CHAPITRE XII

LES PROJETS D OKG A.NIS ATIO N INTERNATIONALE

La guerre de 4914 a démontré, avec une ampleur qui n'avait, semble-t-il, jamais été atteinte au cours de l'histoire, les périls et les horreurs auxquels l'anarchie des souverainetés expose les nations, les États et particulièrement les États faibles. Bien souvent, dans le passé, les États faibles ont été victimes des guerres qui divisaient les puissants; beaucoup ont payé de leur existence le malheur d'avoir été, de leur gré ou malgré eux, miMés à la lutte; beaucoup, bien que réussissant à se tenir à l'écart des hostilités, n'ont sauvegardé une neutralité fragile et précaire qu'en subissant les avanies, les souffrances et les pertes dont les accablaient l'insolence ou l'inconscience de belligérants trop animés à se porter des coups pour avoir souci des contre-coups qui frappaient les neutres. Plus les belligérants étaient puissants et nombreux, plus les risques étaient grands pour les États faibles et les États neutres. Mais jamais, sans doute, États faibles et États neutres n'ont été soumis à des épreuves aussi dures et aussi horribles qu'au cours de la guerre de 1914. Belgique, Serbie, Roumanie ont été envahies et dévastées de façon qui a mis en évidence l'impossibilité, pour des États faibles, de n'être pas entièrement submergés, s'ils luttent seuls contre de grandes Puissances, et le péril extrême, pour eux, d'être les victimes les plus éprouvées des luttes où ils se trouvent engagés, même avec l'appui et le soutien de grandes Puissances. L'énormité des effectifs des grandes armées, la puissance de destruction à longue distance des engins employés dans la guerre actuelle mettent les petits États, en quelque sorte, à la merci et discrétion de voisins puissants et sans scrupules. Contre une

attaque en masse, l'État faible est sans défense s'il est isolé et, s'il a de puissants soutiens, l'appui de ceux-ci ne saurait le préserver quautant que cet appui serait aussi prompt que décidé; le moindre retard comme la moindre hésitation suffiraient à enlever au secours tout son prix. La portée — si fabuleusement accrue — des canonset le développement de l'aviation, en augmentant la valeur de l'espace pour la défense, ont mis les petits États en très fâcheuse condition vis-à-vis des États qui professent la théorie de la guerre absolue et ne craignent pas de diriger leurs attaques contre les êtres inoffensifs et les choses étrangères à la lutte aussi bien que contre les forces armées et le matériel de guerre. Les États neutres ont vu leurs droits et leurs intérêts outrageusement méconnus par l'extension, faite à leur encontre et détriment, de la théorie de la guerre absolue dans la guerre sous-marine; ils ont souffert, en outre, plus que jamais, à raison du développement qu'avaient atteint avant la guerre les échanges internationaux, du trouble et souvent de l'arrêt qu'une lutte formidable ne pouvait manquer de provoquer dans ces échanges; ils en ont d'autant fllus souffert que les belligérants se sont montrés plus ardents que jamais à empêcher leurs adversaires de puiser des ressources en pays neutres et que l'importance des voies de communication, ferrées ou autres,, rendait les neutres plus aisément suspects de servir les belligérants.

. Aussi les projets d'organisation internationale qui visent à prévenir le retour de catastrophes semblables à celles qu'a déchaînées la guerre de 1914 présentent-ils un intérêt tout particulier pour les États faibles. Les grandes Puissances sont très évidenjment intéressées à la suppression ou à la raréfaction des guerres. Elles ont souffert prodigieusement des horreurs d'une guerre où elles ont toutes été engagées, mais, quelles qu'aient été leurs souffrances, elles ont été moins profondément atteintes que les petits États qui y ont été mêlés, de même que les États-Unis, au temps de leur neutralité, ont été moins éprouvés que la plupart des États neutres de second rang. Il était naturel que, dans une crise qui affectait l'univers entier, des esprits élevés cherchassent, de toutes parts, des remèdes au mal qui menaçait de faire sombrer tout droit et toute civilisation. Ce mal — la guerre — étant l'effet de l'anarchie des souverainetés, il était naturel que le remède fût demandé

à l'organisation, des souverainetés, à l'organisation internationale. Des remèdes divers ont été proposés; des degrés divers ont été taillés dans les essais d'organisation qui demandent aux souverainetés des renoncements et des sacrifices plus ou moins étendus, mais toujours susceptibles de révolter certaines souverainetés et d'en inquiéter d'autres. Les gouvernements — du moins quelquesuns parmi eux, — soit belligérants, soit neutres, ont senti — comme après la grande crise de la période révolutionnaire et napoléonienne — la nécessité de faire quelque effort pour plier, en quelque manière, les passions nationales et les égoïsmes d'État à quelque discipline dans l'intérêt de la paix et du bien commun. Ils l'ont avoué ou proclamé, sans d'ailleurs s'engager en des formules nettes ou des définitions précises. S'ils se ralliaient, en quelque sorte de toutes parts et des côtés les plus inattendus, à l'idée d'instituer une « Ligue ou Société des Nations », c'est qu'en réalité cette étiquette sonore était assez vague et assez élastique pour couvrir des idées, des institutions et des tendances très différentes et parfois très contraires. Seul peut-être, parmi les hommes d'État qui ont adopté la forriiule, le président Wilson avait suffisamment tracé les grandes lignes de son plan pour qu'on y pût reconnaître surtout un projet d'extension à tout l'univers des principes et de l'organisation du panaméricanisme; encore n'est-il point certain que le président Wilson n'entendit pas aller au delà de ce qui avait été mis en jeu et éprouvé en Amérique. « Dans toute discussion de la paix qui doit mettre fin à cette guerre, disait-il dans son discours au Sénat du 22 janvier i917, on peut poser en principe que cette paix doit s'accompagner de l'institution bien définie de quelque force collective, laquelle rendra virtuellement impossible que pareille catastrophe nous accable jamais de nouveau (i). » En quoi consisterait, et comment serait organisée et mise en action cette force collective, le président Wilson ne l'avait pas indiqué, mais il semblait que t l'institution bien définie » d'une force collective dût aller au delà de la « force collective » latente, mal définie et inorganisée qu'a représentée jusqu'ici l'Union des Républiques américaines.

Les périls dont la guerre actuelle a révélé l'aggravation pour les

(1) Président Wilson, Messages, discours, documents diplomatiques relatifs à la guerre mondiale (traduction Désiré Roustan), t. I, p. 102.

petits États n'ont pas échappé aux gouvernements de l'Entente qui, de même que le président Wilson (1), ont, à diverses reprises, manifesté l'intention d'assurer, à l'avenir, le respect de l'indépendance de ces États.

« Nous sommes en guerre pour trois raisons, disait, le 18 septembre 4914, à Edimbourg, M. Asquith, alors premier ministre de la Grande-Bretagne : en premier lieu, pour sauvegarder les obligations sacrées qui dérivent des traités et ce que l'on a justement appelé le droit public de l'Europe; en second lieu, pour affirmer et faire respecter l'indépendance des États libres, lorsqu'ils sont relativement petits et faibles, contre les usurpations et violences des nations puissantes; enfin, pour résister, non seulement dans l'intérêt de notre propre empire, mais dans celui de la civilisation en général, à l'arrogante prétention d'une seule Puissance, qui veut imposer sa domination sur le déyeloppement et les destinées de l'Europe... (2;. »

Les gouvernements alliés, porte la note collective du 31 décembre 1916, en réponse aux « prétendues propositions de paix » des gouvernements ennemis, « affirment une fois de plus qu'il n'y a pas de paix possible tant que ne seront pas assurées la réparation des droits et des libertés violés, la reconnaissance du principe des nationalités et de la libre existence des petits États; tant que n'est pas certain un règlement de nature à supprimer définitivement les causes qui, depuis si longtemps, ont menacé les nations et à donner les seules garanties efficaces pour la sécurité du monde » (3;.

Si les gouvernements partisans de, la « Société des Nations » n'ont pas fait connaître, nettement pendant la guerre, leurs vues sur l'organisation internationale, des associations politiques ou scientifiques d'Europe et d'Amérique, des publicistes des deux continents ont manifesté leur activité et traduit leur zèle pour la cause de la paix en projets multiples et parfois contradictoires. Parmi ces projets, il en était d'ambitieux qui visaient à éliminer la guerre au moyen d'une organisation, intégrale en quelque sorte, dotant la société des États d'un pouvoir législatif en même

(1) V. supra, p 417 ct^suiv.

(i) Alejandro Alvauez, le Droit inlernutimial de l'avenir, (> 14.

(3) Economitle français, C janvier 1917, [) 11-12.

AVEC LES AUTRES ÉTATS 42o

temps que d'un pouvoir judiciaire, et réduisant la force à remplir le même rôle qu'à l'intérieur d'un État, cest-à-dire à rappeler les récalcitrants, au besoin par la contrainte, au respect du droit; il en était de plus humbles qui, n'espérant point bannir la guerre de l'univers tant qu'il y aura des États, des passions, des raisons et des déraisons d'État, aspiraient plus modestement à dresser, sur les voies qui mènent à la guerre, des obstacles qui gênent ou calment les passions belliqueuses, forcent à la réflexion et à l'examen, évitent au monde, à tout le moins, les guerres issues de la légèreté, du malentendu et de l'imprévoyance.

Diverses associations politiques et scientifiques d'Europe ont proposé d'établir une confédération générale comprenant tous les États d'Europe. L'idée n'est pas nouvelle. Elle avait déjà été exprimée à la suite de périodes troublées, alors que l'horreur des maux de la guerre, récemment et longuement subis, mettait en relief le prix de la paix et pressait de chercher les moyens d'en conserver les bienfaits. M. Ramsay Muir a relevé récemment, avec une grande hauteur de vues, les projets formulés, au début du dix-septième et au début du dix-huitième siècle, en vue de « l'organisation de la paix », les raisons qui les ont inspirées, les analogies que présentent ces projets et les projets actuels, comme aussi les analogies entre les circonstances qui ont provoqué les uns et les autres.

« Le plus ancien de ces essais qui mérite mention, dit-il, est celui du grand homme d'État français, le duc de Sully, premier ministre sous Henri IV, au début du dix-septième siècle. Quand Sully écrivait, l'Europe avait vécu une guerre, en pratique presque ininterrompue depuis plus d'un siècle, et conduite avec une ampleur que n'avait jamais connue le moyen âge. Le hideux gaspillage et l'apparente futilité de ces luttes pesaient sur l'esprit de .Sully et peut-être aussi de son maître. Après la mort d'Henri IV et sa propre retraite, Sully développa, dans ses Mémoires, un projet

complet de reconstitution de l'Europe, projet qu'il disait avoir été envisagé par le roi et que celui-ci aurait réalisé s'il avait vécu. 11 n'y a nulle raison de supposer que Henri lA', homme essentiellement pratique et d'esprit capricieux, ait jamais envisagé un projet aussi vaste et chimérique que celui que Sully lui attribue. Mais il est tout au moins très significatif que Sully lui-même, homme politique sérieux et de longue expérience, ait pu croire tel dessein à la fois désirable et possible.

« La première condition du projet était le renversement de la maison de Habsbourg qui, au siècle précédent, avait paru être sur le point de se rendre maîtresse de l'Europe, et qui, au moment où écrivait Sully, n'avait pas renoncé à cette ambition. >ulle paix durable n'était possible pour l'Europe, Sully le sentait, tant que celle-ci ne serait pas libérée du danger d'être dominée par la volonté d'une Puissance unique. Sully abandonna catégoriquement la vieille idée d'un État-nation unique. L'autonomie des divers États et leur autorité sur leurs citoyens doivent être conservées. En même temps, il faut assurer de quelque façon l'unité de la Resptihlica christiana, et la paix permanente doit être maintenue entre les États formant cette république. Mais, depuis que le vieil idéal d'un État mondial unique sous la double règle de l'empereur et du pape était manifestement mort, la chose ne devenait possible, dans les conditions de l'Europe moderne, que par coopération entre États autonomes. Sully proposait donc de diviser l'Europe en six groupes d'États contigus, chaque groupe ayant son conseil pour régler les relations entre unités, une assemblée générale représentant la totalité de l'Europe devant se réunir annuellement dans chacune des principales villes d'Europe tour à tour, pour prendre connaissance des requêtes des conseils, et, de façon générale, éviter la guerre. De cette organisation commune du monde civilisé, deux régions d'Europe devaient être exclues : la Russie que Sully considérait comme un pays arriéré et barbare, et elle l'était effectivement encore, et l'Empire ottoman, qu'il regardait comme l'ennemi de la civilisation.

« Ce projet grandiose était naturellement tout à fait inipraticable au dix-septième siècle, ou à toute autre époque. Mais il mérite d'être considéré avec plus de respect qu'on ne lui en accorde généralement. Ce fut la première tentative de conciliation des deux besoins anta-

gonistes de l'Europe: le besoin d'inde'pendance nationale et le besoin d'une organisation commune pour maintenir la paix entre tous les peuples civilisés...

t Quand Sully écrivait, la guerre de Trente ans, une des guerres les plus fécondes en désolation, une des plus étendues que l'Europe eût encore connues était sur le point d'éclater; et, à partir de ce moment, pendant cent ans, il ny eut pas une seule décade où tous les États de l'Europe fussent en paix. Le siècle suivant s'ouvrit au milieu de la longue lutte contre la vaste ambition de Louis XIV. Mais, quand le conflit eut encore une fois démontré, d'une part, que l'esprit d'indépendance nationale ne se soumettrait à la domination d'aucune Puissance isolée quelconque, et, d'autre part, que l'Europe était destinée à supporter des ruines et des souflrances inutiles en l'absence d'un moyen quelconque d'imposer la paix conformément à la volonté générale, on vit paraître un nouveau projet, plein d'ambitions, visant à l'organisation effective de la Respublica christiana. Cette fois, le projet ne consista pas simplement en mémoires posthumes d'un homme d'État en retraite, et sans responsabilité ; il ne fut pas présenté comme étant quelque chose qui aurait pu arriver, dans des circonstances plus heureuses. Il fut mis en avant par un diplomate de carrière, un des négociateurs du congrès qui remania la carte de lEurope à la fin de la guerre de la succession d'Espagne; il fut proposé sérieusement par son auteur comme un programme d'action immédiate. L'abbé de Saint-Pierre était un homme très intelligent, membre de l'Académie française, un habitué des salons parisiens, qui eut des difficultés avec son gouvernement parce qu'il déclara trop clairement les dangers du despotisme centralisé qui devait finir par amener la Révolution française. Il était secrétaire du plénipotentiaire de France au Congrès d'Utrecht en 1713, et, immédiatement après le Congrès, il publia un livre intitulé Projet de traité pour rendre la paix perpétuelle qui attira beaucoup d'attention à l'époque et continua à exercer de l'influence durant le siècle suivant...

« L'argument principal de Saint-Pierre est que, parsabase morale, la totaUté de l'Europe constitue essentiellement une société unique, et que le progrès qui a abouti à l'établissement du règne du droit et à la suppression des guerres privées dans les États individuels est incomplet tant qu'il n'a pas été étendu aux relations entre Etats.

€ Il y a, dit-il, un véritable droit public d'Europe, mais il est variable, « incertain et ne progresse pas, précisément parce qu'il n'a pas été <t dressé en commun. La seule sauvegarde ultime, pour la com- « mune civilisation de l'Europe, c'est que tous les États consti- » tuants soient placés dans une telle condition de dépendance « mutuelle que nul d'entre eux ne soit en mesure de résister au « reste : nul d'entre eux, par conséquent, ne sera tenté de croire « qu'il peut tirer quelque avantage de faire fi de la conscience « commune. » Tout ceci aurait pu être écrit aujourd'hui: c^est l'essence de cent brochures ayant paru depuis le début de la Grande Guerre. Mais plus frappant encore est le projet détaillé de Saint- Pierre pour réaliser ses idées, car tout ceci est, en substance, identique aux projets qu'on nous soumet de tous côtés, comme constituant une panacée sûre contre les maux de l'Europe.

ï Saint-Pierre proposait que tous les souverains d'Europe fissent entre eux une alliance de paix perpétuelle et irrévocable qui serait maintenue par un congrès permanent d'ambassadeurs. Ce congrès du concert européen devait régler toutes les discussions entre les États par l'arbitrage. Il devait avoir le droit de mettre au ban de l'Europe tout État qui refusait de se soumettre à ses décisions, et, quand ceci avait été fait, tous les États devaient être tenus de prendre les armes contre l'État dissident. Tout le système, et ceci, naturellement, est essentiel, devait reposer sur une garantie mutuelle, par tous les États contractants, des territoires qu'ils possédaient réellement au moment où l'alliance était conclue et de la permanence des traités existants...

« Les gouvernements du dix-huitième siècle ne voulurent pas en entendre parler (\). »

Les gouvernements du début du dix-neuvième siècle ont tenté, sur une échelle restreinte, une expérience qui n'est pas sans analogie avee celle que proposait l'abbé de Saint-Pierre. La Confédération germanique devait, entre les États de l'Allemagne, assurer la paix dans Tindépendance, la garantie des territoires, la solution des conflits par la médiation ou l'arbitrage, la contrainte fédérale contre les États infidèles à leurs devoirs. L'expérience a plutôt mal tourné. Elle a démontré, en tout cas, qu'une confédération est une

(1) Naltonaliime el internationalisme, p 182-189.

fragile barrière juridique, impuissante à briser l'élan ambitieux d'un confédéré qui croit à la force, qui croit avoir la force et qui veut dominer (1).

Il n'est pas surprenant qu'une société allemande, le Neues Vaterland, que des publicistes allemands aient proposé la fondation d'une Confédération des États de l'Europe; il est moins surprenant encore que l'Allemagne ait été présentée par eux comme devant former le centre de cette Confédération; cela démontre simplement que ces Allemands n'ont pas gardé rancune à la Prusse de la manière fort anti-juridique et parfaitement violente dont cette Puissance a mis fin à la Confédération germanique, quand elle a jugé l'occasion favorable à Pétal^lissement de son hégémonie en Allemagne; cela permet d'induire que les auteurs de la proposition ne seraient pas scandalisés à l'excès, si l'Allemagne reprenait, dans la Confédération européenne, le rôle qu'a joué la Prusse dans la Confédération germanique.

11 est plus étonnant qu'une société néerlandaise, l' « Anti-Orlog Raad », qu'une société britanique, l'* Union of Démocratie control », que quelques publicistes suisses aient oublié le souvenir et la leçon de 1866, qu'ils se déclarent partisans d'un système qui s'est montré impuissant à sauvegarder le droit contre la force d'une Puissance ambitieuse et qui n'oflriraitpas de meilleures garanties contre limpénitence de l'Allemagne, plus éloignée que jamais de l'esprit de réciprocité, de justice et de bienveillance envers les autres États, plus éprise que jamais de l'idolâtrie de la force et du « mysticisme de la violence » (2j. Peu importe que « les opinions se partagent, à leur tour, relativement à l'organisation propre de la confédération des États européens; que certains maintiennent qu'elle doit être soumise à l'hégémonie du groupe de Puissances qui remportera la victoire dans le conflit actuel; que d'autres encore soutiennent que cette confédération doit être menée à bonne fin sur la base de l'égalité la plus parfaite et se gouverner par un conseil exécutif composé des représentants de tous les États confédérés » (3). Ces diverses nuances n'empêcheraient point l'Allemagne de considérer, à juste titre, qu'elle aurait gagné la guerre,

(1) V. supra, chap. v,

(2) Jacques de Dampierrb, l'Allemagne et le droit des gens, p. 46.

(3) Alejandro Alv.\rez, le Droit international de l'avenir, p 26.

même si elle ne s'affirmait pas victorieuse, du moment où elle pourrait entrer dans une association des États européens, en y conservant sa puissance militaire, son mépris des États faibles et sa volonté de guetter l'occasion pour la saisir et appliquer aux grandes questions historiques la seule solution qu'elle juge rationnelle et durable, la solution parla force (1).

« Les partisans de la confédération, observe M. Alvarez, non seulement croient à sa possibilité, mais encore affirment qu'elle tire sa source du précédent historique de la Confédération germanique, établie par le Congrès de Vienne de 4815. Ils ajoutent que l'Europe, dernièrement, s'est divisée en deux groupes de nations opposées, et que le progrès à réaliser est la fusion de ces groupes en un seul (2). »

Assurément la division de l'Europe en deux groupes opposés a été un malheur ; leur fusion, c'est-à-dire le rétablissement du concert européen, ou mieux encore l'élargissement de ce concert, transformé en conseil permanent et général de tous les États d'Europe, eût été un progrès. Mais la guerre de 1914 a singulièrement aggravé les difficultés d'une union qui semblait, déjà, auparavant, irréalisable. Elle a fait éclater, en dehors des antagonismes d'intérêts ou de revendications ou de prétentions ou d'ambitions, des antagonismes d'une portée beaucoup plus grave entre les idées fondamentales et les principes essentiels concernant la politique et la morale, la force et le droit, la civilisation et la Kultur. Tant que ces antagonismes subsisteront, aucune fusion ne sera possible entre les groupes d'États dont l'un cherche à faire triompher le f droit de la force » et l'autre à faire prévaloir la « force du droit » (3).

L'Association suisse pour l'étude des bases d'un traité de paix durable s'est, au contraire, montrée nettement hostile à la fois à l'idée de confédération et à tout système d'alliances. Elle voit dans les alliances une des plus dangereuses sources de guerre et dans leur suppression une des meilleures garanties de paix. Son programme est moins un programme d'organisation qu'un programme

(1) V. infra, p. 513 et suiv.

(2) Alejandro Alvarez, le Droit international de l'avenir, p. 26-27.

(3) V. l'excellent ouvrage de Jacques Fi.ach, intitulé le Droit de la force et la force du droit.

de restrictions. Certaines au moins, d'ailleurs, de ces restrictions paraissent très sages : telles l'abolition du « droit de conquête tiré de la guerre, sans consentement des habitants i , la renonciation à toute prétention de soumettre à sa domination des nationalités étrangères (i).

D'autres idées ont été mises en avant qui n'exigent pas et n'excluent pas davantage une organisation nouvelle. Telles sont la garantie réciproque de l'intégrité des territoires respectifs, colonies comprises, la neutralisation de certains États ou de certaines régions ou de certaines voies de communication, détroits ou canaux notamment, la limitation des armements, l'interdiction des traités secrets sanctionnée par la nullité des traités prohibés, la garantie mutuelle des conventions internationales par les Puissances signataires, de sorte que chacune d'elles « aurait le droit et le devoir de veiller à l'accomplissement des obligations contractées » (2).

Un sénateur belge, M. La Fontaine, a proposé, dans un ouvrage publié en 1916, un plan complet d'organisation internationale reposant sur trois institutions de caractère permanent, l'une judiciaire, l'autre législative, la troisième administrative.

» L'institution judiciaire se composerait d'un tribunal qui résoudrait tous les conflits entre États, lesquels ne pourraient s'excuser de porter leurs différends à la connaissance de la Cour. Elle comprendrait deux grandes divisions, correspondant aux modes de solution des conflits créés par les Conférences de la Haye : le ^ règlement amiable et le règlement judiciaire; puis une section du contentieux composée de diverses chambres destinées, chacune, à connaître des questions de droit privé, dont la portée serait internationale; une section d'appel pour tous les jugements que rendraient, dans les divers pays du globe, les tribunaux nationaux sur le droit international privé; d'autres encore sur les réclamations étrangères, notamment celles d'un particulier contre un État, etc.

« L'organisation législative reposerait dans les Conférences de la Haye, réglementées et instituées en Parlement.

» L'organisation administrative, enfin, serait la coordination des unions existantes, et la création du plus grand nombre pos-

(1) Alejandro Alvarez, le Droit international de l'avenir, p. 27.

(2) Ibid., p. a7-28.

sible d'unions nouvelles, sous la direction d'un bureau international (1). »

Le vicomte Bryce formulait, en 1915, dans les termes qui suivent, les aspirations des libéraux anglais : « Les libe'raux anglais, e'crivait-il, reconnaissent notre allégeance à tous envers l'humanité en général, et, croyant que le progrès s'accomplit par la coopération plus que par les conflits, espèrent encore quelque chose de plus que la victoire de leur pays. Ils désirent voir le monde déchargé du fardeau des armements et de la terreur constante qui a assombri le ciel à tant de générations. Ils se demandent s'il ne serait pas possible, après cette terrible guerre, de former entre les nations une ligue de la paix qui fût efficace, qui embrassât les petits peuples comme les grands, sous l'égide de laquelle les contestations pourraient être réglées à l'amiable et à la puissance de laquelle on recourrait pour empêcher un État, quel qu'il fût, de troubler la tranquiUité générale. A la formation de cette ligue, il y a des obstacles nombreux et manifestes, mais, quoi qu'il advienne de cette guerre, nous, en Angleterre, espérons que l'un de ses résultats sera l'organisation de quelque mécanisme calculé de façon à prévenir le retour d'une si effroyable calamité (2). »

En 1918, lord Curzon exprimait, à la Chambre des lords, des idées analogues, non plus sous forme de vœu quelque peu lointain et d'espoir quelque peu douteux, mais sous forme de projet esquissé d'après des données positives qui semblaient promettre quelque réalisation. « La ligue de l'Empire britannique et la ligue formée entre vingt à trente alliés pour résister au militarisme de l'Allemagne, dit-il, existent déjà, embrassant environ les deux cinquièmes de la race humaine. » Puis il releva que tous les projets qu'il avait examinés sur la question de principe d'une ligue des nations et de la constitution d'un tribunal international étaient d'accord sur les points suivants : « 1» constitution d'un tribunal auquel toutes les parties doivent s'engager à soumettre leurs différends avant de se mettre en guerre; 2° imposition d'un moratorium ou d'un délai pendant lequel, en attendant la décision, aucunes hostilités ne seraient permises : toute Puissance continuant les hostilités serait considérée comme la délinquante ; 3° nécessité de

(1) Alejandro Alvarez, le Droit international de l'avenir, p. 39.

(2) lbid.,y). 35.

sanctions pour faire exécuter les sentences rendues par cette juridiction suprême (1). »

« Ces principes, ajoutait lord Curzon, ne sont pas d'une application facile. Si nous devons avoir un statut de lunivers, il est évident, en théorie, que la Société ou la Ligue des Nations doit comprendre toutes les nations. Mais il est difficile d'envisager l'admission de l'Allemagne dans une pareille société... Il serait bon que nous n'allions pas de l'avant trop promptement, trop précipitamment. Nous devrions essayer d'une alliance ou d'une conférence à laquelle ces nations îles nations de bonne volonté) pourraient appartenir et dont les membres n'auraient pas le droit de partir en guerre sans avoir fait appel à l'arbitrage.

« Ainsi la nation qui violerait cet engagement serait ipso facto en guerre avec les autres. Celles-ci se prêteraient un appui mutuel et une police internationale serait chargée de punir la violation de l'engagement pris. Les petits États pourraient agir en exerçant une pression économique et les États plus puissants en employant leurs forces de terre et de mer.

* Nous devrions fournir une occasion de discuter avant qu'un État prenne les armes et tout Etat qui refuserait de soumettre ses différends à la conférence serait regardé comme un paria moral.

« Une fois que vous aurez accepté cette idée, vous aurez fait un grand pas.

« Telle est la ligne de conduite désirable à l'heure actuelle et que le gouvernement britannique se propose de suivre (2j. «

(1) Le Temps du 28 juin 1918, p. 2.

(2) Ibid., p. 2.

L'ouvrage de M. Otfried Nippold, Die Geslaliung des Vôlkerreckls naeh dem Weltkrieg, qui a été publié à Zurich ea 1917, mais dont je n'ai eu connai.ssance qu'après l'armistice, alors que le présent livre était achevé, contient des vues fort intéressantes de l'auteur sur l'organisation internationale; il donne, en outre, des renseignements précieux sur divers projets formulés tant en Europe qu'en Amérique concernant cette organisation.

M. Nippold a pris soin de terminer l'exposé de ses vues personnelles par un excellent résumé de ses conclusions, en quatorze points :

« 1" Après la fin de la guerre, dit-il, les États qui sont sérieusement décidés à rétablir par tous les moyens l'état de paix et veulent, en cas de besoin, assurer par la contrainte le respect du droit international, dev'raient s'unir en une Ligue.

« 2» Le principe fondamental de cette Ligue devrait être que tous les conflits internationaux entre ses membres fussent soumis à une procédure de droit international. Par suite ne pourraient être membres de la Ligue que les Etats qui s'engageraient :

« «) A soumettre tous les différends qui les diviseraient à un arbitrage in

L'opinion américaine, incertaine et divisée tout d'abord sur les origines et la portée de la guerre de 4914, a compris au contraire, dès le début de la lutte, que l'Amérique aurait, en tout cas, un grand rôle à jouer dans l'œuvre de restauration des relations

lernational, soit à la Haye ou ailleurs: à moins que ces différends n'affectent leurs intérêts vitaux ;

« 6) A soumettre à une médiation ou à une commission d'enquête les différends qui auraient trait à la sauvegarde de leurs intérêts vitaux.

« 3° Les membres de la Ligue devraient prendre expressément sous leur garantie les principes de la Ligue et devraient déclarer :

« a) Qu'ils se garantissent réciproquement leur état territorial, y compris les colonies, tel qu'il serait établi dans le futur traité de paix;

« b) Qu'ils garantissent réciproquement l'observation des principes de la Ligue, que ceux-ci soient formulés dans le pacte de la Ligue, dans les conventions de la Haye ou dans d'autres traités internationaux.

« 4» En conséquence de cette déclaration de garantie, les membres de la Ligue devraient s'engager à considérer toute atteinte aux principes de la Ligue 'comme des questions d'intérêt commun, parce que l'observation du droit international et le maintien de la paix constituent un intérêt solidaire de tous les États qui veulent la paix et le droit, de même qu'une violation du droit international comme iine menace vont à rencontre de cet intérêt commun à tous.

« 5" En cas de violation des principes de la Ligue, si un membre se refuse à soumettre un diliorend à la procédure internationale ou s'il fait mine de recourir à l'action autonome (ScbsUiilfe) ou de s'acheminer vers les hostilités ou la guerre, la Ligue devrait tout d'abord rappeler ce membre à son devoir et appeler encoie une fois expressément son attention sur ses devoirs et sur les suites d'une action contraire aux principes de la Ligue reconnus pfir lui et, selon les circonstances, lui assigner un délai pour se conformer au droit.

« 6» Si néanmoins le membre de la Ligue persévérait dans son refus, il devrait être dénoncé par la Ligue devant l'univers entier comme violateur du droit.

« 7» Cette dénonciation devrait être immédiatement suivie de certains effets que je pourrais appeler les sanctions morales à la disposition de la Ligue. La Ligue devrait avant tout •

« a) Prononcer l'exclusion de la Ligue du membre visé;

• 6) Rompre les relations diplomatiques avec ce membre.

• 8" Au cas où le membre dénoncé comme violateur du droit persévérerait, malgré tout, dans son dessein de détruire l'état de paix, la Ligue devrait recourir à des moyens de coercition économiques pour forcer le membre, qui attenterait à la paix, au rétablissement de celle-ci.

« 9» Afin d'assurer à l'avance l'cfTicacité de ces mesures économiques de coercition, la Ligue devrait exiger de ses membre?, lors de la conclusion du

entre États en vue d'un avenir meilleur. Le docteur Sa Vianna qui n'avait pas hésité, après étude du dossier diplomatique, à imputer

pacte, le versement d'un cautionnement qui serait perdu de plein droit en cas d'infraction.

« 10» En outre, en pareil cas, la Ligue devrait rompre les relations économiques et juridiques avec le violateur du droit et destructeur de la paix. Cette rupture pourrait être, selon les circonstances, ou partielle ou totale. Dans certaines circonstances, il serait à recommander de n'avancer que pas à pas dans l'emploi des moyeus économiques de coercition. Dans d'autres, il pourrait être nécessaire de recourir immédiatement à tous les moyens de contrainte économique.

« Dans le dernier cas, on devrait recourir à un boycottage complet de l'État violateur du droit et destructeur de la paix; grâce à ce boycottage, toutes relations commerciales, IJnancières et industrielles de cet État seraient paralysées, de même que son trafic, non seulement par chemins de fer, bateaux, etc., mais encore par poste, télégraphe, etc. En même temps, tous les traités auxquels l'État violateur du droit et destructeur de la paix serait partie, cesseraient d'être en vigueur à son égard. Le boycottage pourrait être accompagné d'un blocus des ports, côtes, etc.

« 11» En même temps que le boycottage partiel ou complet pourraient avoir lieu la .-saisie, le séquestre ou la confiscation (embargo) des biens possédés à l'étranger par l'État violateur du droit.

« 12» Selon les circonstances, ces mesures de contrainte économique pourraient être employées non seulement contre l'Étal violateur du droit et destructeur de la paLx, mais encore contr^ ses ressortissants.

« 13» Selon les circonstances, la Ligue pourrait exiger en outre une indemnité de l'État délinquant. En tout cas, l'État violateur du droit et destructeur de la paix devrait répondre de tous les dommages que les membres de la Ligue et leurs ressortissants auraient éprouvés par suite de l'emploi des moyens de coercition économique. En outre, la Ligue pourrait éventuellement exiger une amende ou une peine pécuniaire.

« 14» Au cas où l'emploi des moyens de coercition économique n'atteindrait pas le but ou au cas où les circonstances le feraient paraître désirable, à ces moyens de coercition devraient se joindre des mesures militaires; celles-ci devraient être employées avec d'autant plus de succès que non seulement la Ligue devrait constituer, dès le début, une puissante force internationale, mais que, dans le futur traité de paix, les armements particuliers de chaque Puissance devraient être limités a une mesure raisonnable, de sorte qu'aucun État ne fût plus en mesure de délier la puissance de la Ligue. L'observation de cette mesure par chaque État particulier devrait d'ailleurs •être assurée par un contrôle approprié. »

Après avoir indiqué les principes de la Ligue et les obligations qui en résultent pour les États membres, M. Nippold indique quels devraient être les rapports des États de la Ligue avec les États qui lui resteraient étrangers. Comment la Ligue devrait-elle agir à l'égard de ces derniers? « A mon avis, répond M Nippold, de manière tout à fait analogue à celle dont elle agirait vis-à-vis des membres de la Ligue, avec cette seule difléreoce qu'elle aurait à fonder l'exigence du respect du droit international et du maintien de la paix non sur un pacte d'association, mais sur les principes généraux du droit international, sur les conventions existantes et sur le droit international coutumier. Même contre ces États et surtout contre ces États, la Ligue devrait aussi maintenir, en cas de besoin, le droit et la paix ; car il est à supposer que ce seraient précisément les États se trouvant en dehors de la Ligue qui menaceraient le droit et la paix. » Die Gestaltung des Volkerrechts nach dem Welt^ krieg, p. 107-111.

à l'Allemagne l'entière responsabilité de la guerre (1), écrivait, en 1915 : « C'est au nouveau monde qu'il revient de réformer les lois internationales et de jeter les bases de la réorganisation du droit du genre humain, car il est le continent de la paix; il est le continent dans les traditions duquel les idées généreuses ne trouvent aucun obstacle, le continent qui prêche et qui pratique la démocratie, qui^ ayant toutes les ressources, peut vivre de lui-même alors que l'ancien monde a recours à lui comme à son grenier, à un vaste champ d'expansion pour ses industries (2). » Et M. Alvarez, aux yeux de qui la cause véritable de la guerre n'intéressait pas directement l'hémisphère américain parce qu'il s'agissait « de questions qui se rapportaient exclusivement au continent européen, à son organisation, et qui, partant, y devaient rester circonscrites » (3), écrivait de son côté : « ... L'Amérique tout entière croit aussi que, dans ces instants tragiques, son devoir ne consiste pas seulement à défendre ses droits méconnus, mais que, sur elle, pèsent des obligations non moins importantes qu'elle est prête à remplir sans hésiter : parmi lesquelles se place celle d'étudier et de préparer la reconstruction de la société internationale et du Droit qui doit la gouverner, afin d'éviter, dans l'avenir, des catastrophes telles que celle qui désole actuellement l'humanité (4). >■>

L'Amérique a, de ce fait, fourni une énorme contribution de travaux remarquables en vue d'une réforme des rapports entre États et d'une meilleure organisation internationale. Parmi les projets divers qui ont été proposés, il semble particulièrement intéressant de relever, d'une part, le programme de la Leajue to enforce pence avec les développements que ce programme a suggérés, d'autre part, les projets soumis à l'Institut américain de droit international et les résolutions ou recommandations adoptées par cette association scientifique qui est, en quelque sorte « la conscience juridique du continent américain ».

Lu t League to enforce pence » a été fondée en 1915. Elle a publié, en 1916, un compte rendu, extrêmement instructif, de sa première

(1) V. Sa Vianna, Qui a provoqué la conflagration européenne?, Rio-de-Janeiro, 1915.

(2) Ibid., p. 3-4.

. (3) Alejandro Alvarez, le Droit international de l'avenir, p. 3 (note 1). (4) Ibid., p. 5.

assemblée annuelle. Le chapitre d'introduction expose ainsiles origines de la Ligue :

» La Ligue pour fortifier la paix doit son origine à la vague d'horreur et d'indignation qui a parcouru le monde lorsque la guerre a éclaté en Europe. Tous les hommes bien pensants en tous pays résolurent, dans l'espace d'une semaine à partir du début de cette tragédie, qu'autant qu'il dépendrait d'eux, jamais elle ne pourrait se répéter. Étant donnée cette attitude d'esprit, il était inévitable qu'il s'en suivît quelque sorte d'action créatrice non pour arrêter ni même limiter ou contrôler la guerre qui faisait rage, car tous reconnaissaient la futilité de pareille tentative, mais pour mettre en mouvement le mécanisme qui fournirait quelque chose pour remplacer le carnage par l'arrangement de quelques-unes des futures disputes internationales sinon de toutes...

« Les États-Unis prirent la tète dans cette ad ion créatrice parce que, dans ce pays seulement, les énergies du peuple n'étaient pas entièrement absorbées par les préparatifs pour la défense nationale. Parmi les économistes, les juristes internationaux et les autres guides de la pensée, l'idée pris corps graduellement qu'une alliance ou ligue comprenant les principales nations, en convenant d'user d-; leurs forces économiques et militaires réunies, pourrait fortifier la paix parmi elles. Ainsi a été proposée la Ligue pour fortifier la paix.

« C'était quelque chose que tout le monde pouvait comprendre. Chaque ville, chaque bourg a sa force de police, chaque village, son maréchal de police, chaque district rural, son constable, comme l'incarnation visible de la majesté de la loi, chacun prêt à imposer le respect pour les lois et règlements lorsque leur observation volontaire fait défaut. Forcer tout un peuple à obéir au droit des gens n'est pas autre chose que porter un pas plus loin une pratique avec laquelle tout le monde est famiharisé dans la vie quotidienne.

« L'idée n'est pas nouvelle mais la manière dont elle a été formulée par la Ligue pour fortifier la paix est nouvelle. Au lieu de masser toutes les différentes forces militaires et navales pour constituer une grande armée du monde sous le commandement suprême d'un chef qui pourrait être tenté de faire un usage embarrassant de son pouvoir absolu, ainsi qu'il a été proposé de temps en temps,

le plan de la Ligue pour fortifier la paix prévoit que chaque nation retiendra son autonomie complète dans les affaires militaires comme elle le fait dans toutes les autres matières; mais que chacune d'elles s'engagera à se tenir prête à fournir son contingent pour punir les transgresseurs du pacte international comme les nations ont combiné leurs forces pour supprimer la révolte des Boxers en Chine, il y a seize ans. Ajoutez à l'usage de la force militaire réunie le boycottage pour contraindre l'offenseur et vous aurez les mesures par lesquelles il est proposé de fournir au mouvement de la paix une colonne vertébrale.

« En temps voulu, une invitation fut envoyée pour une conférence nationale à Philadelphie le 17 juin 4915; elle était signée par cent vingt des hommes les plus en vue de l'industrie, de la finance, du commerce, des transports, de la politique, de la diplomatie, de l'art, de léducation et de l'Église.

" Trois cents hommes répondirent à l'invitation pour la conférence de Philadelphie, y compris les membres du comité spécial des conséquences économiques de la guerre de la Chambre de commerce des États-Unis. Dans une discussion préliminaire qui suivit un dîner dans la soirée du 16 juin, le plan et le but de la « Ligue de paix » proposée furent presque complètement esquissés. La conférence constitutive fut tenue le jour anniversaire de la bataille de Bunker Hill, dans le hall où fut signée l'immortelle déclaration d'indépendance, double présage qui, on l'espérait, donnait de bonnes promesses pour l'émancipation de la sanglante tyrannie de la guerre, proposée en faveur de la race humaine. Le nom proposé pour l'organisation alors formée fut élargi pour devenir « League to enforce peace » et M. H. Taft (1) fut élu président.

» Dans les communications faites à cette conférence, il fut clairement développé que la Ligue pour fortifier la paix n'envisageait aucune tentative d'intervention au cours de la présente guerre en Europe ; mais qu'elle proposait un programme positif à tenir prêt, lorsque les hostiUtés seraient finies, pour permettre aux nations de reprendre leur vie sur de nouvelles bases. En prévoyant des méthodes plus saines pour régler les disputes internationales, on

(1) Ancien président des États-Unis.

espérait que la fréquence des guerres pourrait être diminuée, mais le fait fut franchement reconnu qu'aussi longtemps que la nature humaine resterait ce qu'elle est, il était probable qu'il y aurait quelques guerres.

«t Les principes sur lesquels cet espoir était basé étaient formulés comme suit :

(i Nous croyons qu'il est désirable pour les États-Unis de se joindre à une ligue des nations obhgeant les Puissances signataires aux conditions suivantes :

« Premièrement: Toutes les questions justiciables s'élevant entre les Puissances signataires, non réglées par voie de négociation, doivent, sous réserves des restrictions des traités, être soumises à un tribunal judiciaire pour être examinées et jugées, tant sur le fond que sur la compétence, si celle-ci est discutée.

* Secondement : Toutes autres questions s'élevant entre les Puissances signataires et non réglées par voie de négociation seront soumises à un conseil de conciliation pour être examinées, considérées et faire l'objet de recommandations.

« Troisièmement : Les Puissances signataires useront, conjointement et sans retard, à la fois de leurs forces économiques et militaires contre quiconque d'entre elles recourrait à la guerre ou commettrait des actes d'hostilité contre une autre Puissance signataire^ avant que la question soulevée entre elles ait été soumise à l'examen prévu par les dispositions qui précèdent.

« Quatrièmement : Des conférences entre les Puissances signataires doivent être tenues de temps en temps pour formuler et codifier les règles de droit international qui, sauf dissentiment notifié par une Puissance signataire dans un délai donné, gouverneront ensuite les décisions du tribunal judiciaire mentionné dans l'article premier.

« Plus tard, l'interprétation suivante de l'article 3 a été autorisée par le comité exécutif :

« Les Puissances signataires useront conjointement et sans retard de leurs forces économiques contre quiconque d'entre elles refuserait de soumettre un différend à un tribunal international judiciaire ou à un conseil de conciliation avant de lancer un ultimatum ou de menacer d'une guerre. Elles feront suivre cette action économique de l'usage conjoint de leurs forces militaires contre cette

nation, si celle-ci se met à faire la guerre ou envahit le territoire d'une autre.

« La première tâche de la Leagne to enforce peace était d'expliquer ses idées et son but à tout le monde afin qu'une opinion publique éclairée pût être constituée et préparée à soutenir ce gouvernement quand le temps viendrait pour lui de négocier avec les autres nations.

« Les propositions de la Lear/ue to enforce peace attirèrent beaucoup d'attention favorable. La Chambre de commerce des États- Unis,, organisation qui représente un collège électoral de 350 000 hommes d'affaires, firmes et corporations de tous les États de lUnion, organisa un référendum sur les propositions de làLeague, soumettant à chaque votant, comme sa loi directe, un rapport impartial donnant les arguments à la fois pour et contre. En réponse à ce référendum, plus de 96 pour iOO des votes approuvèrent la proposition que ce pays prenne l'initiative de former une ligue des nations qui conviendraient de soumettre les questions justiciables qui viendraient à surgir entre elles à une cour internationale et les questions non justiciables à un conseil de conciliation pour décision ou recommandation avant de recourir à la guerre.

« Le programme de la Ligue a été également approuvé par la Ligue économique nationale et par diverses sociétés de paix y compris la World Peace foundation. Il a été encore approuvé généralement par les principaux journaux et par les hommes publics à travers le pays. En fait, la propagande en faveur du programme delà Ligue a pénétré beaucoup plus profondément et a obtenu une approbation générale beaucoup plus grande qu'aucun de ceux qui étaient liés au mouvement n'avait osé l'espérer (1). »

Il en résulta que le succès de la première assemblée nationale convoquée à Washington les 26 et 27 mai 1U16 dépassa toutes les espérances des promoteurs de la Ligue. Ceux-ci eussent été heureux de réunir trois cents délégués; il s'en était présenté plus de deux mille, deux jours avant l'ouverture de l'assemblée qui devait préparer et déterminer les mesures destinées à donner effet aux propositions adoptées à la conférence tenue, en juin I9I5, dans le

(1) Enfiireed Peace, Proceedings of Ihe fi,rst anmial ualional assemblage of llie Leagiie tu enforce peace, WasIiingtOD, inay 26-27, J916, p. 4-9.

hall de l'Indépendance à Philadelphie pour une ligue pour fortifier la paix.

Des communications tout à fait remarquables furent laites à cette assemblée; elles furent divisées en quatre séries : le plan ou programme, la possibilité de réalisation du programme de la ligue, les intérêts américains affectés par le programme de la ligue et les plans pour donner effet au programme de la ligue. Il est impossible d'en reproduire ici toutes les pensées justes et toutes les aspirations élevées, mais il convient d'en relever quelques traits essentiels.

« ...L'idée centrale de la Ligue, a dit M. Théodore Marburg, est que les guerres sont le résultat de la condition d'anarchie internationale au-dessus de laquelle le monde ne s'est pas encore élevé; qu'elles ne cesseront pas tant que la justice ne prévaudra pas et que la justice ne peut pas triompher tant que le monde ne s'organisera pas pour la justice... La guerre résulte principalement des conflits politiques. Agir avec succès dans ces conflits est le problème immédiat qui seposè devant l'univers. La demande d'examen de la dispute une fois accomplie, les nations, membres de la Ligue, sont alors libres de recourir à la guerre comme dans les conditions présentes. C'est-à-dire que la Ligue, comme telle, s'abstient de contraindre à l'exécution du jugement ou de la décision. L'obstacle à la guerre serait beaucoup plus efficace si les nations pouvaient être persuadées d'accepter un plan prévoyant non seulement un examen obligatoire, mais une sentence et finalement une sanction qui assurerait l'exécution de la sentence. Mais le désirable n'est pas toujours le réalisable. On sent que, quoi qu'elles doivent être en fait disposées à donner et à recevoir dans l'intérêt de la paix du monde, les grandes Puissances n'accepteraient pas de s'engager à soumettre toutes leurs disputes à un tribunal, si elles étaient obligées d'exécuter la sentence... Pourquoi fondons-nous de si hautes espérances sur un simple examen? Parce que l'expérience municipale et internationale démontre sa grande valeur pour écarter la lutte. Dans l'État de Massachussets, une disposition a longtemps existé qui prescrivait l'examen obligatoire des contestations relatives au travail dans les services quasi publics. Le pouvoir de citer des témoins et de mettre à nu les faits de la dispute sans procéder à un jugement a prévenu la guerre ouvrière dans

Ces services. Au Canada, nous sommes témoins du succès de la loi qui s'applique à des disputes semblables et qui a été fort à propos étendue aux mines de houille dont l'arrêt atteint essentiellement l'intérêt public. Dans le domaine international, il y a l'affaire du Dogger Bank, renvoyée avec succès à la commission internationale d'enquête établie par la première conférence de la Haye...

< ...Nos critiques, relevant que la conciliation est une opération volontaire, affirment qu'imposer la conciliation est une contradiction dans les termes. Ils dressent leur propre homme de paille et ensuite s'emploient à le terrasser. La Ligue n'impose pas la conciliation. Elle impose simplement un examen, laissant les parties libres d'accepter ou de rejeter le verdict. Selon la Ligue, les nations sont empêchées de recourir à la guerre pour obtenir ce qu'elles supposent être leurs droits avant que, par le moyen d'un examen, non seulement le monde extérieur mais — ce qui est de haute importance — leur propre peuple aient les faits et la cause étalés devant eux. Elles ne sont pas empêchées de se livrer à ce coûteux passe-temps si, après examen, elle» tiennent encore à l'opinion qu'elles sont lésées...

« ...Un peuple attaché à la justice ne craindra pas d'assumer sa part de responsabilité dans une ligue des nations afin d'alléger le fléau de la guerre dans le monde, même s'il encourt des risques. Car la principale objection à la guerre est qu'elle est une grande source d'injustice publique et privée.

« Nous enseignons à nos enfants à ne pas prêter trop d'attention à ce qui leur est fait mais à en prêter beaucoup à ce qui est fait aux autres, à être lents à ressentir les petites offenses et manques d'égards et même les injures qu'ils ont à souffrir, mais à être toujours prêts à agir quand quelqu'un autre est persécuté ou injurié. Nous leur enseignons aussi que la seule crainte qu'on doive avoir est la crainte de faire mal. Le jour n'est-il pas arrivé où quelque chose d'analogue devrait être, en substance, la règle de conduite pour les nations? Je dis en substance, parce que les règles de la conduite privée sont modifiées, pour les nations, par le fait que la nation est la gardienne des intérêts de son peuple et de sa forme spéciale de civilisation, y compris les principes politiques qu'il représente.

« Dans la plupart des pays civilisés, le jour est passé où l'une

des principales obligations de l'individu était d'insister sur ses droits. C'est le côté devoirs plutôt que le côté droit qui est accentué aujourd'hui; et le nouvel ordre de société internationale vers lequel les nations se dirigent doit faire de même.

(■ Je sens fortement que le mal présent du recours à la guerre est largement dû aux motifs égoïstes qui ont dominé la politique de toutes les nations dans le passé. Les États-Unis ont probablement été moins dominés par ces motifs que d'autres pays mais même leur attitude laisse beaucoup à désirer. De meilleurs jours ne peuvent pas luire tant qu'il ne sera pas bien compris qu'en général les intérêts futurs d'une nation doivent être considérés comme se trouvant dans la direction d'un devoir présent envers la société des nations. Le fait que l'Europe a permis le crime de 4870 a rendu possible le crime de 4914. La tragédie dont nous sommes témoins contient en elle le germe de désastres futurs, non révélés, pour nous tous. Et à moins que le monde neutre n'en comprenne bien la signification, à moins qu'il n'agisse comme si la société des nations existait déjà et n'assume sa pleine part de responsabilité pour le triomphe du droit, la semence apportera sa moisson.

« Le temps n'est-il pas venu où ce grand pays devrait se dresser pour le droit, devrait frapper pour le droit quand ce serait nécessaire et devrait aider à organiser le monde pour le droit? Et combien le besoin de frapper serait moins fréquent quand une puissance aussi illimitée et forte que celle que représentera une ligue de toutes les grandes nations sera derrière le droit.

« Tant que nous n'aurons pas une telle organisation, aucun pays ne pourra être réellement libre. Platon a défini l'homme libre comme celui qui exerce sur ses désirs un contrôle suffisant pour être gouverné par la raison dans le choix entre le bien et le mal. Quelle nation aujourd'hui est libre de choisir entre le bien et le mal ? Combien peu de nations y a-t-il qui ne se déchargeraient pas du poids des armements, si elles se sentaient libres de le faire I A l'intérieur de l'État, la véritable liberté est assurée seulement par un abandon de la licence, c'est-à-dire 'par le renoncement volontaire et par une certaine mesure de contrainte : contrainte volontaire ou contrainte extéi-ieure. Dans la société des nations, il ne peut y avoir de véritable liberté sans abandon, dans une certaine mesure, de souveraineté et d'indépendance. C'est le devoir des États d'aider à

organiser le monde pour la justice, parce que c'est seulement par la justice que la paix peut être assurée. Une politique égoïste qui laisse un gouvernement apathique devant une douleur universelle et ne le détermine à agir que lorsque ses propres droits sont violés ne peut produire la paix. Il doit y avoir coopération avec les autres nations dans la cause de la justice. . .

» Nous sommes accusés de projeter une oligarchie impliquant oppression. Si nous cherchions à imposer la sentence d'un tribunal dans des disputes touchant des conflits d'ordre politique, il y aurait réellement danger d'oppression... Mais quelle injustice, quelle oppression peuvent surgir d'une demande d'examen qui laisse le réclamant libre de recourir ensuite à la guerre? Et y a-t-il une nation, si puissante qu'elle soit, qui refuserait cette demande raisonnable si elle se trouvait, comme ce serait le cas, en face de l'alternative d'avoir à soutenir la guerre, en fait, contre le monde civilisé ?

« ... L'opinion est générale aujourd'hui que, si l'Allemagne avait eu la certitude que l'Angleterre entrerait en ligne contre elle, elle n'aurait pas déclaré la guerre. Selon le plan de la Ligue, l'Allemagne aurait su qu'elle aurait à compter non seulement avec l'Angleterre, mais avec l'Italie et les États-Unis et les pays « ABC > de l'Amérique du Sud, sans mentionner les moindres membres de la Ligue. Maintenant est-il raisonnable de supposer que en présence d'une telle possibihté, elle eût refusé la demande de sir Edward Grey pour la réunion d'une conférence au sujet de la dispute?

« La seule perte qu'une nation pourrait souffrir d'un examen serait d'être privée de l'avantage d'une préparation supérieure. Et cela n'est-il pas un de ces avantages que nous avons besoin d'enlever aux nations dans l'intérêt général (1)?... »

« Les avocats de la Ligue, dit M. Lawrence Lowell, ne prétendent pas qu'il est possible de maintenir la paix à présent et pour toujours, d'abolir toutes les guerres futures. Un tel résultat sera pour longtemps hors des atteintes de l'habileté humaine. Mais ils cherchent à établir une condition dans laquelle il n'y aura d'autres guerres que celles qui, selon notre langage humain, sont inévi-

(1) Enforced Peace, p. 130-140.

tables, condition dans laquelle une nation ne recourra pas à la guerre avant d'avoir épuisé tous les moyens d'écarter le conflit, avant d'avoir vu échouer les efforts pour obtenir justice par les méthodes judiciaires. L'arbitrage ou la soumission à une décision, judiciaire a déjà été l^r^ement appliqué aux questions au sujet desquelles les gouvernements ne désirent pas recourir à la guerre et beaucoup a été fait par là pour éloigner les petites causes de friction, de mésintelUgence et de mauvaise volonté parmi les nations. Mais nous croyons qu'il est possible d'aller plus loin et de convenir qu'aucune nation ne prendra les armes contre une autre sur aucune controverse, à quelque degré que la question puisse affecter ses intérêts ou toucher ses sentiments ou son honneur, avant d'avoir soumis ou offert de soumettre la question à quelque corps international, chargé du devoir de rendre un jugement ou de suggérer un accommodement.

« Les nations consentiraient difficilement à s'engager à soumettre à un tribunal toutes les questions et à se soumettre à la sentence. Elles peuvent ne pas avoir l'intime confiance que la question sera bien décidée, mais elles peuvent sûrement avoir confiance qu'elle sera bien examinée, que chaque partie aura toutes facilités pour exposer sa cause et publier ses témoignages et ses arguments; et cela, toute nation doit vouloir le faire. Sûrement, les gouvernements ne peuvent pas poser en principe qu'un de leurs droits sacrés est de recourir à la guerre sans en donner aucune raison. Aux termes de la déclaration d'indépendance, « un « respect bienséant pour les opinions de l'humanité exige qu'ils « déclarent les raisons qui les déterminent ».

t Pour prévenir la guerre, un examen public n'est pas moins important qu'un jugement, parce qu'il entraîne un délai avant que les esprits des hommes soient enflammés par la guerre et, par là, donne une occasion à l'opinion publique du monde de se développer, aux autres nations d'intervenir, et surtout aux peuples des pays engagés dans la querelle de former et d'exprimer leurs vues dans un sens qui est tout à fait impossible après que la guerre a éclaté. Les gouvernements ne doivent pas pouvoir entraîner leurs peuples dans une lutte terrible où les hommes doivent combattre et ne pas penser, sans leur donner une chance de considérer la cause ou la sagesse de la guerre. Aucun pays étranger n'a le droit

de mettre en question la forme de gouvernement qu'une nation peut préfe'rer ; mais le monde a le droit de demander qu'un peuple ne recourre pas à la guerre sans savoir pourquoi et sans être convaincu de sa nécessité; et, à présent, de la manière dont le monde est organisé, un gouvernement peut souvent refuser de différer ou d'accorder le temps de la réflexion (1). »

« Après que les Alliés eurent formellement et officiellement accepté, dans leur réponse au président Wilson, du 40 janvier 4917, le principe d'une Ligue, des Nations pour décourager les guerres à l'avenir, le pas le plus important à faire était évidemment de déterminer quelle sorte de ligue ils voudraient accepter (2). » Un groupe d'études privé, composé de jurisconsultes et de publicistes américains, présidé par M. Théodore Marburg, crut que le meilleur moyen de résoudre le problème était de dresser un projet de convention qui pourrait être soumis à l'examen des Puissances. Après des travaux prolongés durant une année, ce groupe a élaboré un projet de convention basé sur le programme de la League to en for ce peace.

Ce projet de convention reproduit, avec quelques légères modifications, les principes énoncés dans le programme de la League to enforce peace, puis il décrit les divers organes qui devraient être institués pour pourvoir à l'observation et à la mise en valeur de ces principes : conseil international, ministère, conseil de conciliation, cour internationale, conférences internationales.

L'article premier, divisé en quatre sections, énonce les bases fondamentales de la Ligue. Il les formule ainsi :

t Sect. 1. — Les Hautes Parties contractantes, c'est-à-dire les États soussignés et les États devenant parties à cette convention, dorénavant appelés les États de la Ligue, conviennent que toutes les disputes entre elles, de quelque nature que ce soit, que la diplomatie ou les traités et institutions existants et futurs pour la médiation, l'enquôte ou l'arbitrage, autres que ceux de la Ligue, n'auraient pas réussi à régler, seront soumises à la Cour internationale à constituer de la manière prescrite dans l'article 3 de cette convention, pour décision, si la question est de nature justiciable, ou au conseil de conciliation à constituer de la manière prescrite

(1) Enforred Peace, p. 176-177.

(2) Drafl Convention for a League of Nations, Foreword.

dans l'article 2 de cette convention, pour recommandation, si la question n'est pas de nature justiciable.

'( Sect. 2. — Les Hautes Puissances contractantes conviennent de ne pas déclarer la guerre ni commencer les hostilite's contre un autre État de la Ligue avant que toute question ou dispute ait été soumise pour enquête et examen et avant que la décision de la Cour ou la recommandation du conseil aient eu lieu, ou avant que le délai prévu dans cette convention pour rendre la décision ou faire la recommandation soit écoulé, ou, si la décision de la Cour ou la recommandation du conseil, selon le cas, a eu lieu dans ledit délai, avant que six mois se soient écoulés depuis la décision ou la recomman dation .

c Sect. 3. — Les Hautes Parties contractantes conviennent de coopérer dans le développement de relations amicales entre États et, dans ce but, de réunir, au moins une fois tous les cinq ans, des conférences internationales pour formuler et développer le droit international (1 1. >

L'article 2 traite du conseil international, du ministère et du conseil de conciliation.

Le conseil international doit être composé de représentants de tous les États de la Ligue, choisis par chaque État à son gré et révocables,,à raison de trois membres pour chacune des huit grandes Puissances et d'un membre pour chacun des autres États. Les résolutions y doivent être prises <r à la majorité absolue de tous les membres *. Le conseil international doit instituer un secrétariat, nommer un secrétaire qui sera le secrétaire de la Ligue, et constituer les services et nommer les fonctionnaires assistants nécessaires pour la gestion des affaires de la Ligue.

Le conseil international a des attributions importantes et diverses :

Il doit « examiner les conditions sociales, économiques, politiques et autres qui affectent les relations internationales et faire à leur sujet un rapport annuel avec ses recommandations aux États de la Ligue, et, de temps en temps, faire d'autres rapports et recommandations selon qu'il le jugera nécessaire ou expédient (2). »

(1) Draft Convention for League of Xations, p. 23-24. . (2) Sect. 17, ibid., p. 28.

Il établira des règles « pour le fonctionnement de la Ligue tout comme un de'partement du gouvernement e'tablit des règles selon la loi et la constitution » (1).

Il aura le pouvoir de faire des lois pour les États de la Ligue et d'apporter des modifications à la constitution de la Ligue, à condition que ses résolutions, en pareil cas, aient été prises à la majorité des deux tiers et sous la réserve que lesdites résolutions ne seront obligatoires que pour les États delà Ligue qui n'auront pas, dans l'espace d'un an, signifié leur dissentiment (2).

Il aura le pouvoir de décider qu'un État de la Ligue a déclaré la guerre ou commencé « les hostilités ou commis d'autres actes en violation de la convention et il notifiera aussitôt cette condition aux États de la Ligue qui, en conséquence, chacun pour son compte, déclareront la guerre au membre récalcitrant ou, dans les cas de moindre importance, fourniront leur contingent militaire à la force internationale » (3).

Il aura le pouvoir de « convoquer des conférences internationales périodiques et spéciales pour formuler et codifier les règles de droit international; il fournira à ces conférences telles informations et recommandera à leur considération telles mesures qu'il jugera nécessaire et expédient » (4). — « On peut conclure avec sûreté, ajoute le commentaire, que les lois faites par le conseil international et acceptées par les États de la Ligue deviendr^Dnt, avec le temps, les lois du monde parce que les États importants du monde seront membres de la Ligue et que l'influence de leur exemple, à défaut d'autre cause, tendra à amener ce résultat. Mais, en même temps, il n'est que juste que tout le monde soit admis à participer à la confection de lois qui doivent être immédiatement ou ultérieurement des lois pour le monde. Pour répondre à ce besoin, le projet de convention établit de même des conférences internationales auxquelles pratiquement tous les États, membres

(1) Sect. 18, Draft Convention for League of Nations, p 28. C2) Sect. 19, ibid., p. 28-29, et Comment, ibid., p. 9-10

(3) Sect. 20, ibid., p. 29 « Certains publicistes pensent qu'un organe central de la Ligue devrait avoir le pouvoir de déclarer n'^ellement la guerre au nom de la Ligue pour assurer une prompte action. La difficulté rencontrée en essayant d'accueillir cette suggestion a été la disposition constitutionnelle de certains pays qui permet à la législature seule de déclarer la guerre. » Comment, ibid., p. 11.

(4) Sect. 21, ibid., p. 19.

OU non de la Ligue, doivent être admis et qui auront le devoir de codifier et de développer le droit international (1). »

Le conseil international, enfin, aura' le pouvoir de nommer ou d'élire un comité exécutif qui sera désigné sous le nom de ministère et d'autres comités pris parmi ses membres et aussi des comités spéciaux qui pourront être composés exclusivement ou non de ses membres.

Le ministère sera composé de cinq membres du conseil international appartenant à cinq États différents de la Ligue; il sera responsable devant le conseil international et pourra être révoqué par ce conseil. Il sera investi des pouvoirs exécutifs du conseil international et possédera tous les pouvoirs de ce conseil lorsque celui-ci ne sera pas en session, à la seule exception du pouvoir de faire des lois pour la ligue.

t Le ministère aura le pouvoir d'accueillir des plaintes ou d'entreprendre des investigations, de se livrer à des examens préliminaires sur toute question en dispute, qu'elle soit ou non formellement portée devant lui, d'arranger l'affaire et, de sa propre initiative, de déposer une plainte à la Cour internationale ou au conseil de conciliation ou aux institutions existant à la Haye, sous la réserve que les parties à une querelle puissent désigner, par leur accord, le tribunal auquel une question peut être soumise et qu'en outre, si une partie prétend qu'une question en dispute est justiciable, cette question soit transmise à la Cour internationale (2;.

« Le ministère, quand, dans son opinion, surgira une situation susceptible de mettre en danger les relations pacifiques entre des États, membres ou non de la Ligue, saisira immédiatement le conseil international, ou, si le conseil international n'est pas en session, saisira les États de la Ligue et convoquera le conseil international en session spéciale (3). »

Le ministère doit siéger en permanence. « Cela signifie, dit le commentaire, que nous aurons siégeant constamment à la Haye cinq hommes de réputation internationale sans doute, — des hommes ayant rempli des fonctions importantes, — » toujours en

(d) Comment, Draft Convention for League of Nations, p. 13.

(2) Sect. 29, ibid., p. 31.

(3) Sect. 30, ibid., p. 31.

intime contact et confe'rence, surveillant de près les développements internationaux, et prêts, en tout temps, à agir à la minute. Ils acquerront ne'cessairement une connaissance exceptionnelle des conditions internationales et parleront avec autorité. Qui peut mesurer la porte'e des résultats d'une telle institution?

« Quand, sur la recommandation du conseil international, l'usage de la force militaire aura été déterminé par une action favorable de la part des États de la Ligue connus comme les grandes Puissances, le ministère procédera à la nomination d'un conseil de guerre et prendra telles autres mesures qui seront nécessaires pour mettre à exécution les dispositions du traité (1). i

Le conseil de conciliation est, en quelque sorte, une réduction du conseil international; il doit, en effet, se composer d'un membre du conseil international, de chaque État, désigné comme membre du conseil de conciliation; en fait, la désignation spéciale ne concerne que les grandes Puissances, seules admises à avoir plus d'un délégué au conseil. « Cela fait, ainsi s'exprime le commentaire, un très large conseil de conciliation, mais cela offre l'avantage de permettre aux membres de se grouper en sections, et il n'est pas présumé qu'ils agissent tous en même temps. En fait, il est nécessaire que la plupart d'entre eux soient laissés libres pour le travail général du conseil international, puisque les petits États n'envoient qu'un représentant, chacun, au conseil international, et que tous leurs représentants sont par suite, en même temps, membres du conseil de conciliation. Cette disposition peut paraître imparfaite, mais elle a un but qui est de rendre variable et non fixe le personnel du conseil de conciliation.

« Une Cour décidant sur des questions de droit et d'équité doit avoir un personnel fixe. Son principal devoir est d'interpréter et d'appliquer la loi et les usages. Une composition permanente est désirable à l'effet d'assurer une connaissance particulière de la loi et la continuité des décisions. Une telle Cour, si elle est composée des hommes qu'il faut, ne fera que grandir, d'année en année, en prestige et en influence.

«. La conciliation, d'autre part, est basée sur le principe du compromis, qui laisse l'une des parties à la controverse ou toutes

(1) Comment, Draft Convention for League of Nations, p. 2-3.

les deux, avec le sentiment qu'elles n'ont pas obtenu tout ce qui leur était dû. Il est donc aise' de comprendre comment, lorsqu'une dispute s'élève, une nation peut faire des objections à la présence d'un individu qui a siégé dans une affaire précédente, dans laquelle lui ou ses amis n'ont pas accordé tout ce qui était prétendu. Un personnel variable dans le conseil de conciliation ne peut donc pas ^tre un désavantage (1). »

Le conseil, dont la mission consiste surtout à examiner ou à régler les questions non justiciables, statue en section, et la recommandation d'une section est considérée comme la recommandation du conseil, » à moins qu'une des parties en litige soit d'opinion différente, auquel cas la question doit être examinée et la recommandation faite par le conseil de conciliation » tout «ntier (2). Les recommandations doivent être motivées (3).

La Cour internationale doit se composer de quinze juges. Afin d'écarter l'opposition des petits États qui, à la Haye, en 1907, avaient insisté pour avoir chacun leur représentant à la Cour, le projet propose de confier le choix des juges à des électeurs judiciaires nommés par les États membres de la Ligue, en nombre ■égal, à raison de trois par État, petit ou grand. Les juges seraient choisis parmi des candidats désignés soit par les États, soit par les électeurs judiciaires.

» La compétence de la Cour s'étend aux disputes de nature justiciable s'élevant entre États membres de la Ligue ou non, aux disputes entre corporations ou individus d'un côté et États de l'autre, et même aux disputes entre corporations et individus, pourvu qu'elles soient d'importance internationale. C'est à la Cour elle-même «le déterminer si une dispute portée devant elle est justiciable (4). »

La Cour, en dehors de ses pouvoirs judiciaires, a un pouvoir d'injonction qui lui permet, soit d'office, soit sur demande du conseil de conciliation ou du ministère, d'enjoindre à un État de la Ligue de s'abstenir de commettre des actes répréhensibles pendant un examen pour décision ou recommandation.

(1) Conament, Draft Convention for League of Nations, p. 14-15.

(2) Ibid., p. 16, et sect. 39, ibid., p. 34.

(3) Sect. ii. ibid., p. 34-35.

(4) Comraeût, ibid., p. 6.

L'injonction doit être soutenue par les forces économiques ou par les forces militaires des Etats de la Ligue ou par les unes et les autres (1).

Les conférences internationales seront « composées de représentants des États qui ont été invités à la seconde Conférence de la Haye » ; elles auront pour mission de codifier et de développer le droit international; elles seront convoquées et dissoutes par le conseil international; leurs résolutions seront obligatoires pour tous les États qui y auront pris part, à l'exception de ceux qui auraient opposé leur refus de les accepter dans le délai d'un an après la fin de la conférence (2).

Le principe de la Lemjue to enforce peace, qui proscrit le recours aux armes sans examen préalable du différend, principe inscrit d'abord dans la convention Porter en 1907, puis dans les traités Bryan, ne saurait guère soulever d'objections que de la part des ambitieux qui entendent se réserver l'avantage d'une préparation supérieure à la guerre. Le principe de l'obligation de l'emploi de la force collective de la Ligue contre les États qui ouvriraient les hostilités sans examen préalable a été, au contraire, l'objet de critiques diverses. L'auteur qui, sous le pseudonyme de Cosmos, a écrit, à la requête du Neiv York TimeA, une série d'articles remarquables sur les bases d'une paix durable, émet des doutes sur la convenance de cette obligation.

« L'analogie entre les individus et les gouvernements, dit-il, et celle entre États comme membres d'un système fédéral et les nations comme égales coopérant dans un ordre international éclaire et aide, mais elle ne doit pas être poussée trop loin. Un individu e.st un simple être humain responsable dont les actes peuvent être châtiés sur sa tête. Une nation est une large communauté d'individus ayant des opinions personnelles différentes et des intérêts personnels différents, qui peuvent ou non approuver et soutenir une action donnée de leur gouvernement et qui ne peuvent donc être tenus pour personnellement responsables de la politique gouvernementale, sans injustice et sans mal inutile. C'est une maigre réparation pour les méfaits d'un gouvernement de tuer des hommes innocents, des femmes et des enfants qui sont ses sujets

(1) Sect. 32. 37 et 78, Braft Convention (or League of Nations, p. 32, 33, 41-42.

(2) Article 5, sect. 85-88, ibid., p. 44.

OU de ravager ou de détruire leur proprie'té. Il y a de sérieuses objections à l'usage de la force entre nations, objections qui n'ont rien à voir avec les enseignements du pacifisme ou avec la doctrine de non résistance au mal, mais qui résultent de la nature des choses. •> Cosmos reconnaît toutefois que le plan de la Ligue, « en tant que reconnaissance du fait non douteux qu'une force de quelque espèce est la sanction dernière dans toutes les affaires humaines, repose sur une base sûre », mais il éprouve des doutes quant k l'application. « Il n'est pas invraisemblable, par exemple, écrit-il, que l'adoption de semblable politique exige que toute guerre, de quelque caractère que ce soit, devienne, en fait, une guerre mondiale. Si l'on réplique que les forces réunies des autres Puissances seraient si écrasantes qu'aucun État n'oserait les défier, toute personne qui se rappelle l'histoire politique et militaire de l'Europe doit avoir permission d'en douter (1). » En outre, il n'est pas toujours aisé de déterminer « à la satisfaction générale » quel est le véritable agresseur et il serait grave de « traiter comme un acte d'agression de la part d'une Puissance donnée ce que cette nation considérerait comme un acte de défense » (2). Enfin, les États ne devraient pas s'exposer au risque « de s'éveiller quelque matin se trouvant en guerre avec la Russie, avec la Grèce, ou avec l'Espagne, ou avec l'Argentine à cause de quelque incident dont ils ne sauraient que peu ou même rien et pour lequel ils auraient jugé incroyable d'entrer en guerre » (3).

€ Un examen attentif du projet, dit d'autre part M. Alvarez, montre que, dans îa pratique, il donnerait des résultats contraires au but cherché : l'agresseur peut être écrasé, s'il est Puissance secondaire et si, au contraire, il est grande Puissance, le pacte n'empêchera pas le conflit. Dans ce cas, en effet, le puissant agresseur ne manquera pas de chercher des alliés et l'attaqué, avec ceux qui se sentiront menacés, partiront en guerre, appelant à leur aide tous ceux qui auront signé le pacte; ceux-ci, si ce sont des États faibles ou n'ayant pas des intérêts directs à la guerre, s'excuseront, ne prendront pas part à la lutte et le pacte restera sur le papier. En d'autres termes, si nous supposons que la Ligue ait été

(1) Cosmos, The Basis of durable peace, New-York, 1917, p. 97-98.

(2) Ibid., p. 98-99.

constituée avant l'actuelle conflagration europe'enne, elle n'aurait pas empêché la guerre, non plus qu'elle n'y aurait fait entrer d'autres pays que ceux qui s'y trouvent actuellement (1). » Mais elle y aurait peut-être fait entrer certains plus vite et la claire vue de l'entrée immédiate de tous les belligérants actuels dans la lutte eût peut-être évité l'agression. Le gouvernement britannique qui, d'après la récente communication de lord Curzon à la Chambre deslords, semble tout à fait favorable aux principes formulés par la League to en force peace, admet la nécessité de sanctions; il ne s'arrête donc pas aux objections élevées contre le recours à la contrainte; ces objections ne sont pas cependant dénuées de toute valeur, mais il ne serait pas impossible d'en tenir compte sans renoncer aux avantages que semble promettre l'obligation de l'action coercitive. Il suffirait d'assouplir un peu la formule de l'engagement et de la mettre en complète harmonie avec les réalités. Il est vrai que les Etats membres deda Ligue, obligés, par convention, à prendre les armes contre les États délinquants, pourraient, en fait, s'abstenir. Le projet de convention dressé par le groupe d'études que présidait M. Théodore Marburg, charge le conseil international de déclarer qu'un État a commis les infractions qui appellent l'action coercitive, sans le charger de déclarer la guerre au nom de la Ligue; chaque État décide, en fait, « s'il accomplira ou non ses obligations ». Ce serait, sans doute, épargner en certaines circonstances, à certains États, une tentation fâcheuse que de ne pas leur imposer l'obligation de recourir aux armes, de le& engager seulement à déférer à l'invitation de le faire, qui leur serait adressée par le conseil international. L'éventualité, la possibilité, la menace d'une action coercitive concertée auraient, sans doute, autant d'efficacité, pour intimider les États mal intentionnés, qu'une obligation qui risquerait de n'être pas exécutée.

(1) Alejandro Alvarez, Exposé de motifs concernant la création d'une union continentale, un conseil de conciliation, Institut américain de droit international, Acte final de la session de la Havane, p. 104.

» Les sociétés nationales américaines de droit international a3'ant, pour l'orientation de leurs travaux, manifesté le désir d'avoir une vue d'ensemble sur la Société des nations et le droit de l'avenir », l'Institut américain de droit international, dans sa première session, en janvier 1916, a chargé son secrétaire général d'en faire une étude générale. Dans cette étude, intitulée le Droit international de l' avenir j, M. Alvarez, après avoir décrit ce qu'étaient, à la veille de la guerre de 1914, la Société des nations et le droit international, expose les tendances nouvelles dont témoignent, en vue de l'organisation future des rapports internationaux, les gouvernements, les associations politiques et scientifiques, les publicistes d'Europe et d'Amérique, puis il indique les bases qui lui paraissent essentielles ou simplement désirables pour la réorganisation de la société internationale et pour la reconstruction du droit international. Sur quelques points, les conclusions présentées dans le Droit international de l'avenir ont été modifiées ou complétées par M. Alvarez dans deux rapports et projets concernant la reconstruction du droit international et la création d'une union continentale ou conseil de conciliation (1).

« La société internationale, dit M. Alvarez, doit s'organiser de telle manière qu'il ne puisse y avoir de rivalités entre les Etats ou que, s'il en survient, elles soient pacifiquement aplanies; que les nécessités vitales des Etats puissent recevoir une satisfaction pacifique, conforme à la justice, sans aucune place laissée à l'arbitraire ou à la force; que les rapports entre États soient régis par les règles juridiques; que ces règles, toutes lacunes comblées et défauts corrigés, soient mises en harmonie avec les conditions de la vie moderne, et, ainsi revivifiées, soient effectivement obéies (2j. »

Estimant, à juste titre, que toute réforme, pour être fructueuse

(1) V. ces rapports et projets, Institut américain de droit international, Acte final de la session de la Havane, p. 45 et suiv., 102 et suiv.

(2) Le Droit international de l'avenir, p. 71.

et durable, doit trouver ses points d'appui dans les expériences faites, dans les opinions répandues et les sentiments dominants, M. Alvarez entend chercher, dans les enseignements du dernier siècle de vie politique, dans les leçons à tirer de la guerre actuelle, dans les aspirations de l'humanité', les bases positives de réformes qu'il ne veut proposer ni trop complètes ni trop radicales, de peur de se heurter à des difficultés pratiques insurmontables (1).

« L'expérience de la vie internationale indique, dit-il, que l'indépendance, la souveraineté et l'égalité des États, bases du sentiment patriotique qui, dans la guerre actuelle, s'est manifesté d'une manière si intense, doivent être respectées dans la nouvelle organisation. Il faut, dès lors, éliminer pour l'instant, comme contraires à ce sentiment, les projets de confédération universelle ou les autres propositions qui reposent sur une base analogue... (2).

« Si le sentiment patriotique doit être respecté, par contre, il peut et doit être corrigé, dans l'organisation de l'avenir, par d'autres sentiments qui existent dans toutes les consciences et dans la réalité, mais qui, jusqu'ici, n'ont pas trouvé place suffisante : la notion du devoir social, celle de coopération entre États, celle de la solidarité de tous les membres de la Société des nations. Ces notions font apparaître, à leur tour, l'intérêt général d'un continent et celui de la société internationale, qui, à l'avenir, doit être reconnu par les États au même titre que l'intérêt général national est reconnu et protégé par la loi de chaque pays (3). »

M. Alvarez estime donc qu'il y a lieu de se préoccuper de l'organisation de la société internationale européenne, de l'organisation de la société internationale américaine et de l'organisation internationale mondiale.

Pour l'organisation de la société des États d'Europe, M. Alvarez était, en 1916, partisan de « la suppression du concert européen, des alliances et des combinaisons d'équilibre, cause véritable de la catastrophe actuelle. Ce système, écrivait-il alors, doit faire place à la coopération ou au concert, sur la base de l'égalité juridique de tous les États du continent, malgré qu'en réalité les grandes Puissances doivent conserver leur naturelle influence. Ce sont donc

(1) Le Droit international de l'avenir, p. 73.

(2) Ibid., p. 73.

(3) Ibid., pH.

tous les États d'Europe qui dgivent prendre en mains les destinées du continent et régler les matières constitutives du concert européen ou plus exactement du droit public de l'Europe, qui a toujours été aux mains des seules grandes Puissances. Et l'organisation sur laquelle l'accord se fera ne devra souffrir de modifications que du consentement de tous les Etats (1). »

Il proposait une union semblable à l'Union panaméricaine pour Texamen des problèmes politiques et la mise en communication facile, par cet organe, de l'ensemble des Etats d'Europe avec les États du continent américain. Il n'hésitait pas à investir de pouvoirs extrêmement étendus cette Union composée des représentants de tous les États de l'Europe.

L'Union politique européenne aurait eu pour objet « l'étude des intérêts généraux et des besoins du continent et la création des moyens les plus propres à leur donner satisfaction ». Elle aurait examiné t les problèmes de caractère continental non susceptibles de réglementation juridique, dont la solution est, à l'heure actuelle, abandonnée à la politique arbitraire ou d'opportunité des grandes Puissances ». Elle aurait pu prendre, « dans l'intérêt du continent, toutes- mesures tendant à éliminer les rivalités ou les appréhensions entre États ». ¥A\e aurait eu à donner «; les satisfactions voulues au principe des nationalités, à instituer l'administration internationale, la neutralité perpétuelle ou temporaire, le contrôle financier ou le protectorat, dans les pays ou les régions où la nécessité s'en serait fait sentir dans l'intérêt de la communauté ou de la paix publique. » Si un État récalcitrant s'était insurgé contre l'Union, avait violé le droit international, négligé de remplir ses obligations, « des mesures de coercition auraient pu être prises contre lui: boycottage commercial, rupture des relations, voire même emploi de la force — d'une force internationale dont l'usage n'est pas aussi rare qu'on le pense » car « elle a été employée en diverses occasions, l'expédition en Chine, l'intervention en Crète, etc. (2) ».

Puis, l'Union une fois affermie et les États habitués à débattre ensemble leurs intérêts communs, les attributions de l'Union auraient pu être étendues : » Les pays qui auraient un intérêt vital, écrivait M. Alvarez, à porter leur souveraineté sur des régions sou-

(1) Le Droit international de l'avenir, p. 79.

(2) Ibid , p. 81 et 82.

mises à celle d'un autre État du même continent, en cas de surpopulation par exemple, soumettraient le cas à l'Union, en indiquant le chiffre de l'indemnité ou toute autre satisfaction qu'ils seraient prêts à offrir audit Etat. L'assemble'e examinerait la requête, et, à la lumière des motifs allégués, en tenant compte des compensations offertes, se prononcerait sur la pétition... L'Union pourrait encore être un grand tribunal de conciliation dans les questions d'intérêt vital entre les États. A cet effet, elle nommerait, en cas de conflit entre ses membres, une commission d'enquête, qui ouvrirait une information sur les faits, ensuite de quoi l'Union offrirait sa médiation aux parties, et, en cas de refus, renverrait le conflit, s'il est juridique, à larbitrage, ou, s'il est politique, imposerait soit un modus Vivendi j soit même une solution définitive. Enfin, si Ton ne désirait pas aller si loin dans la voie de la solution, par l'Union, de tous différends politiques, il serait du moins possible d'instituer une règle en vertu de laquelle aucun État ne pourrait, avant d'avoir tenté, devant l'Union, la conciliation, déclarer la guerre à un autre membre de l'Union, sous peine de se voir refuser le droit de conquête à la suite de cette guerre (1) ».

M, Alvarez s'est rendu compte, à la lumière des événements, de la difficulté opposée par la guerre de 1914 à la constitution d'une Union européenne; il s'est rendu compte également de la difliculté d'attribuer à une Union politique continentale des pouvoirs ti*op considérables.

« Après la guerre, écrit-il dans l'exposé des motifs concernant la création d'une Union continentale ou conseil de conciliation, il sera bien difficile d'établir la coopération entre tous les pays d'Europe, à moins que les conditions de paix facilitent une véritable réconciliation. Il y a, en effet, incompatibilité absolue entre la volonté de mener la guerre actuelle jusqu'à l'entière victoire d'un groupe su rl'autre, et celle d'établir ensuite une coopération entre tous,, laquelle coopération présuppose nécessairement l'harmonie et la confiance réciproques.

t M;iis ce qui, au contraire, serait bien facile à établir, ce serait la coopération entre les pays de chacun des deux groupes entre lesquels l'Europe est divisée. Dans chacun de ces deux groupes, en

(1) Le Droit international de l'avenir, p. 83-84.

effet, il existe aujourd'hui un conseil plus ou moins provisoire composé de repre'sentants de chaque pays et qui maintient et dirige la coopération de tous. Après la guerre, ce conseil pourra facilement devenir permanent et étendre ses pouvoirs; le conseil de direction de chaque groupe de pays en Europe, de même que les conseils qui se créeront sur chaque continent, seraient en communication constante les uns avec les autres, favorisant de la sorte les rapports pacifiques entre tous. Ils tâcheraient d'étabUr peu à peu la coopération universelle...

i Une fois cette coopération établie, il deviendra possible de fonder des institutions qui auront pour but direct le maintien de la paix et la solution pacifique des conflits entre États. Elles devront avoir un caractère continental, car il est à souhaiter que les questions qui intéressent un seul continent soient résolues uniquement par les États qui le constituent. Si, à l'heure actuelle, il est bien difficile d'établir pareilles institutions entre tous les États de l'Europe, il est au contraire aisé de l'établir entre les États de chaque groupe ainsi qu'entre tous les États de l'Amérique (1). »

Dans son projet de création d'une Union continentale ou conseil de conciliation entre les États américains, M. Alvarez se garde de donner à ce conseil des attributions aussi étendues que celles qu'il proposait, dans le Droit international de l'avenir, pour l'Union politique européenne; il a soin d'indiquer, d'ailleurs, que c'est à regret qu'il ne lui donne point le pouvoir « de connaître des questions d'intérêts vitaux entre les États et pour lesquelles le Droit international ne prévoit ni ne fournit aucun moyen de solution pacifique », mais il f a craint que cette partie du projet fût considérée comme trop hardie et par suite inacceptable » (2).

Comme l'Union panaméricaine actuelle, le conseil de conciliation serait composé d'un représentant de chacun des États américains, mais, à la différence de l'Union panaméricaine, les membres du conseil de conciliation ne devraient pas être des agents diplomatiques.

Le conseil serait chargé : de veiller sur les intérêts généraux du continent, de développer les relations des États du continent entre eux et avec les États des autres continents, de revoir et examiner

(1) Acte final de la session delà Havane, p. 110-111.

les demandes de modification aux règles coutumières du droit international, de connaître de toute plainte d'un État contre un autre, qui n'aurait pas été portée devant la Cour d'arbitrage, de veiller à l'observation des lois internationales.

Sur les plaintes d'un État contre un autre, le conseil pourrait décider le renvoi à la Cour d'arbitrage « ou suggérer une solution amiable ou partielle, provisoire ou définitive, ou encore proposer un modus vivendi, ou enfin se désintéresser de l'alîaire, en ne lui donnant pas de suite » (1).

Les décisions ou suggestions du conseil n'auraient pas, en principe, de caractère obligatoire; cependant elles pourraient « avoir exceptionnellement ce caractère obligatoire quand le conseil en déciderait ainsi contre les États qui auraient procédé avec une manifeste mauvaise foi ». — Le motif de l'exception ne serait peutêtre pas de nature à faciliter l'admission, par les États, de l'éventualité d'une coercition qui serait l'effet d'une condamnation infamante. — Les mesures coercitives pourraient être de natures diverses; elles pourraient consister dans « la rupture des relations diplomatiques de tous les pays contre l'infracteur », en imposition d'amendes ou d'indemnités, en sanctions de caractère économique, « confiscation totale ou partielle des navires de commerce, de l'argent ou d'autres effets possédés par l'État offenseur dans les autres pays qui font partie du conseil; défense étendue à tous les pays de lui consentir des prêts ou de lui donner une aide pécuniaire quelconque, boycottage commercial et blocus pacifique, enfin, en dernier lieu et après avoir épuisé en vain les autres moyens, en recours à la force armée. La coercition armée serait ou collective ou confiée à un ou plusieurs États agissant au nom des autres. Aucun État ne pourrait « déclarer la guerre à un autre État du continent sans avoir obtenu au préalable une sentence ou une solution en sa faveur prononcée par la Cour internationale ou par le conseil », à moins que celui-ci ne se fût désintéressé de l'affaire.

« En cas de conflit entre États appartenant à des continents différents, le conseil dont chaque État relève pourrait servir d'intermédiaire pour solutionner le différend. Chacun nommerait à cet

(1) Aile Huai de la session de la Havane, p. H7.

effet une commission composée de membres pris dans son sein. Ces commissions réunies auraient les mêmes attributions que possède le conseil continental. Si, faute d'accord, la guerre éclatait entre lesdits pays, chaque conseil déciderait l'attitude que devraient assumer les États qu'il représente (1). »

La société internationale mondiale serait réorganisée sur la base d'« unions » dun caractère moins strict que celui de la fédération, en ce que l'union n'exige qu'une coopération, restreinte à un ou plusieurs objets particuliers, tandis que la fédération exige la coopération générale de tous les États associés.

M. Alvarez propose quatre unions : une union administrative, une union législative, une union judiciaire, une union économique.

L'union administrative aurait pour objet de coordonner les unions déjà existantes : postale, télégraphique et autres sous une direction commune qui aurait charge, en outre, de préparer les unions nouvelles qui paraîtraient désirables.

L'union législative prendrait la succession des conférences internationales qui, depuis le milieu du dix-neuvième siècle, avaient commencé à substituer, en droit international, le droit écrit au droit coutumier, mais elle aurait à transformer l'héritage, en en organisant l'exploitation méthodique et continue.

L'union législative aurait, à sa tète, un comité permanent ou conseil de direction, chargé de donner l'impulsion et de veiller au bon fonctionnement de l'appareil législatif international. Le comité préparerait le programme des conférences érigées en un véritable parlement international où des délégués, nommésnonpluspour une conférence déterminée mais à titre permanent, assureraient la continuité des travaux et prépareraient la codification progressive du droit des gens. « Il faudrait, dans les délibérations des conférences, dit M. Alvarez, instituer une règle en v^rtu de laquelle une majorité, déterminée non seulement par le nombre, mais par l'importance des pays, calculée d'après leur population, leur commerce, etc., pourrait obliger une minorité, car il n'est pas possible d'admettre qu'un ou plusieurs petits États, sans autres motifs que leurs caprices ou le soin exclusif de leurs intérêts particuliers, em-

(1) Acte final de la session de la Havane, p. 116-120.

pèchent la sanction et l'application générale des lois que la majorité estime d'utilité internationale. Cette mesure s'impose avec d'autant plus de raison qu'actuellement les règles établies par la coutume engagent tous les États, même ceux qui ne les ont pas expressément acceptées, pourvu qu'elles soient généralement reconnues par tous les autres (1). »

L'union judiciaire aurait pour objet d'assurer Pexamen, par un véritable tribunal international, de tous les différends d'ordre juridique qui viendraient à s'élever entre les États. Les États ont manifesté, jusqu'à présent, une grande répugnance à accepter l'arbitrage obligatoire pour la solution des litiges qu'ils considèrent comme affectant des questions d'intérêt vital ou d'honneur national. M. Alvarez pense que ces répugnances pourraient être surmontées grâce au système que propose M. James Brown Scott, en s'inspirant de l'expérience de la Cour suprême des États-Unis.

Tout État pourrait saisir le tribunal international, dénommé Cour permanente de justice arbitrale, de toute réclamation d'ordre juridique contre un autre État. La Cour examinerait d'abord sa compétence, c'est-à-dire examinerait si la réclamation est bien d'ordre juridique; si elle se jugeait compétente, elle inviterait à comparaître l'État contre lequel la réclamation serait élevée. Si l'État défendeur s'abstenait de comparaître, la Cour n'en rendrait pas moins sentence. Mais, en tout cas, rendue contradictoirement o\j par défaut, la sentence ne serait susceptible que d'exécution volontaire de la part de l'État condamné: elle ne pourrait pas être imposée par la force.

La Cour internationale agirait donc comme la Cour suprême des États-Unis, lorsque celle-ci statue sur différends entre États américains. Ses sentences n'auraient, comme celles de la Cour suprême en pareil cas, qu'une valeur morale, mais les sentences de la Cour suprême entre États américains, bien que dépourvues de sanction par contrainte matérielle, ont une autorité morale qui suffit à assurer leur respect et leur exécution (2).

M. James Brown Scott a d'ailleurs montré, avec une grande

(1) Le Droit international de Cavenir, p. 94-95.

(2) Ibid., p. 95 et suiv., et « Bases relatives à l'organisation d'une Cour de justice arbitrale », Acte final de la Havane, p. 100-101. Comp. James BnowN Scott. « Considérations sur les recommandations de la Havane » ibid., p. 35-39.

finesse, que l'engagement pris, par des États, de prêter main forte à l'exécution des sentences d'une Cour internationale serait une garantie médiocre, que pareil engagement ajouterait peu et risquerait plutôt de retrancher aux chances de succès deracceptation et du bon fonctionnement de la Cour.

« Si, dit-il, les nations convenaient de soumettre à la décision de la Cour leurs différends d'ordre justiciable et si, ayant des doutes quant à l'accomplissement de la parole donnée, elles concluaient une convention particulière ou faisaient insérer, dans le traité ou convention original, une disposition visant la réunion de forces pour contraindre des nations récalcitrantes à soumettre, à la décision de la Cour, conformément à la convention, un conflit d'ordre justiciable, nous devrions néanmoins nous fier à la bonne foi des nations pour l'exécution de la convention prévoyant l'emploi de la force contre les nations récalcitrantes. Même si un petit nombre de nations garantissaient l'exécution de la convention, s'engageant à réunir leurs forces, soit pour contraindre les nations récalcitrantes à soumettre un différend, soit pour contraindre les nations parties à la convention à réunir leurs forces contre les nations récalcitrantes, nous devrions nous fier à la bonne foi d'un petit nombre de nations pour l'emploi de leurs forces dans ce but. Si nous devons donc, en dernier ressort, nous fier à 1h bonne foi des nations, il me semble que nous pourrions nous y lier tout d'abord, au lieu d'aider à la rendre inefficace, en paraissant nous en défier. Ces observations s'appliquent également à des conventions visant l'emploi de la force, le cas échéant, pour faire exécuter la sentence. Ainsi donc, si nous sommes obligés, bon gré mal gré, de nous fier à la bonne foi des nations, il faut bien que nous nous abstenions de la soupçonner et que nous fassions tout ce qui dépend de nous pour justifier la confiance en cette bonne foi et, ce faisant, fortifier la bonne foi elle-même (\). »

Tous les États ne devraient pas être représentés dans la Cour de justice arbitrale dont les membres devraient être en nombre limité. Ces membres pourraient être choisis, par le conseil de direction de l'union législative, parmi les publicistes de renom universel versés dans les divers systèmes existants de droit international; leur na-

(1) Institut américain de droit international. Sa Déelaration det droits et devoirs des nations, p. 71-72.

tionalité serait indifférente, à la seule condition de n'avoir qu'un seul représentant pour chaque pays. A côté de ces juges permanents, le tribunal, dans chaque litige, s'adjoindrait deux juges, respectivement choisis par l'une et l'autre des parties en cause (1). »

L'union économique et commerciale aurait pour objet d'établir un régime basé sur la coopération entre nations au lieu d'un régime basé sur l'âpre opposition des intérêts. Elle viserait à faire régner la liberté commerciale, à régler « toutes les questions relatives à la colonisation et à l'émigration, afin d'éviter le danger de surpopulation des pays et les conflits qui en résultent naturellement ï. Elle provoquerait et préparerait, dans cet esprit, les traités de commerce et les accords sur les questions affectant les rapports commerciaux, telles que les « voies et moyens de communication terrestres et maritimes >» (2).

M. Alvarez joint à l'esquisse d'une organisation internationale très complète l'esquisse d'une reconstruction du droit international. Il compte que l'organisation internationale reposant sur une série d'unions de caractère mi-politique, mi-juridique, ferait disparaître « cette distinction ou plutôt cet antagonisme qui, aujourd'hui, divise les domaines juridique et politique et ne peut conduire qu'à des difficultés et des contradictions » (3). Il espère établir l'harmonie entre les deux domaines. Il entend d'ailleurs élargir le domaine juridique et plier à l'empire des règles de droit les orgueils politiques qui s'y refusent; il n'hésite pas à tailler dans la souveraineté et à envahir le droit constitutionnel. Ainsi, les traités d'alliance secrets seraient condamnés parce qu'ils n'ont « d'autre résultat que de créer l'antagonisme entre les États »; ils seraient frappés de nullité absolue; la guerre ne pourrait plus être valablement déclarée « par la seule volonté des gouvernements sans l'intervention du peuple, non seulement du peuple électoral représenté par son parlement, mais de la nation tout entière consultée par référendum populaire ». Les armements navals et terrestres de tous les pays devraient être soumis à une limitation (4).

(1) Ai.vAnEz, le Droit international de l'avenir, p. 98.

(2) Ibid., p. 110.

(3) Ibtd., p. 134.

(4) Ibid , p. m.

L'Institut américain de droit international n'a pas encore eu occasion d'examiner inte'gralement le plan touffu dont l'analyse qui précède ne peut indiquer que les grandes lignes et les traits essentiels. Il est probable qu'il n'en adoptera pas toutes les propositions (1). Mais il a déjà, dans ses deux premières sessions, de Washington (décembre 1915-janvier 1916; et de la Havane (janvier 1917), pris des résolutions intéressantes concernant les bases du droit international et de l'organisation internationale.

Dans sa session de Washington, il a voté une Déclaration des droits et des devoirs des nations qui est, en quelque sorte, la transposition, dans les relations entre les Etats, des principes fondamentaux qui sont à la base des divers systèmes de droit interne qui ont prévalu dans les pays civilisés et qui y assurent;, au moins dans une assez large mesure, la paix, la justice et la protection des faibles contre les abus de pouvoir des puissants. M. James Brown Scott, président de l'Institut, avait démontré, dans une argumentation serrée, que les mêmes principes doivent produire les mêmes effets dans l'ordre international que dans l'ordre national et que l'expérience des siècles doit être mise à profit pour ne pas recommencer, dans Tordre international, la lente évolution qui a amené l'admission de ces principes dans le droit interne de tous les États civilisés.

« Ces principes fondamentaux, disait M. James Brown Scott, sont le droit à la vie, le droit à la liberté, le droit à la poursuite du bonheur, proclamé par la Déclaration d'indépendance des États- Unis, le droit à l'égalité devant la loi, le droit à la propriété et le droit à la jouissance de tous ces droits... Il me semble que chacun de ces principes que j'ai cru pouvoir appeler fondamentaux peut être internationalisé et appliqué aux relations des ïltats. Le droit à la vie, exprimé dans les termes du droit international, est le droit de l'État d'exister et de maintenir son existence. Le droit à la liberté est le droit de l'État de se développer sans immixtion de l'étranger, c'est-à-dire d'être indépendant du contrôle et de la surveillance d'un autre État. Le droit à la poursuite du bonheur est, aux termes du droit international, le droit de poursuivre la poli-

(1) V. pour la critique en même temps que pour le résumé de ce plan, Charles Dupuis, « le Droit international de l'avenir selon les vues américaines », Revue dei science» politiques, 15 août 1917, p. 70 et suiv.

tique la plus favorable à l'État pour le bonheur de son peuple. Le droit à l'égalité devant la loi — la Déclaration d'indépendance proclame que tous les hommes sont créés égaux — ne signifie pas, en droit national, que chaque personne a des capacités et une intelligence égales, mais que chaque personne a les mêmes droits devant la loi et sous la loi, droit qui, transporté dans les termes du droit international, signifie le droit de l'Ktat d'avoir et de tenir un territoire dans des hmites définies et d'exercer, dans ces limites, la juridiction exclusive. Enfin, le droit à la jouissance de ces divers droits existe dans le droit international aussi bien que dans le droit national, car, si l'on ne peut jouir des droits, ils sont inutiles (il). »

La Déclaration des droits et devoirs des nations est ainsi formulée :

a L — Toute nation a le droit d'exister, de protéger et de conserver son existence, mais ce droit n'implique pas le pouvoir et ne justifie pas le fait, par un État, de commettre, pour se protéger ou conserver son existence, des actes injustes contre d'innocents Etats qui ne font aucun mal.

« II. — Toute nation a le droit d'indépendance, en ce sens qu'elle a droit à la poursuite du bonheur et qu'elle est libre de se développer sans immixtion ou contrôle d'autres États, i30urvu qu'en agissant ainsi elle ne commette ni intervention ni violation des justes droits des autres États.

« III. — Toute nation est, en droit et devant le droit, l'égale de tout autre membre de la Société des nations et tous les États ont le droit de proclamer, et, conformément à la déclaration d'indépendance des États-Unis, de prendre, parmi les Puissances du globe, la situation séparée et égale à laquelle les lois naturelles et divines leur donnent droit.

• IV. — Toute nation a le droit de posséder un territoire dans des limites déterminées, et d'exercer une juridiction exclusive sur son territoire, en même temps que sur toutes les personnes étrangères qui s'y trouvent.

• V. — Toute nation qui a un droit, en vertu de la loi des nations, a le droit de le voir respecté et protégé par toutes les autres

(4) Institut américain de droit international, sa Déclaration des droits et devoirs des nations, p. 46-49.

nations, car le droit et le devoir sont corrélatifs, et, où il y a droit pour l'un, il y a, pour tous, devoir de l'observer.

« VI. — Le droit international est, tout à la fois, national et international, national au sens qu'il est la loi du pays et s'applique comme tel à la décision des questions qui mettent en jeu ses principes, international dans le sens qu'il est la loi de la Société des nations et, comme tel, s'applique à toutes questions entre les membres de la Société des nations, qui mettent en jeu ces principes (1). M

« Le droit d'indépendance et son corollaire nécessaire, l'égalité, porte le commentaire des articles 2 et 3, doit être entendu dans le sens où il a été défini dans le passage suivant tiré de la décision du grand juge d'amirauté d'Angleterre, sir William Scott (plus tard lord Stowell) dans l'affaire du Louis... décidée en 4847.

« Deux principes de droit public sont généralement reconnus comme fondamentaux. Le premier est l'égalité parfaite et l'entière indépendance de tous les diiférents États. La grandeur relative ne crée pas de différence de droit ; la faiblesse relative, permanente ou occasionnelle, ne donne pas de droit supplémentaire au voisin plus puissant et tout avantage saisi sur cette base n'est qu'une usurpation... >

Ces termes condamnent nettement toute prééminence de droit des grandes Puissances sur les autres États.

Les recommandations de la Havane visent directement l'organisation internationale. Elles sont ainsi formulées :

« Con.'^idérant que l'existence indépendante des nations civilisées «t la solidarité de leurs intérêts dans les conditions de la vie moderne ont eu pour résultat de constituer une Société des nations, et

« Considérant que la sécurité des nations et le bien-être des peuples dépendent du maintien, chez eux, des principes de droit et de justice qui gouvernent leurs relations mutuelles, comme membres de la société civilisée; et

« Considérant que le droit des gens peut être mieux formulé et

(1) Institut américain de droit international, sa Déclaration des droits et devoirs des nalions, p. 90-91; Acte final de la Havane, p. 28-29; Charles bopuis, « la Déclaration des droits et devoirs des nations, de l'Institut américain de droit international », Revue des sciences politiques, 15 avril 1917, p. 230-231.

fixé par les nations assemblées dans ce but en conférences internationales; et

« Considérant qu'il est de l'intérêt de la Société des nations que les accords internationaux soient rendus effectifs par ratification et observance en toutes occasions et qu'une sorte d'agence de la Société des nations soit constituée pour agir dans ce but dans les intervalles qui sépareront de semblables conférences; et

t Considérant que les principes du droit et de la justice peuvent être mieux assurés et invoqués dans les différends entre et parmi les nations par une Cour de justice arbitrale accessible à tous au sein des Puissances indépendantes formant la Société des nations civilisées.

« L'Institut américain de droit international, au cours de sa seconde session, tenue en la ville de la Havane^ République de Cuba, le 23 janvier 1917, a adopté les recommandations suivantes qui seront connues ultérieurement comme ses recommandations de la Havane.

« L'Institut recommande :

« I. — La convocation d'une troisième conférence de la Haye à laquelle tout pays faisant partie de la Société des nations devrait être représenté et aux travaux de laquelle il devrait participer.

« II. — L'établissement d'une session fixe pour la conférence de la Haye, laquelle, ayant ses séances à des périodes régulières, déterminées, deviendrait un corps constitué recommandable, sinon ayant encore autorité pour promulguer des lois.

« III. — Une entente entre Etats formant la Société des nations concernant l'appel et la procédure de la conférence et par laquelle cette institution ne deviendrait pas seulement internationalisée, mais qui s'opposerait à ce qu'aucune nation y prît, comme de droit, une part prépondérante.

« IV. — La création d'un comité, devant siéger à intervalles réguliers entre les conférences, et ayant mission de faire ratifier les conventions et déclarations et d'appeler l'attention sur ces déclarations et conventions afin d'en assurer la mise en vigueur.

« V. — Une entente sur certains principes fondamentaux de droit international, tels que ceux mis en avant dans la Déclaration des droits et devoirs des nations adoptée par l'Institut américain de droit international, le 6 janvier 1916, et qui sont eux-mêmes basés

sur les décisions des Cours anglaises et de la Cour suprême des États-Unis.

« VI. — La création d'un conseil de conciliation pour considérer, discuter et faire rapports sur telles questions d'un caractère non justiciable comme il peut en être soumis à tel conseil par un accord des Puissances dans ce but.

« VII. — L'emploi des bons offices, de la médiation et de la concession amicale pour la solution des disputes d'une nature non justiciable.

« VIII. — Le principe d'arbitrage dans l'arrangement des disputes d'un caractère non justiciable; aussi des disputes d'un caractère justiciable qui devraient être résolues en cour de justice mais qui, par délai ou maladresse commise, ont assumé telle importance politique que les nations préfèrent les soumettre à des arbitres de leur propre choix plutôt qu'aux juges d'un tribunal permanent.

« IX. — La négociation d'une convention créant une union judiciaire des nations d'après le type de l'Union postale universelle de 190G à laquelle toutes les nations civilisées et les Dominions indépendants sont affiliés, faisant valoir la bonne volonté des parties contractantes à soumettre leurs disputes judiciaires, c'est-à-dire leurs différends impliquant le droit ou l'équité, à une cour permanente de cette union et de qui les décisions seront obligatoires non seulement pour les nations ayant litiges mais aussi toutes les parties à sa création .

« X. — La création dune opinion publique éclairée en faveur d'une solution pacifique en général et en particulier en faveur des neuf propositions précédentes, afin que, si elles sont acceptées, elles puissent être mises en pratique et devenir effectives en réponse à l'appel à la plus grande des sanctions, « un respect convenable aux opinions de l'humanité (1). »

Les « recommandations » de la Havane sont suivies de « considérations » dues à M. James Brown Scott, qui soulignent les raisons, l'esprit et la portée des solutions proposées à l'agrément des Puissances. Les considérations mettent particulièrement en relief le souci de prudence qui cherche moins à aller vite qu'à allersûre-

(1) Acte final de la session de la Havane, p. 3-6,

ment, et qui, pour faire accepter innovations et progrès, a soin de les relier à des méthodes déjà expérimentées, à des procédés déjà consentis, à des décisions déjà acquises.

Les recommandations visent surtout à développer l'organisation internationale dans le double but de préciser les règles du droit international et de faciliter la solution pacifique des conflits ; elles visent à assurer à cette organisation l'indispensable appui de l'opinion publique. Elles tendent à donner à la Société des États ou à y développer un organe législatif, un organe de conciliation et un organe judiciaire. Elles le font avec la plus grande mesure, avec les ménagements les plus propres à éviter de froisser aucune susceptibilité, avec la préoccupation constante de ne point compromettre le succès et de ne point rebuter les adhésions par des hardiesses prématurées. Elles cherchent à transformer les conférences de la paix en une institution, sinon permanente, du moins régulière et périodique, soustraite à l'initiative peut-être incertaine et arbitraire d'une Puissance, pour devenir l'effet de la collaboration constante de toutes. Elles se gardent de les prétendre ériger en un parlement international qui dicterait des lois aux Etats — du moins à certains d'entre eux — malgré eux.

M. James Brown Scott rappelle fort opportunément, dans ses considérations, les sages observations qu'avait adressées M. Elihu Root, alors secrétaire d'État, aux délégués des États-Unis, à la deuxième conférencede la paix : « En toute discussion, leur disait M. Root, il est important de se rappeler que l'objet de la conférence est l'accord, non la coercition. Si de telles conférences doivent devenir l'occasion de tentatives pour forcer des nations à accepter des positions qu'elles regardent comme contraires à leurs intérêts, on ne saurait espérer que ces Puissances leur envoient des représentants. Il est également important que les accords conclus le soient de plein gré et non à regret. Autrement, ils manqueront évidemment à rçcevoir approbation quand ils seront soumis pour ratifications aux Puissances représentées. Un échange de vues et des explications franches et motivées réussissent souvent à écarter des doutes, à résoudre des difficultés et peuvent conduire à un accord sincère sur des questions qui, à première vue, paraissaient insolubles. Il serait peu sage pourtant de conduire le procédé jusqu'au point où peut naître l'irritation. Après une discussion raison-

nable et si aucun accord n'est conclu, il est préférable de mettre la question de côté ou de la reporter à quelque conférence à venir, avec l'espoir que des considérations ultérieures pourront, dans l'intervalle, dissiper les objections. Dans certaines questions où raccord d'une partie seulement des Puissances représentées serait utile en lui-même, un tel accord pourrait être conclu : il devrait toujours, en ce cas, être accompagné de la reconnaissance absolue que les autres Puissances ont réservé leur adhésion avec autant de convenance et un droit égal (1). » Et M. James Browa Scott ajoute : « Sans qu'il soit besoin de recourir à une réorganisation radicale de la Société des Nations, réorganisation difficile, longue et peut-être même impossible à accomplir, les conventions et déclarations adoptées par la conférence devront être considérées non comme des statuts internationaux, mais plutôt comme des recommandations, des vœux, qui doivent être soumis aux nations prenant part à la conférence, pour leur soigneux examen et leur approbation. Par la ratification de chacune de ces recommandations et par la déposition des résolutions à la Haye, selon les termes des conventions et déclarations recommandées par la conférence, elles deviennent, au même moment, lois nationales et internationales (2)... »

Mais il serait utile qu'un comité siégeant à intervalles réguliers entre lei» conférences fût chargé de solliciter, de hâter la ratification des conventions recommandées par les conférences et de rappeler, le cas échéant, aux Puissances qui seraient tentées de les oublier, les conventions devenues, par suite des ratifications obtenues, à la fois lois nationales et internationales. Ce comité ou conseil existe; il n'a que des attributions limitées; il serait facile de les étendre. C'est le conseil administratif du bureau international de la Cour permanente d'arbitrage. Il est composé de la même manière que le conseil directeur de l'Union panamédcaine, car il comprend, sous la présidence du ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, les représentants diplomatiques des Puissances, accrédités à la Haye. « Si un comité directeur peut agir à Washington sans porter atteinte à la souveraineté, la liberté, l'indépendance de vingt et un États, un comité directeur pourra tout

(1) Acte final de la session de (a Havane, p. 16.

(2) Ibid., p. 18.

aussi bien agir à la Haye dans l'intérêt et sans porter atteinte à la souveraineté, à la liberté, à l'indépendance de quarante-quatre États; une seule chose est nécessaire : le désir de la faire (1). »

Si les Puissances, toutefois, redoutent d'accroître l'importance du comité directeur de la Haye, elles pourraient, lors de l'ajournement de la conférence, confier à celle-ci le soin de nommer un comité spécial en spécifiant » à la fois la nature et l'extension de l'autorité dont il serait revêtu » (2). L'essentiel serait qu'il y eût un organe pour appeler l'attention, en cas de conflit, non seulement des États en litige, mais de toutes les Puissances signataires, sur les conventions en cause, aussi bien que pour activer la ratification des conventions élaborées et préparer les travaux des conférences futures., Il serait d'importance secondaire qu'il y eût à cet égard pluralité ou unité d'organe. Un organe unique serait cependant préférable. » Il ne serait pas exécutif; il ne serait pas un gouvernement; il représenterait pourtant, comme comité, les intérêts internationaux durant les périodes entre les conférences (3). »

L'organe de conciliation pourrait être une commission internationale « composée d'un nombre limité de membres, nommés pour une période restant à fixer, et à laquelle un représentant de chacun des pays en dispute pourrait être ajouté, afin que les vues des gouvernements respectifs puissent être connues avec précision et soigneusement examinées par ceux des membres de la commission étrangers à la dispute » . Ce pourrait être des commissions constituées selon le plan des conventions Bryan. Les Puissances y recourraient selon les termes de leurs accords, et, au delà de ces accords, devraient user à leur choix des divers modes de solution pacifiques des conflits : bons offices, médiation, arbitrage.

L'organe judiciaire serait une Cour internationale de justice selon le modèle de la^Gour suprême des États-Unis. « Je n'ai pas mentionné, dit M. James Brown Scott, l'emploi de la contrainte par force, soit pour traîner une nation devant les tribunaux, soit pour rendre efl'ectif contre elle le jugement du tribunal international. Le sheriff n'a pas précédé le juge et il n'a pas été institué en même temps que lui. 11 est de création postérieure et comme de

(1) Acte final de la session de la Havane, p. 24.

(2) Ibid.

(3) Ibid., p. 28.

seconde réflexion. H est fatalement en conflit avec les individus; il n'est pas un rouage ne'cessaire — du moins il n'est pas partie intégrante de la Cour suprême en fonction dans les procès entre États de l'union judiciaire américaine et dans l'exécution de ses jugements contre les États. Il se peut faire qu'un sheriff international devienne rouage nécessaire, mais les nations acceptent mal l'idée de la contrainte par force, surtout si elles voient que cette force doit être employée contre elles. La présence du sherifl" pouvant user de force, c'est-à-dire d'une police internationale, rendrait l'entente au sujet d'une Cour internationale plus difficile : et, si un sherifl" international se trouvait être inutile, son institution réclamée avant celle de la Cour ne ferait que retarder la constitution de cette Cour dont le besoin se fait si vivement sentir. Si l'institution du sherifl" est indispensable ou si quelque forme de coercition est reconnue utile pour assurer la présence de l'État défendant devant le tribunal international et pour faire exécuter le jugement de ce tribunal quand il sera rendu, il ne paraît rien moins que sage de demander à l'expérience des nations de déterminer quand et comment la force coercitive sera créée et dans quelles circonstances et conditions elle sera employée (1). »

Enfin, M. James Brown Scott met excellemment en relief la nécessité d'une opinion publique éclairée, seule force qui puisse tourner ou détourner la force brutale, maîtriser les violents et les écarter des conseils et des gouvernements qui commandent à la force matérielle et la mettent en mouvement.

» Si nous substituons, dit-il, la justice à la contrainte par force, nous devons créer une opinion publique en faveur de nïmporte quelle et de toute réforme que nous espérons faire triompher. Plus difficile est le problème, plus grand est le besoin que nous nous y donnions, et, le plus tôt nous commencerons, le mieux ce sera pour la cause que nous défendons. Beaucoup de gens préconisent des limites à la justice internationale et, par conséquent, à la paix internationale, de même que beaucoup de gens préconisent des limites à la connaissance; mais la réponse avisée de Pythagore à son royal mais retardataire pupille est aussi vraie aujourd'hui qu'elle l'était quand elle fut prononcée, voilà bien des siècles : « Il

(1) Acte final de la iession de la Havane, p. 38-39.

n'y a pas de route royale pour apprendre. » Changer la règle de conduite et, comme préliminaire à ceci, changer la ^règle de la pense'e, est certes une tâche difficile, mais, si l'humanité doit préférer l'épreuve de la justice à l'épreuve de la forcé, nous devons tourner l'éducation de l'humanité vers une croyance à la justice- Si nous réussissons, la justice prévaudra entre les nations comme entre les hommes; si nous échouons, la justice pourra prévaloir partiellement entre les hommes, comme elle le fait assez largement aujourd'hui, mais elle échouera entre et parmi les nations. Le problème qui se pose à nous est donc un problème d'éducation, l'échange d'une fausse règle contre une règle vraie et ennoblissante. Si l'opinion publique peut être éduquée dans un pays, comme par exemple aux États-Unis, elle peut être éduquée dans d'autres pays, et nous pouvons espérer avec confiance que l'avenir nous réserve, dans tous les pays, une opinion publique universelle, internationale et aussi pressante quelle sera universelle ou internationale. Un simple statut, une triste expérience nous l'apprend, ne suffit pas à rendre les hommes vertueux, et un simple traité — car un traité est un statut international — ne suffit pas à rendre les nations vertueuses.

t Nous avons échoué dans une tentative et nous sommes condamnés à échouer dans l'autre, car les nations, composées de ces mêmes hommes et de ces mêmes femmes, ne seront pas plus réformés par un statut que ces hommes et ces femmes qui la composent. Sans lopinion publique, le statut — national ou international — est lettre morte; avec l'opinion publique, le statut — national ou international — est une force vivante. Avec l'opinion publique, tout est possible. Sans l'opinion publique, nous ne pouvons espérer arriver à rien. Si Archimède vivait aujourd'hui, et s'il avait à parler de choses internationales, il déclarerait que l'opinion publique est le levier qui peut soulever le monde.

« Parlant de l'opinion publique dans un discours récent, M. Root a admirablement dit :

f II n'y a qu'un pouvoir sur la terre qui puisse préserver la loi « pour la protection du pauvre, du faible et de l'humble; il n'y a « quun pouvoir sur la terre qui puisse préserver lu loi pour le « maintien de la civilisation et de l'humanité, et c'est le pouvoir, « le puissant pouvoir de l'opinion publique de l'humanité.

« Sans elle, vos ligues pour enforcer la paix, vos sociétés pour V une cour du monde, vos conventions de paix, vos dotations de « paix sont tous impuissants, parce quaucune force ne remue « dans ce monde, qui n'a pas finalement derrière elle une opinion » publique (1;. '

Les projets qui viennent d'être indiqués ou analysés sont loin d'être les seuls qui aient été formulés pour réorganiser la société des États, mais ils semblent bien contenir, sous des formes et dans des mesures diverses, toutes les idées essentielles qui aient été proposées. Ils présentent des propositions communes et ils proposent, sur certains points, des solutions très différentes. Ils s'accordent sur la convenance de préciser et de développer le droit inter-

(1) Acte final de la session de la Havane, p. 39-41. « La chose que les hommes craignent plus que le shérilV ou le polit-eman ou la prison d'État, ajoutait M. Root, e>t la condamnation de la communauté dans laquelle ils vivent. La force la plus puissante parmi les natious est la condamnation prononcée par l'humanité. Et même au cours do cette terrible lutte, nous avons vu les nations qui faisaient appel de jour en jour, a|)pel par la parole, par la plume et par la presse, au jugement favorable de l'Ijuuianito, à l'opinion publique du monde. Voilà qui établit des règles de conduite. » Ibid , p. 41.

Cosmos exprime des pensées analogues : « En fait, dit-il, la seule sanction pratique du droit international est l'opinion publique du monde civilisé. Môme à présent, les nations ne désirent pas encourir la condamnation d'autres peuples. Une telle condamnation conduit a l'inimitié et l'inimitié conduit à l'isolement économique et intellectuel. Ceu.v-ci sont l'objet de répugnances et de craintes universelles. Les gouvernements les plus forts sont, en règle générale, les plus prompts à répondre au jugement de l'opinion publique internationale. Il est, au plus haut degré, déplorable que le gouvernement allemand se soit cru a^sez fort pour défier l'opinion publique du monde en ce qui conceiue l'origine et la conduite de la présente guerre ; mais, en agissant ainsi, il s'écartail des préceptes et de la pratique de Bismarck. Celui-ci éiait toujours soucieux de l'aire, avant de commencer une guerre, des démarches pour disposer l'opmion d'autres nations en faveur de sa politique el de ses actes. Ce décem respect pour les opinions île l'Iiumanité sur lequel reposait le premier acte national public dans le monde occidental est encore une puissante forve motrice parmi les hommes et les nations. Il est permis de se demander si cette véritable sanction n'est pas plus efficace pour assurer l'obéissance, même au droit municipal, que les peines édictées par les diverses lois. Beaucoup d'hommes qui ne craindraient point la punition légale d'un racfait en sont détournés par la terrible punition qu'implique la perte du respect et de la confiance de leurs semblables. » (The Basis of durable peace, p. 102 et 103.)

national et le domaine du droit international au moyen d'un organe législatif dont les conférences de la paix de 1899 et 4907 ont fourni le modèle. Ils s'accordent sur la nécessité de brider les fantaisies belliqueuses de la politique en exigeant que toute querelle internationale, que les Etats en litige s'avouent impuissants à résoudre eux-mêmes à l'amiable, soit, avant tout recours à la force, soumise à l'examen soit d'une Cour de justice ou d'un tribunal arbitral, soit d'un conseil de conciliation. Ils sont en divergence soit sur le rôle de l'organe législatif, soit sur les conséquences de l'examen des litiges. La divergence fondamentale provient de ce que les uns ne craignent point, pour aller plus vite et plus loin, d'imposer aux souverainetés récalcitrantes soit des lois dictées par une majorité, soitdes décisions judiciaires ou extrajudiciaires, tandis que les autres, plus préoccupés de la solidité que de la promptitude des progrès, plus ménagers des susceptibilités et plus convaincus de la force de l'assentiment volontaire que de l'empire de la force sur l'assentiment, préfèrent les voies plus lentes de la persuasion, ne prétendent pas imposer mais faire accepter les lois ou les décisions sur litiges et comptent moins sur la puissance de la contrainte que sur l'ascendant de l'opinion.

Les deux tendances s'expliquent d'ailleurs et peuvent, l'une et l'autre, alléguer leurs raisons. Il est incontestable qu'un État qui ne croit qu'à la force ne cédera qu'à la force et que, donc, il ne respectera le droit et la faiblesse qu'autant qu'il verra se dresser derrière eux, pour les soutenir, une force supérieure à la sienne. Par suite, tant qu'il y aura des États ne croyant qu'à la force, l'organisation internationale ne sera complète, elle ne pourvoira au règne du droit qu'autant qu'elle sera en mesure d'imposer, au besoin, par la force, le respect de ce droit.

Mais, d'autre part, le mal, le péril pour les États faibles, ^ d'une faiblesse relative qui peut atteindre même des États d'une force notable, — le mal et le péril proviennent de ce que certains États ou bien ne croient qu'à la force ou bien, sans professer un matérialisme aussi brutal, sont enclins à jeter aisément le poids de leur force dans la balance des controverses internationales. Or, la force au service des États de bonne volonté peut être un palliatif; elle n'est pas un remède. Elle veut parer au péril ; elle ne saurait le supprimer. Et si le mal vient à s'étendre, le péril à grandir, tout

palliatif devient inutile, toute parade devient superflue; la force dont les services devaient assurer le respect du droit succombe sous une force plus grande, et sa chute fait apparaître une illusion là où l'on avait cru voir une garantie. Il faut, pour prévenir les ravages de la force, « changer la règle de conduite i>, et, pour changer la règle de conduite, « changer la règle de la pensée », ce qui est affaire d'éducation, affaire d'opinion, non affaire de force.

D'autre part, il y a des controverses dans lesquelles les États peuvent subir, sous le poids de la force, le triomphe de l'opinion adverse sans pouvoir souscrire à cette opinion. Sur les questions douteuses où, des opinions opposées, l'une leur semble préférable sans que les autres leur paraissent inadmissibles, les États peuvent accepter les décisions d'une conférence, d'une Cour de justice ou d'un conseil de conciliation; ils ne sauraient les accepter sur les points où la puissance de la conviction ou du sentiment leur dicte une intransigeance irréductible. C'est pourquoi des États étrangers à l'idolâtrie de la force montrent tant de répugnances à se lier et à • se plier au risque de solutions données et de contraintes emploj'ées au nom du droit contre ce qu'ils tiennent pour le droit. Us peuvent se prêter, sans peine, à des délibérations en conférence, s'ils sont libres d'en rejeter les conclusions; ils peuvent soumettre leurs différends à l'examen, s'ils ne sont pas tenus d'avouer pour justes et d'exécuter comme telles les décisions qu'ils jugent inadmissibles. Ils ne s'inclineraient devant une loi de majorité que du jour où ils auraient pleine confiance dans les opinions de toute majorité; ils ne cesseraient de redouter le « sheriff » international que le jour où ils croiraient pouvoir faire crédit à toutes les opinions qui commanderaient au sherifî. Et leurs répugnances et leur opposition ne céderaient que devant une éducation de l'opinion des gouvernements qui leur serait une garantie de respect de leur propre opinion sur les points essentiels.

Enfin, pour que la force soit et reste au service du droit, il faut que l'opinion prévaille, parmi les détenteurs de la souveraineté, qu^elle y doit être et rester. La force matérielle, dans les rapports entre hommes et groupes d'hommes, est toujours dans la dépendance dune opinion, au moins de celle des hommes qui commandent aux agents de la force et disposent de la puissance de ceux-ci. L'opinion des gouvernements dépend, dans une mesure plus ou

moins large — tantôt extrême, parfois minime, rarement sinon jamais ne'gligeable — de l'opinion des gouvernés, de l'opinion publique, de l'opinion de l'humanité. C'est en ce sens qu'il est juste de dire que le seul pouvoir sur terre qui puisse préserver la loi pour la protection du faible, c'est le pouvoir de l'opinion publique de l'humanité. Là où les puissances des ténèbres et du mal façonnent l'opinion et l'enrôlent à leur suite, sans se heurter à une opinion plus forte et plus éclairée, nulle organisation ne peut se dresser avec succès contre elles; toute organisation risque de tomber à leur discrétion et d'accroître leur malfaisante domination. Là où l'opinion générale a échangé « une fausse règle contre une règle vraie et ennoblissante », l'organisation peut aider à dompter les résistances mauvaises; la force au service de l'organisation peut étoulTerplus vite les rébellions malsaines, mais, à défaut d'une organisation juridique et complète, la politique, guidée par la règle vraie d'une opinion noble, se chargerait aisément de suppléer aux lacunes du droit et de pourvoir à la justice et à la paix, comme elle s'est trop souvent chargée de briser la justice et de rompre la paix, quand elle était guidée par les fausses règles d'une opinion ambitieuse, avide et basse.

C'est pourquoi, quelle que soit la valeur de l'organisation internationale pour remédier au vice de l'anarchie des souverainetés, et pour prêter à la loi — l'amie des faibles — la force parfois nécessaire pour donner à l'amitié tout son prix, l'organisation internationale non seulement n'est pas la seule garantie mais n'est pas la garantie la plus essentielle à. laquelle les États et spécialement les États les moins puissants doivent demander la sécurité de leur existence, la protection de leurs droits, la sauvegarde de la justice et de la paix.