CHAPITRE PREMIER

Les éléments fondamentaux du Droit international public.

Quelques idées générales connues de tout le monde et un certain nombre de faits se passant pour la plupart sous nos yeux suffisent à expliquer les bases essentielles du Droit international. Celui-ci se présente comme une des parties les plus simples et les plus aisées à comprendre des sciences juridiques. Les théories abstraites et les expressions techniques n'y ont aucune part nécessaire. Il suffit pour son étude d'un peu de bon sens, de quelque esprit d'observation et d'une connaissance moyenne de l'histoire.

Nous allons le démontrer sans plus tarder en exposant les principes fondamentaux sur lesquels repose le Droit inter- . national. Au lieu de discuter, comme on le fait, sur son origine historique ou son développement philosophique, il est aisé de montrer que ce Droit découle de quelques réalités très

simples, constatées par l'observation quotidienne et qui contiennent les règles fondamentales du Droit international contemporain.

§ 1. — Bases du Droit international public. — Il existe des États, et ces États ont des rapports nécessaires les uns avec les autres. Ces deux faits contiennent tout l'ensemble de notre science et ils nous fournissent d'emblée la définition même du Droit international public qui n'est autre que l'étude des relations entre les Etats.

Le premier fait qui s'impose à nous est l'existence d'Etats. Tous les hommes civilisés sont actuellement groupés en sociétés organisées, constituées par un ensemble de population vivant sur un territoire géographiquement déterminé et obéissant à une autorité commune plus ou moins puissante portant le nom de gouvernement. Gomme il n'est pas un seul de nos lecteurs qui ne relève d'un État quelconque, insister nous parait inutile.

Chaque gouvernement montre, quelle que soit sa forme, une tendance à développer son autorité sur les gouvernés. Les hommes ont lutté et luttent encore pour leurs libertés intérieures. Mais les plus tyranniques des chefs d'État voient toujours leurs prérogatives expirer à la frontière. Bien plus, et on le comprend sans peine, plus les gouvernements sont autoritaires, moins ils tolèrent l'influence d'un État étranger.

Les frontières constituent donc des barrières matérielles et morales qui tendent à découper les populations de la terre en communautés séparées et indépendantes. Mais ici intervient un second fait d'observation positive : la nécessité pour les hommes d'entrer en relations individuelles et collectives les uns avec les autres sur l'ensemble du globe.

L'isolement national est devenu impossible, heurtant à la fois nos instincts profonds et nos nécessités primordiales. L'esprit d'investigation scientifique, qui est la marque de l'esprit moderne, veut tout connaître et s'est naturellement exercé à découvrir notre propre planète. Les explorateurs,

les voyageurs, les personnes sédentaires même, sont chaque jour plus intéressés à savoir ce qui se passe au delà de notre horizon local. Le merveilleux développement des moyens de transport, la rapidité de la transmission des nouvelles, leur diffusion par la presse montrent assez combien nous n'entendons pas être limités par un obstacle arbitraire que serait une frontière. Nous exigeons, à l'heure actuelle, d'être renseignés non seulement sur les événements touchant notre propre patrie, mais sur ceux se produisant sur la terre entière.

Indépendamment de cette tendance, aujourd'hui irrésistible, à ne vouloir rien ignorer de la vie des autres Etats, des raisons plus niatérielles nous imposent une extension croissante des liens internationaux. 11 n'est à peu près pas un seul Etat moderne qui se suffise à lui-même et la vie quotidienne est faite de besoins économiques nécessitant des échanges avec la plupart des régions du globe. Les événements de la guerre récente ont montré combien les transports de matières premières et de produits fabriqués étaient indispensables entre divers pays. L'humanité tend de plus en plus à former un bloc solidaire au point de vue matériel aujourd'hui, moral demain. Et la tendance à cette généralisation d'intérêts et de sentiments ne peut se faire que par l'interpénétration des Etats.

Même en ne considérant qu'un seul État, on s'aperçoit bien vile que sa prospérité est liée à la vie internationale. Le commerce, l'industrie, la richesse, le bien-être général ne s'accroissent que par une activité débordant les frontières en tous sens. Vivre, c'est agir. Le territoire national est toujours par quelque côté trop resserré et incomplet. La planète ellemême est souvent jugée trop petite et nous ne saurions plus, à l'heure actuelle, admettre d'être cantonnés derrière des barrières artificielles. Amis ou indifférents, ennemis même, nous voulons connaître les autres hommes, tous les autres hommes, et chercher partout, sans distinction d'États, la route vers un moindre mal et plus de bonheur.

§ 2. — Origines modernes du Droit international. — Les

rapports entre Etats, tels que nous les comprenons aujourcl'lîui et tels que nous les exposons dans le présent ouvrage, ne peuvent avoir qu'une origine très récente, pour ne pas dire contemporaine. Gela résulte évidemment des fondements que nous avons assignés au Droit international, puisqu'ils supposent des Etats organisés, délimités et cependant susceptibles d'inlercommunication. Or, ces conditions, comme on peut aisément le comprendre, ne sont susceptibles de se réaliser que seulement depuis un nombre d'années relativement très restreint.

Pour ne parler tout d'abord que du territoire, Finstitution des frontières tracées avec une précision absolue, tant sur le sol que sur les cartes, n'est apparue qu'au xvu® siècle et n'a même acquis son développement complet qu'au cours du XIX^ Tout en faisant la part de la faiblesse relative des connaissances géographiques des anciens, on peut dire que les Etats de l'antiquité n'avaient pas de limites fixes et que leur autorité s'exerçait sur des territoires essentiellement variables d'année en année. L'empire d'Alexandre, par exemple, partait du domaine infime de la Macédoine pour embrasser toute l'Asie Orientale et retomber en [)eu de temps à une possession précaire de la Grèce continentale. L'Empire romain luimême ne sut jamais tracer nettement la périphérie de ses provinces frontières, et son principe était d'étendre la puissance de ses légions aussi loin qu'il le pouvait d'après les circonstaiices.

Au moyen âge, ce fut pire encore : royaumes, empires, suzerainetés de tous autres s'entremêlaient les uns dans les autres. L'autorité d'un roi ou d'un seigneur embrassait des territoires épars, souvent sans contiguïté et enclavés dans les domaines d'autrui. Ce que nous appelons frontières d'Etat n'avait qu'un sens très vague pour les hommes d'une époque oii la puissance politique paraissait identique à une propriété privée s'acquérant là oii on la trouve à acheter ou à en hériter avec un infime souci de la cohésion territoriale devenue primordiale de nos jours.

LES ÉLÉMENTS FONDAMENTAUX DU DROIT LNTERNATIONAL PUBLIC 1 i

A ces conceptions si cliiïérentes des nôtres venait se joindre l'ignorance où Ton était de la véritable configuration du globe. On sait que, même pour le monde connu des anciens, les cartes n'ont été que d'étranges caricatures jusqu'aux grandes découvertes géographiques de la fin du xv® siècle. Ce n'est guère qu'au temps de Louis XIV que les principaux Etats de l'Europe commencent h prendre des limites susceptibles de quelque précision. Encore, sous le grand roi luimême, les savants de l'Académie des Sciences constataient les plus grossières erreurs dans le tracé de la carte de France et étaient obligés de retrancher du royaume une large quantité de lieues carrées de terrains soi-disant français et qui se trouvaient en réalité au fond du golfe de Gascogne ou de la Méditerranée.

Il faut arriver à l'époque de la Révolution française pour pouvoir parler nettement de frontières d'Etats et, par conséquent, pour voir apparaître des relations par-dessus une limite territoriale, relations qui constituent une des bases du Droit international public. Pendant longtemps encore et jusqu'à la fin du xix^ siècle, les géographes connurent bien des incertitudes quant à l'intéiieur des grands continents autres que rEuro()e. Aujourd'hui, cependant, on peut dire que notre planète est connue jusqu'à ses pôles inclusivement, que les Etats sont susceptibles d'être mesurés et cartographiés avec toute la précision scientifique désirable et, à ce point de vue, devenus propres à développer des relations juridiijues exemptes d'incertitudes et de heurts.

D'un autre côté, les rapports internationaux, dont chacun de nous comprend l'iniportance et la nécessité dans la vie contemporaine, n'ont pu prendre ce double caractère qu'autant qu'ils sont devenus faciles. Le Droit international est lié au développement, tout moderne, des moyens de transport. Tant que sur terre les voyages lointains étaient pratiquement impossibles, et sur mer à la fois dangereux et longs, les intérêts différents des Etats se pénétraient peu et, le plus souvent, les nations s'ignoraient ou ne se connaissaient que

LE DROIT DIÎS GENS MODKRNE

par la méthode aiicestrale de la guerre et de la conquête. Avec l'apparition des transports à vapeur et du télégraplie, avec le développement iuiminent de l'aviation à grande distance, les hommes sont véritableaient rapprochés dans le temps et dans l'espace. Leurs actes réagissent de plus en plus les uns sur les autres. La vie d'un Etat est conditionnée par les politiques d'une quantité d'autres puissances et l'isolement est devenu aussi impossible que la solitude au sein d'une grande cité.

Mais tout cela est récent, très récent, contemporain de nous en réalité. Aussi, le Droit international actuel est-il aussi très jeune, h peine formé, encombré encore de souvenirs d'époques où on pouvait le méconnaître impunément. C'est une science plus d'avenir que de passé et dont les rudiments modernes sont des ébauches pour un meilleur travail. Mais il n'en existe pas moins et, précisément parce que ce droit sera de plus en plus celui de l'humanité future, nous devons chercher à le protéger le plus possible contre ses contempteurs.

§ 3. — Des gouvernements. — Les rapports internationaux peuvent intervenir soit principalement d'individus à individus, soit surtout entre organismes officiels. Dans le premier cas, on dit qu'il s'agit de relations entre étrangers ou avec des étrangers. Le second cas est désigné plus particulièrement comme relevant du domaine de la politique extérieure ou étrangère.

Comme en toute chose, cette séparation absolue ne se rencontre pas dans la vie pratique. Les questions intéressant les étrangers résidant dans un pays mettent très souvent en jeu l'action officielle des autorités. De même, les questions de pure politique extérieure ont fréquemment des répercussions directes sur les intérêts et la situation juridique d'individus isolés. Néanmoins, dans l'ensemble, la distinction précédente correspond à une réalité certaine et, de plus, elle est nettement marquée dans la terminologie de notre science, €omme nous Talions voir immédiatement.

L'usage est admis de désigner, sous le nom de Droit international privéy l'ensemble des principes touchant plus spécialement à l'état des personnes et des intérêts particuliers : mariages, successions, contrats à l'étranger, etc. L'expression de Droit international public est réservée aux rapports d'État à Etat ou, plus exactement, de gouvernement à gouvernement : négociations diplomatiques, traités, conflits divers.

Gomme nos lecteurs le savent déjà, nous ne nous occuperons ici que du Droit international public et ce n'est qu'à titre incident que nous aurons à traiter des questions de Droit privé (1). Disons encore, pour en finir avec le vocabulaire, que parfois on confond sous le terme de Droit des gens tout ce qui se rapporte aux afTaires intéressant l'étranger, à titre public ou privé. L'étymologie de ce terme [jus gentium ou Droit des nations) indique que le sens doit en être plus particulièrement réservé au Droit international public. Ce sera donc comme synonyme de ce dernier que nous nous servirons, d'accord avec l'usage courant, de l'expression Droit des gens.

Pour revenir à des points plus importants que des définitions de mots, nous constaterons que les rapports de Droit international public supposent nécessairement, en outre d'un territoire délimité, un organisme susceptible de personnifier l'Etat, c'est-à-dire un gouvernement. L'existence de celui-ci est, en effet, indispensable pour qu'il y ait une véritable politique extérieure. A son défaut^ on ne trouve que des relations d'intérêts privés qui peuvent être très importants, mais qui obéissent à des principes et à des influences de nature très différente. C'est ainsi que les grandes compagnies ou sociétés commerciales peuvent faire figure de véritables puissances politiques, spécialement aux colonies. Mais,

(1) Pour tout ce qui concerne le Droit international privé, on trouvera les renseignements les plus complets dans l'excellent Manuel de Droit internaLional priue, de notre savant collègue le professeur Jules Valéry, Paris, Fontemoing, éditeur.

dès que l'on va au fond des choses, on s'aperçoit vite qu'il n'y a là aucun des caractères des autorités publiques officielles et, en cas de difficultés sérieuses, on voit bientôt les gouvernements prendre en main l'étude des questions intéressant les sociétés d'apparence la plus indépendante.

La nécessité d'un gouvernement, pour établir des rapports internationaux, entraine, comme conséquence bien connue, que le Droit des gens n'est possible qu'entre Etats munis d'organismes centraux pourvus d'autorité suffisante pour pouvoir parler au nom de leurs ressortissants et engager ceux-ci. C'est ainsi que le Droit international est illusoire quand on traite avec des groupes sociaux privés d'organisation politique stable. Ainsi, durant toute l'antiquité, il était correct, pour les grands empires ou les républiques, déconsidérer comme hors du Droit des gens les barbares auxquels la notion de l'État était étrangère. Pour la même raison, au milieu de la féodalité individualiste et négatrice d'une autorité centrale, le Droit international est tombé à un des stades les plus bas de son histoire. Tout au contraire, les sociétés contemporaines, dont l'armature politique est en croissance ininterrompue, voient constamment se développer le principe de ce droit. Une contre-épreuve est d'ailleurs fournie par la mise hors de son application des races encore non civilisées ou même des ])ays, comm.e la Russie des Soviets, où l'on se trouve en présence de dictatures dont la responsabilité et l'autorité sont fort discutables.

Mais, dès qu'un gouvernement digne de ce nom est constitué dans un pays, le Droit international l'accepte sans en discuter la forme. Autocraties, démocraties, royautés ou ré[)ubliques sont considérées comme équivalentes. C'est Taflaire de chaque peuple de se donner la forme de gouvernement qu'il lui plaît et les Etats étrangers n'ont pas à en discuter la légitimité. Cette indifîérence du Droit international pour la constitution intérieure des Etats soulève des difficultés en cas de révolutions parce qu'alors il faut rechercher, dans des pouvoirs rivaux, celui qui a qualité pour

représenter le pays. La dipiomalie a alors inventé une procédure spéciale, dite de la reconnausance, par laquelle les puissances désignent officiellement quel gouvernement figurera dans les rapports internationaux. Mais ce sont là des ciiconslances exceptionnelles et, normalement, on sait aisément comment est organisé le gouvernement d'un Etat donné.

De même que le gouvernement personnifie, en Droit international, l'Etat entier, de même le Droit constilulionnel précise, dans chaque pays, le ou les membres du gouvernement chargés de le représenter dans les relations étrangères. Théoriquement, le chef de l'Etat, président, roi, prince, etc., est toujours qualifié pour figurer dans les rappoi'ts internationaux. Dans la pratique, il n'est guère de contrées qui n'aient un ministère des Affaires étrangères, dont le nom indique assez la fonction, et des agents spéciaux, diplomates et consuls, dont la profession est précisément l'exercice quotidien de la politique extérieure. Nous aurons plus tard d'ailleurs à étudier en détail les représentants des Etats. Contentonslious d'insister à nouveau sur ce point que le Droit international public est limité aux relations de gouvernement à gouvernement, mais qu'il les embrasse toutes et pour tous les gouvernements.

Pendant longtemps, il était admis que îe Droit des gens ne s'appliquait qu'entre États chrétiens de l'Europe. La formation des Etats-Unis d'Amérique a supprimé la restriction géographique dès la fin du xviii' siècle. 11 a fallu attendre le milieu du xix® siècle pour faire disparaître l'exclusivisme religieux et voir, au Congrès de Paris de 1856, la Turquie admise aux mêmes droits et devoirs que les autres puissances. Actuellement, le Droit international est devenu vraiment mondial, sans distinction de races et de religion. Il suffit, pour s'en convaincre, de voir les délégués du Japon admis à la Conférence de la paix de Paris, en 1919, sur le pied d'égalité avec les plénipotentiaires des plus vieux États d'Europe.

§ 4. — ladépandance des États. — Si le Droit international devient, comme nous venons de le voir, de plus en plus applicable à l'ensemble des nations du globe et acquiert ainsi un développement du meilleur augure, on ne saurait cependant contester que ce progrès ne soit balancé par un désavantage correspondant : la tendance des Etats à se considérer chacun comme autonomes et indépendants des autres.

C'est là une des caractéristiques spéciales au Droit international public et qui le différencie profondément du Droit ordinaire s'appliquant aux rapports juridiques de la vie courante. Sans doute, au point de vue politique et social, tous les hommes sont libres et indépendants, mais cette liberté est tout aussitôt, non moins que l'égalité de droits, largement restreinte par les lois de tous ordres. Le Gode civil prévoit de nombreuses limitations et incapacités dont une, par exemple, atteint les femmes mariées, c'est-à-dire près de la moitié de la population majeure. Les contrats les plus libres d'apparence sont soumis à des formalités et à des clauses obligatoires. Dans les relations avec l'autorité publique, le citoyen est le plus souvent appelé à obéir sans discuter. La loi s'impose à lui, avec, sans doute, la tîction constitutionnelle que la loi est votée par les représentants du peuple et acceptée d'avance par celui-ci. C'est là, d'ailleurs, une condition indispensable de la vie sociale, l'autonomie absolue des volontés individuelles ne serait concevable que dans un groupetnent d'hommes parfaits, ayant spontanément la conscience des intérêts collectifs et la volonté d'y tout sacrifier. Dans l'état actuel de notre mentalité, nous sommes trop souvent portés à nous consi dérer nous-mêmes en première ligne; nous ne nous occupons d'autrui, en général, que lorsque nous en avons besoin, et souvent nous sommes plus ou moins disposés à faire bon marché des droits les plus certains lorsque nos passions sont en jeu.

La loi, dans le sens large du mot, est précisément la base du lieu social en s'imposant à tous par ses dispositions imper-

sonnelles édictées d'avance, appliquées par les tribunaux et sanctionnées par des peines inéluctables. Les Etats ne subsistent que par l'ordre légal, c'est-à-dire par une volonté efficace supérieure aux impulsions plus ou moins réfléchies de leurs membres.

Ces idées, aujourd'hui admises par tous les citoyens, sont précisément celles qui manquent en Droit international public. Le gouvernement d'un pays, dans la limite de son territoire, se déclare supérieur aux individus en vertu même des notions précédentes, mais cette souveraineté interne lui coûte à abandonner aux frontières et il l'étendrait volontiers sur le sol étranger. Gomme l'Etat voisin partage exactement les mêmes sentiments, la seule conciliation, à moins de recourir à la violence, est que chaque gouvernement se considère comma égal aux autres et, par conséquent, n'ayant à en recevoir aucun ordre ni à lui en donner.

L'autonomie des Etats est devenue une des règles essentielles du Droit international et les nations estiment leur indépendance comme le plus fondamental de leurs droits et le primordial de leurs besoins. C'est assurément une idée excellente au regard des siècles passés où la seule ambition des puissances était de se dominer réciproquement soit par la force des armes, soit par le lien de contrats plus ou moins librement consentis. De nos jours encore, on aperçoit bien des traces de la suprématie des grands peuples sur ceux plus faibles. 11 est cependant incontestable que l'on doit arriver au respect de tous, même des plus petits Etals, autrement dit à leur égalité juridique parfaite.

Il est, par contre, aisément visible que cette égalité et cette indépendance même rendent le Droit international trop souvent faible et vacillant. Les Etats n'admettent aucun supérieur, prétendent se valoir et entendent n'agir que d'après leur volonté personnelle. C'est, littéralement parlant, Tanarchie, l'absence d'une autorité commune. 11 en résulte, les détracteurs du Droit des gens le proclament avec insistance, que ce Droit est frappé de stérilité comme manquant de lois Dr. des gens mod. 2

générales, comme dépourvu de tribunaux pour appliquer ses principes, comme surtout privé de sanctions contre ses contempteurs.

On ne saurait malheureusement nier le bien-fondé de ces critiques que viennent confirmer trop d'événements récents. Mais la phase d'individualisme intransigeant où se trouvent les Etats modernes est nettement transitoire et constitue un stade nécessaire entre le règne de la force, à peu près seule admise dans l'antiquité et au moyen âge, et une époque, déjà entrevue, où les peuples comprendront les dangers d'une indépendance mutuelle absolue. Les efforts faits pour établir une Société des Nations sont les premières tentatives vers une organisation internationale basée sur les mêmes principes généraux régissant la vie interne des États. On tend vers la loi générale, le tribunal supérieur et la sanction impartiale qui sont le droit commun de chaque jour dans la vie privée et auquel les nations n'accèdent que par la voie lente de tous les progrès durables.

Quoi qu'il en soit, dans le présent, nous devons admettre conmie principe pratique que les gouvernements ne relèvent que d'eux-mêmes en Droit international. Leur volonté est .seule agissante et capable de les lier. Mais les motifs de leurs déterminations peuvent être d'origine bien différente, et cela nons conduit à une importante division qui est fondamentale pour l'étude du Droit des gens.

§ 5. — Rapports do violence et rapports de paix. —

Historiquement parlant et jusqu'à une époque très proche de nous, les relations internationales, quand elles existaient, prenaient la forme de la lutte. En d'autres termes, on cherchait à imposer par la guerre sa volonté à un peuple étranger. Le vainqueur ne constatait aucune limite utile dans l'emploi de la force et le vaincu abdiquait à son profit toute personnalité.

Nous ne reviendrons pas sur les démonstrations classiques d'une semblable mentalité. Les nations les plus civilisées de

l'antiquité, la Grèce et Rome, érigeaient en maximes hien connues le règne de la guerre sans fin et sans frein à l'égard de toutes les autres nations. L'ennemi, et on restait toujours ennemi, perdait ses biens et sa liberté. La nation la plus faible voyait disparaître ses droits les plus élémentaires et était absorbée par le vainqueur. C'était presque uniquement sur les champs de bataille que les peuples divers se rencontraient et, ensuite, leurs rapports étaient à peu près toujours ceux de maitre à esclave.

De nos jours encore, nous n'avons que trop de preuves de la facilité avec laquelle certaines races ont recours à la guerre comme méthode fondamentale de leurs relations internationales. On peut même dire, sans paradoxe, qu'au fond des plus paciliques d'entre nous survit une vieille mentalité belliqueuse qui nous fait volontiers recourir h la violence lorsipie nos intérêts et nos sentiments nous paraissent méconnus.

11 convient aussi de reconnaître que l'imperfection actuelle du Droit international public incite à prendre les armes comme argument suprême de défense et de protection. Nous avons vu que le principe de l'autonomie indépendante des États empêche jusqu'ici la constitution d'un organisme supérieur capable de faire entendre la voix de la justice. i\lème en répudiant toute pensée d'agression, il vient un moment où la politique étrangère est acculée au conflit. Des revendications légitimes sont l'objet de méconnaissances systéinatiques où encore les droits les plus certains sont bafoués par un Etat sans scrupule. Il vient un moment oii la guerre, suivant la forte parole du président Roosevelt, est plus honorable qu'une paix flasque. L'histoire des relations contemporaines entre la France et l'Allemagne montre assez, comme nous le savons, que les plus lourds sacrifices ne peuvent éviter la lutte sanglante en présence d'adversaires dont les appétits de conquête sont limités seulement par la défaite.

La guerre, aussi ancienne que les sociétés humaines, est encore malheureusement inévitable pour des siècles. Il serait folie de croire le contraire et le Droit international doit cou-

rageusement envisager cette forme barbare de rapports entre Étals. Mais ce serait aussi lâcheté de s'en désintéresser et de se résigner au libre jeu des forces de destruction sans contrôle. Il existe, il doit plus encore exister, des principes et des méthodes pour la solution, aussi amiable que possible, des conflits internationaux. Quand Tappel aux armes est imposé, le Droit ne doit pas encore complètement se taire. Des efforts patients ont depuis longtemps cherché à civiliser la guerre, tâche ingrate et peu féconde puisqu'elle se heurte au principe même du choc des peuples et qu'elle tend à arrêter des énergies dirigées vers la destruction de la puissance ennemie. Néanmoins, on ne saurait nier que des progrès n'aient été réalisés, infimes comparativement aux maux à soulager, mais néanmoins non négligeables et dignes d'être connus.

Nous ne croyons pas, ainsi que nous le disions plus haut, à la prochaine cessation des guerres, encore moins à leur cessation brusque. Comme en toute chose, le progrès ne peut venir que d'une évolution progressive, coupée de retours en arrière, mais avançant tout de même vers le mieux. Selon nous, on verra peu à peu se multiplier les solutions non belliqueuses des heurts internationaux, puis, ceux-ci devenus sanglants malgré tout, des dispositions seront prises pour en diminuer les ravages, sauver le plus possible d'une civilisation fragile. Voilà pourquoi un traité de Droit international public ne saurait manquer d'exposer les méthodes diplomatiques, de régler des conflits entre Etats et aussi ce qu'on appelle, d'avenir plus que de présent, des « lois de la guerre ».

Bien qu'au moment où nous écrivons ces lignes il soit difficile de détourner l'esprit de la longue lutte qui vient de ravager l'Europe et de bouleverser le monde entier, l'étude impartiale de l'histoire nous montre cependant que les guerres vont en diminuant de fréquence, sinon de violence. Nous avons vu que, jusqu'à une période presque contemporaine, les nations ne franchissaient leurs frontières que les

armes à la main. Aujourd'hui, même au sein des plus violents conflils, on a la sensation que la paix est, malgré tout, le régime normal des relations internationales.

L'extension des guerres modernes, les massacres qu'elles entraînent, les ruines et les dépenses dont elles appauvrissent môme le vainqueur, font que les gouvernements les considèrent de plus en plus comme un événement exceptionnel. Certes, depuis plus de cinquante ans, l'Allemagne moderne a déchaîné d'injustes conflits et fauché des millions d'existences. Néanmoins, durant ce demi-siècle, un des plus troublés et des plus sanglants dans les annales du monde, les années de guerre effective ont été la minorité et les rapports, qualifiés officiellement de corrects ou pacifiques, de beaucoup les plus fréquents. Nous constatons donc qu'à côté du Droit de la guerre, nous avons à aborder l'étude, heureusement davantage attrayante, du Droit international de la paix.

Nous le ferons d'autant plus volontiers que c'est en cette matière que les progrès sont les mieux marqués et les mieux vraisemblables. II sera toujours, nous le disions, paradoxal et préèaire de chercher à réglementer la violence. 11 est, au contraire, logique et conforme à nos habitudes d'hommes civilisés de déterminer et de développer les meilleures méthodes destinées k associer des rapports durables entre Etats. Nous avons, par ailleurs, indiqué combien l'interpénétration des peuples était une condition déplus en [)lus nécessaire de la vie moderne. Pour ne rappeler qu'un fait, îe commerce international est devenu un des éléments fondamentaux de la richesse nationale. On est ainsi conduit h prévoir des relations cordiales de plus en plus multiples de gouverncfuent à gouvernement. Gomme, d'autre part, l'existence va croissant en complexité, ces relations abordent sans cesse des problèmes nouveaux et stimulent ainsi un intérêt ininterrompu. Ainsi les découvertes à peine connues de la navigation aérienne et de la télégraphie sans fil ne sont susceptibles d'être enq:)loyées pratiquement que grâce à une réglementation internationale délicate. L'étude du Droit de la

LE DROIT DES GEiNS MODERNE

paix est donc connexe avec tous les progrès de la civilisation et les conquêtes de la science. Sa recherche est d'autant plus attrayante qu'on a la sensation, non pas de lutter péniblement contre la maladie sociale de la guerre, mais de travailler en vue d'un but positif, réel et réalisable: l'amélioration des conditions d'existence de chacun et de tous. L'œuvre à accomplir est immense et ce Droit de la paix encore bien imparfait.

§ 6. — La pratique des relations entre États. — Cette imperfection tient à des causes multiples dont nous connaissoiis quelques-unes et dont d'autres sont à exposer maintenant. Rappelons tout d'abord la grande jeunesse du Droit des gens et aussi que les problèmes du temps de paix préoccupent sérieusement l'opinion publique seulement depuis moins d'un siècle. N'oublions pas non plus le principe, contestable et transitoire mais d'existence positive, que les gouvernements ne veulent céder à personne et songent bien plutôt h faire prévaloir leurs idées qu'à accepter celles d'autrui. Entre personnes peu habituées h se fréquenter et chacune encline à n'admettre que son point de vue, la discussion est malaisée et l'accord pénible à réaliser. Mentionnons encore la grande faiblesse du Droit international , corollaire de la notion précédente, à savoir l'absence d'un organisme central extérieur aux Etats intéressés. On comprendra dès lors aisément combien il faut d'ingéniosité aux diplomates et aussi combien il faut de temps pour laisser agir les circonstances en démontrant aux plus intransigeants la nécessité des transactions et les moyens honorables d'y arriver.

Au point de vue théorique et absolu, l'indépendance réciproque des Etats conduirait à n'admettre qu'une seule niéthofie prati(jMe de rapports internationaux, le libre accord simultané des volontés autonoîues. C'est la définition abstraite du contrat de Droit civil où interviennent, en fait, de constants éléments extérieurs et de multiples injonctions

légales. C'est, en Droit international, la définition, un peu plus rapprochée de la réalité, du traité qui sert, en effet, à réglementer les points les plus importants des relations des États.

On pourrait encore, sans méconnaître le principe de l'autonomie internationale des gouvernements, admettre que chacun d'eux détermine, par des lois intérieures, les principes qu'il entend suivre quant à sa politique étrangère. Il est évident que cette méthode sauvegarde au maximum la souveraineté interne. Ainsi un Etat qui fixe, lui-même et sans consulter ses voisins, les tarifs douaniers dont il entend frapper les importations peut dire avec raison qu'il est libre et qu'il agit comme bon lui semble sans subir aucune influence externe.

Le bon sens et l'exemple même des régimes douaniers autonomes font voir sans peine que cette méthode d'indépendance complète est pleine d'inconvénients pratiques. Sauf le cas où les Etals étrangers se trouveront, eux aussi, animés d'intentions concordantes et disposés à des législations identiques, ce qui sera assurément exceptionnel, sauf ce cas, disons-nous, les lois intérieures à but international risquent fort de se heurter à des décisions contraires des autres gouvernements. Gomme l'autorité de la loi ne dépasse pas la frontière, on arrive aisément à provoquer des conflits précisément évités par l'emploi des traités. Nous admettrons donc que la loi interne peut être et se trouve même être en réalité une seconde méthode pratique de régler les rapports internationaux, mais nettement inférieure aux conventions entre États.

On serait ainsi tenté de n'étudier le Droit international public que d'après deux sources : les traités et les lois. L'expérience montrerait vite qu'on aboutirait à des résultats singulièrement incomplets. En d'autres termes, les textes écrits, devenus en fait les seuls importants en Droit civil, pénal ou commercial, sont manifestement insuffisants pour Fexposé du Droit des gens. Ce Droit est même bien plutôt

coutumier et une large partie de ses principes repose sur l'usage international et les précédents constatés par l'histoire.

Ce caractère coutumier aurait pu être prévu d'avance, de par l'absence, déjà connue, d'un législateur supernatioùal. Il existe nombre de circonstances où des problèmes internationaux se posent, non réglés par une loi, ne valant pas l'élaboration complexe d'un traité et cependant exigeant une solution. Les hommes responsables des gouvernements intéressés se décident donc, d'après leur mentalité et l'analogie, souvent sans se rendre compte de l'importance générale d'une décision particulière. Il n'importe. Le précédent est né. Le premier chaînon de l'habitude est forgé. La coutume commence à naître. Plus des événements identiques au premier se reproduiront, plus ils auront de chances d'être réglés de même jusqu'au moment où la traduction aura acquis force de loi morale, souvent plus impérieuse qu'un texte écrit.

La coutume est, d'autre part, singulièrement adaptée à celte caractéristique du Droit international qu'est l'indépendance des Etats. Constater un accord par un traité formel est souvent pénible à l'amour-propre national quand l'une des parties doit faire des concessions. L'autorité de la loi interne est souvent illusoire.

La coutume, au contraire, s'établit sans bruit. On cède sur un cas particulier, sans importance, dira-t-on, pour sauver la face. L'avenir est réservé, semble-t-il, ou, pour mi^ux dire, à défaut d'une transaction précise et désagréable, une entente tacite laisse endormies les susccptiinlités.

Quand l'usage international est général, sinon universel, il acquiert une vertu particulière qui est celle de correspondre à un état de conscience commun à un grand nombre d'États. Un usage de ce genre ressemble beaucoup à une loi internationale. On pourrait lui reprocher d'être moins précis et plus sujet à contestation, mais ces défauts sont compensés par la spontanéité d'application, l'adaptation aux circonstances changeantes, la possibilité facile d'extension aux cas analo-

gues. Nous n'insisterons pas sur ces points qui ne sont autres que le parallèle classique de la coutume et de la loi écrite. Gomme celle-ci est rare entre Etats, on conçoit que la coutume joue un rôle prépondérant.

Nous sommes ainsi amenés à considérer la coutume comme la source la plus importante à consulter pour l'étude du Droit des gens. C'est plus spécialement vrai en ce qui concerne les relations pacifiques des Etats. En temps de guerre, en effet, la violence des passions méconnaît trop souvent les textes les plus péremptoires pour s'arrêter devant les défenses fluides d'un usage toujours susceptible d'être discuté.

Tout ceci étant admis, nous trouvons donc trois méthodes pratiques régissant les relations entre Etats. En ordre inverse d'importance, ce sont les injonctions des lois internes, les stipulations des traités et les précédents des coutumes. Notre documentation du Droit international portera, par conséquent, sur les trois sources précédentes : lois, traités, usages.

En raison même du caractère élémentaire de notre ouvrage, il peut être bon d'indiquer ici comment les travailleurs pourront contrôler et compléter les indications sommaires contenues dans les pages suivantes. Il arrive fréquemment que l'on désire se documenter plus particulièrement sur une question donnée de politique étrangère et il convient d'indiquer comment on peut y parvenir.

Disons tout de suite que ce n'est pas toujours chose facile. Nombre d'hommes politiques et de diplomates estiment nécessaire de garder secrètes ou même de défigurer les affaires d'Etat. Sur les questions les plus graves, on se trouve en présence de documents incomplets quand ils ne sont pas falsifiés. On en a eu une preuve nouvelle dans les publications faites par l'Allemagne au sujet des négociations illusoires menées par elle en juillet 1914. D'importantes dépêches adressées de Saint-Pétersbourg à Berlin en faveur de la paix ou de Berlin à Vienne pour presser la rupture ont été systématiquement passées sous silence. Même pour des faits plus

éloignés dans le temps, la certitude historique est souvent loin d'être acquise. On connaît fort mal, par exemple, le jeu diplomatique de Bismarck durant le second Empire. Les résultats n'en sont que trop visibles, mais des événements de premier ordre, comme la formation de l'unité allemande aux dépens de ses voisins, sont encore fort mal expliqués dans leurs détails.

Sous ces réserves, voici les meilleures indications pour arriver à être renseigné d'une manière un tant soit peu complète sur les matières traitées au cours des pages suivantes. Le plus simple est de reprendre la division tripartite des sources indiquée plus haut et de voir comment on peut arriver à bien connaître successivement les lois, les traités et les usages en matière internationale.

Les lois intérieures des Etats se trouvent assez facilement dans les journaux officiels des Etats intéressés. Il est bon de compléter ces textes par l'étude de la jurisprudence en matière de Droit des gens. Les décisions des tribunaux n'ont, pas plus que la loi, de valeur au delà de la frontière, mais elles constituent une annexe importante de la législation. Cette jurisprudence est publiée dans des recueils spéciaux, bien connus des praticiens : Collections Sircy, Dalloz, Pandectes fraîiçaises, Journal de Droit international, etc., pour ne parler que des ouvrages français.

Les recherches se compliquent dès que l'on aborde l'étude des traités. A la vérité, il existe d'imposantes collections de ces textes, mais leur ampleur est un obstacle aux chercheurs qui se perdent facilement au milieu de majestueux volumes emplis de conventions secondaires ou abrogées. Laissons de côté les ouvrages vétustés, comme le vénérable Corps universel diplomatique du Droit des gens, qui prétend reproduire tous les traités du monde de Charlemagne au xviii^ siècle. Citons avec plus d'intérêt le Recueil général fondé par de Martens et continué par plusieurs publicistes ; on y trouvera de nombreux textes se rapportant au xix^ siècle, mais non tous. Pour la France, nous indiquerons plus particu-

lièrement une publication de M. de Glercq commencée avec les traités d'Utrecht en 1713 et se prolongeant jusqu'à nos jours. Cet important recueil, assuré du patronage du ministère des Affaires étrangères, a été l'objet, pour la période contemporaine, des soins d'éminenfs jurisconsultes, tels que MM. Basdevant, Descamps, Renault (1). On peut donc avoir tonte confiance quant à l'authenticité des textes publiés, mais, là encore, les travailleurs constateront les plus désagréables lacunes dues au secret excessif dont les gouvernements persistent à s'entourer. Il est peu concevable, mais réel, que Ton ne connaisse pas encore officiellement le texte des grands accords signés par les tsars de Russie, cependant désormais entrés définitivement dans le domaine historique. Ajoutons de nombreux documents, articles et chroniques publiés par l'important périodique français : Revue générale de Droit iiiternalional public.

Passons à la détermination de l'usage en matière internationale. Ici le champ devient aussi vaste que vague. La règle essentielle est de consulter les ouvrages d'histoire, plus particulièrement ceux d'histoire polilique. On peut y joindre la lecture des souvenirs laissés par de nombreux diplomates, généralement intéressants, mais dont la mémoire ne paraît pas toujours parfaitement fidèle. Nombre d'écrivains ont d'ailleurs une tendance humaine à arranger quelque peu les faits suivant leurs idées personnelles ou nationales. 11 faut donc se garder de conclure à un usage de quelques précédents plus ou moins authentiques ou précis. De même, comme nous l'avons mentionné, les recueils de négociations diplomatiques publiés par les différents gouvernements sous le nom de Livres jaunes, bleus, blancs, etc. (d'après la couleur de leur couverture), doivent être consultés avec réserve. Néanmoins, de solides connaissances historiques sont indispensables pour l'étude de la coutume internationale.

(1) Recueil des traités et conventions entre la France et les puissances étrangères, par Basdevant, Paris, Imprimerie Nationale, 1918.

§ 7. — Critique et progrès en Droit international. —

Nous avonsjusqu'ici étudié le Droit des gens avec une absence voulue de toute théorie. Prenant des faits positifs, nous appuyant sur des sources matérielles, nous avons voulu montrer que le Droit international public existait, ne pouvait pas ne pas exister, et nous en avons déterminé les grandes lignes [)ar une rigoureuse méthode d'observation objective, sans laisser place à des discussions abstraites. Mais, en poursuivant trop loin cette méthode, nous aboutirions à tracer de notre science un simple catalogue de textes et de précédents, plus ou moins classifîés et dépourvus d'intérêt sérieux. D'autre part, même en matière scientifique la plus rigoureuse, la discussion critique s'impose à la fois pour situer les faits à leur véritable place, pour en discerner les liens généraux et pour arriver à des perfectionnements nouveaux. Ajoutons qu'en Droit international, l'œuvre de la théorie est particulièrement ijnportante, même sur le terrain strictement pratique. L'absence de lois précises et l'incertitude sur les décisions à prendre font que les Etats invoquent volontiers les théoriciens du Droit des gens pour soutenir leurs arguments de politique étrangère. Non seulement les opinions des auteurs ont souvent la force d'un précédent, mais il est fréquent de voir un gouvernement demander ofticiellement l'avis de jurisconsultes sur des questions délicates relevant du Droit international. Assurément, ces jurisconsultes, étant des hommes, peuvent se tromper ou se laisser influencer par des contingences, mais leurs opinions n'ont pas moins, en fait, une grande portée sur l'opinion publique, plus grave même ([u'cn toute autre matière juridique.

A un autre point de vue, les très nombreux écrivains qui se sont occupés du Droit des gens ont souvent contribué à réaliser de très notables progrès. Comme, le plus souvent, on n'est pas lié par une législation rigide, les esprits sagaces ont toute liberté pour scruter les problèmes et proposer les solutions les plus hardies. Les conceptions du théoricien ont souvent la bonne fortune de frapper l'opinion publique et de

s'imposer peu à peu à la pratique officielle. Nulle partie du Droit, nous l'avons dit, n'est, en effet, plus aisément accessible au grand public et de nature à l'intéresser aussi vivement. Une construction juridique savante en Droit privé ne sera goûtée que de quelques spécialistes. Des vues originales en Droit international frapperont toujours un nombre important de penseurs et feront leur chemin dans le monde. Prenons comme seul exemple la Société des Nations. Sa conception fondamentale provient uniquement de philosophes et de jurisconsultes. Les hommes politiques y ont été le plus souvent indifférents ou hostiles. On ne saurait nier pourtant qu'elle a pour elle le vœu des peuples et que son adoption, plus ou moins rapide, sera un profond bienfait pour l'humanité.

Parmi les très nombreux écrivains qui ont joué un rôle important dans l'évolution du Droit international, nous nous contenterons de citer quelques grands noms qn'il est impossible d'ignorer (1). C'est ainsi que la première moitié du xvii^ siècle fut illustrée par le Hollandais Hugo de Groot, qui publia, en France, en 1624, le célèbre traité De jure belli ac pacisj rendant ainsi immortel son nom latinisé de Grotius.

Cet ouvrage a eu des éditions multiples, il a exercé une influence extraordinaire et, notamment, il a souvent servi de référence à la jurisprudence britannique en matière de contrebande de guerre. Grotius combine le Droit international positif ou résultant des faits avec le Droit théorique ou ce qu'il devrait être d'après la morale et la philosophie, réalisant ainsi l'union de la pratique et de la critique que nous esquissons plus haut.

Le xviif siècle a vu les successeurs de Grotius se partager en deux grandes écoles, suivant que prédominait le côté positif ou le côté idéaliste. Ce dernier sens a été surtout

(1) Peur la litlérature du Droit inlernalional et, en même temps, pour des bibliographies de détail très complètes, nous recommandons de s'en référer au savant Cours de Droit intertiational public, par MM. Despagnet et de Boeck, Paris, librairie Tenin, 1910.

défendu par des auteurs allemands : Pufïendorf (au xvn' siècle), Wolff et sou commentateur suisse de Vattel, plus tard les philosophes Kant et Fichte. Quant à l'école positiviste, déjà amorcée du temps de Grotius par les professeurs d'Oxford, Gentiiis et Zouch, elle se développa surtout en Angleterre avec Hobbes et ses disciples, mais elle peut revendiquer d'autres jurisconsultes, tels que Barbeyrac, né à Béziers.

La doctrine française a été, conformément au génie de notre race, surtout éclectique et s'abstenant des systèmes poussés à l'extrême. Assez curieusement, cette doctrine a été souvent exposée par des écrivains étrangers, comme le Russe de Martens, l'Argentin Galvo, les Belges Rivier etNys. Presque tous écrivent d'ailleurs en français. Mais notre pays peut aussi revendiquer des auteurs nationaux devenus justement classiques : Gauchy, Hautefeuille, Pradier-Fodéré, Bonfils, Bry, Renault, Ghrétien, de Lapradelle, Mérighac, Sorel, etc. Nous rappellerons qu'en France également sont publiées deux revues de premier ordre consacrées à notre science : le Journal de Droit internaiioîial et la Revue générale de Droit international public , sous les savantes directions respectives de i\lM. Glunet et Fauchille.

Pour conclure ce chapitre, nous le résumerons en disant que les Etats et leur politique extérieure existant comme des faits certains et nécessaires, le Droit international est consacré à l'examen et au règlement de ces rapports internationaux. Trop souvent basé sur la violence, l'influence des principes juridiques et pacifiques s'y fait cependant sentir de plus eu plus et l'œuvre des interprètes du Droit des gens demeure immense, pleine d'espoir et aussi de labeur. Partant de données positives et contrôlables, dirigés par un idéal de morale et de civilisation, nous pouvons donc considérer le Droit international public comme un magnifique champ de travail accessible à toutes les compétences et à toutes les bonnes volontés. Aussi, allons-nous, sans plus tarder, aborder l'étude des caractéristiques internationales des Etats, bases évidentes de toutes relations extérieures.