CHAPITRE II De l'origine des États
Nous ne reviendrons pas sur les considérations déjà présentées concernant la nécessité d'organismes collectifs pour les rapports internationaux. Il nous paraît également inutile de développer à nouveau les éléments fondamentaux de l'Etat, c'est-à-dire un territoire délimité et un gouvernement représentant la population en matière politique. Chacun de nous a d'ailleurs une notion très nette de l'Etat, puisqu'il en est partie intégrante, et des considérations abstraites ne feraient qu'obscurcir une notion présente h tous les esprits.
Ce qui est le plus important et ce qui constitue, au surplus, une portion notable du Droit international, est le mode de formation des Etats. Ces organisations sociales ne sont pas plus éternelles qu'aucune des institutions humaines. L'Etat naît, vit et disparaît comme les individus qui le composent. En fait, l'analogie est si proche d'avec les êtres vivants qu'il est courant, dans le style juridique, d'assimiler l'Etat avec un homme réel et de le considérer comme étant une » personne morale », autrement dit un être fictif mais doué des droits et des devoirs d'un individu physique.
Le bon sens indique que cette fiction ne doit pas être poussée trop loin. Dans le monde vivant, tous les êtres naissent d'un autre être de même espèce, par séparation initiale et développement subséquent. Ce mode de genèse n'est pas inconnu en matière internationale. Nous voyons actuellement des Etats nouveaux se lormer de l'ancien empire austro-hon-
grois comme les races balkaniques s'étaient déjà émancipées du joug turc. Mais il est bien évident que ce procédé ne peut être que limité et exceptionnel. Sinon les Etats iraient en se morcelant et en s'émiettant à l'infini, ce qui est contraire à l'histoire et surtout aux tendances sociales les plus générales.
On constate, en effet, sans peine que, de tout temps, les nations ont cherché bien plus à s'accroître et à former de grandes puissances qu'à se diviser en petits groupes isolés. Sans doute, les races opprimées ont le désir légitime de secouer la domination imposée par la force, mais, bien plus fréquemment, les peuples et les gouvernements aspirent à augmenter leur domaine et leur autorité. L'histoire des Etats est surtout faite d'expansion, pacifique ou violente, admissible ou condamnable, mais poussée, en général, jusqu'au moment où une autre puissance offre une résistance invincible. Ici l'analogie avec la nature fait défaut et nous devons nous garder des fausses assimilations scientifiques. 11 vaut bien mieux voir les choses comme elles sont, considérer l'État comme régi par les lois spéciales des sociétés humaines et étudier sa formation d'après les faits réels. Envisagée sous cet aspect, l'origine des Etats peut être ramenée à quatre causes principales : la possession immémoriale du sol, l'extension au dehors des frontières primitives surtout par conquête, plus récemment la doctrine des nationalités, enfin la séparation d'un autre Etat.
§ 8. — Possession de fait. — Dans un grand nombre de cas, il est impossible de fixer une date précise à la formation d'un Etat. Celui-ci existe, non pas depuis toujours, mais depuis si longtemps, qu'on ne saurait guère lui assigner une origine déterminable. En termes plus simples, la population habite le même sol, parle la même langue, jouit de la même nationalité, possède les mêmes idées sociales depuis un nombre de siècles suffisant pour que l'origine de l'Etat appartienne entièrement à l'histoire lointaine; parfois elle demeure inconnaissable. Nous sommes en présence d'un fait : une société
et un gouvernement donnés, ayant subi relativement peu de vicissitudes et dont les membres ont la conscience d'occuper le sol de leurs aïeux depuis aussi longtemps que leurs conceptions remontent dans le passé.
Il est bien évident qu'au point de vue scientifique les Etats les plus anciens sont extrêmement jeunes et que l'expression de possession immémoriale est contraire à la précision historique. La France et l'Angleterre, qui sont les meilleurs exemples de puissances dont le titre principal est la longue possession indiscutée de leur territoire, ne datent que d'une dizaine de siècles tout au plus La Chine elle-même, dont le gouvernement peut s'enorgueillir d'être celui dont le passé historique est le plus ancien sans solution de continuité, ne saurait avoir fait figure d'Etat organisé qu'à peine deux mille ans avant l'ère chrétienne. C'est peu de chose par rapport aux siècles écoulés depuis que l'humanité est apparue sur la terre et même depuis que se sont formées les premières organisations sociales. Mais les hommes ont la vie courte et cent ans constituent déjà un long stade pour leur mémoire fugitive. Nous admettrons donc que les Etats dont les grandes lignes sont fixées depuis deux ou trois cents ans, mettons depuis le xvi" ou le xvn* siècles, peuvent être considérés comme constitués aujourd'hui par le seul titre de leur existence.
Les puissances dont la formation est ainsi insusceptible de recevoir une date déterminée se présentent en Droit international avec certains caractères intéressants. Sans doute, leurs frontières sont susceptibles de subir de vastes fluctuations, car ces nations ne sont pas à l'abri des guerres et des agitations politiques. Néanmoins, en dépit de tous les bouleversements, le noyau central demeure intact, berceau de la nation. C'est ainsi que, malgré la soumission de la majeure partie de l'Europe à l'autorité de Napoléon P% la France proprement dite n'a jamais beaucoup varié et son sol actuel ne saurait être considéré que comme français.
Dans un ordre d'idées analogue, les États dont nous parions présentent en général une remarquable cohésion polili-
que et sociale. Leurs relations extérieures y gagnent une grande unité de vues. La doctrine étrangère de l'Angleterre est, au fond, la même qu'au xvii' et au xvrn" siècles, c'est-àdire la recherche du pouvoir maritime et colonial, conjointement avec la lutte contre toute puissance continentale susceptible d'acquérir une prédominance exagérée.
Dans la politique intérieure, dont les répercussions sont fatales sur l'action internationale, les États en question peuvent subir de violentes révolutions, mais leur population a, au plus haut degré, le sens de l'union devant l'étranger. On l'a bien vu à la Révolution française et non moins dans la guerre récente. Il n'est aucun habitant de la France qui veuille être autre chose que Français et qui ne repousse avec la plus grande indignation toute intervention d'une autre puissance dans ses propres affaires. Les peuples, fortifiés par une longue conscience commune, n'aspirent à aucun séparatisme, bien au contraire, et ainsi une cause féconde de complications internationales est écartée.
La formation par possession prolongée du sol est donc éminemment désirable. On peut dire que, si elle était acquise partout, la paix du monde serait singulièrement consolidée et le Droit international se verrait heureusement restreint quant à l'étude des conflits internationaux. Sans doute, les peuples homogènes peuvent avoir leurs crises conquérantes, mais celles-ci ne s'exercent guère qu'aux dépens des Etats chancelants ou basés sur la force éphémère. Après quelques fluctuations, l'aspiration à la paix harmonieuse et au règne de la justice devient prépondérante. La Chine moderne, la France contemporaine en sont des exemples bien nets.
Il n'est guère de puissances où l'on ne rencontre quelque élément de population stabilisé depuis longtemps et, réciproquement, les Etats dont le passé historique est le moins agité ne sont arrivés à leur formation actuelle qu'après de multiples vicissitudes. Gomme exemple du mode de formation qui nous occupe, on peut citer, en types bien nets, la France et
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l'Angleterre dont nous allons rappeler les origines à grands traits.
§ 9. — Formation de la France et de l'Angleterre. —
Les deux pays ont, comme points communs, un territoire et une population très homogènes dans l'ensemble. Toutefois, si les frontières britanniques sont pourvues de la meilleure délimitation possible qui est la mer, la Grande-Bretagne doit compter avec l'opposition de la race irlandaise qui résiste énergiquement à l'union avec File principale. Réciproquement, la France ne contient aucun élément séparatiste et forme une des nations les plus unies du monde, mais, sur le secteur du nord-est, elle manque de frontières naturelles et la région entre le Rhin et la mer du Nord constitue un sanglant et répété champ de bataille. Pour les deux pays, au surplus, l'unité, en tant qu'Etat international, est établie depuis bien des siècles, malgré d'importantes variations dans l'étendue du domaine politique.
Pour la France, on peut, h notre point de vue, considérer qu'elle date du ix^ siècle, avec l'avènement au pouvoir royal des ancêtres de la maison des Capétiens. Sans doute, ces seigneurs commencèrent à régner avec un bien faible domaine, se limitant à l'Ile-de-France autour de Paris. Mais, dans ses grandes lignes, l'unité nationale apparaît sous le morcellement féodal. La langue française est fondée, le titre de roi de France jouit d'un grand prestige à l'extérieur et, dans les croisades, les Français revendiquent avec raison la première place parmi les nations chrétiennes.
La France eut cependant à lutter pour son existence même à plusieurs reprises et tout spécialement contre l'Angleterre. La guerre de Cent ans faillit la ruiner, et à l'époque de Jeanne d'Arc, on pouvait douter de son avenir en tant que grande puissance. Mais à partir du xv* siècle, le relèvement est rapide et l'unité territoriale en voie de constants progrès. C'était d'ailleurs chose facile, car la conquête anglaise n'avait en réalité de bases sérieuses qu'en Normandie et en Aqui-
taine. Dès le temps de Philippe-Aug-uste et de Saint-Louis^ c'est-à-dire au xiii* siècle, la France atteignait presque ses limites naturelles, confrontant les Pyrénées et la Méditerranée, touchant TAtlantique, la Manche, la mer du Nord, bordant la Meuse et I Plscaut.
La disparition de la menace britannique assure désormais et sans interruption aucune une place de premier rang à la France daiis I histoire du monde. Petit à petit, par la guerre, la diplomatie, Tinfluence pacifique, les portions encore isolées du sol national fusionnent progressivement avec le noyau central conslilué au siècle. Louis XI acquiert la Bourgogne, Louis XII la Bretagne. Les Valois et Henri IV conjurent le péril de la domination austro-espagnole et achèvent de parfaire la construction complète de notre pays.
Les grands événements du xyu" siècle montrent assez la puissance de la France pour qu'il ne soit plus besoin de parler de sa formation. Elle est au contraire devenue conquérante et si, comme toujours, la force ne lui donne aucune domination durable sur Fétranger, nous n'en poursuivons pas moins avec succès l'achèvement naturel de notre territoire. La ligne des Alpes, le Jura, le Bhin sont atteints et conservés sous Louis XIII et Louis XIV. L'acquisition des Flandres françaises complète la reprise des provinces de l'ancienne Gaule, de même que celle de la Lorraine sous Louis XV. L'unité s'est donc faite, non sans vicissitudes, mais toujours conformément au vœu des populations et en harmonie avec les configurations géographiques. Aussi on comprend la souffrance profonde et inapaisable que provoqua, au xix" siècle, le rapt de l'Alsace-Lorraine, une des plus graves atteintes portées aux sentiments profonds d'une race unie dans le bonheur comme dans le malheur, justement fière de son passé, ayant su garder la vitalité et le courage de ses vieux ancêtres gaulois et capable de prouver, par des sacrifices sans précédents, qu'elle était digne de repousser Tagresseur teuton.
Comme la France, la Grande-Bretagne est une très ancienne nation, peut être plus ancienne encore, car, depuis la cou-
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quêle iiorDtiaade, nulle iavasion n'a pu franchir le « ruban d'argent » qui protège le sol de la vieille Angleterre. Au ix" siècle, Albert le GrtUid réalisait ruiiion sous le sceptre de la monarchie anglo-saxonne et les ducs de Normandie constituaient, dès le xi^ siècle, une puissante organisation dominant sans peine toute l'Angleterre centrale.
Ce n'était pas encore, loin de là, le Royaume-Uni. Si les rois anglais possédaient sur le continent les fiefs de Normandie et d'Aquitaine et si, par moments, ils parurent être les maîtres de la majeure partie de la France, l'unité territoriale britannique ne se compléta que plus lard. A la vérité, dès 1171, les Anglais avaient conquis l'Irlande, mais ce n'était qu'une œuvre de guerre, prélude de siècles d'oppressions et de révoltes non encore oubliées. Plus durable fut, sous Edouard P"", le rapprochement du pays de Galles avec la couronne, fusion acquise par Henri VIII en 1536.
Bien que les guerres contre la France eussent renforcé le sentiment anglais, amené la création d'une armée nationale et séparé la langue du dialecte normand, l'Anglelerre proprement dite et le pays de Galles étaient nettement distincts, au point de vue international, du royaume d'Ecosse. Bien plus, après des tentatives passagères de domination des rois de Londres, les souverains écossais se firent remarquer par une constante alliance avec la France. Officiellement, en 1603, les couronnes d'Ecosse et d'Angleterre se trouvèrent réunies sur la seule tête de Jacques P% mais les luîtes religieuses et la Révolution de Gromwell bouleversèrent trop le pays pour permettre l'unification politique de la principale île britannique. 11 fallut attendre le règne de la reine Anne, en 1707, pour voir la fusion des deux Parlements d'Angleterre et d'Ecosse, et apparaître, sur la scène internationale, le nom de Grande-Bretagne.
Restait l'Irlande. L'île celtique se refusait toujours à la domination anglo-saxonne et ce fut comme une pénalité qu'elle dut subir, en 1800, l'Acte d'Union qui supprimait son autonomie législative et l'assimilait au surplus du royaume.
Celui-ci put, dès lors, prendre le titre de Royaume-Uni, encore ({ue les événements contemporains montrent assez l'acuité du problème irlandais.
Quoi qu'il en soit, pour la France comme pour l'Angleterre, les vrais fondements de leur caractère de puissances ont acquis maintenant une telle ancienneté qu'aucune contestation n'est possible sur leur validilé et le long usage. La prescription, comme disent les jurisles, a purgé les vices quelconques susceptibles d'en avoir infeclé l'origine. Assurément ces nations ont eu leurs faiblesses et leurs fautes dont les plus funestes ont été leurs rivalités mutuelles et leurs guerres déplorables, mais toutes deux n'en font pas moins, dans l'histoire, singulière meilleure figure que les Etals basés sur Tacquisilion violente du bien d'autrui.
§ 10. — De la conquête. — Nous venons de définir la conquête et, en même temps, de la condamner d'emblée, en indiquant qu'elle est l'abus de la force employée à s'emparer du territoire d'un peuple faible. En termes plus catégoriques, la conquête devrait être au Droit international ce qu'est le vol k main armée dans la vie sociale. Le seul fait que nous employons le conditionnel pour le premier verbe, le présent pour le second, indique assez l'infériorité sur ce point de la valeur morale du Droit des gens.
Pour être complet, nous devons faire remarquer que l'expansion territoriale d'un Etat aux dépens d'autres nations n'est [)as toujours entachée du vice de violence. Laissant de côté les acquisitions coloniales qui suivent des règles particulières et qui s'appli(pient à des régions considérées comme ne relevant pas d'un gouvernement civilisé, nous rencontrons un certain nombre de cas où le changement de souveraineté, l'annexion, est parfaitement régulier et légitime. Nous en trouvons des exemples assez fréquents à l'époque féodale où le seigneur était considéré comme propriélaire de son domaine, fût-il un roi régnant sur un État. On concevait alors comme licite la transmission de ce domaine, à titre de
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don, de vente, de mariage ou d'héritage. Plusieurs provinces françaises : le Dauphiné, la Bretagne, ont été ainsi réunies à la couronne sans qu'il y ait eu la moindre atteinte à la justice ou à la morale. De nos jours, les aliénations amiables de territoire ne sont nullement inconnues et il y en a un grand nombre d'exemples contemporains. Citons comme indication la cession de Nice et de la Savoie à la France en 1860, de l'Amérique russe aux Etats-Unis en 1867, de l'île suédoise de Saint-Barthélemy à la France en 1877, des Antilles danoises aux Etats-Unis en 1917, etc. Ce sont là des conventions parfaitement licites, répondant soit à des intérêts politiques, soit au vœu même des populations, comme pour Nice et la Savoie. Mais ces expansions pacifiques d'un Etat sont toujours exceptionnelles, tandis que malheureusement de grands empires n'ont eu d'autre litre que l'arbitraire du vainqueur.
La conquête ou l'annexion violente ont, on doit le reconnaître, des racines profondes dans les instincts primordiaux de l'homme et sont la cause la plus fréquente des guerres. La conquête répond au besoin de propriété et d'enrichissement inné dans l'humanité et parait satisfaire en même temps le goût de paresse cher à tant d'individus. Ce n'est qu'une illusion, car la conquête est invariablement coûteuse et pénible. Ses fruits sont incertains et transitoires, plus douloureux à obtenir cependant que par un travail continu. Si l'Allemagne avait continué ses méthodes économiques et commerciales, elle aurait certainement acquis rapidement une hégémonie mondiale, tandis que quelques mois de sanglants massacres ont anéanti à la fois les produits de ses rapines passées et les résultats de son labeur obstiné. Néanmoins, l'illusion est tenace et l'attrait de la conquête demeure puissant sur des races et des gouvernements de proie comme ceux qui ont dominé jusqu'ici l'Europe centrale.
La conquête est un acte élémentaire, impulsif sinon instinctif, l'emploi de la force que ne limite aucun sentiment moral, la raison du plus fort qui est la négation même de la
raison. Comme pour la guerre, avec laquelle la conquête est indissolublement liée, nous nous trouvons en présence d'un phénomène humain, social si l'on veut, inconnu aux animaux qualifiés de sauvages qui tuent pour satisfaire leurs besoins ou leur instinct de défense, mais qui ne convoitent pas ce qui ne leur paraît pas nécessaire.
L'homme est rarement content de son sort; envieux du bien d'autrui, il hésite à se créer un titre à la richesse par le travail. L'Etat, assemblage d'hommes, centre de conscience collective, concrétise ces appétits de toute sa puissance. La conquête est profitable ou semble l'être. Cela suffit pour bien des mentalités encore primitives.
Par une dernière perversité, on a voulu donner des apparences scientifiques ou philosophiques à la brutalité de la conquête. Ces justifications hypocrites sont encore plus déplaisantes que l'acte simple des grands conquérants s'inspirant ouvertement de leurs ressources et de leurs passions, trouvant tout naturel de dépouiller le vaincu puisqu'ils sont le vainqueur. Aussi nous ne consacrerons que peu de mots à réfuter les principales théories justificatives de la conquête, presque toutes d'origine allemande, comme la pratique de l'agression internationale d'ailleurs.
La moins mauvaise défense de la conquête est celle qui la présente comme un moyen de défense préventive. L'annexion d'un territoire étranger a pour but de se défendre contre une attaque menaçante et une invasion désastreuse. C'est, pour ainsi dire, une conquête faite pour en éviter une pire. Cette théorie a été fréquemment invoquée dans les temps modernes, notamment par Bismarck et de Moltke pour arracher à la France l'Alsace-Lorraine. Cet exemple montre assez combien la prétendue justification est généralement fausse dans son origine et inefficace dans sa garantie. Car, d'une part, il est bien établi que la France n'a jamais menacé l'Allemagne contemporaine. D'autre part, la question d'Alsace- Lorraine a justement surexcité les énergies françaises et largement contribué à notre victoire de 1918.
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Nous concéderons pourtant que certaines circonstances peuvent motiver l'occupation d'un territoire étranger à titre de garantie, spécialement quand cette occupation a un caractère temporaire et non politique. C'est ainsi qu'après l'armistice du 11 novembre 1918, lès armées alliées ont pu légitimement s'installer sur la rive gauche du Rhin pour tenir en respect l'Allemagne vaincue. Ce serait un abus de mots d'y voir une conquête, d'ailleurs contraire aux sentiments des occupants provisoires : Belgique, Etats-Unis, Grande- Bretagne et France.
A côté de ces cas particuliers, nous admettrons également qu'on ne saurait parler de conquête lorsqu'il s'agit de délivrer des provinces opprimées, comme l'Alsace-Lorraine injustement détenue par les Allemands. La situation est analogue lorsque l'extension territoriale vise à assurer l'application sincère du principe des nationalités. Nous retrouverons plus loin ce principe en lui-même; mais, sans le discuter ici, nous devons mentionner qu'il a été souvent invoqué sans base à seul titre de justifier des annexions cyniques telles que celles des duchés danois par la Prusse, à la suite de la guerre de 1864.
Jusqu'ici la conquête a été plus ou moins justifiée pour des raisons en dehors d'elle, mais on a été plus loin et on a cherché à la glorifier ouvertement. Tantôt c'est la théorie de la race élue (toujours germanique), tantôt le prétendu droit d'une civilisation supérieure [Ktdturj non moins teutonne), tantôt raffîrmation naïve du droit du poing (Faustrecht), c'est-à-dire l'apologie de la force sans limites et qui crée la légitimité de la spoliation par cela seul qu'elle réussit. Il nous parait inutile de réfuter ces opinions chères aux protagonistes de l'Allemagne au-dessus de tous et ennemie de tous. La puissance des armes, religion essentielle des sectateurs modernes d'Odin et de Thor, leur a montré ce que pensait d'eux le monde civilisé entier.
Quelquefois, des partisans de la conquête, sans oser l'avouer, ont cherché à lui ôter son caractère de violence en la dissi-
Ululant sous une apparence de volonté populaire. C'est la doctrine du plébiscite d'annexion où la population conquise est présumée exprimer librement son opinion sur le changement de souveraineté qu'elle subit. Nous ne discuterons pas le bien- fondé théorique d'un plébiscite de ce genre, mais nous constaterons en fait qu'ils n'ont jamais eu lieu que lorsque le résultat était assuré d'avance. Dès que le vainqueur sent une opposition, il l'écrase par sa force même, ou, plus simplement, il ne provoque même pas le vote populaire. Bismarck avait j)romis, en 1866, de consulter les populations spoliées au Danemark dans le Sleswig-Holstein. Jamais la promesse ne fat tenue, pas plus que ne fut prise en considération la protestation solennelle et persistante des Alsaciens-Lorrains contre la domination de leurs oppresseurs temporaires.
L'esprit conquérant est si naturel aux gouvernements qu'il n'est guère d'Etat dont l'histoire ne puisse marquer une ère d'expansion violente. L'Angleterre tenta de s'agrandir par la conquête au moyen âge, l'Espagne au xvi" siècle, la France au xvn*" siècle. Mais, depuis l'antiquité, où du moins l'état embryonnaire de la morale pouvait servir d'excuse, il n'est pas de nation moderne qui se soit autant adonnée à la spoliation systématique du territoire étranger que la race germani(]ue ou, plus exactement, rAUemagne et l'Autriche, dont les tendances sont les mêmes et d'ailleurs toujours étroitement liées l'une à l'autre. Un rap[)el des grandes lignes de leurs rapines internationales sera la meilleure illustration d'Etats fondés sur la conquête.
§ 11. — L'Allemagne et l'Autriche. — Sans remonter à la phrase célèbre de Tacite, qui déclare les Germains toujours prêts combattre pour le butin, on doit constater que l'Etat allemand, dès qu'il existe, cherche inlassablement à s'agrandir aux dépens des nations étrangères. Le fondateur même de l'Empire d'Allemagne, Otton P"" (seconde moitié du X* siècle), ne se contente nullement de ses domaines héréditaires de Saxe. 11 ne lui suffît pas non plus de courber sous son
autorité les fiefs allemands de Bavière, Souabe ou Franconie. Ottou rend sujets de son empire les habitants de Bohême, de Pologne, de l'ancienne marche de l'Est (Ostmark), qui va devenir le margraviat d'Autriche. Mais on pourrait y voir des actes de légitime défense contre des peuples menaçants et encore païens, tandis qu'Otton inaugure ouvertement une entreprise de pure conquête en lançant les Germains contre la plus civilisée et la plus riche des contrées d'alors : l'Italie.
Nous n'avons pas à retracer ici la longue lutte qui, sous le nom de querelle des investitures ou conflit entre la Papauté et l'Empire, ensanglanta la Péninsule [)endant cent ans. Mais il nous est permis de dire que ce fut un type parfait de la conquête h l'allemande. Les empereurs visaient en Italie l'agrandissement de leur territoire pauvre et stérile, une augmentation de leur puissance royale [)ar le prestige du titre impérial, l'absorption par eux de la grandeur spirituelle de l'Eglise. Les Germains de tous rangs passaient les Alpes avec joie, ne se souciant nullement de fouler un sol habité par des poj)ulations sans affinité avec eux, mais prompts au pillage, à la violence, à la dévastation des grandes villes. Il est toutefois consolant de constater que cette première Allemagne conquérante ne fut pas durable. Après quelques grands règnes, comme ceux d'Henri lll et de Frédéric Barberousse, les empereurs germains virent l'unité italienne se reformer contre eux, les Français vinrent au secours des peuples opprimés et la seconde moitié du xiii* siècle assura enfin la chute de l'influence allemande en Italie.
Mais l'esprit teuton d'expansion par la force, tenu en échec dans le Midi, ne tarde pas à reparaître dans l'Europe centrale. Le même empereur, Rodolphe, qui abandonne la Péninsule italique, fonde la maison d'Autriche dont un prince acquiert en 1440 la couronne impériale d'Allemagne. Tout aussitôt le goût de la domination étrangère reparaît. En peu d'années, par mariages, pressions diplomatiques ou menaces des armes, la maison d'Autriche acquiert une puissance formidable, non pas seulement sur des terres germaniques :
LE DROIT DES GENS MODERrsE
Allemagne et Autriche proprement dites, mais sur des contrées assurément sans lien avec ces dernières. On sait que Charles-Quint réunit sous son sceptre, en plus des pays entre Rhin et Danube, les Pays-Bas, les Flandres, la Franche- Comté, l'Italie, l'Espagne et le Nouveau-Monde. Une fois de plus, l'AUemagne-Autriche s'agrandissait sans scrupules de nations dont elle convoitait la richesse. Une fois de pltis, cette grandeur inouïe ne lui suffisait pas et elle se lançait contre la race ennemie par excellence à ses yeux : les Français, épris de leur indépendance et prêts à tout sacrifier pour protéger leur belle patrie.
Contre Charles- Quint et l'oppression teutonne, la France entama la lutte sans hésiter, défendant la civilisation et la liberté, la Renaissance et la Réforme. Souvent elle lutta seule, temporairement aidée par des alliances des Etats du nord de l'Europe, ayant à combattre fréquemment à la fois contre les Espagnols et les Impériaux, mais toujours contre ceux-ci. La politique classique des grands rois et ministres : Henri IV et Louis XIV, Sully et Richelieu, a pour but constant l'abaissement de cette maison d'Autriche qui concrétise pour deux siècles la constante tendance de l'Etat allemand vers la domination par la force sans contrôle.
Cette fois encore, la conquête brutale ne forge rien de durable. L'Allemagne est ravagée j)ar la guerre de Trente ans et disparaît de la scène politique aux traités de Westphalie (1648). L'Espagne, ruinée, affaiblie par d'imprudentes tentatives contre l'Angleterre et la France, voit le xvii*" siècle marquer l'ascension de ces deux puissances et son abaissement progressif au rang d'un État de second ordre. Quant à l'Autriche, si ses souverains gardent le titre impérial, elle a dû renoncer à dominer des peuples justement désireux de se séparer d'elle. La France a repris les trois évêchés (Metz, Toul et Verdun), la Franche-Comté et la Flandre. Les Pays- Bas sont devenus indépendants, l'Italie n'a pas pu recouvrer son unité, mais du moins elle n'est plus un fief de l'Empire. L'Autriche elle-même, gravement menacée par les Turcs et
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sauvée par le secours de la Pologne, ne semble plus devoir troubler la paix. Malheureusement, le germanisme paraît impérissable pour la malédiction du monde, et, délivrée des successeurs de Charles Quint, l'Europe civilisée voit naître au xviii^ siècle un de ses plus redoutables fléaux : la Prusse.
Petit État longtemps obscur, situé au milieu de la stérile marche du Brandebourg, la Prusse se bornait à guerroyer contre les Polonais et à chercher à s'accroître par tous ses moyens encore bien réduits. On sait que les princes de la néfaste maison des HohenzoUern furent investis de la possession du Brandebourg en 1415 et, dès lors, développèrent sans trêve les maigres domaines à eux dévolus, s'agrandissant, durant le xvii® siècle, de régions éparses de l'Allemagne, depuis la région de Kœnigsberg jusqu'au duché de Glèves, près du Rhin, en passant par Magdebourg sur l'Elbe, Minden sur le Weser, Gammin sur l'Oder.
En 1701, l'empereur d'Autriche consentit à donner la qualité royale au prince suzerain du Brandebourg, mais en limitant le titre de roi à la Prusse, c'est-à-dire à la province lointaine perdue sur la Baltique aux abords de la Pologne. Tout aussitôt la nouvelle dynastie se montra menaçante pour son bienfaiteur, s'emparant, de-ci et de-là, de petits domaines allemands et se faisant reconnaître comme Etat nouveau lors des traités d'Utrecht (1713). Peu d'années après, l'Europe voyait la Prusse sous son véritable jour, militariste, perfide et conquérante.
Ge fut l'œuvre de Frédéric-Guillaume 1"", le roi-sergent, fondateur de l'armée prussienne et qui la destinait à se battre contre la France. Ge fut encore plus 1 œuvre de Frédéric II, dit le Grand dans son pays. Ge monarque peut, en efi'et, être revendiqué à bon droit par les pangermanistes. Ne croyant qu'à la force brutale, il niait le Droit des gens qu'il qualifiait de duperie utile seulement à berner les naïfs. Insoucieux de la parole donnée, ce HohenzoUern fut l'ami infidèle de tout gouvernement capable de lui rendre service, successivement allié de la France contre l'Autriche et de celle-ci contre la
France, sans cesser de nouer pour cela des intrigues complexes avec l'Angleterre et la Russie à son seul profit exclusif. Considérant le bien d'autrui comme particulièrement bon à prendre, Frédéric profita des deux guerres de Sept ans pour dévaliser l'Autriche de la Silésie et de la Bohême (1741), pour pénétrer plus tard en Saxe (1762). 11 est vrai que la Prusse sortit épuisée de la lutte.
Mais l'esprit conquérant prussien se ranime rapidement des pires désastres apparents. Lh où un autre monarque se serait contenté de reconstruire son pays dévasté, Frédéric II, non content de cette tâche, veut encore acquérir, toujours acquérir de nouveaux domaines. C'est lui qui est l'instigateur de cet infâme assassinat collectif dénommé partage de la Pologne. Sans doute, il trouva des complices complaisants à Saint- Pétersbourg et à Vienne, mais on ne saurait oublier que l'invention même du démembrement polonais est une idée prussienne, antérieure d'ailleurs à Frédéric II, cyniquement adoptée et appliquée par lui et reprise avec enthousiasme par ses successeurs. La Prusse y gagna à coup sûr de belles provinces, Thorn, Dantzig et Posen, unifiant dans une large mesure ses possessions allemandes, mais aussi s'attirant à bon droit le profond mépris de l'historien impartial.
Le XIX* siècle retrouve la Prusse dans le même esprit, mais plus particulièrement dirigé contre la France, accessoirement contre ses autres^ voisins. L'explication en est simple. Les affaires de Pologne ont montré aux Prussiens que le vol international peut être profitable quand il est soutenu par une solide armée. Largement nantis sur leurs frontières orientales, il leur parait tout naturel de chercher à utiliser les soldats contre les autres Etals limitrophes.
Sans doute, pendant quelques années, l'armée prussienne est vaincue et détruite par les Français sous Napoléon P% mais léna est vite oublié et la Prusse, soi-disant armée, a tôt fait d'équiper de nouveaux corps qui compteront parmi les plus redoutables à Leipzig et à Waterloo.
De même qu'au iviii* siècle Frédéric II avait personnifié
le germanisme d'alors, de même, au xix* siècle, Bismarck se montrera son digne successeur. Les méthodes restent les mêmes, mélange de j)erfidi8 et de violence, de duplicité et de cynisme, l'agression impartiale contre quiconque est le plus faible et l'Empire allemand ressuscite, portant au plus haut point la tare originelle de la conquêle inexpiable.
Les étapes en sont courtes, bien connues et cependant toujours bonnes à remémorer. C'est, en 1864, l'enlèvement au petit Danemark du Sleswig et du Holstein contre tout droit et contre toute volonté des populations. C'est, en 1866, la guerre contre l'Autriche, l'alliée d'hier et de demain, son abaissement moral pour permettre à la Prusse de prendre l'hégémonie en Allemagne. C'est enfin, en 1870, la grande ruée du teutonisme contre la Gaule détestée, le ravage de notre pays, le rapt de l'Alsace-Lorraine et l'insolente création du nouvel empire à Versailles au bruit des canons du siège de Paris. Jamais, dans les temps modernes, on n'avait vu se former un Etat aussi ouvertement fondé sur la conquête sans excuses.
Peu d'années après, l'Autriche, le brillant second^ repris une fois de plus sous l'influence de Berlin, commença, elle aussi, à s'essayer à la capture du sol étranger. Inspirée de l'esprit allemand, soutenue de la puissance militaire de la Germanie, l'Autriche acquit, en 1878, la domination sur la Bosnie-Herzégovine aux dépens tant des Ottomans que des Slaves. Ce fut, dès lors, plus ou moins lentement, plus ou moins ouvertement, la marche des deux complices vers l'Orient et la domination mondiale, marche tantôt discrète dans les intrigues de Constantinople, tantôt brutale comme l'annexion, en 1908, de la Bosnie-Herzégovine au mépris des termes formels du traité de Berlin. La guerre de 1914 a d'ailleurs commencé par un nouvel essai de l'expansion par la force, cette fois directement contre le royaume indépendant de Serbie.
Pour l'Allemagne et ses alliés, le support de l'épée est le seul convenant aux empires. De là l'elTort continu pour sou-
tenir Tœuvre injuste de 1871 par des combinaisons contraires aux véritables intérêts des nations, comme Tailiance avec l'Italie et les essais d'entente avec l'Angleterre ou la Russie. De là aussi la haine séculaire de l'Allemand contre la France, sa politique continuelle de provocations et de vexations, son attaque barbare en 1914. Il est consolant de constater que l'heure de la justice internationale est venue, intégrale et sans merci, détruisant tous les profits criminels des empires centraux et condamnant, en fait comme en droit, Tœuvre meurtrière de la conquête.
§ 12. — Principe des nationalités. — D'une façon générale, c'est surtout dans l'antiquité que la conquête sert ouvertement de fondement à la formation des Etats. A l'époque moderne, elle est répudiée par l'immense majorité des publicistes et répugne même aux instincts des peuples. La seule exception est, nous l'avons vu, l'esprit singulièrement archaïque des écrivains et des hommes politiques de l'Allemagne dont les doctrines comme les pratiques constituent une dangereuse délivrance des passions brutales des races primitives.
Si la base du droit de la force est officiellement répudiée, il n'en faudrait pas conclure que les Etats actuels, même non germains, ont renoncé à toute idée de création nouvelle et d'expansion. Une autre théorie est apparue, plus juste assurément que celle de la conquête, mais cependant encore susceptible d'abus. Elle jouit toutefois d'une popularité grandissante et mérite un examen sérieux, nous voulons parler de la doctrine dite des nationalités.
Dans le langage usuel et même dans la terminologie courante du Droit international, on confond volontiers la nation et l'Etat. L'expression Droit des gens est la traduction littérale des expressions latines Jus gentium ou Droit des nations. Dans la langue juridique, même précise, l'Etat et la nation sont inséparables, le premier étant l'organisation constitutionnelle de la seconde, l'adaptation du mécanisme adminis-
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tratif et politique à l'ensemble des citoyens formant la nation proprement dite. Mais, dans un sens spécial qui est celui que nous étudions maintenant, on s'efforce au contraire de distinguer le gouvernement de la nationalité. La définition du gouvernement demeure celle déjà connue, le groupe de personnes exerçant l'autorité et représentant les intérêts collectifs des habitants d'un territoire déterminé. Mais la notion de la nation ou de la nationalité est beaucoup moins aisée à exposer.
La nation, disent en général les partisans de la doctrine en discussion, c'est un ensemble d'hommes même race, de même langue, de même civilisation, ayant un patrimoine historique identique oucommun et ayant surtout la conscience de vouloir former une seule et unique société politique. Plus brièvement, pour nous, la nation est la patrie, la nationalité, le sentiment d'une fraternité profonde et d'un amour identique pour le sol natal. Nous pouvons ainsi parler avec vérité de la nationalité française, une des plus marquées qui soient au monde. Il y a bien des différences de race, de mentalité, de langue même, entre un Breton et un Provençal, entre un Basque et un Alsacien. 11 n'y a cependant qu'une France, qu'une seule mère dont tous les fils ont su entendre la voix et tomber par centaines de mille pour la défense sacrée contre l'invasion des barbares modernes. ^
On voit ainsi que la théorie des nationalités repose sur un fondement très réel et qu'elle constitue un sérieux facteur international. Son importance est indiscutable lorsque la politique s'attaque à un Etat dont les frontières géographiques coïncident avec la nation et dont, par suite, le moindre démembrement provo(|ue des conflits inapaisables, ainsi qu'il arriva pour l'Alsace-Lorraine. Nous admettrons donc pour certain que l'union intime du gouvernement officiel et de la population rend l'Etat particulièrement solide et que tel doit être l'idéal pour toutes les puissances.
La question se complique lorsqu'il s'agit d'appliquer le principe des nalionalités à la construction ou à l'agrandisse-
ment des Etats. L'histoire contemporaine montre que si ce principe peut donner des résultats féconds, comme en Italie, il devient singulièrement délicat dans d'autres circonstances dont les rivalités balkaniques sont un type bien connu. Un examen critique va nous montrer rapidement combien le critérium fondamental, la nation, est susceptible de controverses et que sa valeur pratique est elle-même sujette à beaucoup de réserves.
Qu'est ce que la nation ou la nationalité, envisagée, bien entendu, au sens international spécial qui nous occupe? Les définitions proposées sont toutes discutables et, le plus souvent, établies pour justifier des desseins politiques plus ou moins avoués. C'est ainsi que si l'on veut identifier la race et la nation on se heurte à de graves mécomptes. Nous avons déjà fait ressortir l'unité de la nationalité française en dépit des races différentes qui peuplent le sol de l'ancienne Gaule. Réciproquement, des races identiques n'ont nullement un sentiment national commun. Un habitant du Roussillon est bien plus proche des Catalans que d'un Flamand, il n'admettrait pourtant pas d'accepter Barcelone comme métropole politique. Ou encore c'est la même race anglo-saxonne qui forme l'élément essentiel de la Grande Bretagne comme des Etats-Unis, deux Etats dont la fusion est évidemment inadmissible.
Ce dernier exemple montre aussi combien l'identité de langage constitue un faible lien d'union politique. Aussi bien, en Belgique, le français est langue officielle; personne n'a jamais songé, en France, à s'en faire un argument pour annexer la vaillante nation belge.
L'identité de culture, de mœurs, de souvenirs historiques, est peut-être un meilleur fondement de la nationalité. Celleci, en effet, est surtout d'ordre psychologique et repose plus sur des sentiments populaires que sur des signes extérieurs tangibles. Mais, là encore, les rapprochements sont malaisés à établir. Ainsi, la Péninsule Ibérique présente une unité géographique remarquable et il y a d'évidentes analogies
entre ie peuple portugais et le peuple espagnol. Cependant, le Portugal et l'Espagne n'ont aucune tendance à la fusioa politique. Faut il rappeler les luttes acharnées des peuples chrétiens des Balkans les uns contre les autres ou, plus généralement, des Slaves entre eux?
En sens inverse, il est courant d'aigumenter de l'unilé politique de la Suisse, pays trilingue et peuplé d'hahitants relevant ethnographiquement de l 'Allemagne, de la France et de l'Italie. L'exemple a une incontestahle valeur. Cependant, au cours de la guerre de 1914, de graves dissensions politiques ont éclaté entre les cantons alémaniques et ceux romands, montrant que si le fondement racial ne saurait faire la seule base d'un Etat, on ne doit pas négliger non plus ses influences profondes.
Nous estimons donc que le principe de la nation contient quelque chose d'exact et surtout de caractéristique dans sa partie négative, c'est-à-dire en tant qu'il s'oppose à la conquête ou domination d'une race sur une autre. Au point de vue construclif ou positif, la doctrine des nationalités est beaucoup moins nette, elle peut être invoquée comme principe directeur général delà formation des Etats, mais elle ne crée aucun droit réel à leur expansion.
§ 13. — L'Italie contemporaine. — Une des applications les plus marquantes et les plus réussies de la théorie des nationalités se trouve dans la naissance du royaume actuel d'Italie. C'est également un exemple remarquable de la puissance politique des idées en Droit international.
La carte njontre au premier coup d'œil que la nature a donné à l'Italie une configuration propre à en faire un État indépendant. Par un singulier paradoxe, la Péninsule a été tout au contraire pendant des siècles une « expression géographique ». De la chute de l'empire romain au xi\^ siècle, ritalie n'a jamais connu l'unité politique sous un gouvernement national. Assurément, tout le territoire, des Alpes à la Sicile, a subi dans l'histoire l'unification gouvernementale,
mais c'est presque toujours sous un conquérant étranger, les empereurs d'Allemagne et d'Autriche en particulier. Le plus souvent môme, l'itaiie du Nord était nettement différenciée de la portion centrale soumise à la souveraineté temporelle du Pape, leriîiel, à son tour, voyait échapper à son autorité Nazies et la Sicile.
Remarcpiabîement déchirée et morcelée au cours des siècles, l'Italie manqua longtemps au plus haut point du sentiment national, malgré cependant une parfaite unité de langue et de religion. Les principautés de la Péninsule luttaient avec fureur les unes contre les autres, préférant appeler rétrang('r [.lutôt que de s'entendre mutuellement. C'est ainsi que Germains, Français, Espagnols, Autrichiens gouvernaient tour h tour l'ancien domaine de Rome. Ce ne fut que très tard, sous l'influence de la Révolution française et du gouvernement institué en Italie par Napoléon P'",que le sentiment de la nationalité commune commença à, apparaître.
L'élan donné se développa rapidement, au point d'alarmer un des gouvernements qui s'est montré dans l'histoire [)articulièrement oppresseur des libertés populaires : celui de l'ancienne monarchie autrichienne. De 1815 à 1848, les fonctionnaires de Vienne firent régner une véritable terreur dans le nord de l'Italie, principal foyer des idées nouvelles et soumis h l'Autriche par le Congrès de 1815. Heureusement pour la Péninsule, le petit royaume du Piémont prit en mains la cause de l'unité nationale.
Les premiers essais furent malheureux par trop de présouiplion. Ilaiia fara da se, l'Italie se fera elle-même, disait en 1848 le roi Charles-Albert en lançant les bataillons sardes et piémontais au delà du Tessin contre les Autrichiens occupant les plaines lombardes. Mais la disproportion des forces était tro[) grande et le Piémont, isolé et vaincu, fut trouver en son nouveau roi, Victor- Emmanuel II, un chef capable d'arrêter sa ruine complète.
Battus sur le terrain militaire, les nationalistes italiens ne se découragent pas. Ils confondent hardiment le Droit des-
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gens avec le principe des nationalités. Ecrivains et professeurs propagent ces notions des Alpes à la Sicile. En présence niênie de l'autorité autrichienne ou sous des gouvernements autocratiques, comme à Rome ou à Naples, l'opinion publique est constamment appelée à réfléchir sur Tunité italique, sur la fusion nécessaire de tous les Italiens, sur l'esprit de véritable patrie. Travail intellectuel qui devait en ^ peu d'aimées procurer les résultats les plus j)osi(ifs.
Une fois de plus, le royaume de Piémont Sardaigne prit l'initiative du mouvement, mais, cette fois, avec le puissant appui de la France. Victor-Emmanuel, aidé des ministres habiles qui s'appelaient Azeglio et Gavour, avait su faire de son Etat un centre où s'exprimaient librement les aspirations des frères opprimés et en même temps intéresser à la libéralioii d'une race le gouvernement de Paris. Il n'est d'ailleurs que conforme à la véi ité de dire que l'opinion française, bien que sans colère aucune contre l'Autriche, accepta avec enthousiasme la guerre d'Italie où le seul profit à attendre était de se battre pour la libeité.
Après Magenla et Solférino, les Autrichiens durerit abandonner la Lom]>ardie, mais cette année 1860 devait voir mi bien aulre accroissement de l'influence unilaire du Piémont. Partout, à l'instigation de Gavour, des mouvements populaires se prononçaient pour l'union avec la monarchie de Turin. Toute i'ilaîie centrale adhérait d'enlhousiasme à l'idée nationale. Plus au sud, de Rome à Naples et Palerme, la voix puissanle de Garibaldi faisait aussi touiber les souverainetés locales. Des difficultés d'ordre religieux devaient retarder le rétablissement de Rome capitale, mais partout ailleurs, cette fois, l'unification italienne s'accomplissait rapidement el, au début de 1801, le royaume d'Italie prenait ofticieilement naissance.
La formation de l'Etat nouveau n'était pourtant pas achevée. Assez rapidement, deux provinces incontestablement italiennes lui revenaient. En 1866, l'Autriche devait céder la^ Vénétie et, en 1870, le siège du gouvernement était transféré
h Rome. Mais Vienne tenait encore sous le joug des milliers d'Italiens. Il fallut attendre le grand bouleversement de 1914 pour que l'Italie recouvrit une claire conscience de sa destinée, qu'elle brisât avec ses oppresseurs séculaires et agissant dans la pleine conscience de son génie latin, qu'elle pût enfin approcher de ses légitimes frontières.
§ 14. — Séparation d'avec un autre État. — Nous nous somnies jusqu'ici occupés de la construction d'un Etat nouveau ou tout au moins de son agrandissement, légitime ou non. Il est évident que les Etats du monde ne pourraient pas continuer tous h grandir sans se heurter rapidement les uns aux autres et entrer en conflit, ce qui n'est malheureusement pas rare. Mais, sans [)arler des gouveriiements qui disparaissent dans de véritables cataclysmes comme la dispersion du peuple juif ou par fusion avec une autre puissance comme le Transvaal et l'Orange annexés par la Grande-Bretagne en 1902, I histoiie enregistre fréquemment des fragmentations d'Etats existants et leur sécession en puissances indépendantes. Il y a là une nouvelle cause de formation d'Etats dont nous avons reconnu antérieurenient l'importance.
Ce n'est pas là, d'ailleurs, une occurrence exce[)tionnelle et on peut môme dire que, pratiquement, la segmentation des Etats est un des phénomènes sociaux les plus marqués du Droit international. Nous pouvons en relever des exemples multiples et contemporains. Nous comprendrons d'autant mieux sa fréquence que nous saisirons les principales causes susceptibles de morceler une puissance offrant ra[)parence de l'unité.
La plus active de ces causes se rencontre lorsqu'un grand empire se forme sans cohésion véritable par le seul succès des armes ou l'ascendant d'un con(|uérant. 11 y a juxtaposition (les nations qui ne se sont jamais pénétrées et qui n'ont jamais eu une vie politique commune. Dès que le lien artificiel ou imposé se relâche, l'empire se dissout, très souvent naturellement et sans secousses, chaque partie reprenant sa
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situation anférieure sans que les voisins cherchent à maintenir une unification ne plaisant à personne. C'est ainsi qu'en quelques mois, quelques semaines parfois, s'écroulent les classiques « colosses aux pieds d'argile ». Citons la dissolution, pour ainsi dire instantanée, des empires de Cyrus et d'Alexandre, celle, presque aussi rapide, des domaines de Charles-Quint et de Napoléon P^ Tout reposait sur un homme et tomba avec lui.
D'autres fois, un gouvernement, jadis capable de faire respecter son autorité, s'affaiblit peu à peu et devient incapable de défendre son propre territoire. Les populations, surtout celles de la périphérie, cherchent à se préserver elles-mêmes et, devant l'importance du pouvoir central, elles se donnent des chefs, constituant ainsi peu à peu des Etats Autonomes. Nous constatons des événements de ce genre à la fin de l'empire romain, avec la complication des invasions bai bares. On peut dire notamment que la domination franque en Gaule était fondée plus sur la séparation d'avec Rome en décadence que sur la conquête étrangère.
La formation d'Etats nouveaux par séparation se produit encore lorsque des colonies prospères sont rattachées à une métropole moins riche et incapable de conserver son ascendant. C'est ainsi que l'Espagne a perdu le plus vaste domaine colonial que le monde ait connu et qui s'est divisé en multiples gouvernements. Nous reviendrons bientôt sur ces événements.
Dans un ordre d'idées analogue, d'autant plus intéressant que les faits se déroulent sous nos yeux, nous devons mentionner la tendance à l'autonomie de possessions coloniales dont la civilisation égale ou dépasse celle de la mère patrie. Sans même que les intérêts politiques soient divergents ou qu'il y ait la moindre querelle de races, les grandes colonies de l'Angleterre font de plus en plus figure d'Etats indépendants. Le Canada, la Fédération australienne, l'Union de l'Afrique du Sud ne sont certes pas en hostilités avec la Grande-Bretagne. Les centaines de mille de soldats venus
d'oulre-mer pour la défense des Alliés témoignent assez du loyalisme anglo-saxon sous toutes les latitudes. 11 est cependantincontestable que ces contrées jouent un rôle international de plus en plus accentué. Elles ont une politique étrangère personnelle, une organisation politique et militaire autonome, presque une diplomatie indépendante; ce sont vraiment des puissances presque complètes, des Dominions, suivant la très expressive dénomination britannique.
Une autre méthode (on voit combien le sujet reste complexe) de séparation d'un Etat en plusieurs est souvent artificielle et provient de combinaisons diplomatiques plus ou moins équitables. Pour assurer un équilibre politique ou satisfaire des ambitions, les grands dirigeants du concert européen ont, à plusieurs reprises, fondé par amputation des gouvernements secondaires dont l'existence est fréquemment incertaine, quelquefois durable. Ainsi, en 1867, a été créé le grand-duché de Luxembourg qui était auparavant incorporé à la Hollande en même temps qu'à la Confédération germanique. Moins heureusement, en 1913, la poiitiquea fait apparaître sur la scène du monde l'éphémère principauté d'Albanie dont la seule raison d'être était de refouler = les Serbes de l'Adriatique pour le plus grand bénéfice des aspirations germano-autrichiennes.
La coupure en fragments d'un Etat jugé trop puissant dans son unité est encore un procédé favori de politique étrangère. Ce moyen a été notamment employé à plusieurs reprises contre la maison d'Autriche, spécialement en divisant l'Allemagne en plusieurs petits gouvernements. Gomme ainsi qu'il arrive en présence d'expédients artificiels, ces essais n'ont généralement pas été heureux. Les Etats ainsi|établis artificiellement n'ont pas de vitalité ni même le désir^de conserver leur indépendance. Ils se réunissent à nouveau ou subissent l'attraction de l'un d'entre eux, ainsi qu'il arriva pour la Prusse qui sut créer à son seul profit l'Empire d'Allemagne.
Une autre cause d'origine d'Etat par séparation, plus
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violente, est la sécession proprement dite, ordinairement révolutionnaire. Quelquefois il s'agit seulement d'ambitions individuelles, d'un dictateur local qui veut se tailler une petite royauté. Mais, le plus souvent, le mouvement est large et profond ; c'est un peuple qui entend se séparer d'un autre et atteindre l'indépendance nationale et internationale.
On a voulu rattacher cette situation à la théorie des nationalités et il est certain que des rapports indiscutables peuvent se rencontrer dans les deux cas. Une nation opprimée revendique ses droits de race et de culture, réclame de plus en plus de liberté, de plus en plus d'autonomie et aspire enfin à la souveraineté complète. Nous en avons vu un exemple très net dans la formation de l'Italie contemporaine que l'on pourrait, à notre point de vue, représenter comme détachée de l'Autriche. D'une façon plus saisissante encore, les Etats chrétiens des Balkans, la Grèce en premier lieu, plus lard la Roumanie, la Serbie, la Bulgarie, se sont formés aux dépens de l'Empire ottoman, mais sous l'impulsion d'irrésistibles poussées nationales. Nous citerons encore l'indépendance de la République tchéco-slovaque dont les fils étaient depuis si longtemps sous le joug autrichien. D'autres exemples pourraient montrer l'importance du principe des nationalités comme agent de fragmentation plus que de cohésion.
Néanmoins, l'histoire présente des cas où l'Etat nouveau se sépare sans aucun motif de race, soit pour écliapper à une mauvaise politique, soit parce que la population se sent capable de se gouverner elle-même et a conscience d'intérêts spéciaux qu'elle seule peut défendre. Presque toujours la sécession est accompagnée de heurts violents, en raison de la résistance de l'Etat ancien. Elle échoue assez souvent, comme lors des essais d'indépendance de la Hongrie en 1848, mais «lie peut réussir aussi.
§ 15. — Origine des États d'Amérique. — Nous en avons une preuve convaincante en étudiant sommairement com-
ment est né à la vie internationale le continent américain tout entier, à l'exception des possessions britanniques du Nord. C'est aussi une démonstration précise de la fausseté du caractère absolu que certains voudraient donner à la doctrine des nationalités. Rien ne se ressemble plus comme races que les Etats Unis et l'Angleterre, le Sud-Amérique et l'Espagne. Les contrées ont été unies d'une façon absolue et elles se sont séparées pourtant irrémédiablement.
On sait que les colonies anglaises d'outre-Atlantique ont donné le signal de l'émancipation du continent américain au xvni^ siècle. Curieusement, leur déclaration d'indépendance coïncide avec l'apogée de la puissance coloniale et politique de la Grande-Bretagne qui venait, après la seconde guerre de Sept ans, de s'enrichir des immenses possessions françaises, du Canada en particulier. La suprématie anglaise n'impressionna nullement les colons d'Amérique qui sentaient en eux les qualités requises pour constituer un Etat viable et libre.
Ce légitime désir d'indépendance nationale fut, en effet, la cause et le motif de l'insurreclion des colonies de la Nouvelle-Angleterre en 1774. Très rapidement, avant même que le soulèvement eût de sérieuses chances de succès définitif, les Américains se constituaient un gouvernement qui devait devenir les Etals-Unis. On sait que le nouvel Elat reçut immédiatement l'appui officiel de la France, diplomatique d'abord, militaire et naval ensuite. Il y eut, comme l'on sait, une lutte difficile à soutenir contre la Grande-Bretagne, mais, malgré les apparences, le conflit n'eut rien d'une guerre civile. Avant môme leur séparation de fait, les citoyens de la jeune République ne partageaient nullement les idées politiques de la classe aristocratique qui présidait alors aux destinées de l'Angleterre. La guerre de l'Indépendance, même sans tenir compte de la participation de la France, eut donc d'emblée le caractère international, autrement dit de gouvernement à gouvernement.
Dès la consécration de leur existence, au traité de Versailles de 1783, les Etats-Unis n'ont cessé d'avoir une vie politique
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et une dipiomatie essentiellement personnelles et en profonde divergence d'avec les tendances anglaises. La langue et la civilisation anglo-saxonnes sont sensiblement identiques des deux côtés de l'Océan. Cependant les deux peuples, les deux Etats sont nettement différents, les uns des aulres. Les Etats- Unis n'ont jamais, à aucun moment de leur histoire, montré le moindre degré d'artificialité. Ils ont toujours eu en eux les qualités essentielles de la vie sociale complète et on peut dire que leur sujétion à la suprématie de Londres ne reposait sur rien de nécessaire, ni même d'utile. La formation des Etats Unis provient véritablement de la nature des choses et leur naissance a consolidé, au contraire d'autres révolutions, l'harmonie et la paix du monde.
La formation des multiples Etats hispano-américains, du Mexique au cap Horn, a été amenée par des raisons analogues à celles qui ont fait naître des Etats-Unis, c'est-à-dire le désir des populations éloignées de s'aifranchir de l'autorité euro[>éenne. Il y a toutefois un certain nombre de différences. C'est ainsi que les colonies espagnoles (les. faits sont identiques pour le Brésil à l'égard du Portugal) avaient en face d'elles une métropole affaiblie et ruinée dont, au surplus, les procédés administratifs avaient toujours provoqué de vives irritations au Nouveau Monde. Durant les guerres du Premier Empire, l'Espagne tomba, comme l'on sait, sous l'influence française. En réalité, pendant plusieurs années, il n'y eut plus de gouvernement stable à Madrid et les services coloniaux se réduisirent à rien. Sous prétexte de garder leur fidélité à la vieille monarchie castillane et de ne pas obéir aux ordres des soi-disant usurpateurs régnant à Madrid, les diverses colonies d'Amérique se donnèrent peu à peu, à partir de 1808, des gouvernements locaux à forme plus ou moins républicaine. En tout cas, elles s'administrèrent ellesmêmes en toute liberté pendant plusieurs années, et quand la royautéespagnole revendiqua ses droits, elle se heurta à une résistance énergique.
Comme il arrive en pareil cas, l'Espagne voulut rétablir
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son autorité par la force. Outre que celle-ci était bien insuffisante pour reconquérir un continent, les prétentions de la métropole surexcitèrent les Hispano-Américains et leur donnèrent la volonté d'accomplir le pas décisif, c'est-à-dire de se constituer en Etals ouvertement indépendants de l'Europe, comme le proclama le grand patriote Bolivar Mais, au lieu de formerune fédération homogène et unique comme les citoyens des Etats-Unis, les colons latins s'abandonnèrent à un individualisme souvent excessif et, à côté de territoires importants, comme le Mexique, le Chili ou TArgentine, ils eurent la fai" blesse de morceler des populations identiques en petits gouvernements épars et faibles dont l'Améi'ique centrale ofFi-e plusieurs exemples. Nous les avons déjà relevés pour montrer que la théorie des nationalités n'aboutit pas toujours à identifier la Nation et l'Etat, même quand cette théorie joue sans contrainte extérieure, comme ce fut le cas en Amérique.
Rappelons, en etTet, que la séparation de ses colonies ne put jamais être réprimée par l'Espagne. Celle-ci crut un monient pouvoir compter sur l'appui des grandes puissances européennes, alors unies en Sainte- Alliance contre tout esprit de libéralisme. Mais les Etats-Unis se donnaient déjà la mission de protéger le Nouveau Monde cojitre toute reprise de la domination de l'Europe. Le célèbre message du président Monroë (1822) interposa la })rotection de la jeune République entre la Sainte- Alliance et les colonies révoltées. Bientôt l'Espagne renonça à ses prétentions et s'inclina devant les faits accomplis.
,., Malgré l'importance que certains publicistes veulent donner au principe des nationalités comme base de formation des Etats, on peut dire que l'exemple de l'Amérique tendrait à prouver, conmie origine des Etats modernes, plutôt la doctrine contraire de la fragmentation parfois excessive de puissances apparemment homogènes.
§ 16. — Reconnaissance d'un État nouveau. — La for- . mation des Etats ne saurait être étudiée complètement sans
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l'exposé d'une question assez technique, celle de la reconnaissance de rÉtat nouvellement constitué.
On conçoit sans peine qu'entre un tei'ritoire dépourvu d'organisation autonome et un Etat complet, on rencontre tous les stades possibles de développement. Au point de vue théorique, l'Etat existe en Droit international dès qu'il remplit les conditions essentielles de domaine nettement délimité et de gouvernement pourvu d'une autorité suffisante. En pratique, l'appréciation de ces conditions est souvent délicate et les puissances se cousidèrent comme souveraines luailresses de leurs opinions et de leurs actions; on a établi la coutume que l'Etat nouveau ne soit adinis à titre de participant au Droit des gens que seulement après l'adhésion des autres gouvernements déjà existants. C'est un peu la procédure de l'admission d'un candidat dans une association restreinte et dont les membres entendent exercer un contrôle strict sur les origines et les allures d'un nouveau collègue.
En termes plus précis, la reconnaissance consiste en ce qu'un Etat ancien déclare considérer comme son égal théorique l'Etat récemment formé et noue avec lui des relations soumises aux règles du Droit international. Plus simplement encore, la reconnaissance se manifeste en établissant des rapports diplomatiques avec l'Etat nouveau, mais il y a quelquefois une procédure plus cotnplexe. Ainsi, mention de la reconnaissance est faite dans les journaux officiels ou même annoncée publiquement. C'est ainsi que les Alliés ont agi, en 1919, lorsqu'ils ont reconnu TEtat nouveau, ou plutôt ressuscité, de la République de Pologne. D'autres fois, la reconnaissance est délibérée en réunioii diplomatique et proclamée dans un traité. C'est une chose fréquente dans les traités de paix après une longue guerre que de constater la formation d'Etats auparavant inconnus. La reconnaissance est alors particulièrement solennelle. Ainsi, le traité de Berlin de 1878 a ainsi enregistré comme puissances nouvelles les Etats chrétiens des Balkans; celui de 1919, la République tchéco-slovaque, etc.
La reconnaissance devrait être assez simple et se borner à la vérification de fait des qualités essentielles d'un Etat en Droit international. Gomme nous l'avons laissé entendre, la pratique en est au contraire hérissée de sérieuses difficultés, compliquées de contingences politiques. Les gouvernements sont, en effet, très fréquemment mus en ces matières par des considérations nullement juridiques et sont disposés à reconnaître ou à ne pas reconnaître le jeune membre de la société internationale plutôt d'après des sympathies ou des intérêts que d'après des principes impartiaux. C'est ainsi qu'en cas d'insurrection, l'Etat central est généralement le dernier à reconnaître l'indépendance d'un territoire qu'il espère toujours ramener sous son autorité. Réciproquement, une puissance favorable aux insurgés, comme l'étcjit la France pour les Américains au xvm® siècle, est disposée à une reconnaissance rapide, parfois prématurée. La question de la forme politique du gouvernement nouveau ou celle des intérêts économiques peuvent aussi jouer un rôle important.
Toutefois, le Droit international a pour but et pour ambition de tracer des règles générales qui soient précisément en dehors des considérations de circonstances plus ou moins impartialement envisagées. Nous donnerons donc uu résumé des principes qui doivent être suivis à propos du sujet délicat que nous étudions.
Pour un Etat dont l'origine est la possession immémoriale du sol, il ne saurait s'agir de reconnaissance. L'Etat existe en fait, entretient depuis longtemps des relations diplomatiques avec ses voisins. Il n'y a qu'à suivre les précédents.
Les difficultés apparaissent avec la conquête. Lorsque celle-ci est consacrée, plus ou moins sincèrement, par un traité signé par le vaincu, les autres Etats sont obligés de reconnaître le fait accompli, malgré leurs sympathies éventuelles pour le gouvernement démembré. Au contraire, tant que la conquête demeure une simple occupation militaire et un acte de guerre, il y aurait exagération grave à la consacrer officiellement au profit du vainqueur. Au cas, qui peut
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se produire, où l'Etat vaincu ne veut pas reconnaître sa défaite et proteste malgré tout contre l'annexion de son territoire, les gouvernements non participants à la lutte doivent scruter la situation de fait en toute impartialité et rechercher si la conquête est durable ou seulement transitoire. C'est ainsi que, durant la guerre de 1914, les Etats neutres se sont prudemment abstenus de méconnaître les Etats artificiellement constitués par les impériaux sur les frontières occidentales de la Russie, en Ukraine par exemple.
Le problème politique de la reconnaissance apparaît tout particulièrement quand il s'agit d'un Etat formé par sécession révolutionnaire aux dépens d'un autre. Si on reconnaît les insurgés trop tôt, on provoque invariablement une protestation de l'Etat central qui y voit avec raison un encouragement donné aux rebelles. Un conflit et la guerre peuvent s'ensuivre. 11 en advint ainsi en 1778 quand l'Angleterre entra directement en lutte avec la France parce que celle ci avait admis comme Etat indépendant les colonies révoltées du Nouveau Monde. En sens inverse, si on tarde trop à reconnaître l'indépendance de l'Etat nouveau, celui-ci se plaint d'un manque de sympathie et prétend qu'on nuit ainsi à sa vie internationale commençante.
Les gouvernements sont donc ramenés, comme nous l'avons exposé, à scruter des situations de fait. L'insurrection est-elle sérieusement organisée ? A-t-elle des chances de succès durables? Est-elle pourvue d'une autorité centrale suffisante? Estelle conforme au vœu des populations? Réciproquement, quelles sont les vues et les possibilités du gouvernement antérieur? Autant de questions dont la solution relève plus de la politique que du droit.
Les incertitudes qui caractérisent la reconnaissance d'un Etat nouveau sont à la fois la marque du caractère imprécis des règles internationales et de l'importance de la formation des Etats en Droit des gens. Ce sont d'ailleurs des occurrences relativement rares. Plus fréquents, au contraire, sont les problèmes relatifs au développement d'Etats existants et sur lesquels nous allons porter notre attention.
Une fois constitués, les États ont une existence comparable à celle d'un être vivant. Ils subissent des vicissitudes diverses ; ils passent par des crises de prospérité et d'adversité, de santé ou de maladie. Ils subissent aussi des modifications importantes dans l'étendue de leurs possessions pour enfin Vieillir, s'amoindrir et disparaître. Aucun empire n'est éternel et l'histoire montre assez le caractère éphémère des plus puissantes dynasties comme des races les plus vigoureuses.
Nous n'avons pas qualité ponr traiter ici de la vie et de la mort des sociétés humaines, mais nous sommes, par contre, amenés à considérer dans quelles conditions peut s'opérer le développement du territoire d'un Etat donné. C'est une question relevant absolument du Droit international, d'abord parce que trop souvent l'agrandissement d'une puissance constitue une perte pour une autre et parce que aussi tout renforcement du domaine d'un Etat modifie sa situation politique et se répercute facilement sur ses rapports avec les divers gouvernements. De nos jours, au surplus, nous assistons à de très profonds changements dans les configurations des diverses frontières, métropolitaines et coloniales. Nous sommes donc en présence de sujets pratiques sur lesquels d'ailleurs il y a déjà toute une importante série de coutumes et de règles.
Pour éviter des redites, nous laisserons de côté l'étude de certains motifs d'accroissement territorial tels que la conquête
OU la théorie des nationalités. Nous ne traiterons pas davantage de la base abstraite de la colonisation au point de vue moral, sociologique ou économique. Mais, dans un but de clarté, nous remarquerons que les modifications de territoire peuvent être classées en deux grandes catégories bien distinctes. Dans un premier cas, l'Etat s'agrandit en prenant possession de terres présumées n'appartenir à personne ou, plus exactement, ne relevant pas d'un gouvernement capable d'invoquer le Droit des gens; on dit alors qu'il y a expansion par colonisation. Dans un second cas, l'accroissement se fait par changement de souveraineté. Ce qu'un Etat gagne, un autre le perd plus ou moins sans compensation; on appelle annexion cette modification de souveraineté qui a lieu presque toujours par conquête mais non nécessairement. Nous aurons ainsi à étudier successivement la colonisation et l'annexion. Nous commencerons par la première, qui est généralement vue d'un œil plus favorable, encore que son histoire ne soit pas sans taches et qu'au contraire il y ait des annexions faites en stricte conformité avec la justice. Aussi bien, à l'époque contemporaine, les questions coloniales sont considérées comme primordiales et dignes de toute l'attention de l'opinion publique.
§ 17. — Occupation des colonies. — L'expression occupation est devenue technique en Droit internalional public pour désigner d'une façon générale la prise de possession de domaines coloniaux. Dans un sens plus restreint, l'occupation s'applique à l'acquisition d'un territoire sans maître, autrement dit d'un sol vacant n'appartenant à personne. Dans la pratique courante, pareils territoires sont à la fois rares et de peu de valeur. Aussi l'occupation coloniale est-elle étendue sans difficultés à des régions considérées comme non civilisées bien que peuplées de groupements humains plus ou moins organisés.
Il est évident que lorsqu'un Etat arbore son pavillon sur une contrée parfaitement déserte, il ne saurait être question
Dr. des gens mod. 5
de droits antérieurs et le premier occupant devient maître incontesté et sans réserve. Nous avons déjà dit que de pareilles conditions sont exceptionnelles, géographiquement parlant. H y a bien quelques rares îles inhabitées, des régions désertiques ou forestières pratiquement dépourvues de population stable. Il y a surtout, comme répondant à la définition précédente, les vastes terres du continent antarctique récemment explorées jusqu'au pôle Sud par le Norvégien Amundsen et l'Anglais Scott. 11 est possible, même probable, que ce continent antarctique attirera l'attention un jour, quand ce ne serait que pour les richesses minières contenues certainement dans le sous-sol. Pour l'instant, ce n'est qu'un vaste glacier rebelle au séjour des hommes et son seul rôle international est de servir d'exemple de terres ouvertes à la souveraineté du premier occupant.
Nous ne parlons pas du pôle Nord de notre planète. Car ce pôle, découvert dès 1909 par l'Américain Peary, paraît bien n'être qu'une mer congelée, donc iususceptible, comme toute mer, d'appropriation individuelle ou collective. 11 y a bien quelques terres incluses au milieu des glaces du pôle. Les unes rentrent dans la catégorie des lies désertes dont nous parlions plus haut. D'autres, comme le Groenland, sont des colonies d'un Etat constitué. D'autres enfin, comme l'archipel du Spilzberg, sont l'objet de projets de réglementation internationale. On y prévoit une organisation de [)olice de quelques Etats qui y ont des intérêts économiques tels que des mines ou des pêcheries.
A l'heure actuelle, et même de tout temps pour être exact, les terres sans maître ne sont guère recherchées. L'expression occupation avait d'ailleurs, dans la langue juridique des Romains, une tout autre signification. Elle s'entendait de la prise de possession par le vainqueur de tous les biens et même de la personne du vaincu. En d'autres termes, l'occupation était un mode d'acquisition, considéré comme légitime, du plus fort aux dépens du plus faible. Cette conception est complètement répudiée par la morale contemporaine,
mais elle est loin d'avoir disparu de la pratique coloniale et on y revient, en fait, par des détours plus ou moins ingénieux.
C'est ainsi que, lors des grandes découverles géographiques qui ont marqué la fin du moyen âge et la Renaissance, les Espagnols et les Portugais estimaient que toutes les races non chrétiennes étaient sans droits et que leurs pays appartenaient d'emblée aux Européens venant leur apporter l'Evangile. Plus ou moins sincèrement, les conquérants de l'Afrique et des Indes, ceux de l'Amérique surtout, prétendaient n'agir qu'au nom du Saint-Siège. Ceci permit à la papauté, à plusieurs reprises, d'attribuer nominativement à un État donné telle ou telle terre lointaine. Ainsi la célèbre bulle Inter cetera du pape Alexandre VI (1493) partagea pour ainsi dire le monde en deux par un méridien tracé au milieu de l'Atlantique. L'Afrique et l'Asie étaient en bloc réservées aux Portugais, le Nouveau Monde et une partie du Pacifique aux Espagnols. On ne pouvait pas plus explicitement tenir pour non avenues les civilisations, certaines de premier opdre, existantes depuis des siècles en Amérique comme en Asie.
De nos jours, les motifs religieux ont cessé d'être invoqués, mais on les a remplacés, avec une hypocrisie égale, par les prétendus droits supérieurs de la civilisation. Un peuple non civilisé, d'après les conceptions occidentales, est considéré comme sans litre valable à conserver son territoire et la nation dite supérieure s'en empare sans scrupules. Parfois, de même qu'autrefois on arguait des bienfaits de la religion, on prétend se justifier en annonçant l'apport des avantages de la civilisation à une race inculte. Pour être édifié sur la valeur de ces arguments, il suffit de considérer l'exploitation cynique des indigènes dans les anciennes colonies africaines de l'Allemagne, laquelle portait officiellement au plus haut point les privilèges soi-disant réservés à la Kullur.
Dans une conception, discutable peut-être au point de vue d'une morale absolue, mais plus acceptable en fait, l'occupation coloniale peut s'étendre légitimement à des territoires
LE DROIT DES GEiNS MODERNE
pourvus d'habitants vivant en groupements rudimentairement organisés et possédant même des chefs pourvus d'une autorité souvent barbare. Mais cette autorité ne constitue pas un gouvernement dans le sens moderne du mot et l'on considère que ces chefs, n'ayant pas conscience, pas plus que leurs sujets d'ailleurs, de la souveraineté internationale, ne peuvent pas se plaindre de l'imposition d'une souveraineté extérieure.
Dans la réalité des choses, on a été amené à considérer comme susceptible d'occupation la presque totalité du continent africain, à l'exception des Etats musulmans bordant la Méditerranée et de l'Abyssinie. La même conception a prévalu à l'égard de l'Océanie où l'on a trouvé d'ailleurs d'immenses territoires, comme l'Australie, réellement dépourvus de tout gouvernement appréciable. Pour l'Asie, au contraire, les Etats colonisateurs se sont heurtés presque partout à des formations politiques très sérieusement établies et ils ont dû recourir à d'autres méthodes de pénétration. On sait que l'Amérique a été colonisée à titre religieux par l'Espagne et le Portugal, à l'exception des contrées au nord du golfe du Mexique où les occupants anglais, français et hollandais ont estimé, à tort ou à raison, que les Indiens rentraient dans la catégorie des tribus sans organisation sociale.
Quant au surplus, on se trouve en présence d'un Etat exotique impossible à nier, mais dont la faiblesse n'inspire pas un respect suffisant, la diplomatie européenne a inventé un détour, celui du protectorat.
§ 18. — Des protectorats coloniaux. — Nous parlerons plus loin des protectorats proprement dits, c'est-à-dire l'absorption plus ou moins complète des prérogatives d'un Etat faible par un État plus puissant qui cependant le respecte dans une certaine mesure. Les protectorats coloniaux sont quelque chose de différent et consistent essentiellement à passer un traité avec un chef indigène qui est censé abandonner sa souveraineté et ses domaines au profit d'un gou-
vernement européen. Oq a ainsi Tapparence de ne pas porter atteinte aux droits des populations locales qui semblent être liées par un acte de leur propre volonté. Chacun sait qu'il est loin d'en être ainsi. Sans parler des traités obtenus par des explorateurs habiles à circonvenir les convoitises élémentaires d'un roitelet barbare, souvent le chef indigène cède à la menace ou h la force même des armes; plus souvent encore il ne se rend pas compte de ce qu'on lui demande et de ce qu'il accorde. Ces traités de protectorat ne sont presque jamais sérieusement débattus et ce sont bien plutôt des actes unilatéraux de la part de la puissance colonisatrice qui servent à sauver les apparences et, encore plus, à empêcher des puissances rivales de s'emparer des territoires convoités de divers côtés.
Le caractère peu sérieux des traités de protectorat coloniaux a été mis en lumière précisément par les rivalités des Etats européens. Il est arrivé à plusieurs reprises qu'un mêuie souverain local se plaçait successivement sous la protection de plusieurs gouvernements, soit qu'il ne comprit pas la portée d'un contrat, soit qu'il cédât à la tentation d'être payé plusieurs fois pour le même objet. Il résulta naturellement de ces traités multiples des conflits entie les bénéficiaires dont chacun se targuait de droits exclusifs. Pour éviter des frictions de ce genre, la diplomatie a inventé, sur la fm du xix' siècle, la pratique dite de VHinterland (pays en arrière) ou, mieux, des zones d'influence. Des Etats colonisateurs, ayant l'intention de soumettre tôt ou tard à leur domination exclusive des régions dont ils ne sont pas encore maîtres, s'entendent pour délimiter sur la carte les contrées où chacun se réserve le droit futur d'établir toute occupation ou de négocier tout protectorat que bon leur semblera. On évite ainsi des heurls fâcheux, mais ces conventions de zones ou sphères d'influence méconnaissent singulièrement les droits éventuels des races indigènes que l'on se partage comme un gibier avec l'écriteau de chasse gardée.
Malgré ces réserves, on doit reconnaître le grand déve-
loppement moderne pris par le système des sphères d'influence. C'est surtout à propos du partage colonial de l'Afrique de 1885 à 1900 que cette méthode a été employée. Parmi les plus importantes des conventions de ce genre, on peut citer celles intervenues entre TAllemagne et TAngleterre en 181)0, entre la France et FAngleterre en 1890, 1892 et 1898, entre l'Angleterre et Tltalie en 1894, etc. Ces conventions fixent des limites géographiques très générales^ ordinairement simplement par degrés de latitude et de longitude. Les vastes contrées ainsi délimitées sont attribuées à chaque participant ou, plus exactement, chacun s'engage à ne pas intervenir dans la zone dévolue à l'autre.
On a essayé de semblables procédés en Asie, notamment en 1901, époque à laquelle l'Allemagne et l'Angleterre croyaient l'heure venue de se répartir la liquidation de l'Empire chinois. Mais il était difficile de transporter à l'égard de la vieille organisation asiatique, encore robuste malgré ses faiblesses, les méthodes applicables chez des peuplades incultes de l'Afrique centrale. Aussi les sphères d'influence sont-elles restées pratiquement confinées sur le continent noir.
Même sur ce dernier, il ne faudrait pas croire que. le système évite tout conflit. 11 a produit des résultats appréciables dans les régions entourant le lac Tchad et dans le bassiti du Niger parce qu'on se trouvait en présence de contrées assez bien connuc^s pour permettre une répartition précise des influences rivales. Appliquées à de larges es[)aces,là où elles seraient les plus utiles, les sphères d'influence deviennent vagues et ne sorit guère respectées. Au Soudan, dans l'Afrique orientale et méridionale, des heurts ont surgi, graves parfois, entre les autorités coloniales anglaises et celles de rAllemagne, de la France et du Portugal.
Nous ajoulerons que les traités de délimitation d'influences, comme Ions les contrats, ne lient que les signataires. Une puissance ([ui n'y figure pas ou qui ne les accepte pas n'est donc pas tenue de les respecter. Ainsi, bien qu'en 1895 la Grande-Bretagne eût déclaré que toute la vallée du NiU
même soudanais, rentrait dans sa sphère propre, la France n'était pas obligée à se conformer à cette déclaration miilatérale et ne commettait aucune faute en dirigeant l'expédition Marchand vers le Haut-Nil. Cependant la coutume internationale s'oriente de plus en plus vers la pratique qu'une déclaration de ce genre, non formellement contestée, doit être respectée par tous les Etats. L'accord qui intervint en 1899 entre la France et l'Angleterre sur cette même question du Haut-Nil est une consécration de cette coutume. Le sujet diminue d'ailleurs progressivement d'intérêt à mesure que les zones africaines sont de plus en plus effectivement occupées par les puissances bénéficiaires.
Concurremment avec la procédure des sphères d'influence, la diplomatie coloniale a récemment repris ou découvert des formes d'occupation tendant au même but, celui de réserver à un Etat une zone privilégiée d'action sur un territoire où il veut faire prévaloir ses intérêts. Voici les principales de ces modalités dont les rapports sont évidents avec le système des zones.
Nous trouvons d'abord des conventions internationales dans lesquelles un Etat se voit reconnaître une situation privilégiée au point de vue politique ou économique en tant qu'il s'agit de ses relations avec un autre gouvernement. Ainsi, en Indo Chine, le voisinage des possessions françaises avec le Siam ayant amené de nombreux conflits locaux, la France a obtenu de l'Angleterre, en 1896, une déclaration lui laissant toute liberté d'action dans le bassin de Mékong, engagement confirmé par le Siam en 1904. Plus explicitement encore, l'accord franco -anglais du 8 avril 1904 précise que l'influence anglaise sera libre à l'ouest du bassin du Meinam, celle française libre aussi, mais à l'est de ce bassin, le bassin lui-même étant neutralisé à l'égard des deux puissances et le Siam en gardant le gouvernenient à titre d'Etattampon. On voit nettement ici qu'on aboutit au système des sphères de partage avec la complication d'une bande frontière neutre évitant les rivalités des agents coloniaux locaux.
La convention précitée du 8 avril 1904 contient encore une autre application des intérêts dits spéciaux, ceux de la France étant reconnus sur le Maroc et ceux de l'Angleterre sur l'Egypte. A vrai dire, il y a plutôt là des reconnaissances anticipées des protectorats français et anglais qui ont été établis plus tard. Néanmoins, la formule d'intérêts privilégiés a servi de prétexte aux réclamations de l'Allemagne, en 1905, avec la visite provocatrice de l'empereur Guillaume II à Tanger et les graves difficultés franco-allemandes résolues temporairement h. la Conférence d'Algésiras en 1908.
Quelquefois, au lieu de se partager le territoire convoité, les rivaux coloniaux s'entendent pour proclamer son indépendance ou obtenir du gouvernement local la promesse de ne pas l'aliéner si ce n'est d'un accord commun. Cette soidisant déclaration d'indépendance est tout le contraire de ce qu'elle parait, constituant simplement un moyen d'écarter un tiers tant que les intéressés ne sont pas complètement d'accord pour le partage. C'est presque une acquisition avec indivision qui, d'ailleurs, aboutit souvent à un véritable protectorat. Ainsi, pour assurer la frontière nord de l'Inde, la Grande-Bretagne a exigé du gouvernement du Thibet en 1904 rengagement de ne faire aucune concession territoriale ou . économique aux étrangers, à l'exception des sujets anglais.
Toutes ces méthodes sont, on le voit, équivalentes et constituent surtout d'élégantes applications de l'art des hommes politiques d'habiller les réalités de mots ayant un sens apparent fort éloigné de la vérité.
Le traité de paix de 1919 a fait apparaître une nouvelle forme de protectorat colonial, mise surtout en pratique à propos du partage des colonies allemandes. Quelques-unes de celles-ci ont été attribuées directement à certains belligérants : Angleterre, France, Japon. D'autres anciennes colonies ennemies ont été placées sous le protectorat d'un organisme collectif créé par le traité de paix et qui s'appelle la Société des Nations. Mais cette Société ne gouverne pas elle-même, se contentant, en matière coloniale, de déléguer
ses droits par mandat à une puissance déterminée, la Grande- Bretagne par exemple. Le territoire colonisé est donc bien maintenu en protectorat, mais avec cette complication que la puissance l'administrant est obligée de subir un contrôle, d'ailleurs vague et indéfini, du groupement international dénommé Société des Nations. 11 y a là, une fois de plus, des apparences diplomatiques pour masquer l'acquisition directe d'une colonie désirée.
§ 19. — Réglementation internationale de Foccupation.
— Par sa définition même, l'occupation comporte une prise de possession du territoire acquis par l'occupant. C'est bien ainsi qu'on l'entendait chez les peuples anciens et, à l'époque moderne, lorsque la France, l'Angleterre, la Hollande, décidèrent de se créer un domaine colonial. Aux réclamations hispano-portugaises basées sur l'attribution générale par la papauté des terres des infidèles, ces puissances opposèrent l'objection que seules les portions réellement soumises à l'autorité des rois d'Espagne et de Portugal méritaient le respect. En d'autres termes, une intention ou une volonté d'occupation ne créait aucun titre international.
Mais cette conception, juste en soi et qui a été soutenue par tous les jurisconsultes, ne tarda pas h être délaissée dans la pratique. Les rivalités coloniales étaient si grandes et les vues d'avenir tellement supérieures aux possibilités du présent que les Etats colonisateurs prétendirent de bonne heure pouvoir se contenter de l'occupation dite fictive ou théorique. Sous sa forme la plus absolue, cette occupation fictive consiste simplement en une déclaration d'un souverain de prendre sous sa domination un territoire souvent immense et inexploré mais dont ses agents ont plus ou moins reconnu l'existence. Ainsi, par le prétendudroit de continuité (Rig ht of continuity) , l'Angleterre soutenait que la souveraineté sur l'embouchure d'un fleuve donnait pouvoir sur tout le bassin du cours d'eau, si étendu soit-il. Elle prétendit de la sorte, en 1884, que le Portugal, dont des officiers avaient observé l'estuaire du
Congo au xv^ siècle, avait (jualité pour revendiquer loute FAfrique équatoriale arrosée par le grand fleuve ou ses tributaires.
Quelquefois roccupation fictive était un peu plus matérialisée. Les délégués de l'Etat occupant prenaient la peine de descendre à terre et de procéder k une prise de possession solennelle, souvent accompagnée de l'élévation d'un monumeut commémoratif ou même de traités passés avec les chefs locaux. Mais ensuite les Européens se rembarquaient, ne laissant de leur passage que des traces vite effacées ou remportant avec eux des conventions de sincérité fort suspecte.
La pratique de Toccupation fictive a pu être admise tant que les terres vacantes étaient supérieures aux ressources de rémigration coloniale. Mais, au xix" siècle, la lutte pour les colonies se fit âpre, les domaines disponibles devinrent restreints et chacun commença à s'emparer de ce qui lui plaisait, toutes les fois qu'une autorité existante ne se trouvait pas présente pour se faire respecter matériellement. Les Etats, qui souvent des centaines d'années auparavant avaient cru se réserver à jamais des contrées profitables par la seule procédure de l'occupation fictive, protestèrent de leurs droits violés et il s'ensuivit des difficultés diplomatiques. Certaines furent réglées par voie d'arbitrage comme celui du maréchal de Mac-Mahon en 1875 au sujet des revendications opposées dè l'Angleterre et du Portugal sur la baie de Delagoa. Mais ces palliatifs devinrent insuffisants à mesure que se développait l'expansion coloniale.
Ce furent les affaires du Congo qui démontrèrent la nécessité de modifier les pratiques suivies pour l'acquisition du territoire colonial. En 1876, le roi Léopold II de Belgique, désireux de se créer de nouvelles ressources, avait entrevu les immenses possibilités économiques que recélaient les contrées à peine connues de l'Afrique centrale. Une associalion dite internationale fut constituée par le monarque pour l'exploration, la mise en valeur et la civilisation de l'intérieur du continent noir. Cette association, composée surtout de
LE DÉVELOPPEMEiNT TERRITORIAL DES ÉTATS
financiers belges et français, obtint les services du célèbre explorateur Stanley qui accepta de Léopold la mission d'explorer et d'acquérir, pour le compte de l'association, tout le pays compris entre les grands lacs et la côte atlantique de l'Afrique.
Pour éviter des rivalités certaines, Stanley organisa son expédition dans le plus grand secret. Parti de Zanzibar en 1878, il mit de longs mois, avec une énergie extraordinaire appuyée parfois par des mesures exagérées de répression, pour vaincre Thostilité des tribus indigènes et les difficultés énormes de la forêt équatoriale afiicaine. Slanley avait l'ambition de conquérir, pour son royal patron, le cours entier du Congo et de ses affluents principaux. Assurément, n'ayant sous ses ordres que quelques centaines d'hommes et ne pouvant penser k laisser de postes derrière lui, le grand explorateur ne devait songer qu'à une prise de possession fictive. S'il réussit dans son entreprise au point de vue géogra[)hique, ses ambitions politiques se heurtèi'ent à des obstacles juridiques, les uns précis, d'autres plus contestables.
En même temps que Stanley, un officier de marine français, Savorgnan de brazza, avait compris l'importance économique du bassin du Congo. Disposant de fort minces ressources, de Brazza é(}uipa une mission légère dont la marche fut infiniment plus aisée ([ue celle de la colonne, puissamment armée, dirigée par Stanley. Ce que la force ne pouvait pas lui donner, c'est-à-dire le libre passage au milieu de contrées inconnues, l'officier français l'obtint par l'ascendant de notre drapeau et l'amitié du potentat indigène Makoko. Tant et si bien que de Brazza, partant du golfe de Guinée, arriva sur la rive nord de la portion navigable du Congo. Là, à l'endroit où s'élève actuellement Brazzaville, il dressa le pavillon français et laissa à sa garde un tirailleur sénégalais, le sergent Malamine.
Cet humble serviteur de notre pays connaissait, sans s'en douter, les vrais principes du Droit des gens. Lorsque Stanley déboucha enfin sur les bords du fleuve tant convoité, le ser-
gent Malaniine lui montra fièrement le drapeau confié à sa vigilance. L'occupation était non plus fictive, mais réelle et précise. Après un mouvement de colère bien compréhensible, au cours duquel il avoue avoir eu la tentation d'abattre à ses pieds le modeste tirailleur, Stanley s'inclina devant les circonstances et se hâta de multiplier les stations sur la rive sud du Congo, comprenant qu'une prise de possession matérielle et indiscutable serait encore le meilleur titre.
Des incidents plus sérieux devaient sous peu justifier cette manière de voir. L'Angleterre avait vu avec déplaisir la Belgique acquérir brusquement une immense colonie, et cherchant l'en empêcher, elle s'avisa d'inciter le Portugal à la revendiquer comme sienne. Les arguments du cabinet de Lisbonne étaient basés sur la théorie même de l'occupation fictive : le relevé des bouches du Congo au xv® siècle et, au xvii^ siècle, la passation d'un traité problématique avec un roitelet africain, non moins problématique, répondant au nom de comédie d'empereur du Monomotapa. A part cela, jamais le Portugal n'avait eu d'établissement positif dans la région congolaise. Ce qui n'empêcha pas l'Angleterre de lui reconnaître solennellement, par un traité du 26 février 1884, des droits généraux et souverains sur le bassin du grand fleuve avec, comme application pratique, le pouvoir d'établir à son embouchure des droits de douane établis de façon à supprimer tout commerce autre que celui britannique. Comme il fut dit avec esprit, le domaine du roi Léopold a été mis en bouteille et l'Angleterre l'a scellée d'un bouchon portugais.
Léopold 11 n'entendait pas ainsi se laisser frustrer du fruit de plusieurs années de dépenses et d'efforts. Diplomate de première force, il sut intéresser d'abord à sa cause le gouvernement français dont les intérêts africains étaient d'ailleurs mis en péril par l'accord anglo-portugais. Mieux encore, Léopold provoqua à son profit l'intervention de Bismarck, encore tout-puissanten Europe, mais à la foisdésireuxdene pas s'aliéner les sympathies belges et de ne pas voir la Grande-
Bretagne annexer indirectement une large partie de l'Afrique. Le Portugal lui-même se déclarait prêt à laisser reviser la convention malencontreuse et l'Angleterre, isolée, dut. subir la Conférence de Berlin de 1885.
L'acte final de cette conférence, en date du 26 février 1885, pose des principes de première importance pour le sujet que nous étudions. Après avoir liquidé la difficulté politique en faisant du bassin du Congo un Etat indépendant placé sous la souveraineté personnelle du roi des Belges (1), le Congrès a statué pour l'avenir et les articles 34 et 35 de l'acte final ont condamné définitivement les Qiéthodes d'acquisitions coloniales détournées ou fictives.
Désormais, l'occupation devra être réelle et effective, c'està-dire établie au moyen d'une autorité installée sur place par l'Etat colonisateur et suffisante pour assurer l'ordre et la liberté commerciale. De plus, pour qu'aucun conflit ne soit possible, l'Etat occupant doit notifier diplomatiquement aux autres puissances le territoire exact qu'il entend ainsi soumettre à sa souveraineté. S'il s'agit de protectorat, la condition de la notification suffit, puisqu'il existe déjà un gouvernement local, celui-là même qui subit le protectorat.
Au point de vue juridique, les deux règles de l'effectivilé et de la notification de l'occupation ne sont obligatoires qu'entre les puissances signataires de l'acte de Berlin et dans les cas prévus dans cet acte. En fait, on les applique en toute circonstance et on peut dire qu'elles sont passées dans la loi coutumière générale du Droit international.
La notification diplomatique ne peut évidemment donner lieu à aucune difficulté. 11 n'en est pas de même quant au caractère effectif de l'occupation. Cela tient aux différents procédés pratiques employés par les Etats pour étendre leur système colonial et, en raison de leurs répercussions internationales, il est bon de les exposer sommairement.
Daiîs un premier système, qualifié de français parce qu'il
(1) En 1908, le Congo a perdu ce caractère d'État et est revenu à la Belgique comme colonie directe.
est surtout employé par notre pays, l'occupation d'une colonie nouvelle se fait d'une façon aussi positive et officielle que possible. La France commence par envoyer des tioupes et des cadres administratifs très complets qui s'étendent sur tout le territoire occupé et qui y font régner une organisation presque aussi serrée que celle de la métropole. Assurément, les autres puissances sont alors mal fondées à arguer du vague de la souveraineté et, en fait, aucune critique de ce genre n'a été faite contre la France. Seulement, les avantages juridiques de la méthode sont contre balancés par des inconvénients économiques graves. L'expédition militaire est coûteuse, l'installation de fonctionnaires dans un pays non encore exploité ne l'est pas moins. Enfin, l'administration étroite d'un domaine colonial empêche à coup sûr les empiétements des rivaux, mais souvent aussi elle paralyse l'exploitation commerciale et fait que la colonie coûte à la métropole plus que son rapport.
Dans quelques circonstances, la France a procédé d'une manière moins directe. Sans parler des compagnies de colonisation qui furent prospères au xvn^ siècle dans les Indes et au Canada, on a utilisé les bons offices d'explorateurs et de voyageurs qui ont porté au loin le drapeau français à leurs risques et périls. Nous en avons vu un exemple à propos de l'œuvre de Savorgnan de Brazza au Congo. Mais, très rapidement, le gouvernement français reprend en mains les affaires coloniales et c'est ainsi que M. de Brazza vit ses actes ratifiés par la France dont il devint l'agent officiel.
Le système qualifié d'anglais, bien qu'il soit loin d'être suivi exclusivement par la Grande-Bretagne, s'inspire au contraire en premier lieu de l'utilité économique. Des commerçants, isolés ou groupés en sociétés, se lancent hardiment dans les pays à exploiter. Ils agissent sous leur unique responsabilité et comme bon leur semble, n'organisant la contrée que dans la mesure propre à assurer leur négoce et réalisent ainsi le maximum de profits avec le minimum de frais. Quand l'entreprise devient considérable, elle prend un
caractère officieux en ce sens que le cabinet de Londres s'y intéresse ouvertement et lui permet de se constituer en compagnie autorisée par une charte ou acte royal [Chartered Company). Les compagnies de ce genre arrivent à acquérir une autorité énorme et font presque figure d'Etat, ayant un drapeau, une armée, une monnaie, toujours en restant séparées, au point de vue politique, du gouvernement anglais proprement dit. Certaines de ces compagnies sont demeurées célèbres dans l'histoire, à commencer par celle des Indes qui fut absorbée par la métropole après l'insurrection de 1857. Plus récemment, en Afrique, les compagnies à charte du Niger et de l'Afrique australe ont mis en lumière les graves inconvénients de leurs pratiques. Non seulement elles n'occupent que les régions strictement indispensables à leurs entreprises, mais elles créent volontiers de graves incidents de frontières et s'immiscent facilement dans les afl'aires des contrées voisines. C'est ainsi que la guerre de l'Afrique du Sud, de 1899 à 1902, fut en grande partie l'œuvre de compagnies anglaises dont l'activité minière se heurtait au particularisme agricole des Boers du Transvaal et de l'Orange. En fait, la Grande Bretagne a peu à peu supprimé les compagnies de colonisation et on peut dire qu'elle pratique généralement la méthode de l'occupation directe.
Lorsqu'il s'agit de protectorats coloniaux, l'Acte de Berlin se contente d'une notification diplomatique. Il eût été bon d'exiger que le protectorat fût matérialisé par le maintien de résidents européens auprès des chefs locaux. Nous avons déjà indiqué que ces derniers n'attachaient ni grande valeur ni grand respect aux conventions qui sont censées les protéger. Nous avons vu les compétitions qui en surgissent et la résurrection du caractère fictif de la colonisation par l'emploi des zones ou sphères d'influence. A mesure pourtant que les dernières contrées inconnues du globe sont de plus en plus parcourues en tous sens, les inconvénients précités sont en voie de disparition.
§ 20. — Les grands empires coloniaux modernes. —
Afin que l'on se rende compte de l'importance de l'expansion coloniale dans le développement des Etats, nous ferons ici un historique rapide de la colonisation contemporaine. Absolument parlant, est colonie toute terre non européenne rattachée à une contrée civilisée. Néanmoins, dans un but de simplification, nous négligerons des possessions de peu d'importance pratique comme celles du Danemark au Groenland. Nous laisserons également de côté, comme n'étant pas d'intérêt direct pour nous, les domaines que le Japon possède en Asie et dans le Pacifique, ainsi que les territoires divers (Alaska, îles Hawaï, Porto-Rico, etc.) qui relèvent de la souveraineté des Etats Unis en divers lieux du globe.
L'Espagne et le Portugal ont cherché, comme nous l'avons dit, à se réserver, au xvi^ siècle, le monopole de la colonisation. Ces puissances n'y ont jamais réussi et, au contraire, elles ont dû subir une formidable déchéance de leur splendeur passée. La chute est surtout profonde pour l'Espagne qui a perdu jusqu'au dernier pouce des immenses territoires détenus par elle au Nouveau Monde et en Océanie. Actuellement, notre voisine doit se contenter de quelques établissements en Afrique dont la zone du Maroc septentrional est peut-être le plus riche d'avenir.
Le Portugal, moins éprouvé, encore que chassé à peu près complètement d'Asie, détient encore d'importants héritages de sa domination en Afrique. Ses colonies sont assez prospères pour lui avoir amené des querelles de voisinage. Mais son accord avec les Alliés lui a permis de renforcer son alliance avec l'Angleterre et de se débarrasser de la menace germanique. Le domaine colonial portugais, bien exploité, serait de sérieuse valeur.
La Hollande doit encore être classée au rang des puissances coloniales en diminution sur le passé, bien que dans de moindres proportions. Les Néerlandais ont eu au xvf et au xvn^ siècles des possessions un peu partout, y compris l'Amérique du Nord et surtout l'Extrême-Orient. Leur
influence était énorme dans les mers de Chine et du Japon. Actuellement, les Pays-Bas sont complètement éliminés de l'Asie et de l'Afrique où ils ont cependant laissé, dans le Sud, de puissantes influences de races. Leurs colonies américaines sont plutôt médiocres. {Curaçao et Guyane), mais ils conservent un véritable empire océanien, détenant les grandes îles de la Malaisie et demeurant ainsi une importante puissance à possessions d'outre- mer.
Nous n'apprendrons rien à personne en indiquant que la France et l'Angleterre sont les deux Etats du monde les plus riches en colonies. La France a constitué son domaine extérieur en deux étapes bien distinctes qu'il est bon de rappeler, d'autant plus qu'elles se mêlent avec l'histoire de l'expansion britannique.
Notre pays a été parmi les colonisateurs de la première heure, suivant de près les découvertes espagnoles et portugaises. Au xvH^ siècle, notamment après les efforts de Richelieu, les colonies françaises se trouvaient éparses sur de vastes étendues du globe, mais les centres prhicipaux se rencontraient aux Antilles, dans l'Amérique du Nord, dont nous occupions la meilleure partie alors connue (Canada, Mississipi, Louisiane), sur les côtes de l'Afrique et en Asie où la majorité de l'Inde était soumise à notre influence.
Ce vaste empire s'écroula au xvni^ siècle, principalement à la suite d'erreurs diplomatiques et d'insuccès militaires en Europe. L'Angleterre, devenue la maîtresse des mers, conquit successivement des possessions que la mère patrie ne voulait ou ne pouvait plus ravitailler. A la fin des guerres de la Révolution et de l'Empire, les colonies rendues à la France étaient infîmes et, de plus, ruinées.
La monarchie de Juillet jeta les fondements du second empire colonial français en poursuivant la conquête de l'Algérie. L'Afrique française du Nord, ainsi commencée, est devenue sans contredit une des plus belles colonies du monde. Mais ses compléments naturels, Tunisie et Maroc, n'ont été acquis qu'à une date récente.
Dr, des gens mod. 6
Le second empire développa uotre influence en Océanie, notamment à la Nouvelle-Calédonie, et inaugura la conquête de la Cochinchine. Mais c'est surtout à partir de 1880 que le gouvernement de la République s'est attaché à l'expansion de la France extérieure. Si la situation est restée stationnaire en Amérique et en Océanie, nous avons acquis une large portion de la péninsule indo-chinoise et assuré, par le Tonkin, un contact économique important avec la Chine méridionale. En Afrique, nos progrès ont été de première importance. A notre domaine septentrional, nous avons patiemment rattaché les vastes territoires du Soudan nigérien et prolongé la liaison, par le lac Tchad, jusqu'au bassin du Congo dont nous tenons la portion nord. Rappelons enfin l'annexion de la grande lie de Madagascar et nous aurons toutes raisons de protester contre la légende qui dénie à notre race la faculté de se montrer hors de ses frontières métropolitaines.
La Grande-Rretagne est, depuis le xvni^ siècle, la puissance qui possède le plus vaste domaine colonial et elle peut exactement répéter le mot attribué jadis au roi d'Espagne : Le soleil ne se couche jamais sur mes possessions. L'expansion extérieure de l'Angleterre est d'ailleurs contemporaine de celles de la France et de la Hollande. Mais, tandis que les Pays-Ras ont vu diminuer progressivement leurs domaines lointains et que la France a connu des périodes où elle était réduite sensiblement au sol métropolitain, la Grande-Rretagne a constamment maintenu, avec une volonté inlassable, ses possessions coloniales en dépit de fluctuations inévitables et de pertes sensibles dont la plus grave fut la proclamation de l'indépendance des Etats-Unis d'Amérique.
Les colonies anglaises présentent aussi la caractéristique d'embrasser les principales terres non européennes oii la race blanche puisse vivre et s'accroître. A la vérité, cet avantage n'est pas sans contre-partie, car il se forme ainsi de véritables nations extra-européennes dont la civilisation atteint pleinement le niveau de la mère patrie. L'ascendant de celle-ci diminue quand il ne disparait pas complètement.
C'est ainsi que les possessions brilanniques où l'élément blanc est prépondérant, Canada, Afrique du Sud, Australasie, font de plus en plus figure d'Etats indépendants de Londres.
Le domaine d'outre-mer anglais est sensiblement réparti sur le monde entier et comprend mèi-ne des territoires européens, tels que les lies anglo-normandes, JMalte et Gibraltar. En Asie, l'Angleterre délient tout le Sud, à l'exception de la portion française de l'Indo-Chine. En Afrique, elle domine la région du Niger, tout le bassin du Nil, les territoires de l'Est et du Sud, c'est-à-dire plus de la moitié utile de ce continent. En Amérique, nous relevons, outre des possessions éparses dans la mer des Antilles, une immense étendue de terrain allant du Pacifique à l'Atlantique au nord des Etats- Unis avec la grande lie de Terre Neuve comme complément voisin. En Océanie, c'est le continent australien, prolongeant dans un certain sens la domination anglaise sur l'Inde asiatique jusqu'à la Nouvelle-Zélande et aux mers du Sud. A cela, il faudrait ajouter de multiples bases stratégiques, lieux de relâche, comptoirs commerciaux, etc. Il n'est pas prouvé d'ailleurs que l'expansion coloniale britannique soit terminée, la récente guerre l'a encore accrue aux dépens de l'Allemagne et la race anglo-saxonne se sent de (aille à exploiter de nouveaux domaines, dépassant ainsi les souverainetés imiiicnses des empires de l'antiquité.
L'Italie et l'Allemagne sont parmi les dernières venues au parlage des terres extra-européennes. Notre voisine latine a, en 1888, cherché à s'établir sur la mer Rouge et la côte des Somalis. Ces contrées torrides ne valent qu'à titre d'accès vers l'intérieur. Mais i'Abyssinie a refusé d'accepter le protectorat italien et a défendu énergiquement son indépendance. Aussi la meilleure possession de l'Italie est-elle laTripolitaine, conquise en 1911 sur la Turquie et que sa proximité rend intéressante malgré son infertilité relative. Il faut ajouter aussi que les fils de Rome renouvellent peu à peu les acquisitions de leurs ancêtres vers le Levant, sinon par conquête officielle du moins par un développement d'influence poli-
tique et éconoQiique qui leur en donne les avantages pratiques.
L'Empire allemand a voulu se comp éter outre mer. Il s'était créé un respectable domaine entraîné par lui dans sa chute retentissante. Jusqu'à une époque absolument contemporaine, l'AIiemHgoe partageait, avec l'Autriche-Hongrie et la Russie, la singularité de ne posséder aucun domaine qui ne fût pas territorialement relié à l'Etat principal. Bismarck était aussi jiréoccupé de forger et de maintenir l'unité et l'expansion de l'Allemagne continentale qu'il se souciait peu des questions coloniales. 11 dut céder pourtant aux réclamations des commerçants allemands et, en 1885, il commença à faire paraître au loin le pavillon impérial sur les côtes de Guinée tout d'abord, au Togo et au Cameroun.
En peu d'armées, l'appétit colonial des Allemands se développa prodigieusement. Dès 1890, ils prétendent participer au partage de l'Afrique, entrent d'emblée en rivalité avec la Grande-Bretagne et se taillent de vastes étendues de possessions sur la côte Sud-Ouest et dans l'est de l'Afrique. Un peu plus tard, ils apparaissent en Océanie, s'installant en Nouvelle-Guinée, délibérément entre l'Inde et l'Australie, acquérant de-ci et de-là, dans le Pacifique jusqu'en Chine, toutes les bases navales qu'ils peuvent s'approprier.
Ce n'est pas tout. L'Allemagne, voyant qu'il n'y a plus guère de terres libres disponibles, estime que le moment est venu pour elle de prendre le bien d'autrui à l'extérieur, suivant le système cynique qui lui a réussi en Europe. Elle agite l'Afrique du Sud, se pose en héritière éventuelle de l'Etat du Congo qui ne songe même pas à lui faire le plus petit legs. Aux Philippines, les Etats-Unis sentent nettement les convoitises germani([ues dont le Japon et la Chine ne peuvent pas non plus ignorer l'étendue. La France, présumée sans résistance sérieuse par les hommes de Berlin, est en butte à des jalousies ouvertes et à d'insupportables difficultés au Maroc et, en 1911, elle doit céder à son éternel ennemi d'appréciables portions de ses territoires congolais. Enfin et sur-
LE DÉVELOPPEaiENT TERRITORIAL DES ÉTATS
tout, TEmpire ottoman d'Asie est de plus en plus pénétré par les Teutons qui dominent tant en Palestine qu'en Asie Mineure et en Mésopotamie et qui s'avancent patiemment vers l'Inde et l'Eg-ypte. L'inqualifiable agression de 1914 a, par une juste punition, brisé net cet effort puissant et déchu l'Allemagne du rang de puissance coloniale.
§ 21. — Régima juridique des colonies. — A première vue, il pourrait sembler que l'organisation intérieure du domaine coloîiial relève exclusivement de la souveraineté de l'Etat colonisateur. Théoriquement, il en est ainsi certainement et même pratiquement dans une certaine mesure. Toutefois le régime colonial a de telles répercussions sur le commerce international que le Droit des gens et la politique extérieure ont fréquemment à s'en occuper. Nous sommes donc amenés à en exposer les grandes lignes.
Une division des colonies les partage en trois catégories : les positions stratégiques, les colonies d'exploitation et celles de peuplement. Dans le premier cas, nous trouvons des postes d'étendue restreinte, de commerce insignifiant et de population locale relativement peu importante. Citons comme exemple Malte et Djibouti. Ces bases navales peuvent être de ()remière valeur militaire, elles n'intéressent guère le Droit international, d'autant plus que les considérations stratégiques primordiales font que l'immixtion étrangère est toujours mal reçue par l'Etat métropolitain.
Les colonies d'exploitation sont celles qui donnent lieu aux plus sérieuses difficultés. On désigne sous ce terme des contrées, généralement tropicales, où l'homme blanc ne peut exercer que des fonctions de commandement et de surveillance, sans pouvoir y faire souche et peupler le pays. C'est le régime applicable à l'Afrique équatoriale, à l'Inde et à rindo- Chine. Comme ce sont des contrées riches et fertiles, des problèmes sociologiques et économiques se posent avec une gravité impossible à éluder.
Nous trouvons tout d'abord la question des droits des
indigènes. D'après les conceptions anciennes et même des premiers peuples colonisateurs, les populations locales n'avaient aucune espèce de droit et tout, personnes et biens, passaient au conquérant venu de l'étranger. Les Espagnols ont pratiqué ces maximes avec une extrême rigueur dans la conquête du Nouveau-Monde, s'emparant sans scrupule de tout ce qui leur plaisait, réduisant les Indiens en esclavage à leur bénéfice propre et détruisant des civilisations marquées comme celles des Aztèques au Mexique et des Incas au Pérou. Des protestations eurent lieu au nom de l'humanité et de la civilisation, notamment celles de l'évêque Las Cases. Mais les mœurs du temps toléraient encore tant de violences que l'on admira grandement, au xvii^ siècle, la modération des Puritains d'Angleterre abordant dans l'Amérique du Nord et dont un des chefs, William Penn, achetait leurs territoires aux Indiens qu'il s'efforçait aussi de traiter avec bienveillance.
De nos jours, le respect absolu de tout peuple, même barbare, est admis par la doctrine et consacré par des accords internationaux comme il fut constaté h la Conférence africaine de Berlin de 1883. Une restriction inévitable k ce respect est le droit de la puissance colonisatrice à se défendre contre les agressions des indigènes et h faire reconnaître son autorité. Mais il faut se garder d'abuser de ce droit de défense ou plutôt l'exercer avec la plus grande modération. C'est ainsi que, dans les possessions françaises, les luttes à main armée ont toujours été réduites au strict minimum et, à l'égard de populations inotfensives, nos administrateurs coloniaux ne procèdent que par la persuasion. 11 suffit de voir les infimes effectifs avec lesquels nous maintenons l'ordre au Soudan, au Congo et en Annam pour repousser tout soupçon d'abus de la force.
D'autres gouvernements n'ont pas toujours agi ainsi. Les A!lema!)ds, au Togo, au Cameroun et dans l'Est africain, ont [)rocédé à des massacres systématirjues et à la terrorisation des indigènes sans défense. Dans le Congo belge, il y a
eu aussi des actes regrettables commis et qui ont motivé des protestations de la Grande-Bretagne.
La doctrine est moins nette en ce qui touche le domaine territorial. A coup sûr, on doit respecter la propriété individuelle bien déterminée, mais celle-ci est peu précise dans les sociétés primitives où l'on se trouve en présence de terrains appartenant ensemble à tout îe monde et à personne. L'Etat occupant s'arroge généralement le droit de disposer de ces terres, soit en se les appropriant directement, soit en les concédant à des particuliers ou à des compagnies commerciales. Là encore, c'est une question de mesure. 11 est certain que laisser incultes, par scrupule juridique exagéré, des contrées dont les produits sont de bénéfice général, constituerait une erreur coloniale. D'autre part, il ne faut pas que l'appât du gain amène à dépouiller l'indigène ou à le réduire au système du servage de la glèbe au bénéfice d'un maître étranger.
La population locale a aussi droit à une administration convenable. Il est souvent fâcheux de laisser sans modifications les mœurs autochtones qui peuvent être barbares et aboutir à consacrer la tyrannie de chefs détestés.
D'autre part, on doit modifier le moins possible les coutumes anciennes et admettre une large participation des intéressés à la vie municipale, en se contentant en général de fonctions de surveillance.
La question devient plus délicate en ce qui concerne les droits politiques généraux à concéder aux indigènes, tant pour l'administration de la colonie que pour la représentation auprès de la métropole. 11 y a évidemment des contrées où la mentalité locale s'oppose à l'octroi de libertés publiques. Il en est d'autres où la population jouit au contraire d'une intelligence la rendant capable de rivaliser avec bien des électeurs de race blanche.
La pratique française est, ici encore, une des plus libérales qui soient au monde. Certaines de nos colonies (dites vieilles : Antilles, Réunion, Etablissements de l'Inde) sont totalement
assimilées à la métropole et leurs habitants, de quelque race ou couleur qu'ils soient, sont considérés comme pleinement citoyens français, étant électeurs et éligibles, etc. Dans d'autres colonies, telles que la Gochinchine, la Guyane, le Sénégal, les habitants, d'origine européenne il est vrai, ont le droit de nommer des députés et dès sénateurs au Parlement français. Dans nos possessions de l'Afrique du Nord, l'autonomie locale est encore parcimonieusement mesurée aux musulmans, mais leurs prérogatives comportent cependant une certaine représentation, notamment financière, et l'admirable conduite des troupes africaines dans la grande guerre récente aura pour résultat, déjà partiellement acquis, d'augmenter largement les droits pohtiques des populations indigènes de l'Algérie et de la Tunisie.
Nous devons noter que la Grande-Bretagne, malgré ses principes célèbres de Self- Government, est moins avancée que nous dans cette voie à l'égard des populations non blanches. Dans l'Inde et en Egypte, elle a eu plusieurs fois à faire face k de sérieuses difficultés, provenant de ce que les habitants, souvent très intelligents et instruits, se trouvent trop mis à l'écart du gouvernement de leur pays. D'ailleurs, aucun député ne siège au Parlement de Londres qui ne soit nommé par la métropole à l'exclusion de toute représentation coloniale.
Les colonies d'exploitation donnent lieu à d'autres problèmes, ceux-là relevant plus directement du Droit des gens. C'est le régime réservé aux étrangers qui veulent y faire du commerce ou de l'industrie. En raison des ressources souvent très grandes, agricoles ou minières, des pays en question, les ressortissants de diverses puissances cherchent à s'y établir, heurtant de ce fait les intérêts de l'Etat occupant. D'où des conflits.
Deux systèmes absolus ont été proposés et appliqués. Dans le premier, on pratique l'exclusion complète des étrangers. L'Espagne, notamment, se réservait le monopole intégral du commerce avec ses colonies d'Amérique et y interdisait toute
immigration. La plupart des Etats ont longtemps interdit aux pavillons étrangers le trafic maritime avec leurs possessions d'outre-mer et cette pratique n'est pas encore disparue complètement à l'heure actuelle. On fait valoir, en faveur de cet exclusivisme, des considérations politiques ou militaires sur les troubles que peut fomenter l'élément étranger dans un pays mal pacifié. On ajoute que celui qui a fait les frais de l'occupation et qui assure Tordre doit être rémunéré de ses dépenses et conserver pour lui tout le profit de sa possession. Mais ce dernier argument est souvent inexact, le commerce étranger étant nécessaire à la prospérité de la colonie. Sans nier les dangers éventuels d'intrigues extérieures, le besoin de pénétration internationale est devenu tel de nos jours qu'il est à peu près impossible de fermer systématiquement les colonies aux étrangers.
On a, sous la pression de cette dernière considération, mis en avant une doctrine totalement opposée à la précédente, celle de l'ouverture totale et sans réserve des colonies aux étrangers. C'est le système dit de la pointe ouverte, expression qui vaut une définition.
Le régime de la porte ouverte est difficilement applicable à une colonie déjà constituée où les intérêts extérieurs se heurtent à une puissance dont l'autorité est bien assise et peu disposée à la laisser amoindrir. U en va différemment pour les acquisitions coloniales nouvelles qui ont souvent besoin de la consécration internationale, sinon même de l'appui politique d'autres Etats. Ceux-ci mettent en général, pour prix à leur collaboration, la condition de la libre admission de leurs nationaux. C'est ainsi que le Maroc, même dans la partie soumise au protectorat français, demeure ouvert au commerce international d'une façon complète.
La doctrine de la porte ouverte est également en honneur en Extrême-Orient où elle est vivement soutenue par les Etats-Unis. Ces derniers, en effet, n'ayant guère de colonies d'exploitation, ne sont pas disposés à se voir fermer les marchés étrangers et ils insistent, notamment en Chine, pour
que le gouvernement de ce pays ne concède aucune faveur à une puissance quelconque.
Dans la plupart des colonies, les droits des étrangers sont une conciliation entre l'exclusivisme et la porte ouverte. 11 est fort rare de nos jours que les étrangers ne soient pas admis, exception faite de certains lieux fortifiés. On les autorise presque partout à s'établir dans le négoce ou l'industrie. On leur assure même le bénéfice de la protection des autorités locales. Mais, d'autre part, on restreint parfois l'attribution des concessions minières ou agricoles aux seuls nationaux de la puissance colonisatrice. Ou encore, des droits de douane préférentiels sont établis au bénéfice des relations économiques directes entre la métropole et sa colonie, surtout si elles ont lieu sous pavillon national. Ce régime est celui de la majorité des colonies françaises et de pas mal d'autres colonies.
Nous avons dit qu'en dernier lieu on distinguait les colonies de peuplement. On entend par là des territoires pouvant servir d'habitat permanent aux nationaux de l'Etat occupant. Ces colonies sont les plus désirables en général, surtout pour les pays à forte émigration. Elles le sont moins pour les Etats à population peu abondante, et pour eux des [)OSsessions d'exploitation pure sont plus profitables avec un moindre capital humain.
Les colonies de peuplement sont, nous l'avons vu, presque toutes couvertes par le drapeau britannique. Toutefois, l'Afrique du Nord est susceptible de jouer ce rôle à l'égard des races européennes et c'était une des raisons pour lesquelles l'Allemagne convoitait tout particulièrement le Maroc. En Algérie et en Tunisie, les Français et les Espagnols s'acclimatent et se développent de plus en plus.
Les difficultés d'ordre varié ne sont pas inconnues pour les colonies de peuplement. Lorsqu'il existe une population locale notable, il est malheureusement fréquent de voir s'élever des rivalités et des suspicions entre elle et l'élément de race blanche. Quand celui-ci est en minorité, il envisage
avec méfiance les indigènes et est disposé à leur dénier tout droit. Quand il est prépondérant, trop souvent il tient pour négligeables les anciens habitants du pays. Nous avons déjà fait allusion à l'état d'infériorité politique où ont été longtemps maintenues les populations musulmanes de l'Algérie. Nous pourrions encore indiquer que les Anglo-Saxons accordent aussi bien peu d'influence, même locale, aux nègres de l'Afrique du Sud, aux aborigènes d'Australie et aux peaux rouges du Canada.
[.es relations internationales sont également compliquées dans les colonies de peuplement. Gomme l'autorité est aux mains d'hommes civilisés, il y a moins de heurts violents que dans des contrées sauvages. Mais Timmigration étrangère est souvent vue avec une défaveur marquée par des citoyens encore conscients de leur faiblesse relative et jaloux de développer leur indépendance. De plus, spécialement pour les colonies britanniques à Parlements autonomes, le gouvernement métropolitain est sans autorité pour im poser le respect des usages et des traités internationaux. Ainsi, l'Australie s'est opposée à plusieurs reprises à l'entrée de travailleurs de race jaune. La colonie de Terre-Neuve a longtemps soulevé de graves obstacles à l'exercice des droits des pêcheurs français, droits consacrés par les traités d'Utrecht de 1713 et pleinement reconnus par le cabinet de Londres. Les grandes colonies anglaises autonomes sont de plus en plus proches, nous l'avons dit à plusieurs reprises, de constituer des Elats proprement dits et elles en ont pratiquement l'indépendance et la souveraineté intérieures. Mais, n'étant pas encore reconnues comme Etats par le Droit international, il manque la ressource de pouvoir entrer directement en rapports avec elles et l'obligation de conduire les négociations diplomatiques avec le ministère britannique au sein duquel ces colonies n'ont pas de représentants et elles ne sont pas, par suite, toujours disposées à s'incliner devant les décisions prises à Londres. Ces inconvénients iront cependant en s'atténuant, d'abord parce que les événements récents ont resserré les liens de
LE DROIT DES GENS MODERxNE
TEmpire britannique et ensuite parce que ces mêmes événements ont développé la sagesse politique du Canada, de l'Afrique du Sud et de la Fédération australasienne dont les fi!s ont si glorieusement combattu pour la défense des libertés du monde. Aussi, dans le traité de paix avec TAilemagne de 1919, les grandes colonies sont-elles énuinérées en dehors et en sus de la Grande-Bretagne, ce qui en fait presque des Etats indépendants.
Les problèmes coloniaux du temps présent sont, on s'en rend compte, parmi les principaux en Droit international et ils suscitent fréquemment de sérieux conflits. Aussi avonsnous tenu à leur consacrer d'assez longs développements. Mais ils ne constituent, comme nous l'avons indiqué, qu'une portion des moyens de développement des Etats modernes. A côté de l'occupation coloniale est l'annexion, dont les répercussions sont encore plus importantes.
§ 22. — Be l'annexion. — Nous avons défini l'occupation comme étant théoriquement la prise de possession d'un territoire sans maître antérieur. Plus généralement, les acquisitions coloniales portent sur des contrées dont le gouvernement est considéré comme ne relevant pas pleinement du Droit des gens. L'annexion, au contraire, consiste dans la substitution d'une souveraineté à une autre de valeur analogue. Ce qu'un Etat gagne est enlevé à un autre Etat. Il n'y a pas ouverture à la civilisation d'une contrée ignorée ou barbare, mais simple déplacement de l'autorité centrale.
En fait, les annexions ont lieu entre Etats civilisés, c'est-àdire à peu près exclusivement sur les continents européen et américain. On pourrait croire que se passant entre puissances de culture morale semblable, l'annexion soit d'une pratique plus policée que celle de l'annexion. La réalité est inverse le plus souvent et il suffît, pour le comprendre, de rechercher les motifs principaux des annexions contemporaines.
Certains de ces motifs sont légitimes. Ce sont, par exemple, des populations qui, comme pour Nice et la Savoie en 1860,
désirent être rattachées à un E(at déterminé. Ou encore l'annexion est une application du principe des nationalités. C'est ainsi qu'en 1885, la Roumélie Orientale s'unit volontairement à la Bulgarie dont tout la rapprochait. De même, quand la Grèce réclamait l'acquisition de l'ile de Crète, elle ne faisait qu'obéir au vœu précis des populations. Les annexions de ce genre sont en effet caractérisées par le fait qu'elles sont sollicitées ou facilement acceptées par les habitants appelé à changer de gouvernement. Malheureusement les annexions de" ce genre sont loin d'être la règle.
Une forme déjà plus discutable de l'annexion est celle qui s'appuie sur la théorie dile des frontières naturelles. Pour arriver à réaliser son unité géographique, un Etat englobe des territoires ne relevant pas de lui logiquement mais qui arrondissent favorablement son domaine et paraissent le renforcer. L'histoire prouve que les frontières naturelles sont souvent difficiles à déterminer exactement et que l'absorption forcée de populations hostiles constitue une cause d'affaiblissement plus que compensant le profit résultant d'une bonne frontière.
11 ne faut cependant rien exagérer et on conçoit des circonstances où les considérations ethnographiques ne doivent pas toujours être prépondérantes. Si on ne s'en tenait qu'à elles seules, on n'arriverait jamais à constituer d'Etats viables dans l'Europe centrale et méridionale où les races diverses sont entremêlées d'une façon inextricable. Pour ne pas soumettre à l'annexion quelques dizaines de milliers d'Allemands formant des îlots irréguliers au milieu de la Bohême et aux abords de la Baltique, on risquerait fort d'empêcher le droit des Tchèques de former une République libre ou de priver la Pologne d'un accès à la mer qui est indispensable pour assurer son indépendance politique et économique.
On a, à plusieurs reprises, entendu justifier des annexions fort contestables en invoquant la doctrine de l'équilibre des Etats. Nous verrons plus loin que cette doctrine, aujourd'hui très critiquée, n'est cependant pas sans fondements et qu'elle
peut empêcher la constitution de ces grands empires si dangereux pour la paix mondiale. Mais, au point de vue que nous étudions maintenant, la notion de l'équilibre est déformée et n)ême inversée. Dans sa forme pure, cette notion insiste tout simplement sur le fait qu'il est contraire à l'indépendance et à la sécurité des Etals de laisser l'un d'entre eux devenir puissant au point de menacer tous les autres. C'est donc essentiellement une théorie de modération et de limitation. Des hommes politiques l'ont faussée et transformée en apologie de l'annexion injustifiée en prétendant que lorsqu'un Etat s'accroît, les autres puissances ont le droit de s'agrandir à leur tour, par compensation et soi-disant pour maintenir l'équilibre des forces. Bismarck ajustement baptisé ces pratiques, très connues de lui d'ailleurs, àe: politique des pourboires et on ne les a guère rehaussées en les appelant, comme on a cru le faire habilement, le système copartageant.
Les annexions ainsi motivées ne sont, en efïet, que le développement, sur une vaste échelle, d'un abus initial. Un Etat s'empare d'un territoire sur lequel il n'a aucun droit. Les autres gouvernements devraient le rappeler au respect du droit et de la morale. Loin de là, ils s'efforcent de l'imiter et, naturellement, entendent s'agrandir au prix du moindre eflort, c'est-à-dire aux dépens des peuples les moins résistants. On fait des annexions sans même qu'on en ait besoin, simplement parce que le voisin en use ainsi et pour ne pas être en arrière de lui sur la route de l'iniquité. Ainsi, de 1896 à 1900, la Chine s'est trouvée en butte à des demandes de cessions territoriales de la part de la plupart des grandes puissances d'Europe, sans autre cause que le Japon, en étant victorieux lors de la guerre de 1895, avait révélé la faiblesse de l'Empire du milieu et s'était annexé l'importante région de Port-Arthur, sans pouvoir la conserver d'ailleurs devant les demandes de la Russie qui finit par se faire octroyer celte même région.
En Europe, les annexions de compensation ont conduit à des marchandages de nations et à des morcellements de pays
dignes du moyen âge, ainsi qu'on le vit au Congrès de Vienne. Bismarck considérait ouvertement que le Luxembourg et la Belgique n'avaient aucun droit à l'existence internationale et admettait que ces contrées pouvaient parfaitement servir de monnaie d'échange entre la Prusse et la France. Les Etats balkaniques ont également usé de cette tactique de pure jalousie, allant jusqu'à se faire la guerre, comme entre la Serbie et la Bulgarie en 1885, uniquement parce que l'un d'eux était empêché par les circonstances de s'agrandir comme son voisin.
L'annexion revêt enfin son aspect le plus fâcheux lorsqu'elle est l'aboutissant pur et simple de la conquête. Nous ne reviendrons pas sur notre condamnation générale de cette dernière. Rappelons toutefois comme annexions tout particulièrement contraires au Droit des gens le plus élémentaire, celles de l'Alsace-Lorraine par rAllemagne en 1871 et de la Bosnie-Herzégovine par l'Autriche en 1908. Si nous remontions dans le passé, nous serions amené à citer des exemples encore plus déplorables, comme les trois partages de la Pologne, dépecée sans scrupules au xvnr siècle par l'Autriche, la Prusse et la Russie. Cet assassinat historique d'un noble peuple et d'un Etat libre montre assez tout l'odieux que peuvent revêtir les annexions de conquête.
Nous pensons donc que si l'annexion peut, dans certains cas, être admise ou même recommandée, il convient de lui réserver en général un accueil méfiant. Le plus souvent, elle est la consécration de la convoitise du bien du faible par le fort dépourvu de conscience. Presque toujours, elle est le résultat d'une guerre injuste et le prix de la violence, accomplie contre le gré des peuples et contraire aux idées modernes sur le droit de libre disposition des nations civilisées. Nous savons par ailleurs qu'on a cherché à légitimer les annexions par le plébiscite, mais que celui-ci est rarement pratiqué, encore plus rarement d'une façon loyale et sincère. Notons toutefois qu'au traité de paix de 1919, des plébiscites ont été organisés avec un souci particulier d'équité pour
déterminer à quelle nationalité voulaient se rallier certaines populations frontières de l'Allemagne, au Sleswig, dans le bassin de la Sarre et dans la région de Dantzig.
On ne doit pas confondre avec lannexion l'événement qui a été très heureusement appelé la désannexion, c'est-à-dire la reprise par le gouvernement légitime d'un territoire à lui injustement enlevé. Ainsi l'Allemagne a pratiqué envers l'Alsace-Lorraine la politique d'annexion la plus éhontée et contraire à la volonté indiscutable des intéressés. Lorsque la France est rentrée en 1918 dans les provinces perdues, elle n'a pas répondu à une annexion par une autre annexion, elle a simplement effacé les conséquences d'un vol international qu'aucun laps de temps ni aucune ratification ne pouvait couvrir.
§ 23. — Effets de l'annexion. — Nous avons peu de considérations à présenter sur le mécanisme même de l'annexion qui est beaucoup plus simple qu'en matière coloniale. Quelquefois l'annexion s'accomplit sans titre, par une simple déclaration unilatérale de l'Etat annexant; c'est ce qu'a fait le gouvernement autrichien à l'égard de la Bosnie Herzégovine en 1908, ne [)ouvant même pas trouver l'ombre d'une justification à un acte ouvertement contraire au traité de Berlin. De tels abus sont heureusement exceptionnels et ordinairement on respecte les apparences par un traité passé entre la puissance annexante et l'Etat diminué. Un semblable traité peut être loyal et sincère. Trop souvent il est dicté à la suite d'une guerre victorieuse et entaché de tous les vices de l'esprit de conquête. Néanmoins, la convention internationale présente l'avantage de bien préciser le territoire cédé et surtout les conditions juridiques nouvelles qui découlent du changement de souveraineté. Portant en effet sur des territoires généralement riches et peuplés, l'annexion entraine de graves répercussions dont nous allons présenter les principales.
Avant d'entrer dans des détails, il est bon de faire remarquer que l'annexion est susceptible de larges, variations dans
son étendue d'application. Sa forme la plus absolue se dénomme annexion totale et consiste dans l'absorption intégrale d'un Etat par un autre. Le gouvernement annexé disparaît dans sa totalité et tous ses droits et devoirs passent au gouvernement annexant sous des réserves indiquées plus loin. L'annexion totale implique, par conséquent, Ja mort d'un Etat, mort violente parfois comme la capitulation du Transvaal et de l'Orange en 1902 au profit de la Grande- Bretagne, mort pacifique dans d'autres circonstances ainsi qu'il advint lors de la fusion de diverses principautés italiennes avec le Piémont en 1861. Cependant, en raison de son caractère absolu, l'annexion totale est peu fréquente.
Lorsque le démembrement et le cbangement de souveraineté ne portent que sur une fraction du territoire d'un État, on dit qu'il y a annexion partielle. L'annexant a moins de profit, mais aussi moins de charges à recueillir, car celles ci sont généralement limitées aux obligations spéciales à la portion annexée. Des difficultés, que nous verrons bientôt, se soulèvent pourtant à propos de la participation aux charges financières de l'Etat amoindri.
En cas d'annexion partielle ou totale, le déplacement de souveraineté n'est pas toujours aussi complet que les principes paraissent le commander et la diplomatie a inventé une série de modalités pour atténuer ces principes le cas échéant. Une pratique fréquente, sur laquelle nous aurons à revenir, est l'établissement d'un protectorat qui laisse subsister une notable partie de la souveraineté et de la législation intérieure de l'Etat faible. Un autre procédé, plus récent et surtout employé à l'égard de la Chine, consiste dans ce qu'on appelle une cession à bail.
La cession à bail a une apparence modeste. Elle se borne à permettre à un Etat étranger de s'établir, pour un temps donné théoriquement, sur une portion limitée du territoire national. Il n'en devient pas propriétaire, bien qu'il ne paie pas de loyer, et la souveraineté locale est présumée simplement suspendue. Notammen', les habitants ne sont pas Dr. des gens mod. 7
obligés de changer de nationalité. Mais il ne faut pas se dissimuler qu'en fait la portion cédée à bail court grand risque de ne pas revenir à l'Etat dont elle a été détachée et que d'ailleurs l'occupant se conduit en attendant comme un maître absolu.
Ainsi, rAllema|Mio s'était fait céder à bail par la Chine la région de Kiao-Tchéou et en avait fait une formidable position stratégique commandant les abords du golfe du Petchili. En 1914, le Japon en a fait le siège et s'en est emparé, mais la Chine n'en a pas reçu la restitution malgré ses réclamations à cet effet.
Tous ces points étant établis, nous étudierons les principaux effets des annexions en ce qui concerne les modifications de législation et de nationalité, leur influence sur les traités et les questions, très actuelles, de participation aux dettes publiques des Etats intéressés. 11 va sans dire que les annexions entraînent bien d'autres répercussions sur la situation des fonctionnaires, l'effet des jugements, etc. Mais ce sont là des questions intéressant surtout le droit privé et sortant de notre cadre.
La conséquence primordiale de toute annexion est la prise de possession du territoire par l'annexant. On peut même dire que c'est le but principal recherché par celui-ci. Il s'ensuit, ainsi que nous l'avons dit à plusieurs reprises, un changement de souveraineté. L'Etat annexant devient, en principe, maître de son nouveau domaine et l'Etat démembré y perd toute autorité. Matériellement parlant, on assiste à l'occupation militaire et administrative par le nouveau gouvernement, lequel se fait remettre les biens du domaine public, les papiers officiels et les propriétés du précédent souverain en tant qu'il s'agit du territoire annexé. Ces règles s'appliquent notamment aux chemins de fer, même ceux appartenant à des compagnies commerciales. Il est aduiis, en effet, que l'Etat conserve une sorte de contrôle supérieur sur les voies ferrées concédées et peut notamment les racheter. L'annexant, succédant aux droits de l'annexé, en
profite presque toujours pour prendre possession des chemins de fer situés sar le sol acquis par lui. Toutefois, comme les compagnies concessionnaires ont droit à une indemnité de dépossession, celle-ci devra être acquittée par l'annexant. Il est, en effet, de règle essentielle que les modifications de souveraineté ne sauraient avoir aucune répercussion sur la propriété privée des habitants et des sociétés commerciales.
La législation de l'annexant devient, dès l'annexion, seule applicable au territoire démembré, spécialement au point de vue militaire et fiscal. Les recrues sont incorporées sous les drapeaux du nouveau gouvernement qui perçoit seul aussi les impôts. De même, les tribunaux rendent la justice au nom de l'annexant et font exécuter, généralement sans délai, ses lois pénales. Pour ce qui est des lois civiles et commerciales, il est au contraire d'usage de laisser un certain temps s'écouler avant de les imposer à la population, de façon à ne pas trop heurter des habitudes acquises.
Une grave conséquence de l'annexion est le changement de nationalité imposé aux habitants du territoire démembré. Cela est évidemment nécéssaire en cas d'annexion totale, puisque l'Etat ancien disparait en entier. Mais on agit de même en cas d'annexion partielle sans tenir compte des vœux des populations qui souvent regrettent leur première patrie. Tout au plus réserve-t on un droit d'option pour ceux qui se refusent à obéir à un nouveau pouvoir. Mais le plus souvent ce droit d'option est entouré de réserves le rendant illusoire pour beaucoup de personnes. C'est ainsi qu'on exige une déclaration formelle et surtout la condition d'abandonner le territoire annexé. Cet exil forcé fut notamment appliqué avec rigueur par l'Allemagne aux Alsaciens-Lorrains désireux de rester fidèles à la France. Dans le même sens excessif, le gouvernement allemand imposa, en 1872, aux femmes mariées et aux enfants mineurs la nationalité de leur mari ou de leur père, sans tenir compte d'une volonté contraire qu'ils pourraient manifester. Toutes ces pratiques rappellent fâcheusement les temps où les seigneurs féodaux se considé-
raient comme propriétaires des biens et des personnes de leurs sujets et les échangeaient comme du bétail.
Les répercussions de l'annexion sur les traités internationaux sont d'intérêt spécial en ce qui concerne Jes rapports des divers Etats entre eux. D'une façon générale, les traités signés par l'Etat annexant, faisant en quelque sorte partie intégrante de sa législation et de sa souveraineté, s'appliquent de plein droit au territoire annexé et en éliminent par cela même les conventions conclues par le gouvernement antérieur. Ainsi, pour prendre un exemple précis, les traités de douane et de commerce régissant le territoire démembré sont ceux de l'annexant et non plus ceux de l'annexé, même si les intérêts économiques se trouvent lésés par cette substitution automatique.
Une difficulté se présente quand l'annexant se trouve devant des conventions touchant spécialement le pays annexé. Il en est ainsi d'accords relatifs à des questions de frontières ou établissant un régime international exceptionnel comme la défense de fortifier certaines vallées de la Savoie, clause établie en 1815 à la charge du Piémont et dont la France a hérité en 1860. On admet, en effet, que ces traités spéciaux font partie intégrante du sol cédé et constituent, pour ainsi dire, une charge inséparable de l'acquisition du territoire. L'État annexant est donc obligé de les respecter.
Restent à étudier les effets de l'annexion sur les detles publiques des Etats intéressés, sujet dont l'importance pratique va chaque jour croissant. Lorsqu'on est en présence d'une incorporation totale d'un Etat à un autre, il est visible que l'annexant doit prendre à sa charge la detle tout entière de l'annexé ; sinon il y aurait une véritable banqueroute de l'État annexant, accroissant ses domaines tout en répudiant les responsabilités qui grèvent les nouveaux territoires. C'est ainsi que le royaume d'Italie a incorporé dans sa dette propre les emprunts souscrits par les nombreux États de la péninsule lors de son unification.
Il y a une grave controverse lorsqu'il s'agit d'annexion
partielle. On admet bien que les dettes purement locales, hypothéquées pour ainsi dire sur la portion démembrée, suivent le sort de celle-ci. Mais les usages diffèrent largement au sujet de la prise en charge d'une partie de la dette publique générale de l'Etat affaibli. La doctrine propose que l'annexant doit contribuer à cette dette dans la mesure où il diminue les possessions de l'annexé. Cette mesure sera généralement proportionnelle à la quote-part d'impôts que payait la portion annexée. 11 y a là, en effet, une application du principe de justice que les charges doivent compenser les profits dans tout déplacement de richesse. Ainsi, en 1860, l'Italie fut reconnue débitrice d'une portion appréciable de la dette autrichienne à la suite de l'annexion de la Lombardie. Les Etats n'en agissent pas toujours ainsi et la tendance moderne est au contraire d'exiger, en cas d'annexion partielle, une cession franche et quitte de toute participation aux emprunts généraux de l'Etat démembré. L'Allemagne, en 1871, a refusé de contribuer en quoi que ce soit aux charges de la France tout en la spoliant de l'Alsace-Lorraine.
Nous noterons ici qu'au cas où un Etat nouveau se forme par séparation d'un autre Etat, on retrouve les mêmes questions qu'en matière d'annexion, seulement elles sont inversées. Pour ne traiter que la plus pratique, en général, l'Etat nouveau doit se déclarer débiteur d'une partie proportionnelle de la dette de l'ancien État. Dans quelques circonstances, il y a eu pourtant répudiation de la totalité de cette dette. Ainsi, la Serbie et la Bulgarie ont accepté, en 1878, le service d'une fraction de la dette ottomane, mais, en 1898, Cuba n'a voulu subvenir en rien aux emprunts espagnols.
