain par la force des armes et de lui imposer telles conditions de paix qui agréeront au vainqueur. Un État souverain n'a pas le droit de prendre les . armes contre un autre, à moins que ce dernier n'ait violé un droit ou commis une injustice qui ne puisse être réparée d'une autre manière; et il ne possède pas de droit susceptible d'être reconnu, constamment et dans tous les cas, par un autre État souverain, et au nom duquel il puisse imposer arbitrairement telles conditions de paix qui agréeront au vainqueur. Il peut, en efl"et, commettre un tel acte de violence et infliger toute l'injustice imaginable; mais ce serait détruire toute conception du droit que de soutenir qu'un tel excès pût se justifier légalement. Il n'y a jamais eu et il n'y aura jamais d'accord général en faveur de ce principe qu'un Etat a le droit d'imposer sans limite sa volonté à un autre État (I). »

Sans doute, la politique n'a pas formulé et précisé, avec l'ampleur et la vigueur déployées par M. David Jayne Ilill, les limites

(1) L'Etal moderne et l'organisation internationale, p. 276-281.

du droit de guerre, mais c'est un fait notable et un précédent important qu'elle ait senti d'instinct, à de certaines heures, que le droit de guerre illimité est ina-lmissible. Son aveu, sur ce point, est précieux, comme tous ceux par lesquels elle a contribué elle-même à ébranler la théorie de l'absolutisme de la souveraineté.

La politique, d'ailleurs, si elle s'est parfois opposée directement à l'usage du droit de guerre, s'est plus souvent opposée à ce que des belligérants victorieux pussent tirer les conséquences extrêmes du droit de guerre et imposer aux vaincus « telles conditions de paix qui agréaient aux vainqueurs ». Les exemples sont nombreux d'interventions dans le but de limiter les effets de la victoire. Il suffit d'en rappeler quelques-uns. En 1878, la Grande-Bretagne refuse d'admettre, dans leur intégralité, les modifications territoriales que la Russie a imposées à la Turquie dans le traité de San Stefano et le congrès de Berlin atténue, pour l'empire ottoman, les sacrifices issus de la défaite^ pour la Russie, les avantages attendus de la victoire. En 1895, l'Allemagne, la France et la Russie interviennent en faveur de la Chine vaincue par le Japon; elles obtiennent la révision du traité de paix de Simonosaki. En 1897, les grandes Puissances d'Europe interviennent, en faveur de la Grèce, pour empêcher la Turquie victorieuse d'acquérir les territoires helléniques que convoite le sultan.

La politique ne se borne pas à la prétention d'arrêter et de limiter les conquêtes dues à l'emploi de la force ; elle prétend parfois empêcher des cessions de territoire amiables ou prévenir des combinaisons susceptibles d'altérer les rapports de puissance relative existant entre États. C'est ainsi que la Prusse, en 1867, a mis opposition à la cession amiable du grand-duché de Luxembourg à la France, que la France s'est longtemps opposée à l'établissement du protectorat de la Grande-Bretagne en Egypte et que l'Allemagne, en 1905, a empêché la France d'établir un protectorat sur le Maroc.

La politique a ainsi fourni tous les aveux, tous les précédents, tous les matériaux voulus pour édifier, non seulement sur des données rationnelles, mais en môme temps sur l'enseignement des faits et sur les leçons de l'expérience, une notion de la souveraineté qui soit cohérente et juste et qui ne permette plus aux abus de la souveraineté de détruire le droit international, au nom ou

SOUS le couvert des droits de la souveraineté. Sans doute, il ne suffirait pas que cette notion fût généralement acceptée pour faire disparaître l'antagonisme trop fréquent du droit international et de la politique ou pour supprimer les usurpations de la politique sur le droit international, mais il suffirait qu'elle le fût pour faire disparaître l'équivoque et la confusion, pour mettre l'antagonisme en évidence et pour rendre les usurpations plus sensibles et partant plus scandaleuses, ce qui, peut-être, les rendrait plus rares.

La notion de souveraineté pourrait être ainsi résumée : la souveraineté n'est pas plus le droit de tout faire que le pouvoir de tout faire; elle est le droit, pour l'État, d'agir avec indépendance en tout ce qui concerne l'accomplissement de ses fins qui sont le gouvernement d'un groupe plus ou moins nombreux d'hommes, en assurant à ceux-ci à tout le moins le minimum de justice nécessaire pour le maintien de l'ordre et le respect des droits essentiels. Ce droit d'agir avec indépendance n'est pas illimité; il est, au contraire, limité par l'obligation de respecter l'indépendance et les droits des autres États, par l'obligation de tenir compte de l'intérêt général de la société des États, c'est-à-dire des intérêts communs à tous les États, enfin par l'obligation de respecter ses propres fins et de ne pas se soustraire aux devoirs les plus essentiels de tout État envers l'humanité, donc même envers ses propres sujets. La souveraineté n'est illimitée qu'en tant qu'elle agit dans son domaine propre, conformément à ses fins et sans porter atteinte aux droits d'autrui. Elle ne peut décider seule des questions communes à plusieurs souverainetés, car elle ne peut s'imposer aux autres souverainetés ses égales; elle ne peut recourir à la contrainte, donc à la guerre, qui attente à l'indépendance et cherche à détruire l'égalité, que pour défendre une indépendance méconnue ou des droits méprisés; car la souveraineté ne perd droit au respect et droit à l'inviolabilité que lorsqu'elle cesse d'être respectable.

Il y a quelque difficulté, sans doute, à délimiter de façon précise, exacte et certaine, le domaine propre de la souveraineté, le domaine commun à toutes les souverainetés ou à plusieurs souverainetés, les devoirs essentiels de la souveraineté dont la négligence peut justifier déchéance partielle ou totale des droits de souveraineté. Il peut y avoir, en certains cas, quelque difficulté à discerner si le recours à la force est fondé ou non. Ces difficultés

sont loin d'être insolubles. Elles n'existent d'ailleurs que dans les cas douteux et il y a beaucoup de cas certains. Elles peuvent être résolues, là où elles existent, par des proce'dés divers, soit par des études et des ententes entre États, soit par des examens et des décisions confiés à des autorités instituées à cet effet.

Les États — certains États du moins — manifesteront quelques répugnances à renoncer à la théorie de la souveraineté absolue. Cette théorie, en effet, flatte l'orgueil, favorise l'ambition et donne l'illusion de la sécurité. L'orgueil se réjouit d'être maître et de ne s'incliner devant aucun maître; l'ambition trouve avantage au droit d'entreprendre tout ce dont la force semble promettre le succès; le mirage de l'omnipotence donne à la faiblesse l'illusion que la souveraineté absolue la couvre et qu'elle ne saurait, sans péril, renoncer à cette ombre de protection. En réalité, les grandes Puissances pourraient perdre, avec l'absolutisme de la souveraineté, le droit qu'elles se sont souvent arrogé de s'élever au-dessus du droit ; les autres États auraient toutes chances de gagner à une définition et à une limitation de la souveraineté, qui ne leur imposeraient point de restrictions qu'ils ne soient exposés à subir sous le régime de l'anarchie, et qui limiteraient, en même temps qu'elles les généraliseraient, les restrictions dont ils peuvent être particulièrement appelés à souffrir. Le concert européen n'aurait certainement pas dicté la loi aux faibles avec plus de rigueur s'il avait été organisé du consentement de tous, avec la mission circonscrite de sauvegarder l'intérêt général et les droits de l'humanité.

Sans doute, réduire l'omnipotence de la souveraineté à ce qui la regarde seule, lui interdire ce qui est contraire à ses fins et par suite à ses devoirs essentiels, proclamer qu'il y a un domaine commun à toutes les souverainetés, dans lequel aucune ne saurait, sans usurpation, prétendre à décider seule, c'est appeler, en quelque sorte, un organisme qui, placé à côté d'elles, pourrait être tenté de s'élever au dessus d'elles, d'accroître sa puissance, d'élargir ses attributions, d'usurper sans cesse sur les souverainetés dépouillées de l'absolutisme qui faisait leur intangibilité. Mais, outre que l'intangibilité purement théorique était, en fait, pour tous les États, une garantie sans certitude quand elle n'était pas sans valeur, il n'est pas impossible de prévenir le danger des usurpations fondées sur le prétexte de l'intérêt commun, du bien

commun, des droits communs, des droits de l'humanité. Une double barrière peut et doit faire obstacle à ce péril : une déclaration des droits et devoirs des États peut et doit délimiter le domaine propre de la souveraineté, interdire tout accès sur ce domaine soit aux souverainetés particulières, soit à l'organe commun des souverainetés; il peut et il doit être, en outre, entendu que l'organe commun des souverainetés ne saurait avoir que les pouvoirs qui lui seraient dévolus par la nature des choses et par le consentement des États souverains, que le doute devrait toujours être interprété en faveur des souverainetés particulières, à l'exclusion de la compétence de l'organe commun.

Un organe commun, investi d'une autorité ainsi limitée, serait loin d'avoir, à l'encontre des États faibles, les facultés de contrainte que l'actuelle anarchie des souverainetés procure aux grandes Puissances unies ou même et surtout isolées; car, ainsi qu'il a été noté (1), les interventions isolées sont beaucoup plus redoutables à l'indépendance des États que les interventions collectives. En outre, l'intervention pour causes déterminées et strictement définies est beaucoup moins à craindre et beaucoup plus facile à éviter que l'intervention, en quelque sorte illimitée, dont l'absolutisme de la souveraineté fournissait à la politique le prétexte ou l'occasion, en dépit des protestations du droit international.

t Aucune nation indépendante en Amérique, disait le président Roosevelt dans un message du 2 décembre 1902, n'a besoin d'avoir la moindre crainte d'une agression de la part des États-Unis. C'est le devoir de chacun de maintenir l'ordre à l'intérieur de ses propres frontières et de remplir ses obligations envers l'étranger. Ceci fait, elles peuvent être sûres que, fortes ou faibles, elles n'ont rien à craindre d'une intervention extérieure (2). De plus en plus, la dépeiîdaiTCëTëeiproque et la complexité croissante des relations internationales, politiques et économiques, font un devoir à toutes les Puissances civilisées et ordonnées de veiller à ce que le bon ordre règne dans le monde (3). » Ce que le président Roosevelt disait des nations américaines dans leurs rapports avec les États-

(1) V. supra, p. ISl-iSa.

(2) Jolin Bassett Mooub, A digest of international law, t. VI, p. 594.

(.3) Papos relaling to ilie foreign relations of the Vniled States, 1903, p. xxi-

Unis s'appliquerait aux rapports de tous les États avec l'organe commun des souverainetés; nul État n'aurait à craindre une intervention extérieure, s'il maintenait Tordre à l'intérieur et remplissait ses obligations internationales.

Par contre, les États menacés par d'injustes prétentions auraient fort à gagner à ce que toute usurpation, toute entreprise, tout essai de contrainte contre une souveraineté fussent considérés comme affectant des intérêts communs à toutes ou au moins à plusieurs, comme dépassant la sphère où chaque souveraineté peut agir à sa guise. Les Puissances qui cèdent à l'ambition cherchent à réaliser l'isolement de la faiblesse en face de leur force; elles redoutent l'examen et l'intervention des tiers. La première préoccupation qu'ait manifesté l'Allemagne dans le conflit austro-serbe de 1914 a été d'écarter cet examen et cette intervention, en alléguant que ce conflit ne regardait que l' Autriche-Hongrie et la Serbie.

11 convient, au contraire, de reconnaître nettement que tout conflit grave qui menace la paix, l'état de possession territoriale ou l'indépendance des États, affecte les intérêts communs. 11 est évident que le recours à la contrainte dépasse le domaine propre de la souveraineté, puisque la contrainte contredit la souveraineté, passe outre à l'inviolabilité, s'attaque à l'indépendance et s'élève contre l'égalité. Il n'y a aucun doute que toute guerre affecte les intérêts de plusieurs Etats, non seulement ceux des États belligérants, mais encore ceux de certains États neutres et même, dans une mesure plus ou moins large, ceux de tous les États neutres. Il est donc rationnel de dénier à un État le droit de faire la guerre, même pour une cause légitime — hors le cas où il est attaqué et obligé de se défendre sans délai — sans produire ses raisons et sans en faire reconnaître le bien-fondé. Loin que le droit de guerre soit un attribut naturel de la souveraineté, il ne doit être considéré que comme un droit exceptionnel qui, par cela qu'il affecte gravement les États tiers, ne saurait être exercé sans l'aveu de ceux dont il peut mettre les droits et les intérêts en péril ou, tout au moins, sans un contrôle destiné à donner à tous la garantie qu'il n'en est fait usage qu'à juste titre. Le droit de guerre n'est pas plus un attribut naturel de la souveraineté que le droit de contraindre un débiteur n'est un attribut de la liberté. Il peut être nécessaire de contraindre un État comme il peut être nécessaire de

contraindre un débiteur, mais un État n'est pas plus fondé, en droit, à recourir aux armes qu'un créancier à exécuter son débiteur, sans examen des titres qui justifient l'emploi de la force. En droit, la souveraineté qui entend voir respecter son inviolabilité doit respecter l'inviolabilité de toute souveraineté; la souveraineté qui prétend n'être pas jugée ne saurait prétendre juger; elle ne saurait donc décider que son adversaire lui fait tort et a perdu ainsi le privilège de l'inviolabilité; le jugement à porter n'est du domaine propre d'aucune des souverainetés engagées; il est donc affaire commune.

Toute modiûcation dans l'état de possession territoriale des États est susceptible d'avoir des répercussions graves sur l'ensemble des relations internationales ou tout au moins sur les rapports d'un certain nombre d'États. Une cession de territoire n'est donc point affaire à considérer comme n'intéressant que l'État cédant et l'État cessionnaire, mais comme intéressant soit toutes les souverainetés, soit un certain nombre d'entre elles. Il s'ensuit qu'une cession de territoire ne saurait être considérée comme valable à l'égard de tous, par cela seul qu'elle aurait été ratifiée par l'État cédant et par l'État cessionnaire. Il y faudrait, en outre, l'assentiment, soit exprès soit tacite, ou d'un organe commun des États ou à tout le moins des États dont la cession affecterait les intérêts politiques et économiques.

L'insuffisance du consentement mutael de l'État cédant et de FÉtat cessionnaire est particulièrement manifeste lorsque la cession est imposée par la force victorieuse. C'est ajuste titre que la première conférence panaméricaine de Washington proposait d'éliminer le droit de conquête du droit public américain (1), et c'est cette élimination que le président Wilson proposait de généraliser lorsqu'il disait, dans son discours au Sénat du 22 janvier 4917 : « Aucune paix ne peut durer ou ne devrait durer, qui ne reconnaisse et n'accepte le principe que les gouvernements reçoivent tous leurs justes pouvoirs du consentement des peuples gouvernés et qu'il n'existe nulle part aucun droit qui permette de transférer les peuples d'un maître à un autre maître, comme des biens meubles (2). »

(\) V. iupra. 7». 396 et suiv.

(2) l'ri'Sldcnl W. Wilson, Messages, discouis, documenis (Uplomaliques relatifs à la guerre mondiale, traduction Désiré Roustan, t. I, p. 107.

Les cessions librement consenties, sans menace de guerre et sans pression, ne prêtent sans doute pas aux mêmes objections d'ordre moral et juridique que les cessions extorquées par la violence, mais elles peuvent néanmoins présenter, soit pour tous les États, soit pour certains États, des inconvénients tels qu'il serait sage de ne les tenir pour définitives qu'autant qu'elles ne soulèveraient point de protestations fondées, dans un délai déterminé.

Toute intervention dans les affaires intérieures d'un État, sous quelque prétexte que ce soit, toute atteinte à Tindépendance, donc toute tentative d'introduction d'un contrôle ou d"un protectorat dépassent évidemment la sphère d'action des souverainetés particulières et doivent être considérées comme affaires communes. Il ne suffit pas, pour qu'une souveraineté cesse d'être respectée, qu'elle cesse de paraître respectable à une autre; il faut qu'elle ait cessé de l'être, ce qui, sous peine de laisser la porte ouverte aux abus que permet l'actuelle anarchie des souverainetés, ne saurait être laissé à l'appréciation peut-être insuffisamment désintéressée d'un seul État, mais doit être dûment constaté soit par un organe commun aux États, soit tout au moins par un certain nombre d'États.

Ce serait évidemment se faire de singulières illusions d'imaginer que, parce que la notion de souveraineté, dépouillée de son irrationnel absolutisme, serait interprétée dans le sens de l'ordre et non plus de l'anarchie, les souverains renonceraient, sans réserve, à abuser de leur puissance. Mais, si l'ordre dans les idées n'assure pas nécessairement Tordre dans les actions, il le prépare et le facilite. Même à défaut de toute organisation permanente chargée de pourvoir aux intérêts communs de la société des États, il ne serait pas indifférent de faire prévaloir le principe que la souveraineté n'a pcis le droit de tout faire, qu'elle usurpe dès qu'elle prétend à ce droit, qu'elle usurpe quand elle prétend résoudre seule ce qui ne la regarde pas seule, qu'elle usurpe quand elle prétend contraindre une souveraineté à moins qu'elle n'y soit elle-même contrainte par la faute de cette souveraineté et que, tous les actes d'usurpation étant nuls de droit, nulle souveraineté n'est obligée d'en tenir compte. Toute organisation, même rudimentaire, qui aurait pour mission de mettre le principe en œuvre, ne pourrait évidemment manquer d'en accroître l'efficacité pratique.

La guerre de 1914 a rendu plus évidente que jamais l'utilité d'une organisation internationale qui aurait charge de pourvoir au maintien de la paix, au respect des droits des États sans acception de force ou de faiblesse, au développement et au progrès du droit international. Mais, si la guerre de 1914 a mis en un terrible relief l'utilité de semblable organisation, elle n'en a pas facilité la réalisation.

Toute organisation nouvelle suppose que les organisateurs ont, entre eux, une confiance réciproque et, dans toute société, l'organisation peut être plus ou moins développée selon que la confiance mutuelle est plus ou moins grande entre les associés. C'est la confiance mutuelle des États américains qui a permis de faire du panaméricanisme t la forme la plus avancée et la plus pratique de l'idée de l'internationalisme » et, si la même confiance mutuelle régnait entre tous les États du monde, c'est, sans doute, par l'extension des institutions du panaméricanisme à l'univers entier que les Etats chercheraient, tout d'abord, à réaliser l'organisation de leur société. Mais la manière dont l'Allemagne et ses alliés ont déchaîné la guerre de 1914, la manière dont ils l'ont conduite, les doctrines répandues en Allemagne sur l'État, la guerre et les rapports entre États — doctrines qui ont préparé et qui expliquent l'action et les procédés des Puissances centrales — ont provoqué, parmi les peuples du monde, une défiance qui rend singulièrement malaisée toute organisation permanente et développée, comprenant tous les É[ats du monde.

i La ligue de l'Empire britannique, a dit lord Curzon à la Chambre des lords (Ij, et la ligue formée entre vingt à trente alliés pour résister au militarisme de l'Allemagne, existent déjà, embrassant environ les deux cinquièmes de la race humaine... Si nous devons avoir un statut de l'univers, il est évident en théorie que la

(d) V. stipra. p 4;J2-433.

Société ou la Ligue des nations doit comprendre toutes les nations. Mais il est difficile d'envisager l'admission de l'Allemagne dans une pareille société. »

Une organisation universelle ne pourrait guère, semble-t-il, être qu'assez rudimentaire. Une organisation plus développée ne paraît susceptible de comprendre que les États animés d'une mutuelle confiance les uns à l'égard des autres, professant les mêmes idées sur les droits et devoirs des États, sur les relations internationales et susceptibles, par là, de donner à leur organisation la solide assise de l'unité de civilisation. Un jurisconsulte allemand de grande réputation, M. de Liszt, conseiller privé et professeur à l'Université de Berlin, semble en avoir le sentiment. Convaincu de la « reconstitution du droit international » après la guerre, il estime que, * à l'avenir, la force du droit international doit se chercher dans les dispositions pacifiques des États qui haïront la guerre et dans une nouvelle organisation du monde sur la base de la formation de groupes d'États qui, unis par des liens politiques ou économiques étroits, établiraient certaines règles de droit international à observer entre eux, alors qu'on ne peut pas les faire accepter encore par tous les pays. Ces règles, peu à peu, deviendraient plus générales ou même mondiales » (1).

Une organisation internationale complète devrait avoir pour objet d'assurer le règlement des conflits entre États par des décisions équitables, l'observation du droit international par le respect des droits de chaque État, le progrès du droit international par la modification des règles dont l'insuffisance serait démontrée, notamment par suite de l'entrée en scène d'éléments nouveaux, d'ordre politique ou d'ordre économique.

Les conflits entre États résultent tantôt de résistance à l'application du droit, tantôt de divergences sur l'existence et les exigences du droit, tantôt de divergences sur le maintien ou la modification du droit. Tous les conflits internationaux ne sont donc pas susceptibles d'être réglés par une procédure judiciaire et c'est avec raison que l'on a distingué, selon la formule américaine, les conflits justiciables ou non justiciables. Il ne suffirait donc point de l'organisation de tribunaux internationaux pour résoudre tous les conflits ;

(1) Alejandro Alvarez, le Droit international de l'avenir, p. 41.

il faudrait encore organiser un pouvoir législatif qui préserverait les États des dangers de l'immobilité du droit et de la tentation de rendre au droit, par l'emploi de la violence, le mouvement qui lui est nécessaire (l).

Une organisation complète devrait, pour assurer le règlement des conflits, pourvoir à la contrainte contre les récalcitrants qui déclareraient cyniquement s'afi"ranchir de l'empire du droit, ou, ce qui serait à peu près l'équivalent, refuseraient d'exécuter une sentence judiciaire ou de déférer à la décision des autoiités chargées dérégler les conflits non justiciables; elle devrait donc disposer • d'une force collective » supérieure à la force dont pourraient disposer les États récalcitrants.

L'organisation dune Cour internationale de justice ou de tribunaux internationaux serait la partie la moins ardue de la tâche; elle ne laisse pas cependant de présenter des difficultés. La conférence de la paix de 1907 n"a pas réussi à organiser une Cour de justice arbitrale parce que les États n'ont pu s'accorder sur la composition de cette Cour. Et, si les conventions de la Haye pour le règlement pacifique des conflits internationaux ont organisé une procédure qui permet, aux Puissances de bonne volonté, de constituer, sans peine, des tribunaux spéciaux pour le règlement de leurs litiges, il s'en faut de beaucoup que tous les États se soient soumis à l'obligation de constituer de tels tribunaux pour la solution de tous leurs difl'érends « justiciables ».

L'organisation d'une Cour de justice arbitrale a échoué, en réalité, devant la prétention des petits États à traduire l'égalité de

(1) « Nous sommes, écrit M. Ramsey Muir, trop aptes à admettre le caractère sacré îles traités comme axiomatique, trop enclins à déclarer que le respect de^ traités est la base même de la moralité internationale. Sans doute, en un certain sens, c'est exact, puisque la confiance muluelle entre Élats est impossible, si l'on ne peut avoir confiance qu'ils tiendront les ( ntragements qu'ils ont formellement pris. Mais il est également vrai que nul Irailé n'a le moindre droit à être considéré comme sacré, s'il ne constitue un règlement équitable de la question à laquelle il se rapporte.

« Bien peu de traités sont absolument justes, même au moment on ils sont élaborés; encore moins en est-il qui puissent espérer rester jusies d'une façon permanente, parce que des cbangements de condilions doivent, dams presque tous les cas, les rendre non valides au cours du temps Le commencement de la sagesse, en ce qui concerne les relations internationales, est la reconnaissance du fait que presque tous les traités ont besom d'étie revus de temps a autre, et tout projet de reconstitution qui ne présente pas cette éventualité est destiné à l'insuccès. » (Nationalisme et inlernalionalisme , p. 189-190.)

droit en égalité de fait et devant les répugnances des grandes Puissances à livrer la Cour à une majorité de petits États dont quelques-uns paraissaient médiocrement qualifiés pour faire pencher la balance de la justice. Si Tégalité de droit des États exige que tous aient une participation, c'est-à-dire une représentation, par des juges de leur choix dans une Cour de justice internationale, elle n'exige point que tous soient représentés dans tout litige, ni que tous ceux qui sont représentés dans un litige le soient également. Diverses combinaisons pourraient permettre de constituer soit une Cour peu nombreuse à la composition de laquelle tous les États seraient appelés à concourir, soit une Cour nombreuse où tous les États compteraient au moins un juge mais où les juges ne seraient appelés à siéger qu'à tour de rôle, de façon à éviter à la fois les inconvénients des délibérations où le nombre étouffe le sens des responsaJjilités et les dangers d'un système où il y aurait disproportion évidente entre la part de chaque État dans ces délibérations et les garanties que donnerait la participation de chacun à une bonne administration de la justice internationale. La difficulté est de trouver la combinaison qui rallierait les suffrages de tous les États. Et la difficulté s'aggrave du fait que la Cour aurait une compétence universelle et obligatoire.

L'organisation dun conseil investi de la mission de résoudre les conflits « non justiciables » soulève les mêmes difficultés que l'organisation d'une Cour de justice internationale mais à un degré beaucoup plus aigu, par^e que les conflits t non justiciables » sont les conflits politiques, c'est-à-dire les conflits les plus graves, ceux qui mettent en jeu les passions les plus ardentes et éveillent les défiances les plus vives à l'égard de toute intervention étrangère. Il semblerait, au premier abord, naturel de former ce conseil, organe commun des souverainetés, des représentants de tous les États du monde, et la solution paraîtrait entièrement favorable aux petits États qui formeraient la majorité. En réalité, un conseil composé des délégués de tous les États du monde serait beaucoup trop nombreux pour délibérer utilement, au moins dans la plupart des cas ; en outre, il est des questions communes qui n'intéressent que certains États et non pas tous les États; dans celles même qui intéressent tous les États, tous ne sont pas intéressés au même degré; il pourrait y avoir inconvénients et même périls à ce que

oOi LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

des questions communes à quelques États fussent décidées par une majorité d'indifférents; enfin l'avantage que les petits États sembleraient trouver dans leur prédominance numérique risquerait de se retourner contre eux ; l'obligation théorique de s'incliner devant leur décision se heurterait à la faculté pratique de passer outre, en escomptant leur impuissance ; les déUbérations communes auraient permis non seulement de compter les voix, mais de connaître les dispositions et de dénombrer les forces. Il est peu probable d'ailleurs que les grandes Puissances — et même d'autres États — soient actuellement disposés à souscrire l'obligation d'accepter à l'avance des solutions qui pourraient être dictées non par la raison et le désintéressement appuyés sur la puissance, mais par l'incompétence ou l'indifférence étayées par la faiblesse.

La constitution d'un organe commun n'assurant qu'une représentation inégale ou intermittente soulèverait des difficultés qui semblent insurmontables. Elle permettrait, sans doute, de tenir compte non seulement du nombre des États mais aussi de leurs titres divers à exercer une action plus ou moins grande sur les affaires communes : population, développement politique et économique, puissance morale et puissance matérielle. Mais il serait singulièrement malaisé de composer un conseil qui réunît les qualités de compétence et de puissance voulues pour décider de tous les conflits politiques qui viendraient à surgir entre États quelconques. Il serait sans doute plus malaisé encore de réunir l'assentiment de tous les États sur les bases qui justifieraient, entre eux, des différenciations et sur les sacrifices qu'il faudrait imposer à tous ou au moins à certains d).

L'ingénieuse solution proposée dans le projet de convention pour la ligue des nations fait place à tous les États dans le conseil de conciliation et remédie au danger du grand nombre de conseillers par la division du conseil en sections, mais elle ne précise pas les bases sur lesquelles serait établie la division en sections et cette

(I) « La différence matérielle qui existe entre les États, dit M. David Jayuc Ilill, peut sembler, à première vue, entraîner une différence dans l'étendue lie leurs droits et de leurs devoirs. Nous croyons, tout naturelletncnt, qu'un grand État, ayant une population nombreuse, peut prétendre, avec justice, à une expansion plus étendue et à une plus grande influence sur le commerce du monde qu'un petit Etat. Car il est certain qu'une Puissance forte Possède iIps attributs qui n'apparticnnfigt pas à. une Puissance faible. » (L'Etal moderne et l'orrjanitsalioiv internationale, p. 281-282.)

AVEC LES AUTRES ÉTATS oûo

précision nécessaire se heurterait, sans doute, à de graves objections (1).

Des conseils ou organes multiples, variables selon la situation géographique des États en conflit ou selon le nombre des États intéressés aux différends, formés selon lemodèle des traités Bryan ou selon quelque formule analogue sembleraient d'une acceptation plus facile. Leur variété, leur souplesse, les chances de compétence et de désintéressement qu'ils offriraient, leur impuissance à assurer eux-mêmes l'exécution de leurs décisions pourraient écarter les susceptibilités et les défiances des États à qui l'institution d'un conseil permanent et fort porterait ombrage. Toutefois, même de ces organes variables, investis d'une autorité partielle et passagère, certains États, qui seraient peut-être disposés à accepter des conseils, ne seraient pas d'humeur à accepter des décisions qui s'imposent.

Une organisation complète suppose des moyens de coercition contre les récalcitrants. Et là, sans doute, se trouve le point le plus faible de toute organisation internationale. Car, ou bien la puissance coercitive au service de la société des États sera assez forte et assez indépendante de chacun des États particuliers pour n'avoir rien à craindre des oppositions des mécontents même coalisés, mais cette puissance, alors, sera telle que ceux qui en disposeront auront, en fait, le pouvoir de dominer le monde et d'empiéter sur la souveraineté réservée à chaque État ; ou bien cette puissance coercitive commune, de peur qu'elle ne puisse détruire l'indépendance de tous, sera faite du concours de tous ou de plusieurs et se trouvera à la discrétion du bon vouloir des plus forts.

Une force de police internationale à la seule disposition d'un organe commun, chargé d'assurer l'exécution des sentences judiciaires ou des décisions non judiciaires, ne pourrait guère accomplir sa mission que si elle formait la seule armée parmi des États désarmés, car aucune force de police internationale indépendante ne pourrait avoir la prétention de dépasser, en importance, la plus puissante des grandes armées contemporaines; mais, si désirable, si nécessaire même que paraisse la réduction des armements, il ne paraît pas probable que les États se montrent enclins à abdiquer

(1) V. supra, p. 450.

toute force particulière devant une force unique et commune, capable de leur dicter ses lois. Si la force de police internationale doit, comme dans les anciennes confédérations d'États, être formée des contingents fournis par les États, cette force de police internationale ne peut plus, en fait, menacer tous les États qu'elle a, en droit, mission de protéger tous, mais elle risque dêtre elle-même mise en échec par les récalcitrants, si ceux-ci opposent une action décidée et vigoureuse de leurs armées à l'action molle et indécise des contingents mis au service de l'ordre international.

Le pouvoir législatif qui serait chargé, dans la société des États, non pas à l'occasion de conflits à résoudre mais pour prévenir les conflits et pour assurer le développement du droit, d'abroger les règles défectueuses et d'édicter des règles nouvelles, semble assurément, dans les circonstances actuelles, pouvoir être constitué beaucoup plus aisément que les autres pouvoirs ou organes qu'appellerait une organisation internationale complète. Il semble déjà constitué par les conférences panaméricaines et par les conférences de la paix. A y regarder de près, toutefois, il s'en faut de beaucoup que ces conférences représentent, pour la société des États, un pouvoir législatif comparable à celui qui fonctionne à l'intérieur des États. Le pouvoir législatif, à l'intérieur des États, procède par voie d'autorité et édicté les lois à la majorité. Les conférences internationales procèdent par voie d'accord entre égaux et n'innovent qu'à l'unanimité. Il s'ensuit que l'opposition d'un seul État peut suffire à mettre en échec la réforme la plus raisonnable et la plus désirable, du moins empêcher la réforme de devenir générale.

En certains cas, l'inconvénient est médiocre ou même nul. Il y a, en effet, des réformes qui peuvent produire tous leurs effets bienfaisants, sans que l'abstention des États qui refusent de s'y associer en diminue la portée pour ceux qui les acceptent. Si certains États, par suite de leur situation politique, économique et sociale, ne sont pas en mesure de s'accommoder du régime qui convient à dautres, mieux vaut qu'ils restent à l'écart plutôt que d'alourdir la marche de tous ; c'est ainsi que, dans certaines unions internationales, comme dans l'Union postale, des unions restreintes ont été formées pour développer, entre certains Etats, des services que des États moins bien organisés ne se trouvaient pas en

mesure d'assurer; à cet égard même, le système des accords internationaux qui mesure à la volonté, donc aux possibilités, de chaque État la mesure de ses obligations, sans astreindre les autres États à la même mesure, l'emporte sur le système des législations nationales qui tend trop souvent à imposer à tous des règles uniformes, sans tenir compte des circonstances particulières à telle ou telle région. Mais, en certains cas, une règle n'est susceptible de produire pleinement ses eft'ets qu'autant qu'elle s'applique à tous; il est évident qu'un accord pour restreindre le droit de pèche dans certaines parties de mer serait à peu près vain et risquerait de se retourner contre ses auteurs, s'il ne comprenait tous les États ou du moins tous ceux dont les sujets sont susceptibles de pêcher dans les régions visées. Aussi, certains réformateurs ont-ils proposé de substituer, dans les futures conférences internationales de la paix, la loi de majorité à la loi d'unanimité.

Les États, sans doute, y pourraient consentir comme ils l'ont déjà fait dans certaines conventions d'union, qui prévoient des révisions périodiques d'accords en vue de progrès futurs et admettent que, sur certaines questions secondaires, l'unanimité ne sera pas nécessaire pour rendre certaines modifications obligatoires pour les Puissances contractantes. Ils seront toutefois peu enclins à le faire si ce n'est, comme ils l'ont déjà fait, en limitant, de façon assez étroite, leurs renonciations à une prérogative jusqu'ici incontestée de leur souveraineté. Ils n'ont, d'ailleurs, aucun motii de le faire là où leur refus d'accepter une règle nouvelle n'empêche point les autres États de se soumettre avec profit à cette règle. L'abandon delà loi de l'unanimité n'a de raison d'être que pour les affaires communes où l'opposition mal fondée d'une minorité ou même d'un seul risquerait de faire obstacle aux solutions requises par l'intérêt général et désirées par une majorité plus ou moins forte. Même là où il parait souhaitable, l'abandon de la loi de l'unanimité est d'une réalisation diffii ile. En dehors de la répugnance des États à renoncer à toute parcelle de leur puissance théorique, il se heurte aux multiples objections que soulève la détermination de la majorité nécessaire. S'agit-il de compter les voix des États et de donner la décision à la majorité pure et simple? Ce serait mettre les grandes Puissances à la discrétion des petits États. S'agit-il de peser la valeur des votes, de tenir compte de l'importance des États

et de la nature des questions? Quel sera le critérium acceptable et accepté pour déterminer, avec quelque sûreté, la part supplémentaire d'influence dans la décision qu'il serait rationnel et équitable de reconnaître à certains États, à raison de la grandeur de leurs intérêts ou de la prééminence de leur compétence. S'agit-il de fixer une majorité plus forte que la majorité pure et simple? Si chaque État possède une voix, une majorité des deux tiers ou des trois quarts des voix représentant une très forte majorité d'États pourrait ne représenter encore qu'une minorité de puissance et d'intérêt.

Une organisation complète ne semble guère réalisable dans les circonstances présentes; si jamais elle doit être réalisée, ce ne sera, sans doute, qu'après avoir été préparée par l'expérience heureuse d'organisations plus ou moins rudimentaires au début, développées et perfectionnées avec le temps. D'ailleurs, si, au point de vue théorique, une organisation complète paraît seule satisfaisante, une organisation rudimentaire peut suffire, dans la pratique, à procurer les résultats les plus essentiels. Moins difficile à faire accepter, elle peut être aussi efficace et si, en certains cas, elle n'atteint pas le but réel qu'elle vise dans l'avenir, la modestie de ses ambitions apparentes la préserve du discrédit où risquerait de sombrer une organisation complète qui se montrerait impuissante à poursuivre ses fins avouées, à maintenir la paix, à assurer l'exacte observation du droit.

Une organisation rudimentaire ne saurait prétendre à doter la société des États de pouvoirs législatif, judiciaire, exécutif qui bannissent, en tout cas, la violence et garantissent toujours la justice. Elle peut viser, non à rendre la guerre théoriquement impossible, mais à la rendre pratiquement plus difficile et plus rare, non à donner au droit international une sanction théoriquement inéluctable, mais à lui donner quelques sanctions qui, si partielles et imcomplèles qu'elles puissent être, lui donnent plus de chances d'être respecté et dissipent en tout cas les confusions et équivoques par où la politique a souvent prétendu se parer des apparences et de l'autorité du droit qu'elle tournait, méconnaissait et méprisait. Une organisation rudimentaire suffit à affirmer et à mettre en relief et en action la notion juste et rationnelle de la souveraineté, à tenir en échec la notion de la souveraineté absolue avec son attribut le plus funeste, le droit de guerre illimité.

Une organisation rudimentaire peut atteindre le but le plus essentiel par cela seul qu'elle permet d'appliquer le principe formule', pour un cas particulier, par la convention Porter et généralisé dans les traités Bryan : pas de guerre licite sans examen préalable des prétentions des Etats en conflit par une Cour de justice, par des arbitres ou par une commission d'enquête. Par cela seul, en effet, qu'une organisation, quelle qu'elle soit, permet à une Puissance menacée d'exiger un débat, le droit de guerre illimité n'existe plus et la guerre a chance, en fait, d'être non seulement ajournée mais définitivement écartée. Sans doute, l'État, sommé de se plier à l'examen, a le pouvoir de se dérober et d'attaquer, mais, en se mettant ainsi en révolte ouverte contre le droit, en usurpant sur la souveraineté de l'adversaire et sur toutes les souverainetés intéressées au maintien de la paix, il s'expose à être combattu par plusieurs et à voir contester par tous les effets d'une victoire due aune agression illicite. Il peut paraître préférable, en théorie, que toute agression illicite doive être prévenue ou réprimée par l'action combinée d'États astreints, selon le programme de la Leofjue to enforcepeace, à prendre les armes contre l'agresseur, mais ce serait un résultat important, et en droit et en fait, que l'agresseur disqualifié courût, à tout le moins, le risque de se heurter non seulement aux protestations qui pourraient lui disputer, mais encore à la force qui pourrait lui enlever le bénéfice d'une guerre illicite. La possibilité de la sanction a souvent la même efficacité que la certitude de la sanction, car elle suffit souvent à déterminer la crainte qui assagit.

Ldi League to enforce peace^ comme certains des traités Bryan, propose de faire une distinction très rationnelle selon la nature des conflits, de soumettre à un tribunal judiciaire les conflits » justiciables », à un conseil de conciliation les conflits < non justiciables ». Mais ce qui importe, c'est la nécessité de l'examen plus que le mode d'examen ; si les conflits non justiciables échappent, par leur nature même, à Texamen judiciaire, les conflits justiciables pourraient le cas échéant, être soumis, avec avantage à un conseil de conciliation, aussi bien qu'à une juridiction chargée de rendre sentence.

Bien que la League to enforce peace entende obliger ses adhérents à recourir à la force contre l'État qui refuserait d'accepter l'examen,

5i0 LES RAPPORTS DES GRANDES PUISSANCES

elle n'entend pas les astreindre à l'action contre l'Etat qui me'connaîtrait la sentence du tribunal ou passerait outre aux avis et recommandations du conseil de conciliation. Mais il est évident que la guerre, entreprise par l'État qui aurait gain de cause pour contraindre son adversaire à exe'cuter la sentence ou à obtempérer à l'avis, serait licite, tandis que celle qui serait soutenue àl'encontre de la sentence ou du conseil serait illicite ou tout au moins contestable. Et les États, qui n'auraient pas l'obligation, auraient toujours le droit de faire cause commune avec la Puissance réduite à faire une guerre licite contre celle qui ferait une guerre illicite ou contestable.

Il peut paraître préférable d'organiser une Cour internationale permanente de justice pour juger les différends « justiciables » et un conseil international permanent de conciliation, subdivisé en sections, avec un bureau international chargé d'assurer le bon fonctionnement de ces institutions et de servir de lien entre elles et les divers États. Mais il suffirait, à la rigueur, d'utiliser la Cour permanente d'arbitrage de la Haye et des commissions analogues à celles que prévoient les traités Bryan et le traité de Buenos-Ayres du 25 mai 1915 entre la République argentine, le Brésil et le Chili (1).

11 peut sembler naturel etpréférableque le règlement de toutes les affaires communes à toutes les Puissances ou à plusieurs d'entre elles soit remis à un conseil international permanent, mais il pourrait être suppléé à l'absence d'un tel conseil par la réunion de conférences spéciales comprenant des délégués de toutes les souverainetés intéressées.

Pour assurer la révision des traités généraux et le développement du droit international, il serait utile que les conférences de la paix se réunissent périodiquement ou sur demande d'un petit nombre d'États; il serait bon que ces conférences fussent, en quelque sorte, reliées, entre elles et avec tous les États, par un

(1) Aux termes de ce traité, une commission permanente, composée d'un délégué de chacune des trois Puissances contractantes et siégeant à Montévideo, devra l'aire enquiHe et rapport sur tous diliùrends soit entre les trois États, soit entre deux d'entre eux, qui n'auraient pu ni être résolus par la voie diplomatique ni être aourais à l'arbitrage « conformément aux traités existants ou passés ultérieurement. » (V. Revue générale du droit international public. 1915, p. 475 et suiv.)

bureau international analogne à l'Union panaméricaine : ce bureau pourrait d'ailleurs servir, en même temps, pour la Cour internationale de justice ou les tribunaux internationaux et le conseil de conciliation. Même en l'absence de l'abandon de la règle de l'unanimité pour l'abrogation du droit ancien et pour l'institution de dispositions de droit nouvelles, ces conférences seraient des foyers d'activité et de progrès pour le droit international. L'expérience de 1899 et de d907 l'a prouvé. Si la règle de l'unanimité peut retarder les réformes, l'obstacle qu'elle peut leur opposer serait rarement un obstacle insurmontable. Cet obstacle n'empêche pas les réformes d'être opérées entre États consentants, malgré l'opposition ou l'abstention des États hostiles. Il n'arrête, en réalité, que les réformes qui, pour être réellement efficaces, doivent être générales. Encore convient-il d'observer, d'une part, qu'il ne faudrait peut-être guère attendre de zèle ou même d'exactitude, dans l'exécution d'une réforme imposée par une majorité, de la part d'un État opposé à la règle nouvelle, et, d'autre part, que les oppositions abusives et mal fondées de minorités faibles pourraient difficilement résister, durant une période très longue, à l'action persuasive de délibérations renouvelées où la valeur et l'autorité des arguments seraient soutenues à la fois par le nombre des États délibérants et par l'autorité des Puissances les plus influentes. Le danger de l'obstruction — que la faculté de statuer à la majorité ne ferait disparaître que si la majorité simple suffisait — ne semble guère à redouter de la part d'États isolés ou d'un groupe d'États peu nombreux.

La justesse des principes admis et l'organisation destinée à sauvegarder l'observation de ces principes sont, pour tous les États et particulièrement pour les États faibles, des garanties appréciables, mais ce sont des garanties insuffisantes. Ce sont des garanties qui pourraient être suppléées par l'existence, chez toutes les Puissances ou du moins chez la plupart et chez les plus fortes, de l'esprit international. Ce sont des garanties qui ne sauraient suppléer à l'absence de cet esprit nécessaire. Même avec la

notion erronée et dangereuse de la souveraineté absolue, l'esprit international pourrait pourvoir au maintien de la paix et au respect du droit, parce qu'il suffirait à garder contre les abus de la souveraineté, donc contre les erreurs de Tabsolutisme. Même sans organisation internationale, l'esprit international pourrait suffire à assurer l'ordre et la justice dans les rapports entre États. Il y suffirait sans peine, s'il régnait chez tous les États, car il n'y aurait aucun excès à redouter, à prévenir ou à réprimer, s'il animait tous les gouvernements; il y suffirait encore, s'il inspirait assez puissamment un certain nombre de grands États pour déterminer ceux-ci non seulement à pratiquer la paix et la justice, mais à combattre la guerre et l'iniquité.

L'esprit international, c'est lesprit de justice et de bienveillance qui se contente d'être maître chez soi « sans avoir jamais la ridicule prétention de l'être chez les autres », qui n'ambitionne pas « d'acquérir ou d'anéantir les domaines d'autrui, mais de bien faire valoir les siens », qui ne considère pas les États étrangers comme des rivaux à écraser ou à dominer, mais comme des égaux à traiter comme on désire être traité soi-même et à aider dans l'œuvre commune qui doit être le but de tous les États : le développement de la prospérité et de la civilisation chez toutes les nations. « Il serait aussi contraire à l'esprit international, dit justement M. Nicholas Murray Butler, d'essayer de voler un territoire à une autre nation ou de faire à cette nation une injure ou un tort sans y être provoqué, qu'il serait contraire aux principes de moralité ordinaire d'essayer de voler la bourse d'un individu ou de commettre contre lui une agression non provoquée. L'esprit international exige qu'une nation et son gouvernement accordent librement et joyeusement à toute nation et à tout gouvernement les droits et les privilèges qu'ils réclament pour eux-mêmes. De là il suit que l'esprit international est en dissonance avec toute théorie de l'État qui considère l'État comme supérieur aux règles et aux restrictions de la morale ou qui admet l'idée que Thégémonie sur les affaires du monde est attribuée à quelque État pour le bien du monde. Lorsque cette doctrine prévaut et domine dans la conviction et l'imagination d'un grand peuple, un litige se présente qui ne peut pas être réglé par un vote dans une conférence, qui ne peut pas être résolu par l'arbitrage des hommes d'État les

plus sages et qui ne peut être tranché par la sentence d'aucune Cour. L'autorité et la valeur de chacun de ces modes de procédure sont mises en échec par la nature même du litige. C'est pourquoi il faut recourir à la force des armes pour décider si l'esprit international qui anime un certain nombre de natiuns indépendantes et ayant le respect d'elles-mêmes prévaudra ou si les armes d'un impérialisme mihtaire immoral, tout-puissant, s'étendront sur tout l'univers pour son gouvernement et sa protection. C'est pour décider ce litige que le monde est maintenant en guerre (1). »

La lutte est, en effet, entre l'esprit international et l'esprit nationaliste, poussé à l'extrême et à l'abus, qui constitue l'esprit impérialiste. C'est ce qui fait la gravité en même temps que l'ampleur de cette lutte. C'est aussi ce qui fait la difficulté du retour à la paix et à une paix qui offre des garanties de sécurité à tous les États, particulièrement aux petits États. » Les forces, dans la vie de l'Europe, dit M. Ramsay Muir, qui ont été les plus hostiles à l'idée internationale, c'est-à-dire à la coopération pacifique et organisée des États européens, peuvent, toutes, se réunir sous trois chefs : l'esprit de nationalisme, l'esprit de commercialisme, l'esprit de militarisme. Ces forces ont toutes été à l'œuvre dans tous le? États, à des degrés variables et sous des formes diverses. Mais de ces trois, les deux premières ne sont pas nécessairement hostiles; elles ne le sont que lorsqu'elles revêtent certaines formes particulières; l'ennemi essentiel, c'est la troisième... (2). »

« Le militarisme, ajoute le même auteur, est une forme desprit, un point de vue, une attitude mentale qui souvent fait défaut chez le soldat de profession, mais est très prononcée chez les mauvais éléments de la société et surtout chez les apaches des bas-fonds. C'est l'esprit qui croit à la force brutale plus qu'à la justice comme arbitre ultime dans les affaires humaines; qui croit que la force crée le droit, que la véritable grandeur d'une nation dépend de son aptitude à vaincre ses rivaux à la guerre, que la guerre n'est pas seulement inévitable, mais constitue en elle-même une bonne et noble chose, et que. tout ce qu'on dira de la désirabilité de la paix et de l'établissement du Règne du Droit n'est qu'une hypocrisie sentimentale et anémique. C'est l'esprit qui considère la

(\) A world in ferment, p. 238-239.

(2) NalionaliS7ne et internationalmne, p. 26i.

simple domination physique sur les autres hommes ou les autres nations comme le plus grand des biens terrestres, la plus haute preuve de supériorité, et qui, par suite, considère la possession de grandes armées, non comme une simple nécessité pour la sécurité, mais comme une preuve de virilité nationale et le moyen de s'assurer la domination. C'est ici un esprit très ancien, qui n'a jamais été absent du monde. Toute l'histoire de la civilisation n'est que l'histoire de la longue lutte contre cet esprit, qui est l'ennemi juré à la fois du droit et de la liberté. Nul peuple européen n'en a ignoré les tentations, nul peut-être n'en est totalement exempt à ce jour. Mais, dans la plupart des nations civiUsées, son influence a régulièrement diminué, malgré le développement des armées; bien plus, dans un pays tel que la France, la pratique du service militaire universel a été positivement hostile à l'humeur militariste, parce qu'il a rappelé, de façon poignante, le prix dont il faut payer les satisfactions de celle-ci... (4j. » Mais l'Allemagne s'est montrée l'ennemie finale et implacable de l'idée internationale : « En Allemagne, à uD degré qui ne s'est présenté dans aucun autre État, ni à aucune période de l'histoire, les trois facteurs détestables du nationalisme déformé, du commercialisme malsain et du militarisme turgescent ont opéré simultanément pour produire la plus terrible des tragédies nationales, le plus effroyable des désastres universels... (2;. L'esprit national, en Allemagne, s'est montré intolérant et dédaigneux des droits de toutes les autres nationalités et, pour cette raison, il a été incompatible avec l'idée même d'une amitié internationale... (3). Le commerce allemand n'a pas visé seulement à acquérir la richesse ou la prospérité; il a toujours essentiellement visé la domination... (4). Ses méthodes signifiaient ruine et désastre, si elles ne réussissaient pas à assurer une maîtrise toujours croissante sur des marchés toujours renouvelés... (5;. Mais ce fut la prédominance de l'esprit militariste en Allemagne qui constitua le plus grand péril pour la paix de l'Europe et le plus grand obstacle au progrès de l'idée internationale (6). »

(1, Nationalisme et interaaUonalistne, p. 266-268.

(2) /6trf.. p. 277.

(3) Ibid., p. 278.

(4) Ibid., p. 278-279.

(5) Ibid , p. 279.

(6) Ibid., p. 281.

De la doctrine du militarisme, - Treitschke a été le principal inteiprète, et ses leçons sur la Politique devinrent la ve'ritable Bible de la politique allemande. D'après cette théorie, l'essence de l'État et sa ^ai^on d'être sont non la justice mais la puissance, est l'expansion de sa puissance constitue sa < plus haute obligation morale » (1).

« L'Etat est ce qiii'il y a de plus élevé au monde. C'est la source, ie créateur du bien et du mal. Les contraintes ou restrictions morales n'existent pas pour lui, sauf dans la mesure où son intérêt propre les lui dicte. Nulle puissance sur terre n"a le moindre droit d'imposer des restrictions à l'action de l'État. La moralité internationale ne saurait exister, car la moralité ne peut exister «n dehors de la puissance qui Timpose et il n'y a pas de puissance en dehors de l'Élat (2). Le droit international est une illusion, sauf dans la mesure où des Etats égaux peuvent trouver commode de convenir de certames règles générales d'action, mais chaque État a le droit

(1) Treitschke, Politik, 3» édit., 1913, t. 1, p. 100.

(2) « L'Etal est la puissance qui a le droit et le pouvoir de faire prévaloir par lee amies sa volonté (oontre tooite volonté étra/igère; c'est yne puissajice libre, souveraine, qui ni' peut se soumettre à d'auti-e volonté que la sienne.»

La souveraineté • consiste dans le droit et dans la faculté, accordée à l'État, <ie déterminer lui-mêiue i'étendue de ses droits de souveraineté ». ^Bund «t ilEicti, les Oiiguiei du pangermanisme, trad. Andleb, p. tii-2li.)

« Appliquons donc à l'État celte mesure d'une moralité plus profonde -et vraiment chrétienne et souvesaons-nouB que l'essence de cette grande personne <»Ueclive est la puissance, de telle sorte ■que pouivoir à sa puissance esit le plus haut devoir moral de i'État. L'individu doit se sacrifier pour une comm^u- «Miaté plus él«v6e dont il est membre; maie l'État est lu'-«iénie ce qu'il y a ■de plus élevé dans la communauté extérieure de l'iiuoianité, c'est pourquoi le ■devoir du sacrilice de lui-même ne saurait lui incomber. Le devoJr cLnitien <la sacrilice pour quelque chose de plus élevé n'existe pas pour l'État parce qo'ii n'y a rn n au-dessus de lui dans l'histoire du monde; par suiLe, il ne peut se saeri(ier à rien de plus élevé que lui. Si l'État est en face de sa ruine, nous le louons de succomber l'épée à la main. Un sacrifice pour un jjeuple «tr^Dger non seuleuient n'est pas moral, mais contreiiit l'idée de conservaJiQu de soi-méini! i|ui est. pour l'État, l'idée la plus haute.

« il «uit de là qu'on doit distinguer entre la morale publique et la morale privée, t'oisque 1 Kiat est puissance, l'ordre, Ja hiér&idiie des devoirs doit être néces-aiieiueiit tout autre que pour les individus. 11 n'y a pas à songer, «omme toute, pour l'État, à toute une 6<irie de devoirs qui s'imposent à I'lbdividu. Le couimandement suprême qui vaut toujours pooir lui est de se coaserver; c'est pour lui la moralité absolue. Et c'est pourquoi il faut proclamer qu*. parmi tout -k les fautes politiques, la plus condamnable et la plus méprisable esi la iait)lesse; la faiblesse est le péché contre l'Esprit saint de la politique Dans la vie privée, il y a des faiblesses d'âme qui sont excusables, fi ne peut être question de cela pour l'Etat; il est puissajice et s'il mécoxmait que la puissa^uce est son essenoe, on ne saurait ie condamner assez sévèreraent. » (Theitschke, Politik, S» édit., t. i, p. 100-101.)

de juger par lui-même jusqu'à quel point il observe ces règles (1). On ne peut même imaginer une sorte quelconque d'autorité internationale; ce serait une dérogation à l'omnipotence de l'État et l'idée d'un tribunal international arbitrant entre États rivaux est simplement intolérable (2). La seule façon de régler les différends entre États est la guerre, la forme la plus élevée de l'activité d'État et la plus noble. La guerre est le remède choisi par la divinité pour l'humanité; c'est seulement par la décision de guerre que l'État digne prouve sa supériorité sur l'indigne et que le progrès est possible (3). Nul État n'est digne de respect s'il n'est pas pri-

(1) « Veut-on ne point se tromper sur la signification du droit des gens, il faut avoir présent à l'esprit que tout le droit des gens est incapable de supprimer l'essence de l'État. Il n'y a pas d'exigence qui puisse êlre raisonnable pour l'Étal, si elle le contraint au suicide. Chaque État doit rester souverain même dtins la Société des États, la conservation de la souveraineté est son devoir le plus haut même dans les rapports internationaux. Mous trouvons les principes solides du droit des gens là où la souveraineté n'est pas en cause, dans le domaine du cérémonial et dans le droit international privé. » (Treitschke. Pulitik, 3« édit., t. Il, p. 350.)

tf Quand les États passent des contrats les uns avec les autres, écrit Treitschke, leur puissance absolue est limitée dans une certaine mesure. Mais celte exception confirme la règle, car chaque traité est une limitation volontaiie de la puissHnce dechaque État et tous les traites du droit des gens sont passi's avec la clause : rébus sic stantibus. Un Etat ne peut pas dutout lier sa volonté pour l'avenir au profit d'un autre État. L'État n'a pas au-dessus de lui déjuge supérieur et conclura tous ses traites avec cette restriction tacite. Ceci se corrobore par cette vérité que, tant qu'il y aura un droit, des gens, tous les traités entre les États belligérants cessent dès l'instant de la déclaration de guerre. Mais comme chaque État possède comme souverain le droit iDduuilable de déclarer la guerre quand il lui plait, il s'ensuit que chaque Éiat est en droit de suspendre les traités qu il a passés. C'est sur cette évolution constante des traités que repose le progrès de l'hist ire; chaque État doit donc veiller à ce que ses traités demeurent en vigueur et ne tombent pas en caducité, afin qu'un autre État ne les lui dénonce pas par déclaration de guerre. Car des traites qui se sont survécus doivent èlre dénoncés et d'autres, répondant aux nouvelles conditions, doivent être passés à leur place. » (PolUik, 3« édition, t. I, p. 'ài-'SH, traduction par Jacques de DampiKRKE, l'Allemagne et le droit des yens, p. 112.)

(2) « Un État (lui renonce à la guerre, qui d'emblée se soumet à un arbitiage international, renonce à sa puissance souveraine, c'est-à-dire à luimême. Quiconque rêve d'une paix perpétuelle demande une chose non seulement irréHliijable, mais encore absurde; il commet une erreur do raisonnement élémentaire. » (Tkeitschke, Dus constHuliunnelle Ktinigtum in Deulsckland, t. m, tiad. Am>lei<, les Origines du pangirmanisme, p. 22'6.)

(3) * Los grands progrès de civilisation de l'huiiiahité ne peuvent se réaliser complèlenieiit, malgré la résistance de la barbarie et de la déraison, que par l'épée Et, iiiéiiiu parmi les peuples civilisés, la guerre demeure la l'oiine de procès qui ren<l valables les droits des Etals. Les preuves qui sont apportées dans ces terribles procès entre peuples sont plus démonstratives que les preuves d'aucun procès civil. Combien de l'ois n'avons-nous pas cherché à dé-

mordialement organisé pour la guerre, et seuls les États qui prouvent ainsi leur virilité sont capables d'élaborer une civilisation de quelque valeur (1 1. C'est le devoir de l'État de s'emparer de toute occasion favorable de faire la guerre pour l'extension de sa propre puissance (2). Dans ce conflit continuel qu'est la loi de la nature, les États faibles doivent succomber; leur destinée est d'être conquis et régis par leurs voisins plus vigoureux (S), car c'est la loi de la nature (4i. '

Quand Treitschke et les autres professeurs ou publicistes qui ont entraîné et perverti la pensée allemande élèvent, à la suite de

montrer tliéoriquement aux petits Etats que seule la Prusse pouvait prendre la diiection de l'Allemasne : la preuve vraiment déterminante a dû leur en être fournie sur les champs de bataille de Boliéme et du Mein... y (Treitschke, Polilik, 3= édition, t. I, p. 73, trad. par Jacques de Dampierre, ibii., p. 57.)

(1) * Il demeure normal et raisonnable que, pour une grande nation, l'essence de l'État, qui est justement puissance, s'incarne et se matérialise, par sa force physique, dans un système militaire bien constitué. Et, comme nous avons vécu dans un ége guerrier, cette mode par trop tendre et philanthropique d'envisager les choses a passé davantage à l'arrière plan, de sorte que nous considérons à nouveau la guerre avec Clausewitz comme la suite de la politique. Tous les fumeurs du calumet de la paix dans le monde n'arriveront l)as à obtenir que les Puissances politiques soient jamais toutes du même avis et, quand elles ne le sont pas, l'épée seule peut décider cotre elles. >• (Treitschke, Politik, 3« édit., t. II, p. 362, trad. par Jacques de Oampierre. ibid., p. ol.]

(2) « Un État reconnaît-il que les traités existants ne sont plus l'expression des véritalles rapports de puissance et ne peut-il amener l'autre Etat à céder, par des négociations pacifiques, le procès des peuples, la guerre commence. La déclaration de guerre d'un État, dans une telle situation, s'ensuit avec la conscience qu'elle est un devoir nécessaire. » (Treitschke. Politik, 3« édit.. t. II, p. 553.)

(3) « Une collectivité politique qui n'est pas en état d'alfirmer son existence dans une société des peuples donnée, sera toujours exposée a perdre le caractère d'un État. Cela a été ainsi de tous les temps; les grandes transformations de l'art militaire ont détruit des États en masse. Une armée de vingt mille hommes n'.'tant guère aujourd'hui qu'un faible corps d'armée, les petits Etats de l'Europe centrale n'ont pu à la longue se soutenir.

« A examiner les choses de jdus près, il est pourtant évident que, si l'État est puissance, ce n'est bien que l'Etat le plus puissant qui répond à son idée. De là l'indubitable ridicule qu'il y a dans l'existence d'un petit Etat. La faiblesse n'a sans doute rien de ridicule en soi, mais bien la faiblesse qui veut se faire passer pour puissance. » (Treischke, Polilik, t. I. p. 41-43, trad. par Jacques r>E Dampierre, ibid , p. 87.)

(4) Rimsay hlviR, Nationalisme et internationalisme, p. 283-285. «Treitschke. ajoute M. Ramsay Muir. n'a point exposé ces doctrines avec toute la crudité qui leur est donnée ici. II les enveloppa d'explications et de qualifications, il les enroula de phrases, de sorte que le lecteur superficiel de sa Politik peut être surpris de l'apparente modération de celle-ci. Mais il n'y a rien dans les lignes qui précèdent qui ne se trouve implicitement ou explicitement dans sa Polilik, et ces doctrines constituent le véritable novau de son enseignement. » (Ibid.. p. 283.)

Megel, le culte de l'État jusqu^à l'idolâtrie, cest pour l'État prussieiu ou allemand qpi'ils entendent dresser l'autel de la force. L'État au-dessus de tout, c'est le prélude ou l'équivalent de la fo-rmule DetUschiand 'SJier ailes, lAllemagne au-dessus de tout, et ecflte formule * par quoi s'exhale une conviction profonde d'une supériorité générale absolue, nécessaire et scientifiquement démontrée » (t), est la plus destructive qui soit de l'esprit international. « La conviction généralisée de la supériorité universelle du germanisme, dit Jacques de Dampierre, qu'elle résulte pour Tenfant ou le peuple d'un enseignement simpliste, dogmatique et indiscuté ou quelle ait été plus ou moins savamment renforcée chez l'homme cultivé par des considérations philosophiques, biologiques ou économiques^ aboutit logiquement, chez l'un ou chez l'autre, au même résultat : l'idée que la réciprocité ne saurait exister dans les rapports entre les Allemands et les autres peuples. En effet, si la race germanique a sa plus pure expression dans l'empire allemand, iJ est naturel que celui-ci tende à agglomérer les éléments de cette race encore dissidente; si l'Allemagne a une mission providentielle à remplir, celle de faire régner sur la terre le véritable esprit chrétien, comme disaient Hegel et Fichte, bien avant les apologistes modernes, ou celle de faire profiter le monde entier des bienfaitsnaiturels dus à son esprit d'organisation, il est certain que nul bon Allemand ne saurait se soustraire au devoir de lancer l'Allemagne à la conquête du monde; enfin, si, au contraire, suivant certains réalistes féroces, la race allemande n'est sur la terre que comme une colonie de microbes plus voraces, plus prolifiques et mieux armés que leurs voisins, mais à qui le manque d'espace et de nourriture fait des conditions de vie de plus en plus difficiles, il est fatal que, par un vigoureux effort, réflexe biologique des coHeclivités envahissantes, ces macrophages se créent le droit de dévorer leurs rivaux, comme une simple extension du droit que tout être croit avoir à la vie. Quelle que soit sa base, l'idée de la supériorité du germanisme mène donc les Allemands inévitablement à l'instinct de domination qui, lui-même, chez une race aussi héréditairement militarisée, aboutit nécessairement à l'idée de violence (2). »■

(i) Jaeqoes na Dampibrhb, i'Alltrm*gne et le droit des fen». p. i%. (2) L'Allemagne et le droit det gens, p. 46-47. Conip. RsiiraR. « Nécessité de fonder une liégéinonie mondiale germanique », Ein panyermaiiis^he» Deuttelt-

La domination dont rêvent les pangerraanistes n'est pas, en effet, une « domination intellectuelle » cherchant à s'imposer par les bienfaits, la persuasion et la douceur; elle ne vise pas à assimiler mais à éliminer, à faire le bonheur de l'humanité mais à assurer des profits aux Allemands. « Nous voulons, écrit Tannenberg, inaugurer une ère nouvelle dans un nouvel empire, dont la loi suprême sera la suivante : « Le but essentiel de la plus grande Allemagne est « le profit des Allemands. Toutes les lois particulières ne sont que t lapplication de cette loi fondamentale... Ne peut être citoyen « complet que celui dont l'allemand est la langue maternelle, dont « l'instruction correspond aux programmes des écoles populaires, t dont le sang est allemand sans mélange et qui prête le serment t civique. Les droits de citoyen complet peuvent être retirés par c la justice pour actes, paroles ou agissements contraires à l'in- « térêt du germanisme (1). »

La violence semble être, pour les Allemands, l'instrument préféré de la conquête. C'est qu'au rebours des philosophes occiden-

land, traduction dans Charles Andlkr, le Pangermanisme philosophique, p. 368 et suiv.

« Notre mot d'ordre, voulu d'instimt, commandé par la raison, parce qu'ii est créateur de culture, écrivait, en 1906, Klaus Wagner (Krieg, Eine politisch Ënttcicklungs geichichtliche Untersuckung), c'est la nation au-dessus de tout. La nation est au-dessus de l'ijumanilé. Les Allemands ne connaissent que : « l'Allemagne au-dessus de tout dans le monde ». Et c'est parce qu'un tel mot d'ordre fut, pour nos ancêtres, un devoir, que nous sommes Allemands. » (Trad. Andler, op cit., p. 382-383.)

(1) Tannenberg, Gross Deutschland, traduction française sous le titre la Plut Grande Allemagne, l'ayot, 1916, p. 111-112.

« Les pays récemment allemands, ajoute Tannenberg, n'éliront des députes au Reichstag que quand leur colonisation allemande sera achevée. Toutes les autorités de la Grande Allemagne emploieront l'allemand. Des interprètes seront tolérés en cas de nécessité, mais aux frais delà partie qui en aura besoin et ces frais seront en proportion de l'objet ainsi que des ressources de la partie. La moitié de ces frais sera acquise û la caisse de l'État pour la colonisation allemande.

" Les livres, journaux, périodiques et imprimés de circonstance ne peuvent paraître qu'en allemand... Les livres venant de l'extérieur ne pourront être importés qu'avec l'autorisation de l'État et contre un droit de timbre de 100 pour 100 ad valorem. Les journaux étrangers devront obtenir la même autorisation et payer le même droit et le même timbre. L'État a le droit de réquisitionner gratuitement, dans chaque journal, la première page de l'édition principale pour exposer au peuple les vues du gouvernement sans interprétation de parti.

« Dans la grande Allemagne, aucun étranger ne peut acquérir de maisons ou de domaines. » (Tannenberg, Gross Deulschland, p. 82-83, trad. par J. de Dampierre, l'Allemagne et le droit des gens, p. 48; la Plus Grande Allemagne, p. 113-114.)

taux, qui tiennent la guerre pour un mal dont il convient de limiter, autant que possible, le retour et les effets, « les théoriciens allemands envisagent la guerre comme le réflexe suprême de la vitalité d'un peuple, œuvre noble, œuvre belle et désirable en soi, en tant qu'elle exalte la nation victorieuse par la destruction des nationalités rivales, leur spoliation la plus intégrale possible et leur élimination en vue d'attribuer au vainqueur tout ou partie de la place qu'occupait le vaincu » (4), La force se confond, pour eux, avec le droit; elle fait le droit; elle est le droit (2).

« Entre États, a écrit le professeur Adolf Lasson, il n'y a qu'une force de droit : le droit du plus fort... Il est donc parfaitement raisonnable que des guerres aient lieu entre des États (3).

« Un État ne saurait commettre de crime... Le faible est, malgré tous les traités, la proie du plus fort, aussitôt que ce dernier le veut et le peut... Entre les États envisagés comme des êtres intelligents, les litiges ne peuvent être résolus que par la force matérielle... (4). Pour supprimer la guerre, il faudrait supprimer l'État..., c'est-àdire organiser le despotisme et l'esclavage universels (5).

(d) Jacques de Dampierre, l'Allemagne el le droit des gens, p. 53-54.

(2) Jean-Jacques Rousseau, qui n'a pas toujours été aussi bien inspiré, a fait justice, en termes décisifs, du soiiiii?nie qui consiste à présenter la force comme la source du droit et à faire dériver le droit, principe spirituel et moral, de la force matérielle. « Le plus fort, dit-il, n'est jamais assez fort pour être toujours le maître, s'il ne transforme sa force en droit etl'obéissajice en devoir. De là le droit du plus fort : droit pris ironiquement en apparence et réellement établi en principe. Mais ne nous ex pliquera-t-on jamais ce mot? La force est une puissance pliysique; je ne vois point quelle moralité peut résulter de ses eflets. Céder à la force est un acte de nécessité, non de volonté; c'est tout au plus un acte de prudence. Kn quel sens pourra-ce élre un devoir? Supposons un moment ce prétendu droit. Je dis qu'il n'en résuite qu'un galimatias inexplicable. Car, sitôt que c'est la force qui fait le droit, l'effet change avec la cause; toute force qui surmonte la première snccède à son droit. Sitôt qu'on peut désobéir impunément, on le peut légitimement; et puisque le plus fort a toujours raison, il ne s'agit que de faire en sorte qu'on soit le plus fort. Or, qu'est-ce qu'un droit qui périt quand la force cesse? S'il faut obéir par force, on n'a pas besoin d'oi>éir par devoir; et si l'on n'est plus forcé d'obéir, on n'y est plus obligé. On voit donc que ce raot de droit n'ajoute rien à la force; il ne signifie rien du tout. )■ (Contrat social, liv l, cbap. m.)

(3) Adolf L.^ssoN, Vas KuUuridcal und der Krieg (ouvrage paru en 1868 et récemment réédité dans une collection populaire, Deutsche Uiicherei, n» 57), p. 14, trad. par J. de Dampierre, l'Allemagne et le droit des gens p. 55.)

(4) Singulier paradoxe. Les philosophes occidentaux considèrent, à plus juste titre, que l'empire de la force matérielle commence là où finit celui de l'intelligence, et que l'appel à la force brutale n'est l'efl'et que de la faiblesse d'intelligences incapables de se comprendre et de s'entendre.

(5) Lasso.n, op. oit , p. 26, trad. par J. de Dampierre, l'Allemagne et le droit des gens, p. 55.

« L'Etat, qui n'est organisé que pour la paix, n'est pas un véritable État; il ne manifeste toute sa signification que par sa préparation à la guerre... La loi est l'amie du faible (1). »

« La guerre est un phénomène fondamental dans la vie de l'État et sa préparation assume dans l'édifice de la vie nationale une place prépondérante... (2).

« Lorsqu'une fois la guerre a éclaté, tout est enjeu ; car toute guerre est une question de vie ou de mort... Il serait aussi faible de garder des ménagements que misérable d'en attendre (3) .

« Ce n'est pas seulement ce qu'il a que l'État doit défendre par la guerre..., c'est encore ce qu'il n'a pas, dont il lui faut, par la guerre, tenter de s'emparer... C'est une absurdité de s'indigner contre une guerre de conquête en elle-môme. Le seul point intéressant est l'objet de cette conquête (4>.

« L'État national... (qui réalise la plus haute forme de culture de la race)... ne peut se réaliser que par la destruction des autres États, qui ne peut logiquement s'effectuer que par la violence (5).

* Seule la crainte d'une puissance étrangère peut imposer des bornes à l'expansion extérieure de l'État. Toute intervention que n'encouragent pas de favorables auspices doit être abandonnée; mais, si le succès est assuré, elle n'est pas seulement justifiée, elle peut devenir un devoir de l'État vis-à-vis de lui-même (6).

« Le projet de résoudre tous les problèmes par des congrès de princes et des négociations diplomatiques est comme le beau rêve d'un idéaliste ou comme la fallacieuse pipée d'un oiseleur... On peut ajourner bien des choses; mais si l'occasion s'en présente,

(1) Formule empruntée par Lasson, p. 29, à Schiller (la Fiancée de Messine) dont les vers qui suivent » sont souvent cités par les militaristes allemands, notamment par Bernhardi, au début de son Deutschland und der nàchste Krieg :

Car l'hommo se consume dans la paix;

Un repos oisif est le tombeau du courage;

La loi est Inmie du faible,

Elle veut tout égaliser,

Voudi-ait bien aplanir le monde;

Mais la guerre fait apparaître la Force,

Elle élève tout hors du commun,

Même au lâche elle donne du cœur.

.iierae au laciie eue uuiiu

Jacques de Dampierre, op. cit., p. 54-5o.

(2) Lasson, p. 31; de Dampierre, p. 55.

(3) Ibid., p. 56; ibid., p. 56.

(4) Ibid., p. 60; ibid., p. 56.

(5) Ibid., p. 66; ibid., p. 56.

(6) Ibid., p. 82; ibid., p. 56.

que celui qui a la force et se sent prêt, tranche les questions par l'épée : c'est, pour les grandes questions historiques, la seule solution rationnelle et durable (I). »

Les doctrines allemandes, dont les citations qui précèdent mettent en relief l'esprit diame'tralement opposé à l'esprit interna-

(1) Lasson, p. 130: DE Dampiebre, p. 56.

Ostvvald, le célèbre chimiste, proclame dans ses Fondements énergétiques de la science de la civilisatio7i : « Je ne peux pas reconnaître d'autre source du droit que la force. » [le Droit et les peines, cliap. x. De Dampierbe, p. 56.)

Nietzsche déclare : « Vous devez chercher votre ennemi et faire votre guerre, une guerre pour vos pensées! Et si votre pensée succombe, votre loyauté doit néanmoins crier victoire... Vous devez aimer la paix comme un moyen de guerre et la courte paix plus que la longue... Je ne vous conseille pas le travail, mais la lutte. Je ne vous conseille pas la paix, mais la victoire. Que votre travail soit une lutte, que votre paix soit une victoire... Vous dite» que c'est la bonne cause qui sanctifie même la guerre? Je vous dis : c'est la bonne guerre qui sanctifie toutes choses. » (Also sprach Zarathoustra, pàssim, DE Dampierre, p. 57-58.)

Et le général de Bernhardi affirme que le droit appartient à qui possède la force de conserver ou de conquérir : « La force est en même temps le droit le plus haut, et la lutte pour le droit se tranche par le couteau de la force, la guerre, qui décide toujours biologiquement juste, parce que ses décisions résultent de la nature des choses. » (Deutschland und der nàchule Krieg, p. 16, trad. DE Dampierre, p. 58.) M. Robert Fath, dans l'Allemagne et la prochaine guerre, p. 15, traduit : « ... et la lutte pour le droit se tranche par » l'étalon « du droit.», c'est-à-dire par la guerre, qui tranche toujours juste, biologiquement, parce que ses arrêts dérivent de la nature des choses ellesmêmes. » \

De ce droit de la force, Tannenberg tire des conclusions nouvelles ou renouvelées du farouche exclusivisme de l'antiquité païenne : « La politique de sentiment est une sottise. Rêveries humanitaires, stupidité. Le partage des bienfaits doit commencer par ses compatriotes. La politique est une affaire. La justice et l'injustice sont des notions qui ne sont nécessaires que dans la vie civile » (la Plus Grande Allemagne, p. 297), donc parfaitement superflues dans la vie internationale. C'est pourquoi, dans les futurs traités que l'Allemagae victorieuse devrait imposer à l'univers, Tannenberg proposait d'enlever à la France des territoires dont celle-ci devrait reprendre les habitants et de faire de la Belgique un Ktal confédéré de l'empire, en obligeant la Frajioe à reprendre également les Wallons. (Grots Deutschland, p. 237 et suiv., de Dampierre, p. 134 et suiv. ; la Plus Grande Allemagne, p. 306 et suiv.). Ce projet de spoliation, formulé en 1911, a étonné tout d'abord, mais, peu après, Frymann, appréciant le livre Gross Deutschland, reconnai-ssait que les revues nationalistes émettaient des idées analogues et, tout en avouant que l'évacuation d'un pays habité par des Européens ferait dresser les cheveux sur la tête à quiconque a été formé aux idées traditionnelles, il ajoutait : « Si l'on examine bien à fond la situation particulière du peuple allemand, qui est comiilètement encerclé en Europe et, en tout état de cause, s'il continuait sa croissance vigoureuse, risquerait d'étouffer à moins de se donner de Pair, il faudra bien reconnaître que le cas pourrait se présenter ofi l'Allemagne devra exiger de son adversaire vaincu des domaines dépeuplés, soit à l'Ouest, soit à l'Est, à moins donc que nous soyons résolus à tolérer de nouveau une émigration d'Allemands vers des pays étrangers. (Jacques de Daiipibrre» p. 137.)

tionai, expliquent l'observation que présentait, en 1918, lord Gurzon à la Chambre des lords. i Si nous devons avoir un statut de l'univers, il est e'vident en the'orie que la société ou la Ligue des nations doit comprendre toutes les nations. Mais il est difficile d'envisager l'admission de l'Allemagne dans une pareille société (1). » En effet, s'il n'est pas nécessaire, — encore que ce soit désirable, — que, dans une société, tous les associés soient animés, au même degré, de l'esprit social, il est nécessaire que tous le possèdent à un certain degré; c'est la condition de la confiance mutuelle. Or, non seulement l'Allemagne ne possède, à aucun degré, l'esprit international, mais elle professe l'esprit contraire. Les actes de son gouvernement n'ont été qu'en trop parfaite harmonie avec les doctrines qui confondent la force et le droit pour plier le droit à la force, qui, par suite, méprisent les États faibles et élèvent au-dessus de tous les États le plus puissant d'entre eux, c'est-à-dire l'Allemagne. Tant que le gouvernement allemand et la nation germanique seront guidés par de tels principes, il ne pourra y avoir de sécurité, pour l'univers et particulièrement pour les États faibles, que si l'Allemagne et ses alliés vaincus sont condamnés à désarmer ou si la coalition des États qui opposent à la volonté de puissance la volonté de justice demeure assez forte, assez ferme, assez unie et assez vigilante pour supprimer toute occasion pour l'Allemagne de sentir sa force et de demander à « répée » et aux canons la solution « rationnelle et durable « des « questions historiques » et des litiges internationaux.

* Il est évident, a dit Treitschke, que, si lÉtat est puissance, ce n'est bien que l'État le plus puissant qui répond à son idée. De là l'indubitable ridicule qu'il y a dans l'existence d'un petit État. La faiblesse n'a sans doute rien de ridicule en soi, mais bien la faiblesse qui veut se faire passer pour puissance (2). » Il est non moins évidentque tout gouvernement, imbu des idées de Treitschke, saisira avec avidité toute occasion de faire disparaître « l'indubitable ridicule de l'existence » de petits États et jugera même qu'il fait à ces États « en les croquant beaucoup d'honneur » . Combien leur faiblesse ne devrait-elle point être flattée d'être incorporée à

(1) Le Temps du 28 juin 1918, p. 2.

(2) Polilik, 3« édit., t. I, p. 43, trad. par J. de Dampierre, l'Allemagne et le droit des gens, p 87.

une force ve'ritable, après s'être absurdement leurrée d'une ombre de puissance!

Qu'un tel e'tat d'esprit soit fatal non seulement aux petits États mais à tous les États, qu'il enlève toute sécurité aux relations internationales, c'est ce que M. Elihu Root a fort bien mis en relief à propos de la Déclaration des droits et devoirs des nations de l'Infitilut américain de droit international.

« Un examen attentif des faits incontestés qui ont mis au jour l'origine et la conduite de la présente guerre, disait-il en 1916, ne laisse aucun doute que toutes les bases de l'organisation de la société des nations sur lesquelles repose la structure du droit international sont mises en question dans le conflit. Les principes d'action sur lesquels la guerre a été entreprise impliquent une répudiation de chaque élément des droits fondamentaux sur lesquels repose le droit international. Le droit de chaque nation au maintien de son existence, à Tindépendance, à la juridiction exclusive sur son propre territoire et à l'égalité avec les autres nations est renié. Le droit de toute nation puissante de détruire tous les droits, allégués par les autres nations, dans la poursuite de ce qui lui paraît utile pour sa propre protection et préservation est affirmé. Selon ces vues, ce que nous avons été accoutumés à appeler droits fondamentaux deviendrait pur privilège dont on ne pourrait jouir que par une tolérance saccordant aux convenances du plus puissant. Si ces vues prévalaient, toute la structure du droit international moderne serait sans fondement; et la discussion de ses règles avec les nations qui maintiennent ces vues ne pourrait plus désormais être, en réalité, un appel au droit, mais simplement une balance entre les dommages et les avantages possibles. Aussi longtemps que ces questions fondamentales ne seront pas résolues, toute discussion de droit international sera hypothétique, comme si des architectes devaient discuter de l'élévation 4'un bâtiment, tandis que le plan horizontal demeurerait indéterminé. Ces propositions sont les postulats de tout raisonnement concernant les règles de droit international. Toute discussion de droit international est basée sur eux, suppose leur reconnaissance. Discuter droit international avec une nation qui nie ces postulats ne peut être qu'une irréelle et futile apparence de discussion de droit... Il n y a aujourd'hui qu'une question véritable de droit

international, et c'est de savoir si ces postulats du droit doivent tenir ou non. Entre les nations qui admettent qu'ils doivent tenir, il peut y avoir discussion quant aux règles internationales basées sur cette hypothèse, mais entre nations qui admettent et nations qui répudient ces fondements du droit, il ne peut y avoir discussion véritable si ce n'est de convenances... Les représentants de tous les pays américains affirment la vieille base de droit international d'où dépendent la vie, l'indépendance et l'égalité de droit de toutes les petites nations et les lois qui les protègent contre le pouvoir arbitraire des nations puissantes (1). i

Après avoir ainsi démontré, dune manière indirecte et en quelque sorte négative, la nécessité de l'esprit international, M. Elihu Root indique les manifestations positives auxquelles cet esprit doit conduire à rencontre des États qui lui sont infidèles :

« Autant qu'il est possible, dit-il, de juger à présent, si l'issue du conflit actuel laisse subsister la base fondamentale du droit international, la possibilité d'assurer l'observation des règles du droit reposant sur cette base dépendra de la reconnaissance, par les nations en général, du devoir d'intervenir et d'insister sur le respect du droit et sur l'adoption par elles d'une pratique conforme à ce devoir... Ce n'est pas un devoir créé parle droit ou par traité. 11 n'y a pas d'obUgation légale, mais il y a obUgation morale appuyée par l'intérêt bien entendu, comme celle qui presse tout membre, digne de respect, d'une communauté civile de donner sa voix, son influence, son exemple pour la sauvegarde de la loi grâce à laquelle seule la communauté peut continuer à exister. Si les nations désirent réellement voir la paix et l'ordre maintenus par le droit, elles doivent porter intérêt à l'observation de la loi. Elles doivent réellement vouloir cette conservation et agir en conséquence... La question de savoir si la doctrine... affirmée par l'Institut américain de droit international, doit être rendue efficace pour la protection de la justice et de la liberté à travers le monde, dépend de celle de savoir si la vision des nations aura été assez clarifiée par la terrible leçon de ces années, pour qu'elles puissent s'élever au-dessus des petites luttes d'intérêt dans les affaires inter-

(i) Tlie Déclaration of Ihe riglits and duties of nations adopted by the American Institute of international law. The American Journal of international law, april 1916, p. 213 et suiv.

nationales et comprendre qu'il y a corrélation entre chaque droit individuel des nations et le devoir des nations d'insister pour l'observation des principes de droit public dans toute la Société des nations (4). ^

Il n'est pas nécessaire et sans doute n'est-il même pas utile que les États garantissent l'exécution de tous les traités qu'ils signent, c'est-à-dire s'engagent à exiger, au besoin par la force, l'obserration de ces traités par toutes les Puissances signataires. Cette garantie, recommandée par certains projets de réforme, risquerait fort de rester illusoire, comme il est advenu de plus d'une garantie semblable, si l'esprit international n'était pas assez vif pour l'emporter sur l'esprit d'indifférence et de nonchalance; elle serait superflue, si l'esprit international animait les États au point de les pénétrer de leurs « obligations morales » et de leur faire » bien entendre » leur intérêt.

Cest surtout aux grandes Puissances que l'esprit international commande de « porter intérêt à l'observation de la loi » et « d'insister pour l'observation des principes du droit public dans toute la Société des nations r. Grandeur et force obligent; le devoir d'agir dépend de la faculté d'agir et croît en proportion des moyens d'action. Ce n'est pas à dire que les États, autres que les grandes Puissances, soient fondés à pratiquer lindifférence à l'égard des violations du droit qui ne les atteignent pas directement. Ils Ont d'autant moins motif de rester indifférents que, si toute violation du droit international implique une menace virtuelle contre tous les Etats, la menace est plus grave pour les États faibleS;, auxquels seule l'amitié du droit est acquise, tandis que les grandes Puissances peuvent escompter celle de la force. La faiblesse peut leur recommander la prudence, mais la prudence, qui condamne rindiflérence, ne commande pas toujours l'abstention et commande parfois la hardiesse; car c'est une force d'avoir raison, de le savoir et d'en user pour élever la voix ; ce n'est assurément pas toujours une force suffisante contre la force brutale, mais c'est une force et qui trouble les forces mauvaises et qui peut déterminer leur recul si elles «ont hésitantes et qui peut sonner le ralliement

(t) The Déclaration of the lights and dutics of n&tionF adopted by the American Inslilulo ol' international law. Tke American Journal of inletnational law, ii[n\l 1916, p. 215 et suiv.

contre elles et jeter, parmi elles, le doute et rhésitation. Les petits États ont, plus d'une fois, obtenu le respect de leurs propres droits à rencontre de prétentions émises par de grandes Puissances; ils l'ont obtenu par la vigueur et, en même temps, par la modération avec lesquelles ils ont démontré qu'ils avaient raison; ils l'ont d'autant mieux obtenu que leur réputation de fidélité à leurs devoirs internationaux leur avait valu une considération méritée et donnait à leurs réclamations une autorité morale plus grande. Les petits États peuvent aussi bien sonner l'alarme et donner le branle, si les droits d'autrui, non les leurs, sont foulés aux pieds. Mais il est clair que, si le contempteur du droit est très puissant et sans scrupules, l'action des grandes Puissances sera nécessaire pour le tenir en écbec, qu'en tout cas, cette action le tiendra plus aisément en respect. Il n'est pas à souhaiter que les grandes Puissances prennent, en fait, le monopole des interventions en faveur du droit méconnu; elles pourraient être tentée, comme elles l'ont été déjà — l'histoire du coucert européen le démontre — d'en prendre prétexte pour prétendre à la suprématie et à la domination, mais il est à souhaiter qu'elles considèrent le maintien et l'observation des principes du droit public comme nne charge proportionnelle aux facultés de chacun, dont elles doivent assurer la plus grande part, en raison de la supériorité de force dont elles disposent.

L'esprit international, d'autre part, doit mettre particulièrement les petits États en garde contre une tendance, qui s'est parfois manifestée chez eux, à affirmer, avec intransigeance, les prérogatives de leur souveraineté et à compromettre, pour de vaines satisfactions d'amour propre, leurs propres intérêts en même temps que ceux des autres États. Il ne faut psis, selon une pittoresque expression, que les petits États abusent de leur faiblesse, qu'ils se retranchent derrière le principe d'indépendance et d'égalité des États pour faire obstacle aux réformes qui sont dans l'intérêt de tous. Les formules juridiques ont, par la force des choses, par l'infirmité du langage humain et par la nécessité de simplification, une rigidité qui abuse sur leur valeur, et la lettre a besoin, sous peine d'erreur grave, d'être corrigée par l'esprit. L'hannonie exige de la souplesse et la vie deviendrait facilement intolérable si chacun prétendait, à chaque instant, se prévaloir, à la rigueur, de

tous les textes de droit. Il y a peu d'années que les employés de chemins de fer italiens, en conflit avec la direction de ces chemins de fer, eurent recours à un moyen de pression aussi efficace que paradoxal; ils rendirent l'exploitation impossible par l'application littérale et stricte des règlements. En tous rapports entre hommes, qu'il s'agisse de relations internes ou internationales, de questions économiques ou sociales, de contrats civils ou de marchés commerciaux, si l'on veut sincèrement poursuivre la bonne entente et l'utilité commune, il faut se garder de pousser ses intérêts ou ses droits à Textrème sans égard aux intérêts d'autrui et à la justice; il faut se garder de l'interprétation étroite et égoïste qui contredit la justice en se prévalant d'un texte, sans tenir compte des circonstances qui ont fait disparaître les raisons dont s'inspirait le texte; il faut se garder de l'interprétation hautaine qui méprise les idées et les désirs d'autrui. Dans la défense de ses droits et de ses intérêts, il faut se préoccuper des droits et des intérêts des autres et c'est à la fois le moyen le plus juste et le plus sage de bien assurer les siens. A invoquer avec àpreté des règles qui froissent, on risque d'insurger contre ces règles et d'en préparer la chute. Derrière le droit en vigueur, il faut voir et prévoir le droit en formation et ne point tourner contre soi le droit de demain, en abusant du droit d'aujourd'hui.

Certains réformateurs proposent d'abolir, dans la société des États, la loi de l'unanimité jusqu'ici observée dans les conférences appelées à modifier le droit international, de substituer à cette loi d'unanimité une loi de majorité. La loi de l'unanimité ne résistera, sans doute, aux assauts de la loi de majorité qu'autant que les États, particulièrement les petits États, sauront s'abstenir de toute obstruction, de toute opposition aux réformes désirées par la majorité, qui ne serait inspirée que par des considérations d'égoïsme étroit ou de vain orgueil. Il peut être tentant, pour de petits États, de rejeter des propositions à seule fin d'affirmer leur égalité de droit avec les grandes Puissances, mais il serait dangereux, pour eux, de mettre le principe de l'égalité des souverainetés en conflit avec l'intérêt général des souverainetés. Autant une opposition justifiée par des raisons sérieuses est respectal.le, autant une opposition dictée par le seul souci d'afficher une indépendance incontestée est-elle irritante et de nature

AVEC LES AUTRES ÉTATS b29

à faire contester cette inde'pendance dressée contre tous. L'esprit international doit garder les petits États contre cette tentation comme il doit garder les grandes Puissances contre la tentation d'usurper sur l'égalité, en visant à la prédominance. Aux uns comme aux autres, l'esprit international dicte, en eiïet, le souci du respect mutuel qui écarte les abus comme il interdit le mépris de l'égalité.

« Autant que je sache, disait M. Cari Vrooman à la première assemblée annuelle de la League to enforce peace, il n'y a qu'une seule méthode connue de maintenir une paix permanente et c'est, avant tout, par la création d'une conscience publique dominante en faveur de la paix. Vous ne pouvez avoir la paix si la majorité du peuple n'est pas en faveur de la paix. Mais une fois que vous avez établi une opinion publique favorable à la paix — non une opinion publique unanime, car une telle chose n'existe pas sur la planète et n'existera probablement jamais — mais une opinion publique dominante et que cette opinion est capable d'établir quelque tribunal auquel elle peut renvoyer les disputes et de soutenir ce tribunal d'une force de police assez forte pour imposer ses décisions, alors vous êtes capables d'établir la paix sur une base saine et permanente. C'est la seule manière dont la paix ait jamais été établie en aucun pays (1). »

De même que la pensée précède l'action, l'opinion précède les institutions, l'esprit précède l'organisation. Non seulement ils précèdent, mais ils soutiennent et leur soutien constant est indispensable. Nulle organisation, nul mécanisme n'ont la vertu d'assurer, par une sorte d'automatisme, la paix, le droit, la justice. Les organismes se corrompent, les institutions se dissolvent dès que l'esprit qui les doit animer s'atTaiblit, dès que l'opinion s'en détourne, dès que l'incompréhension ou l'indifférence, également mortelles, succèdent à la justesse vivifiante des pensées et à la vigilance

(1) Enforced peace, p. 120.

attentive pour le bien public. Il n'y a pas de mécanisme qui puisse imposer la paix et la justice à un parti ou à un État qui n'ont souci que de la force, qui se croient les plus forts et qui se jugent assurés du succès. Il faut, pour faire prévaloir la justice et la paix, faire d'abord prévaloir l'esprit de justice et de paix. 11 le faut à l'intélieur des Etats, il le faut dans les rapports entre États. Et il y a corrélation étroite entre les conséquences que le même esprit produit dans les relations internes et dans les relations internationales. « Il y a, observe justement M. Nicholas Murray Butler, une curieuse et intéressante interdépendance entre la modération et la raison dans la conduite de la politique intérieure, d'une part, et dans les sentiments bienveillants et les sympathies généreuses dans notre attitude à l'égard des relations extérieures, d'autre part. Une nation, qui est intellectuellement, moralement ou politiquement turbulente, n'est pas en situation d'assumer la direction du développement des affaîres internationales sur une base pacifique et ordonnée. Le politique fan t'aron à l'intérieur est le politique matamore au dehors... Le progrès politique, soit national ou international, doit dépendre de la confiance dans les meilleurs instincts du peuple et ne saurait reposer sur ses appétits et ses passions, ses jalousies et ses animosités (i). »

L'esprit de domination à l'intérieur appelle volontiers l'esprit de domination à l'extérieur; l'esprit de liberté, habitué à respecter chez les compatriotes la diversité des opinions, des aptitudes et des tendances, n'a pas de peine à respecter, dans les États étrangers, la variété des constitutions, des nationalités et des intérêts. L'esprit national devient volontiers agressif à l'extérieur quand il s'affirme absolu et exclusif à 1 intérieur; il se concilie aisément avec l'esprit international quand il sait, à l'intérieur, tenir compte, sans en tenir rigueur, des différences de langages et de sentiments. M. Kamsay Muir a montré, dans son beau Vivre NaUonalisme et interitationalisme, que, loin d'être incompatible avec l'esprit national, l'esprit international en est le corollaire en même temps que le correctif indispensable. C'est lesprit international qui peut et doit mamtenir au-dessus de la souveraineté et de l'indépendance des États, de la dirersité et parfois de la rivalité des nations, l'idée de l'unité essen-

(1) The InlrmotioTiftl mind, p. 111 et 113.

tielle de l'humanité et de la civilisation. C'est lui qui doit rappeler aux États trop avides de « s'exprimer » selon la pittoresque expression de M. Ramsay Muir (i), c'est-à-dire d'imposer leurs conceptions et leurs volontés, la nécessité de « se réprimei- », c'est-à-dire àe réfréner leurs ambitions et de s'incliner devant le droit et la faiblesse.

« Il n'y a pas de conflit nécessaire, observe justement M. Nicholas Murray Butler, dans l'esprit du patriote sage et instruit^ entre la cause et l'avantage et le but de sa nation et la cause et l'avantage et le but de tout le grand groupe de toute la grande famille des nations. Un patriote n'est pas un turbulent; il n'est pas un -destructeur de la paix ; il ne traite pas, avec mépris ou antipathie, son semblable qui parle une autre langue ou qui doit fidélité à un autre drapeau ou qui aime une autre littérature; mais il comprend et apprécie comment ces aspects variés de la vie civilisée peuvent mieux servir le but commun, en servant chacun leur propre but (2). »

Parmi « les buts pour lesquels les peuples associés du monde <;ombattent », le président Wilson indiquait dans un discours du 4 juillet 4918 « le consentement de toutes les nations à se laisser :guider dans leur conduite, à Tégard les unes des autres, par les mômes principes d'honneur et de respect pour la loi commune, qui déjà régissent les rapports entre individus dans tous les États modernes. Ainsi toutes promesses et conventions seraient religieusement observées, les intrigues et conspirations particulières ne pourraient être tramées, toute injustice inspirée par l'égoïsme recevrait son châtiment, on inaugurerait le règne de la confiance mutuelle établie sur le noble fondement d'un respect mutuel des ■droits s (3).

C'est dans ce consentement volontaire de tous les États à observer l'honneur, à pratiquer la justice, à respecter la faiblesse que se trouverait la meilleure garantie — et la seule décisive — de la sauvegarde de la paix générale et de l'équité des rapports entre les ijrandes Puissances et les autres États. Ce consentement suppose

(1) Nationalisme et internationalisme, p. 171.

(2) A world in ferment, p. 73.

(3) Président Wilson, Messages, discours, documents diplomatiques relatifs à la guerre mondiale, trad. Désiré Roustan, t. II, p. 290.

labandon de la théorie de l'absolutisme de la souveraineté, il suppose l'acceptation du principe de l'examen des litiges avant tout emploi de la force, il suppose, chez qui le donne sincèrement, l'esprit international.

Tant que ce consentement ne sera pas unanimç et sincère, la lutte se poursuivra, latente et sourde, quand elle ne sera pas ouverte et violente, au grand dommage du droit international et au grand péril des petits États, entre « la volonté de puissance » et « la volonté de justice », c'est-à-dire entre la régression vers l'exclusivisme de la cité antique, vers l'esprit du paganisme et l'aspiration vers une société des États plus large, plus sage, plus humaine, vers l'esprit du christianisme.